Perustuslakivaliokunta 10.12.2014 klo 10.15 LAUSUNTO EDUSKUNNAN PERUSTUSLAKIVALIOKUNNALLE HAKEMUKSEN KÄSITTELYMAKSUN KÄYTTÖÖNOTOSTA SELLAISTEN HENKILÖIDEN KOHDALLA, JOIDEN HAKUKOULUKELPOISUUDEN TUOTTAVA TUTKINTO ON SUORITETTU EU/ETA- VALTIOIDEN TAI SVEITSIN ULKOPUOLELLA (HE 308/2014 vp. yliopistolain ja ammattikorkeakoululain muuttamisesta annetun hallituksen esityksen HE 244/2014 vp. täydentämisestä) HALLITUKSEN ESITYKSEN KESKEINEN SISÄLTÖ Kyseessä on perustuslain 71 :n mukainen täydentävä esitys, joka käsitellään yhdessä korkeakoulujen opiskelijavalintauudistuksen toisen vaiheen täytäntöönpanoa koskevan hallituksen esityksen (HE 244/2014 vp.) kanssa 1. Esitys liittyy hallituksen rakennepoliittisen päätöksen toimeenpanoon. Hallitus esittää, että yliopistolakiin ja ammattikorkeakoululakiin lisättäisiin säännökset, jotka mahdollistaisivat lukukausikohtaisen hakemuksen käsittelymaksun (eli hakijamaksun) perimisen muun kuin EU/ETA- alueen valtioiden tai Sveitsin koulutusjärjestelmiin kuuluvan korkeakoulukelpoisuuden tuottavan koulutuksen suorittaneilta hakijoilta. Opetushallituksen kantamalla lukausikohtaisella hakijamaksulla katettaisiin korkeakoulukelpoisuuden tarkistamisesta ja siihen liittyvien tukipalveluiden järjestämisestä aiheutuvat lisäkustannukset. Hakijamaksun suuruudesta säädettäisiin opetus- ja kulttuuriministeriön asetuksella valtion maksuperustelakiin tukeutuen. Hallituksen esitykseen liittyvän asetusluonnoksen mukaan hakijamaksu olisi 100 euroa. Maksun suuruuden on tarkoitus vastata hakemisesta aiheutuvia todellisia kustannuksia sisältäen hakijamaksujen käsittelyyn liittyvien tietojärjestelmien luomisesta ja ylläpitämisestä aiheutuvat kustannukset, jotka ovat ainakin alkuvaiheessa huomattavan suuret suhteessa hakijamaksun tuottoon. Hallituksen mukaan hakijamaksu rinnastuu korkeakouluun hakemista hillitsevän vaikutuksensa kannalta jo sallittuun muuhun kuin suomen- ja ruotsinkieliseen koulutukseen hakevilta hakijoilta edellytettävään kansainvälisten maksullisten testien (esim. kielitestit) suorittamisvelvollisuuteen. LÄHTÖKOHDAT HALLITUKSEN ESITYKSEN VALTIOSÄÄNTÖIKEUDELLISELLE ARVIOINNILLE Esityksen valtiosääntöoikeudellinen arviointi kiinnittyy erityisesti PL 16.2 :ään, jonka mukaan jokaisella on oikeus lailla tarkemmin säädettävällä tavalla saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. PL 16.2 ei perustuslain esitöiden mukaan sinänsä estä koulutusmaksujen perimistä, mikäli jollakin tavalla huolehditaan siitä, että vähävaraisilla on tosiasiallinen mahdollisuus kouluttaa itseään (HE 309/1993 vp.). Samoin esityksen valtiosääntöinen arviointi kiinnittyy PL 81.2 :ään, jossa säädetään julkisoikeudellisiin suoritteisiin liittyvien maksujen perimisestä. 1 Annan HE 244/2014 vp:stä perustuslakivaliokunnalle samanaikaisesti lausunnon. 1
HAKIJAMAKSUJEN ASETTAMINEN Hakijamaksujen asettamisen valtiosääntöinen arviointi kytkeytyy PL 16.2 :ään. En pidä kohtuullisten hakijamaksujen asettamista korkeakouluopiskelijaksi hakeville sinänsä valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallisena, jos niiden tarkoituksena on yksinomaan kattaa omakustannearvoisesti valintamenettelystä aiheutuvat kustannukset. PL 16.2 ei estä kohtuullisten koulutusmaksujen perimistä (HE 309/1993 vp.). Hallituksen esityksessä tuodaan esiin, kuinka hakijamaksu on kohtuullinen ja perustuu todellisiin kustannuksiin. Voin yhtyä hallituksen esityksen kantaan, että hakijamaksu ei estä perustuslain 16.2 :n kieltämällä tavalla ihmisten mahdollisuutta saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Katson hakijamaksun rinnastuvan koulutusoikeudellisen lainsäädännön kokonaisuudessa esimerkiksi ylioppilastutkintolautakunnan kantamiin ylioppilastutkinnon tutkintomaksuihin, jotka eivät ole valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallisia ja joiden maksaminen on ylioppilastutkinnon suorittamisen ehtona. Perustuslakivaliokunta ei ole kiinnittänyt ylioppilastutkintomaksuihin huomioita käsitellessään ylioppilastutkinnon järjestämistä koskevaa lainsäädäntöä (PeVL 18/2005 vp.) tai tuonut missään muussakaan yhteydessä esiin, että ylioppilastutkintomaksujen kaltaisten määrältään kohtuullisten maksujen asettamiseen perusopetuksen jälkeisessä koulutuksessa liittyisi PL 16.2 :ään liittyviä valtiosääntöisiä ongelmia, kunhan vähävaraisten tosiasiallinen mahdollisuus kouluttaa itseään ei esty. HAKIJAMAKSUJEN KOHDISTAMINEN EU- JA ETA- ALUEEN ULKOPUOLELLA KORKEAKOULUKELPOISUUTENSA SAAVUTTANEISIIN HENKILÖIHIN Hallituksen esitys asettaa muualla kuin Euroopan talousalueeseen kuuluvien valtioiden tai Sveitsin alueella hakukelpoisuutensa saavuttaneet heikompaan asemaan kuin Euroopan talousalueeseen kuuluvien valtioiden tai Sveitsin alueella hakukelpoisuutensa saavuttaneet kohdistaessaan hakijamaksun vain ensin mainittuun ryhmään. Asetelma on jännitteessä perustuslain 6 :n yhdenvertaisuus- ja syrjintäkieltosäännösten kanssa. Perustuslakivaliokunta on todennut, ettei yleisestä yhdenvertaisuussäännöksestä johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen edellyttämään sääntelyyn (esim. PeVL 2/2011 vp.), kunhan erottelut voidaan perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla (esim. PeVL 46/2006 vp.). Tämä tarkoittaa esimerkiksi, etteivät erottelut saa olla mielivaltaisia tai kohtuuttomaksi muodostuvia (PeVL 11/2012 vp., PeVL 37/2010 vp., PeVL 18/2006 vp.). Yleistä yhdenvertaisuussäännöstä täydentää syrjinnän kieltävä säännös (PL 6.2 ), jossa erikseen kielletään muun muassa kieleen ja alkuperään perustuva syrjintä. PL 6.2 :n kiellettyjen erotteluperusteiden luettelo ei ole tyhjentävä ja perusoikeusuudistuksen esitöissä sitä täydennetään muun muassa asuinpaikalla (HE 309/1993 vp., s. 43-44), mikä on merkityksellistä käsillä olevaa hallituksen esitystä arvioitaessa. Myöskään syrjintäkieltosäännös ei kiellä kaikenlaisia erontekoja, joskin se asettaa erottelujen hyväksyttävyydelle edellytykset korkealle etenkin PL 6.2 :n tekstissä lueteltujen kiellettyjen erotteluperusteiden kohdalla (esim. PeVL 23/2012 vp.). Käytännössä perustuslakivaliokunta on erottelun hyväksyttävyyden ohella kiinnittänyt huomion erottelun oikeasuhteisuuteen (esim. PeVL 23/2012 vp.). Opiskelijavalintoihin liittyvän lukukausimaksukokeilun yhteydessä perustuslakivaliokunta on käsitellyt kysymystä EU/ETA- valtioista tulevien asettamisesta parempaan asemaan suhteessa EU/ETA- alueen ulkopuolelta tuleviin opiskelijoihin PeVL 13/2009 vp., s. 2; PeVL 11/2009, s. 7). Valiokunta totesi, että erottelu oli EU- oikeudellisen kytköksensä perustelemana hyväksyttävä. Samalla valiokunta katsoi, että 2
Suomessa vakinaisesti asuvat ulkomaalaiset oli syytä samalla rinnastaa lukukausimaksuja perittäessä suomalaisiin (PeVL 13/2009 vp., s.2; PeVL 11/2009, s.7; vrt. PeVL 22/2004 vp., s. 2 ja PeVL 14/2003 vp., s. 4). Käsillä olevassa hallituksen esityksessä hakijoita ei erotella hakijoita sen mukaan, mistä maasta he tulevat. Sen sijaan erotteluperusteena on se, missä maassa he ovat opiskelleet. Hallituksen esityksessä perustellaan hakijamaksujen kohdistamista EU/ETA- alueen ja Sveitsin ulkopuolella korkeakoulukelpoisuuden tuottaneet opinnot suorittaneisiin sillä, että heidän hakukelpoisuutensa tarkastamisesta aiheutuu sellaisia kustannuksia, joita EU/ETA- alueella ja Sveitsissä korkeakoulukelpoisuuden tuottaneet opinnot suorittaneista ei aiheudu. Perustelu on PL 6 :n kannalta hyväksyttävä. PL 6.2 :n kannalta on merkityksellistä, että erottelu ei ole lähtökohtaisesti alkuperään, asuinpaikkaan tai kieleen kohdistuva, sillä hakijamaksua peritään yhtäläisesti EU/ETA- alueen ja Sveitsin ulkopuolella korkeakoulukelpoisuuden tuottaneet opinnot suorittaneilta suomalaisilta ja ulkomaalaisilta. Hakijamaksuja peritään myös yhtäläisesti haettaessa riippumatta siitä järjestetäänkö koulutus suomeksi, ruotsiksi tai jollakin vieraalla kielellä kuten esimerkiksi englanniksi. Hallituksen esityksen valtiosääntöinen arviointi PL 6 :n näkökulmasta on hankalaa, koska hallituksen esityksessä tuodaan niukasti esiin perusteluja sille, miksi juuri EU/ETA- alueen tai Sveitsin ulkopuolella korkeakoulukelpoisuuden tuottaneet opinnot suorittaneista koituu muita suuremmat kustannukset hakuvaiheessa. Hallituksen esityksessä tätä ryhmää verrataan ainoastaan suomalaisen ylioppilastutkinnon suorittaneisiin, vaikka korkeakoulujärjestelmämme tuntee useita muitakin korkeakoulukelpoisuuden tuottavia pohjakoulutuksia kuin suomalaisen ylioppilastutkinnon. Erityisen suurena puutteena pidän, ettei EU/ETA- alueen ja Sveitsin ulkopuolella korkeakoulukelpoisuutensa hankkineista aiheutuvia kustannuksia verrata muussa EU- maassa kuin Suomessa korkeakoulukelpoisuutensa hankkineista aiheutuviin kustannuksiin. Näistä puutteista huolimatta katson hallituksen esityksen kuvaavan riittävällä tavalla, että erottelulle on PL 6 :n kannalta hyväksyttävät perusteet. HAKIJAMAKSUN MÄÄRÄN PERUSTEET JA HAKIJAMAKSUN EUROMÄÄRÄSTÄ SÄÄTÄMINEN ASETUKSELLA Hallituksen mukaan maksun määrästä päättämistä ohjaa valtion maksuperustelaki (150/1992), jossa säädetään julkisoikeudellisten suoritteiden omakustannearvosta. Lain 6 :n mukaan julkisoikeudellisesta suoritteesta valtiolle perittävän maksun suuruuden tulee vastata suoritteen tuottamisesta valtiolle aiheutuvien kokonaiskustannusten määrää (omakustannearvo). Pykälässä säädetään myös oikeudesta määrätä maksu omakustannusarvoa alempana. En katso, että maksun suuruuden määräämistapaan liittyy valtiosääntöoikeudellisia kysymyksiä, koska maksun perusteista säädetään laintasoisesti niin ammattikorkeakoulu- ja yliopistolaeissa kuin valtion maksuperustelaissa. Erityyppisten suoritteiden maksujen osalta on todettu, että jos jonkin suoritteen maksullisuuden perusteet ovat valtion maksuperustelain mukaiset, maksujen euromäärästä voidaan säätää asetuksella jopa ilman erillistä erityislakiin sisältyvää valtuutussäännöstä. Hallituksen esitys on PL 81.2 :n kannalta ongelmaton. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan maksukertymä käytettäisiin haku- ja valintajärjestelmän kehittämiseen ja ylläpitoon sekä palveluiden kehittämiseen ja tarjoamiseen ulkomaisen tutkinnon perusteella hakeville. Tämän perusteella syntyy kuva, ettei hakijamaksun suuruus vastaa sen kohteena olevien henkilöiden valtiolle aiheuttamien kokonaiskustannusten määrää. Syntyy epäilys, että hakijamaksun tuotoilla on tarkoitus rahoittaa yleisesti ulkomaisen tutkinnon perusteella hakeville suunnattuja palveluita ei yksinomaan EU/ETA- alueiden ulkopuolella korkeakoulukelpoisuuden saavuttaneille suunnattuja palveluita. Kun hakijamaksu on kohdistettu vain EU/ETA- alueiden ulkopuolella korkeakoulukelpoisuuden saavuttaneille, sen määrittelyn perusteena ei saa käyttää muista ryhmistä aiheutuvia kuluja taikka sellaisia 3
kuluja, jotka eivät aiheudu nimenomaisesti EU/ETA- alueiden ulkopuolella korkeakoulukelpoisuuden saavuttaneiden hakemisesta. KORKEAKOULUJEN VELVOLLISUUS HANKKIA EU- JA ETA- ALUEEN ULKOPUOLELLA KORKEAKOULUKELPOISUUDEN SAAVUTTANEIDEN OPISKELIJAVALINTAAN LIITTYVIÄ TUKIPALVELUITA OPETUSHALLITUKSELTA Hallituksen esityksen perusteluosasta syntyy kuva siitä, että korkeakouluilla olisi velvollisuus toteuttaa EU- ja ETA- alueiden tai Sveitsin ulkopuolella korkeakoulukelpoisuutensa hankkineiden valinta käyttäen näiden hakijoiden korkeakoulukelpoisuuden tarkastamiseen Opetushallituksen tarjoamia tukipalveluita. Tällaisesta velvollisuudesta ei kuitenkaan säädetä nyt esitetyissä laeissa (HE 244/2014 vp. tai HE 308/2014 vp.) tai missään muuallakaan voimassa olevassa tai tietämässäni valmisteilla olevassa lainsäädännössä. Esimerkiksi pelkästä lain opiskelijavalintarekisteristä, korkeakoulujen valtakunnallisesta tietovarannosta ja ylioppilastutkintorekisteristä (1058/1998) mukaisesta tietojen rekisteröintivelvoitteesta ei seuraa korkeakouluille velvollisuutta toteuttaa valinnat Opetushallitukselta nyt esitettyjen hakijamaksujen maksuperusteena olevia tukipalveluita hankkien. Itse asiassa nyt käsiteltävän hallituksen esityksen rinnakkaisesityksestä HE 244/2014 vp. käy ilmi, että esimerkiksi opiskelijoiden valinta vieraskielisiin koulutuksiin on tarkoitus säilyttää korkeakoulujen yhteisvalinnan ulkopuolella (ks. HE 244/2014 vp. 1. lakiehdotuksen 36a ja 2. lakiehdotuksen 28a ) ja siten järjestämistavaltaan korkeakoulujen oman päätöksenteon piirissä. Se, että näissä ja muissa valinnoissa käytetään opiskelijavalintarekisteriä, ei nähdäkseni vielä toimi hakijamaksujen maksuperusteena. Korkeakouluilla on nyt käsiteltävien lakiehdotusten voimaan astumisen jälkeen edelleen vapaus valita niin halutessaan esimerkiksi vieraskieliseen koulutukseen opiskelijoita myös muutoin kuin Opetushallituksen tarjoamia hakijamaksun perusteena olevia tukipalveluita käyttämällä, eikä Opetushallituksen perimä hakijamaksun suorittaminen saa luonnollisestikaan olla sellaisen hakemuksen käsittelyn edellytys, jota ei käsitellä opetushallituksen tarjoamia tukipalveluita käyttämällä. Korkeakoulu voi esimerkiksi niin halutessaan suorittaa korkeakoulukelpoisuuden tutkinnan kokonaan itse. Asia on etenkin yliopistojen itsehallinnon (PL 123.1 ) kannalta merkityksellinen ja olisi syytä täsmentää 1. ja 2. lakiehdotuksen 2 momenttiin. HE 308/2014 vp. 1. ja 2. lakiehdotuksen 2 momentin säätäminen nyt esitetyssä muodossa edellyttäisi HE 244/2014 vp. 1. lakiehdotuksen 36a :n ja 2. lakiehdotuksen 28a :n muuttamista siten, että EU- ja ETA- alueen ulkopuolella korkeakoulukelpoisuuden saavuttaneiden opiskelijoiden valitseminen mihin tahansa korkeakoulututkintoon johtavaan koulutusohjelmaan kytkettäisiin hakijamaksuja perustelevien opetushallituksen tarjoamien tukipalveluiden käyttämiseen. Tämä puolestaan avaisi aivan uusia jännitteitä jo ennestään erilaisten kategorioiden muodostamisen kannalta jännitteisen HE 244/2014 vp:n tarkasteluun (ks. HE 244/2014 vp. koskeva lausuntoni). Vaikuttaa ilmeiseltä, että nyt annettua täydentävää hallituksen esitystä ei ole parhaalla mahdollisella tavalla synkronoitu valmisteluvaiheessa täydennyksen kohteena olevan esityksen (HE 244/2014 vp) kanssa. Ongelmat johtuvat erityisesti siitä, ettei HE 244/2014 vp. tunne sellaista hakijaryhmää kuin EU- ja ETA- alueen tai Sveitsin ulkopuolella korkeakoulukelpoisuutensa saavuttaneet hakijat. EU- ja ETA- alueen tai Sveitsin ulkopuolella korkeakoulukelpoisuutensa saavuttaneiden voivat tosiasiassa hakea lähes kaikissa HE 244/2014 vp. 1. lakiehdotuksen 36a :ssä ja 2. lakiehdotuksen 28a :ssä kuvatuissa ryhmissä, vaikka HE 308/2014 vp.:n yhteydessä tunnutaan ajattelevan ennen kaikkea vieraskieliseen koulutukseen erillisvalinnoissa hakevia suomea tai ruotsia osaamattomia hakijoita. On kuitenkin täysin mahdollista, että 4
EU- ja ETA- alueen ulkopuolella korkeakoulukelpoisuutensa saavuttanut on esimerkiksi syntyperäinen suomalainen, joka hakee yhteishaun kautta yliopistojen päävalinnassa olevaan ensimmäisen syklin hakukohteeseen Yhdysvalloissa suorittamallaan korkeakoulukelpoisuuden Suomessa tuottavalla tutkinnolla, jonka hän on suorittanut oleskeltuaan Yhdysvalloissa suomalaisten vanhempiensa työn vuoksi. Niinpä HE 308/2014 vp:n mukaisten hakijamaksujen kohteena olevia ei voi täysin samaistaa esimerkiksi HE 244/2014 vp:ssä tarkoitettuihin vieraskielisiin koulutuksiin hakeviin. Edellä esiintuomieni ongelmien taustalla lienee se, että nyt annettavaa täydentävää esitystä valmisteltiin vielä viime viikkoina aivan toisessa muodossa. Tarkoituksena oli säätää lukukausimaksuista EU- ja ETA- alueen ulkopuolelta tuleville opiskelijoille. Valtioneuvoston hankerekisterin mukaan hallituksen esitys on ollut lausuntokierroksella vielä marraskuun lopulla lukukausimaksuista säätämistä koskevassa muodossa. Tuolloin esitykseen ei sisältynyt hakijamaksuja, eikä esityksessä käytetty ryhmittelyperusteena korkeakoulukelpoisuuden saavuttamista EU- ja ETA- alueen ulkopuolella suoritetuilla opinnoilla. Sen sijaan esitys perustui kansalaisuusperusteiselle erittelylle. Valtioneuvoston hankerekisterin mukaan esityksestä ei ole pyydetty lausuntoja sidosryhmiltä sellaisessa asussa, jossa lukukausimaksujen sijaan otettaisiin käyttöön EU/ETA- alueen tai Sveitsin ulkopuolella korkeakoulukelpoisuuden saavuttaneiden hakijamaksut. YHTEENVETO En pidä kohtuullisten hakijamaksujen asettamista korkeakouluopiskelijaksi hakeville sinänsä PL 16.2 :n näkökulmasta valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallisena, jos niiden tarkoituksena on yksinomaan kattaa omakustannearvoisesti valintamenettelystä aiheutuvat kohtuulliset kustannukset. Hallituksen esitys asettaa muualla kuin EU/ETA- valtioiden tai Sveitsin alueella hakukelpoisuutensa saavuttaneet heikompaan asemaan kuin EU/ETA- valtioiden tai Sveitsin alueella hakukelpoisuutensa saavuttaneet. Asetelma on jännitteessä perustuslain 6 :n yhdenvertaisuus- ja syrjintäkieltosäännösten kanssa. Hallituksen esityksessä perustellaan hakijamaksujen kohdistamista EU/ETA- alueen ja Sveitsin ulkopuolella korkeakoulukelpoisuuden tuottaneet opinnot suorittaneisiin sillä, että heidän hakukelpoisuutensa tarkastamisesta aiheutuu sellaisia kustannuksia, joita EU/ETA- alueella ja Sveitsissä korkeakoulukelpoisuuden tuottaneet opinnot suorittaneista ei aiheudu. Perustelu on PL 6 :n kannalta hyväksyttävä, vaikka hallituksen esitys ei tarjoa parasta mahdollista tietopohjaa asian arvioinnille. En katso PL 6 :n estävän hakijamaksujen käyttöönottoa hallituksen esittämällä tavalla. Pidän hallituksen esitystä myös PL 81.2 :n kannalta ongelmattomana. Korkeakouluilla on nyt käsiteltävien lakiehdotusten voimaanastumisen jälkeen edelleen vapaus valita niin halutessaan esimerkiksi vieraskieliseen koulutukseen opiskelijoita myös muutoin kuin Opetushallituksen tarjoamia hakijamaksun alaisia tukipalveluita käyttämällä, eikä Opetushallituksen perimä hakijamaksun suorittaminen saa luonnollisestikaan olla sellaisen hakemuksen käsittelyn edellytys, jota ei käsitellä Opetushallituksen tarjoamia hakijamaksun maksuperusteena toimivia tukipalveluita käyttämällä. Asia on etenkin yliopistojen itsehallinnon (PL 123.1 ) kannalta merkityksellinen ja olisi syytä täsmentää 1. ja 2. lakiehdotuksen 2 momenttiin. Helsingissä 10.12.2014 Pauli Rautiainen hallintotieteiden tohtori 5