YLEISET TUOMIOISTUIMET JA TYÖTUOMIOISTUIN VUONNA 2009 Korkeimman oikeuden, hovioikeuksien ja käräjäoikeuksien sekä työtuomioistuimen toimintakertomus
Kannet ja taiton ohjeistus: Ahoy! Paino: Multiprint Korkein oikeus 2010 2
SISÄLLYSLUETTELO ESIPUHE... 7 1 JOHDON KATSAUS... 9 1.1 YLEISTÄ...9 1.2 KÄRÄJÄOIKEUDET...17 1.3 HOVIOIKEUDET...21 1.4 KORKEIN OIKEUS...25 1.5 TYÖTUOMIOISTUIN...27 2 TOIMINNAN VAIKUTTAVUUS... 28 3 TOIMINNAN TEHOKKUUS, TUOTOKSET JA LAADUNHALLINTA... 37 3.1 KÄRÄJÄOIKEUDET...37 3.2 HOVIOIKEUDET...49 3.3 KORKEIN OIKEUS...52 3.4 TYÖTUOMIOISTUIN...56 3.5 TOIMINTAMENOT...58 3.6 LAATUTYÖ...60 4 HENKISTEN VOIMAVAROJEN HALLINTA JA KEHITTÄMINEN... 67 5 SISÄISEN VALVONNAN ARVIOINTI... 80 5.1 YLEISIÄ NÄKÖKOHTIA...80 5.2 KÄRÄJÄOIKEUDET...84 5.3 HOVIOIKEUDET...85 5.4 KORKEIN OIKEUS...87 5.5 TYÖTUOMIOISTUIN...89 3
LIITTEET Liite 1 Liite 2 Liite 3 Liite 4 Liite 5 Liite 6 Liite 7 Liite 8 Liite 9 Liite 10 Liite 11 Liite 12 a Liite 12 b Tuomioistuinlaitoksen organisaatio 31.12.2009 (kaavio) Hovioikeuksien tuomiopiirit 1.10.2009 (kartta) Käräjäoikeuksien tuomiopiirit kunnittain 1.10.2008 (kartta) Käräjäoikeuksien tuomiopiirit 1.10.2010 lukien (kartta) Käräjäoikeuksien asiamäärät ja käsittelyajat vuonna 2009 (taulukko) Hovioikeuksien työtilastot 2009 ja 2008 (taulukko) Käräjäoikeuksiin vuonna 2009 saapuneiden rikosasioiden asiarakenne (taulukko) Käräjäoikeuksiin vuonna 2009 saapuneiden siviiliasioiden asiarakenne (taulukko) Siirtyneiden siviili- ja rikosasioiden määrien kehitys käräjäoikeuk sissa hovioikeuspiireittäin, pl. kiinteistöjen kirjaamisasiat (kaaviot) Käräjäoikeuksissa 31.12.2009 vireillä olleiden yli 12 kk kestäneiden siviiliasioiden määrä (kaavio) Käräjäoikeuksien käsittelyaikoja 2007-2009 (kaaviot) Käräjäoikeuksien käsittelyaikoja 2008-2009, ratkaistut riita-asiat käsittelyaika yli 12 kk, muutos lukumääräisesti ja prosentuaalisesti (kaavio) Käräjäoikeuksien käsittelyaikoja 2007-2008, ratkaistut riita-asiat käsittelyaika yli 12 kk, muutos lukumääräisesti ja prosentuaalisesti (kaavio) Liite 13 a Käräjäoikeuksien käsittelyaikoja 2008-2009, ratkaistut rikosasiat käsittelyaika yli 9 kk, muutos lukumääräisesti ja prosentuaalisesti (kaaviot) 4
Liite 13 b Liite 14 Liite 15 Liite 16 Liite 17 a Liite 17 b Liite 18 Liite 19 Liite 20 Liite 21 Liite 22 Liite 23 Käräjäoikeuksien käsittelyaikoja 2007-2008, ratkaistut rikosasiat käsittelyaika yli 9 kk, muutos lukumääräisesti ja prosentuaalisesti (kaaviot) Helsingin käräjäoikeuden viipymisaikatietoja asioista, jotka on ratkaistu ajalla 1.1.2009 31.12.2009 (taulukko) Käsittelyaikajakaumat hovioikeuksissa 2006-2009 (kaaviot) Hovioikeuksissa 31.12.2009 vireillä olleet asiat (taulukko ja kaavio) Korkeimmassa oikeudessa ratkaistut asiat, joissa on ollut kysymys hovioikeuden velvollisuudesta toimittaa pääkäsittely 2000-2009 (taulukko) Korkeimmassa oikeudessa ratkaistut asiat, joissa on ollut kysymys hovioikeuden seulontamenettelystä 2004-2009 (taulukko) Käräjäoikeuksien työmäärä, henkilötyövuodet, toimintamenot, tuottavuus ja taloudellisuus vuonna 2009 (taulukko) Hovioikeuksien toimintaa kuvaavia tietoja (kaaviot) Hovioikeuksiin saapuneet riita- ja rikosasiat 1997-2009 (taulukoita ja kaavioita) Hovioikeuksien työtilastot 2006-2009 (taulukko) Hovioikeuksista korkeimpaan oikeuteen saapuneet asiat vuosina 2003-2009 (taulukoita ja kaavioita) Korkeimman oikeuden käsittelyaikajakaumat asioissa, joissa myönnetty valituslupa 2006-2009 (kaavio) 5
6
ESIPUHE Käsillä on järjestyksessään viides yleisten tuomioistuinten ja työtuomioistuimen toiminnasta laadittu vuosikertomus. Ensimmäinen vastaava toimintakertomus laadittiin vuoden 2004 toiminnasta. Kertomuksen laatiminen perustuu vuonna 2004 uudistettuun valtion talousarviolainsäädäntöön. Toimintakertomus on laadittu työryhmässä, johon ovat kuuluneet korkeimman oikeuden presidentti Pauliine Koskelo puheenjohtajana, sekä hovioikeudenpresidentit Esko Oikarinen, Antero Palaja, Mikko Könkkölä, Pertti Nieminen, Mikael Krogerus ja Olli Varila, työtuomioistuimen presidentti Pekka Orasmaa, laamannit Ville Konsén, Pekka Laitinen, Eero Takkunen, Ilkka V. Ryynänen, Erkki Hämäläinen, Olli Saunanoja ja Tapani Koppinen. Työryhmän sihteerinä on toiminut hallinnollinen lakimies Hanna Nikkilä. Toimintakertomusta laadittaessa on kuultu käräjäoikeuksia. 7
8
1 JOHDON KATSAUS 1.1 Yleistä Käräjäoikeuksien toiminnassa taantuman vaikutukset näkyivät vuonna 2009 edelleen asiamäärien voimakkaana kasvuna. Käräjäoikeuksiin saapuneiden rikosja siviiliasioiden yhteismäärä (ilman kiinteistöjä koskevia kirjaamisasioita) kasvoi edelliseen vuoteen verrattuna noin viidenneksellä. Siviiliasioiden osalta kasvua oli 28 prosenttia. Rikosasioita sitä vastoin saapui edellistä vuotta vähemmän. Omaisuus- ja talousrikoksia koskevien asioiden määrät olivat kuitenkin kasvussa. Vuodesta 2005 lähtien käräjäoikeuksiin saapuneiden rikos- ja siviiliasioiden yhteismäärä on noussut yhtäjaksoisesti siten, että vuonna 2009 määrä oli yli 70 prosenttia suurempi kuin vuonna 2005. Riidattomien velkomusasioiden (ns. summaaristen asioiden) määrä on viiden vuoden ajanjaksolla kasvanut selvästi yli kaksinkertaiseksi. Edellisestä vuodesta niiden määrä nousi kolmanneksella. Myös laajojen riita-asioiden määrä on viime vuosina kasvanut. Valtakunnallisesti niitä saapui kertomusvuonna 16 prosenttia enemmän kuin viisi vuotta aiemmin. Alueelliset erot ovat kuitenkin hyvin suuria, sillä kasvu painottui eteläiseen Suomeen, kun taas Itä- ja Pohjois-Suomessa laajat riita-asiat ovat selvästi vähentyneet. Taantuman myötä yrityksiä koskevien insolvenssiasioiden määrän voimakas nousu on kertomusvuonna jatkunut. Yksityishenkilöiden velkajärjestelyasioissa asiamäärien kasvua ei toistaiseksi ole tapahtunut, mutta heikentyvä työllisyyskehitys ja odotettavissa oleva korkotason nousu vielä vallitsevalta poikkeuksellisen alhaiselta tasolta voivat viedä tilannetta huonompaan suuntaan. Ratkaistujen asioiden määrä kasvoi vuonna 2009 edelliseen vuoteen verrattuna huolimatta siitä, että monet käräjäoikeudet olivat organisaatiouudistuksen toimeenpanon vuoksi muutosvaiheessa. Huolestuttavampi kehitys sitä vastoin näkyy siirtyneiden asioiden määrässä. 9
Siirtymällä tarkoitetaan vuoden lopussa vireillä olevien asioiden määrää. Kysymys on asioista, joissa ei ole vielä annettu ratkaisua. Koska tuomioistuimiin saapuu asioita jatkuvasti ympäri vuoden, siirtymiä kalenterivuoden vaihtuessa on aina. Siirtymän määrä, sen suhde ratkaisu-kapasiteettiin ja siirtymän ikärakenne sekä näiden muutokset kertovat siitä, onko tuomioistuin yli- tai alikuormitettu ja mikä on muun muassa käsittelyaikoihin vaikuttava kehityksen suunta. Siirtymien tarkastelu on siten tuomioistuinten työtilanteen seurannan kannalta olennaista. Asiamäärien kasvun myötä siirtymät ovat nousseet olennaisesti eli noin viidenneksellä edelliseen vuoteen nähden (kirjaamisasioita lukuun ottamatta). Tässäkin suhteessa alueelliset erot ovat erittäin suuria. Helsingin hovioikeuspiirin käräjäoikeuksissa siirtymien kasvu oli 37 prosentin luokkaa, kun taas usean muun hovioikeuspiirin käräjäoikeuksissa siirtymien kasvu oli olennaisesti vähäisempää tai olematonta. Vireilläolon keston suhteen siirtymät vaihtelevat samoin erittäin merkittävästi. Ratkaistujen asioiden osalta käräjäoikeudessa yli vuoden kestäneiden asioiden määrä on vuonna 2009 kehittynyt huonompaan suuntaan. Jälleen alueelliset erot ovat merkittäviä. Helsingin käräjäoikeudessa sekä muiden suurten väestökeskusten käräjäoikeuksissa pitkään kestäneitä asioita on selvästi enemmän kuin muualla. Hovioikeuksissa asiamäärien kehityssuunta on viime vuosina ollut aleneva. Taantuman vaikutus asiamäärien kehitykseen ei vuonna 2009 näkynyt erityisen merkittävällä tavalla edes Helsingin hovioikeudessa, missä asiamäärä sinänsä kasvoi muutamalla prosentilla. Kouvolan hovioikeudessa asiamäärä puolestaan aleni 12 prosenttia edellisestä vuodesta. Muissa hovioikeuksissa muutokset olivat vähäisempiä tai olemattomia. Asioiden siirtymä on kasvanut Helsingin hovioikeudessa 12 prosenttia, Kouvolan hovioikeudessa puolestaan alentunut lähes viidenneksellä, mikä liittyy käräjäoikeuksien tuomiopiirimuutoksista johtuneeseen hovioikeuspiirin pienenemiseen. Käsittelyaikojen osalta myönteinen kehitys hovioikeuksissa on jatkunut erityisesti sikäli, että yli vuoden hovioikeuksissa viipyneiden asioiden osuus kaikista ratkaistuista asioista on edelleen pienentynyt. Toisaalta kertomusvuonnakin hovioikeuksissa ratkaistuissa asioissa oli kaikkiaan yli 1 800 juttua, joiden käsittelyaika hovi- 10
oikeudessa oli ollut yli vuoden, ja niistä yli tuhat oli rikosasioita, joissa prosessin ylipitkän kokonaiskeston riski on monen huomioon otettavan instanssin ketjusta johtuen erityisen suuri. Asioiden kokonaiskestot eivät ole tiedossa, mutta on pelättävissä, että tuohon joukkoon sisältyy tapauksia, joissa myös jutun aiemmat vaiheet ovat kestäneet melko pitkään ja joissa rikosprosessin kokonaiskesto ylittää sen, mitä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä pidetään kohtuullisena. Hovioikeuksien välillä on edelleen suuria toiminnallisia eroja. Pääkäsittelyjen osuus rikosasioissa on kokonaistilaston mukaan 37 prosenttia, mutta vaihteluväli on merkittävä eli Helsingin hovioikeuden 43 prosentista Rovaniemen hovioikeuden 28 prosenttiin. Seulontaratkaisujen osuus, joka hovioikeuksien kokonaistilastoissa on vajaat 10 prosenttia, vaihtelee puolestaan 7 prosentista (Helsingin hovioikeus) 19 prosenttiin (Rovaniemen hovioikeus) ja rikosasioissa vajaasta 9 prosentista (Helsingin ja Kouvolan hovioikeudet) 22 prosenttiin (Rovaniemen hovioikeus). Matkakäräjiä on aiempaan tapaan ollut ylivoimaisesti eniten Vaasan hovioikeudessa (284, mikä vastaa 51 prosenttia pääkäsittelyasioista) ja Rovaniemen hovioikeudessa (173, mikä vastaa 57,8 prosenttia pääkäsittelyasioista). Oikeusministeriö on ilmoittanut, että sen tarkoituksena on vuoden 2010 aikana käynnistää hovioikeuksien ja hallinto-oikeuksien rakenteita koskeva selvityshanke. Siinä tullaan tarkastelemaan näiden tuomioistuinten määrää, sijoittumista sekä mahdollisilla uudistuksilla saavutettavia etuja ja niistä mahdollisesti aiheutuvia haittoja. Kertomusvuonna valmistui Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen selvitys, joka antaa pohjatietoa hovioikeusverkoston rakenteen arvioimiseksi ja kehittämiseksi. Korkeimmassa oikeudessa työkuormituksessa ei ole tapahtunut suuria muutoksia. Saapuneiden asioiden määrä on jonkin verran laskenut. Toisaalta juttukannan sisällöllinen vaativuus on kasvanut. Kertomusvuonna jäsenkapasiteetissa syntynyt vajaus ja tietohallinnon järjestelmien vakavat toimintaongelmat ovat haitanneet toimintaa. Meneillään oleva sukupolvenvaihdos oikeuslaitoksen piirissä ulottaa sekä suoria että epäsuoria vaikutuksia toimintaan, kun omaa väkeä siirtyy eläkkeelle ja erityisesti esittelijäkunnassa tapahtuu urakiertoa muualla vapautuviin tuomarintehtäviin. 11
Yleisten tuomioistuinten henkilöstömäärä on vuonna 2009 hieman kasvanut edelliseen vuoteen verrattuna. Lautamiesten käyttöä vähentäneen lainmuutoksen tuottamat säästöt on hallitusohjelman mukaan ollut tarkoitus käyttää pahiten ruuhkautuneiden käräjäoikeuksien vahvistamiseen. Tämä edellyttää tuomarin ja käräjäsihteerin muodostamien työparien lisäämistä. Vuonna 2009 tuomarityövoima on käräjäoikeuksissa lisääntynyt vajaalla 14 henkilötyövuodella. Näistä kuitenkin vain 3 on vakinaisia virkoja ja loput määräaikaisia tehtäviä. Kansliahenkilöstön osalta lisäystä on ollut 12 ja haastemiesten osalta 4 henkilötyövuotta. Notaarien ja käräjäviskaalien määrä on vähentynyt 11 henkilötyövuodella. Lautamiesjärjestelmän muutoksen tuomat säästöt näyttäisivät mahdollistavan ja edellyttävän tähänastista isompaa lisäpanostusta erityisen kuormitetuissa käräjäoikeuksissa. Vaikka vuoteen 2008 verrattuna on tapahtunut yllä kuvattu kehitys, yleisten tuomioistuinten henkilöstön kokonaismäärä on kuitenkin alempi kuin vuonna 2007 ja useana vuonna sitä ennen. Vuodesta 2004 vuoteen 2009 yleisten tuomioistuinten henkilöstömäärä on supistunut 102 henkilötyövuodella (noin 4 prosenttia). Talouden taantumaan liittyvä asiamäärien kasvu on toistaiseksi ilmennyt lähinnä käräjäoikeuksissa. Voidaan olettaa, että taantuman vaikutus tuomioistuinten työmääriin tulee sekä jatkumaan että ulottumaan tähänastista enemmän myös muutoksenhakuasteisiin. Velkomus- ja insolvenssiasioiden lisäksi on odotettavissa vaativampien ja työläämpien riita-asioiden yleistymistä. Esimerkiksi insolvenssiasioihin liittyy usein takaisinsaanti- ja muita riitoja. Talous- ja työmarkkinatilanteen heikentyminen heijastuu myös esimerkiksi työ-, rahoitus- ja muita sopimussuhteita koskeviin riitatilanteisiin. Tällaisten asioiden lukumäärät jäävät olennaisesti pienemmiksi kuin riidattomien velkomusasioiden suuret volyymit, mutta niistä aiheutuva kuormitus ja resurssitarve kohdistuvat ennen muuta lainkäyttöhenkilöstöön. Talouden heikkeneminen on omiaan vaikuttamaan myös talousrikosasioiden määrään, joskin se näkyy tuomioistuimissa suuremmalla viiveellä kuin siviiliasioissa. Jo nyt tiedetään, että talousrikoksia on kasvavassa määrin tullut esitutkintavaiheeseen ja sekin kehitys tullee jatkumaan. Tilanne edellyttää siten edelleenkin tarkkaa seurantaa sekä valmiutta tarvittavien henkilöstöresurssien turvaamiseen ja oikeaan kohdentamiseen, jotta oikeusturvan laatu ja kohtuulliset käsittelyajat pystyttäisiin turvaamaan sekä ruuhkautuminen ja 12
henkilöstön ylikuormitus välttämään. Edellä todetuin tavoin siirtymien määrässä ja vireilläoloajoissa tapahtunut kehitys erityisesti suurimpien paikkakuntien käräjäoikeuksissa on tässä suhteessa huolestuttava. Kertomusvuotta on käräjäoikeustasolla leimannut vuoden 2010 alussa voimaan tulleen käräjäoikeusverkoston uudistuksen toimeenpano. Uudistuksessa käräjäoikeuksien lukumäärä puolittui 54:stä 27:ään (käräjäoikeuksien tuomiopiirit vuoden 2009 loppuun, kartta liitteessä 3; tuomiopiirit 1.1.2010 lukien, kartta liitteessä 4). Samalla kiinteistöjä koskevien kirjaamisasioiden käsittely ja siitä vastaava henkilöstö eli noin 200 ihmistä siirtyi pois käräjäoikeuksista Maanmittauslaitokseen. Uusien käräjäoikeuksien päällikköinä toimivat laamannit nimitettiin vuoden 2008 jälkipuoliskolla. Heidän johdollaan käräjäoikeuksissa on suunniteltu ja valmisteltu tulevaa toimintaa laamannien muutosjohtamiskoulutuksessa sovittujen suuntaviivojen mukaan. Siirtymävaihe on pääosin sujunut hyvin ja muutoksen voimaantulo tapahtui ilman sanottavia häiriöitä. Kysymys henkilöstövoimavarojen ja virkojen kohdentamisesta käräjäoikeuksissa on edelleen ajankohtainen. Olennaista on, että kohdentaminen tehdään huolellisesti työmääriä ja jutturakenteita tarkastellen sekä ylipäänsä kestävin objektiivisin perustein ja ottaen huomioon, että etenkin tuomarinvirkojen osalta ratkaisut ovat pitkävaikutteisia. Tähän liittyy myös osaksi vielä ratkaisematta oleva kysymys ns. lautamiessäästöjen käyttämisestä hallitusohjelman mukaisesti pahiten ruuhkautuneiden käräjäoikeuksien vahvistamiseen. Merkittävänä ja käräjäoikeusuudistuksen etujen toteutumista haittaavana ja hidastavana ongelmana ovat toimitilakysymykset. Toimitilaongelmia on tarkemmin käsitelty vuoden 2008 toimintakertomuksessa. Niistä on toistaiseksi pystytty ratkaisemaan vain osa. Edelleen 13 käräjäoikeutta toimii osittain tai kokonaan väliaikaisiksi tarkoitetuissa tiloissa. Kaikkien yleisten tuomioistuinten kannalta tietojärjestelmät kuuluvat olennaisiin ja alati ongelmallisiin toimintaedellytyksiin. Asian ja asiakirjojen hallinnassa sähköisissä järjestelmissä on huomattavia puutteita, jotka ovat olleet esillä myös edellisten vuosien toimintakertomuksissa. Käytössä ei ole kattavasti asiakirjojen tal- 13
lentamisen, käsittelyn, siirtämisen, asiakaspalvelun, arkistoinnin ja muiden toimintojen sähköisiä muotoja, joihin nykyinen tietotekniikka antaa mahdollisuuden ja joiden avulla instanssiketjun toimintaa ja seurantaa voitaisiin tehostaa. Asianhallintajärjestelmät ovat vanhentuneet ja aiheuttavat toiminnan katkoksia ja tehottomuutta sekä ylimääräisiä kustannuksia. Kuluneena vuonna epäkohdat ovat osin entisestään kärjistyneet, kun jopa perustoiminnoissa eli asiakirjojen tuotannossa ja tallennuksessa esiintyneet ongelmat ovat aiheuttaneet vakavia ja toistuvia toimintahäiriöitä. Epäkuranttien järjestelmien myötä syntyvät riskit ydintoiminnalle ovat merkittäviä samoin kuin häiriöistä ja häiriöiden hoitamisesta aiheutuvat kustannukset, jotka ovat todellisia, vaikka jäävätkin kustannusseurannan puutteiden vuoksi piiloon. Järjestelmät kaipaavat pikaista uudistamista jo lainkäytön perustyövälineiden toimivuuden kannalta. Lisäksi tietoteknisen perustan jälkeenjääneisyys ja pirstaleisuus on monessakin suhteessa esteenä tai uhkana toimintojen kehittämisen ja uudistamisen kannalta. Asiankäsittelyn seurannan ja työmäärän mittaamista koskevat tarpeet ovat kasvaneet, koska tuottavuudelle on asetettu varsin kovia vaatimuksia. Tulosohjauksen ja vaikuttavuuden kehitystä tulisi voida seurata erilaisin mittarein. Oikeusministeriö asetti joulukuussa 2007 yleisten tuomioistuinten asianhallinnan kehittämistyöryhmän. Sen tavoitteena on ollut kehittää tuomioistuinten asianhallinnan prosessia mm. luomalla mittarit, joiden avulla voidaan arvioida tuomioistuinten työmäärää ja niiden tarvitsemia resursseja. Työryhmän toisena tavoitteena on ollut syyttäjien ja tuomioistuimien asianhallintajärjestelmien kehittäminen kokonaisuutena siten, että tuomioistuimilla olisi käytettävissään toiminnan suunnittelun ja työn kannalta merkitykselliset asiakirjat, eri instanssien välinen päällekkäinen työ poistuisi ja asian käsittelyä voisi seurata instanssista toiseen. Työryhmän työ on juuri päättynyt. Oikeusministeriö on 16.2.2010 asettanut syyttäjälaitoksen ja yleisten tuomioistuinten asian- ja dokumenttihallinnan kehittämishankkeen. Tätä kertomusta laadittaessa hankkeen rahoitustilanne on kuitenkin epäselvä ja epävarma. 14
Henkilöstöasioiden osalta eläkkeelle siirtymisten aiheuttama sukupolvenvaihdos on kasvavana haasteena myös yleisissä tuomioistuimissa. Eläkkeelle jääviltä vapautuvien tehtävien siirtyessä nuoremmille vaikutukset ketjuuntuvat, mikä merkitsee henkilöstön vaihtuvuuden lisääntymistä kauttaaltaan kaikissa oikeusasteissa ja kaikissa henkilöstöryhmissä. Henkilövaihdokset sekä rekrytointien ja perehdyttämisen vaatima aika ja voimavarat vaikuttavat toimintaan monin tavoin. Palkkausasioiden suhteen tuli kevään 2009 virkaehtoneuvottelujen yhteydessä esiin merkittävä epäkohta, joka liittyy tuomareita koskevien niin sanottujen kuoppakorotusten kohdentamismenettelyyn. Virkaehtosopimusjärjestelmän puitteissa voidaan järjestellä tuomareiden palkkaustasoon ja palkkausrakenteeseen liittyviä kysymyksiä. Virkaehtosopimuksen toimeenpanossa ongelma on kuitenkin syntynyt siitä, että oikeusministeriö on kohdentaessaan palkkausluokan korotukset tuomioistuimiin antanut samalla ohjeen niiden kohdentamisesta yksilötasolla sisäisen virkaiän mukaan. Yksittäisiin henkilöihin kohdentuva palkkausluokan korotus on virkaylennystä vastaava toimi. Tällainen menettely merkitsee näin ollen sitä, että toimeenpanovallan hallinnollisella toimella on puututtu tuomareita koskevaan asiaan, jonka tulee määräytyä nimitysjärjestelmän kautta ja nimitysperusteita soveltaen. Ongelma on sekä valtiosäännön kannalta että asialliselta kannalta vakavana pidettävä, koska mainitunlaisilla toimilla sivuutetaan niin menettelyn kuin ratkaisuperusteidenkin osalta perustuslakiin ja tuomareiden nimittämistä koskevaan lainsäädäntöön nojautuva järjestelmä. Estettä palkkausluokan korotusten toimeenpanemiseksi virkojen perustamista ja täyttämistä koskevassa järjestyksessä ei kuitenkaan ole. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on käsitellessään hallituksen toimenpidekertomusta vuodelta 2008 ottanut tarkastelun kohteeksi erityisesti oikeudenkäyntien viivästymisen. Valiokunta on syksyllä 2009 saanut asiaa koskevia selvityksiä oikeusministeriöltä, korkeimmalta oikeudelta, valtakunnansyyttäjänvirastolta sekä Suomen Asianajajaliitolta. Laatimassaan mietinnössä (PeVM 1/2010 vp) perustuslakivaliokunta edellyttää, että oikeusministeriö ja sisäasiainministeriö esittävät lainsäädäntöuudistuksista, määrärahatarpeista ja muista toimenpiteistä kokonaissuunnitelman ja että yksittäisten hankkeiden yhteydessä tuodaan esille niiden merkitys kokonaisuuden kannalta. 15
Perustuslakivaliokunta on samalla pitänyt tarpeellisena myös tuomioistuinten keskushallinnon uudistamisen valmistelua sellaisten vaihtoehtojen pohjalta, jotka turvaavat tuomioistuinten riippumattomuuden ja edistävät perustuslain ja ihmisoikeussopimusten takaamaa oikeusturvaa. Tuomioistuinlaitoksen toimintaan kohdistuvat erittäin korkeat ja sitovat vaatimukset. Tämä edellyttää, että myös keskushallinto on rakenteellisesti ja toiminnallisesti vahva sekä ammatillisesti korkeatasoinen. Olennaista on, että keskushallinnon järjestäminen etenee ja toteutuu tavalla, joka todellisuudessa turvaa uudistukselle asetettavat tavoitteet ja palvelee nimenomaan niitä päämääriä. 16
1.2 Käräjäoikeudet Käräjäoikeuksien toimintaan vuoden 2009 aikana on leimallisesti vaikuttanut 1.1.2010 voimaan tullut käräjäoikeusverkoston uudistus. Vuoden aikana kaikissa yhdistyvissä käräjäoikeuksissa valmistauduttiin uudistukseen monin tavoin. Yhteistyössä suunniteltiin uuden käräjäoikeuden toimintaa ja lakkautuneissa virastoissa samanaikaisesti lopetettiin toimintaa ja varauduttiin muuttoon. Tämän lisäksi hoidettiin kiinteistöasioiden siirto maanmittauslaitokseen. Koko tämä uudistus ja siihen liittyvä muutostyö vaikuttivat olennaisesti käräjäoikeuksien toimintaan ja myös tulokseen. Tällaisen laajan organisaatiouudistuksen yhteydessä organisatoristen muutosten lisäksi tapahtuu myös merkittäviä yksityistä työntekijää koskevia muutoksia, joiden vaikutus koko toimintaan tahtoo aina jäädä huomaamatta. Työpaikan, työympäristön ja tehtävien muutos vaikuttavat merkittävästi yksittäisen työtekijän motivaation ja työkykyyn. Tämä muutostilanne ja sen vaikutukset on tärkeä huomata arvioitaessa käräjäoikeuksien toimintaa kokonaisuudessaan. Tulostavoitteiksi käräjäoikeuksille vuodelle 2009 asetettiin 716 990 asiaa ja ratkaistavien asioiden määrän tavoitteeksi 714 224 asiaa. Tarkasteluvuoden aikana käräjäoikeuksiin saapui kuitenkin yhteensä 750 151 asiaa, joka on noin 33 000 arvioitua enemmän ja 6 prosenttia enemmän kuin edellisenä vuonna (käräjäoikeuksien asiamäärät ja käsittelyajat 2009, liite 5). Asioita ratkaistiin kaikkiaan 720 271, joka on noin 6 000 asiaa arvioitua ja 4 prosenttia edellistä vuotta enemmän. Henkilötyövuosimäärä kasvoi 18 henkilötyövuodella, joka on vain vajaa 1 prosentti enemmän kuin edellisenä vuonna. Näillä luvuilla arvioiden vuoden 2009 aikana saavutettiin asetetut tulostavoitteet kirkkaasti ja saavutettiin edellistä vuotta parempi tulos. Nämä luvut merkitsevät myös sitä, että töitä tehtiin enemmän. Tästä huolimatta vuoden lopussa ratkaisematta olleiden asioiden määrä kasvoi 17 prosenttia edellisen vuoden vastaavaan ajankohtaan verrattuna. Tähän tulokseen vaikuttaa edellä selostettu muutostilanne ja saapuneiden asioiden määrää ennakoitua suurempi kasvu. Tulosta arvioitaessa pelkät työmäärät näyttävät johtavan siihen, että käräjäoikeuksien ruuhkautumisen riski on ilmeinen. Työtapoja kehittämällä tai työtehoja li- 17
säämällä ei pelkästään ruuhkautumisvaaraa voida enää välttää. Toteutetut rakenteelliset uudistukset vaikuttavat tulokseen vasta sitten, kun uusien käräjäoikeuksien toiminta on vakiintunut. Vuoden 2008 aikana alkanut talouselämän taantuma näkyi myös käräjäoikeuksien toiminnassa. Jo edellisien vuosien aikana alkanut summaaristen asioiden määrän kasvu jatkui edelleen voimakkaana. Vuoden aikana saapui käräjäoikeuksiin 311 675 summaarista asiaa, kun vastaava luku esim. vuonna 2007 oli vain 193 898 asiaa, joka senkin oli noin 40 000 asiaa enemmän kuin sitä edellisenä vuonna 2006. Karkeasti voidaan laskea, että vuodesta 2006 eli neljän vuoden aikana summaaristen asioiden määrä on kaksinkertaistunut. Viime vuodesta kasvua on ollut 35 prosenttia. Tämän kehityksen aiheuttama työmäärän lisäys ei kuitenkaan ole suoraan vaikuttanut toimistohenkilökunnan tai haastemiesten määrään, vaan kasvun aiheuttama lisätyö on pääosin hoidettu sisäisin tehtäväsiirroin ja työtapoja kehittämällä. Konkurssihakemuksia jätettiin vuonna 2009 edellistä vuotta 23 prosenttia enemmän eli 3 745 asiaa. Yrityssaneerausten määrä kasvoi vuodesta 2008 yhteensä 69 prosentilla velkajärjestelyjen määrän pysyessä vuoden 2008 tasolla. Oletettavaa on, että yksityishenkilöitä koskevissa summaarisissa asioissa näkyvä velkaantuminen heijastuu velkajärjestelyasioihin tietyllä viiveellä ja näkyy vasta vuosien 2010 jälkeisissä luvuissa. Taloudellinen tilanne näkyy myös laajojen riita-asioiden määrän kasvuna, sillä vuoden 2009 aikana käräjäoikeuksiin saapui 9 267 laajaa riita-asiaa eli 4 prosenttia edellistä vuotta enemmän. Rikosasioiden osalta saapuneiden ja ratkaistujen asioiden määrissä tapahtuneet muutokset ovat olleet tasaisempia. Vuosien 2005-2007 aikana rikosasioiden määrä väheni, kun taas vuonna 2008 saapuneiden asioiden määrä kasvoi. Viimeisen vuoden aikana saapuneiden asioiden määrä on taas vähentynyt niin, että vuonna 2009 saapui 60 814 asiaa, joka on edelliseen vuoteen verrattuna 4 446 asiaa eli 6,8 prosenttia vähemmän, mutta vastaa vuoden 2007 tasoa. Rikosasioita ratkaistiin viime vuoden aikana 61 477 eli 663 asiaa enemmän kuin saapui. Kirjallista menettelyä käyttäen rikosasioista on koko maassa ratkaistu 34,7 prosenttia kaikista rikosasioista. Käräjäoikeuksittain vaihteluväli on ollut 52,5 prosentista 17,4 prosenttiin. 18
Kiinteistöasioiden osalta saapuneiden asioiden määrä aleni edelleen lähinnä taloudellisen kehityksen vaikutuksista johtuen. Kasvaneesta työmäärästä huolimatta käsittelyajat ovat pysyneet kutakuinkin entisellä tasolla. Kaikkien riita-asioiden käsittelyaika on pidentynyt 0,2 kuukaudella ja rikosasioiden 0,1 kuukaudella. Laajojen riita-asioiden keskimääräinen käsittelyaika on ollut 8.2 kuukautta, summaaristen asioiden 2,2 ja velkajärjestelyasioiden 5,4 kuukautta. Vuoden 2009 alussa voimaantullut, rikosasioiden ratkaisukokoonpanoa koskeva oikeudenkäymiskaaren muutos vähensi lautamiesten käyttöä käräjäoikeuksissa merkittävästi. Tästä oli seurauksena lautamieskulujen selvä säästö. Hallitusohjelman mukaan näin saadut säästöt tulee käyttää pahinten ruuhkautuneiden käräjäoikeuksien toimintaedellytysten parantamiseksi. Tämän hetkisen tiedon mukaan vuoden 2009 saadut säästöt ovat arviolta vajaat 3 miljoonaa euroa. Tällä summalla saatavalla lisähenkilöstön määrällä korjattaisiin käräjäoikeuksien työtilannetta merkittävästi. Käräjäoikeusverkoston uudistus luo hyvät edellytykset entistä tehokkaammalle, laadukkaammalle ja joutuisammalle asioiden käsittelylle, mikä on perusta oikeusturvan toteutumiselle yleisissä tuomioistuimissa ja uudistus luo edellytykset oikeudenkäytön painopisteen siirtymiseen yhä enemmän käräjäoikeuksiin. Kuinka hyvin uudistuksen tavoitteet toteutuvat ja näkyvät käytännön tuloksina, selviää vasta muutaman lähivuoden aikana. Kuluva vuosi 2010 on uusien käräjäoikeuksien toiminnan vakiintumisen aikaa. Uudistuksella tavoitellut tulokset toteutuvat vasta sitten, kun kaikkien käräjäoikeuksien toiminta on keskitetty ja määräaikaisista kanslioista on päästy eroon. Käräjäoikeuksien toiminnan kannalta asianmukaiset toimitilat ovat välttämättömiä. Organisaatiouudistus on toteutettu olemassa olevin tiloin. Tämä merkitsee sitä, että monet käräjäoikeudet joutuvat todennäköisesti vuosikausia toiminaan useassa, enimmillään jopa viidessä kansliassa. Tämä on omiaan heikentämään toiminnan tehokkuutta, yhdenmukaisuutta ja taloudellisuutta ja vaikeuttaa henkilökunnan viihtyvyyttä sekä johtamista. 19
Vakavia toimitilaongelmia on edelleen eräillä paikkakunnilla. Tiedossa oleviin ongelmiin ei ole käräjäoikeuksien vaatimuksista huolimatta puututtu vakavasti tai riittävän ajoissa. Toimitiloissa olevat rakenteelliset ongelmat ovat ainakin Joensuussa ja Lappeenrannassa johtaneet siihen, että tilat ovat osoittautuneet käyttökelvottomiksi ja käräjäoikeudet ovat joutuneet muuttamaan väistötiloihin. Tällaiset toimitilat eivät täytä oikeusvaltiolta edellytettäviä vaatimuksia. Nykyaikaisen käräjäoikeuden toiminnan kannalta toimivat tietojärjestelmät ovat avainasemassa. Käräjäoikeuksien johtamisen kannalta oikea ja ajantasainen tieto yksikön toiminnasta ja yksittäisen ratkaisijan työtilanteesta on välttämätöntä. Tässä suhteessa on tapahtunut myönteistä kehitystä, mutta edelleen seurantajärjestelmiä tulee kehittää. Tätäkin tärkeämpää on pitää jokaisen työntekijän käytössä olevat järjestelmät toimivina ja käyttövarmoina. Erityisesti olisi syytä kehittää sähköisen asioinnin yhteensopivuutta esim. asianajajien käyttämiin järjestelmiin, niin, että yhteensopivaa asiakirjaliikennettä voitaisiin käyttää huomattavasti nykyistä enemmän. Sakari- ja Tuomas-järjestelmien asiakirjat ovat edelleen kankeita käyttää. Erityisesti tuomiolauselmajärjestelmä on jo vanhanaikainen ja käyttäjälle kovin hankala. Vaikka useiden käräjäoikeuksien kohdalla saapuneiden asioiden kokonaismäärässä ei tapahtunut, summaaristen asioiden kasvu pois lukien, suuriakaan muutoksia, käräjäoikeuskohtaiset luvut poikkeavat huomattavasti toisistaan. Saapuneiden asioiden määrä ei välttämättä kuvaa käräjäoikeuden työtilannetta, vaan siihen vaikuttaa myös juttujen laatu ja laajuus. Käräjäoikeuksien työtilanne saattaa vaihdella vuoden aikanakin. Tämän vuoksi on erityisen tärkeää, että käytettävissä olevat niukat resurssit voitaisiin jakaa joustavasti ja oikein sinne, missä niitä todella tarvitaan. Tämä edellyttää entistä tarkempaa tietoa käräjäoikeuksien toiminnasta ja työmääristä. Tässä suhteessa on välttämätöntä edelleen kehittää työmäärien seurantaa ja niitä koskevia mittareita. Tähän on hyvät edellytykset asiaa pohtivan työryhmän mietinnön valmistuttua. Laki riita-asioiden sovittelusta yleisissä tuomioistuimissa oli kertomusvuonna voimassa neljättä vuotta. Yleinen havainto on, että laki ei toimi sillä tavoin, kuin sitä laadittaessa oletettiin. Edelleen saapuu erittäin vähän hakemuksia, joissa sovittelun aloittamista pyydetään suoraan. Yleisempää sen sijaan on, että vireillä olevassa asiassa pyydetään sovittelun aloittamista erityisesti, jos tuomari tätä eh- 20