Makrovalvontatyöryhmän väliraportti Finanssimarkkinoiden makrotaloudellisten vaikutusten sääntely ja valvonta 31.5.2012
4 SISÄLLYSLUETTELO 1 Johdanto... 6 2 Nykytila... 9 2.1 Kotimainen lainsäädäntö ja käytäntö... 9 2.1.1 Finanssimarkkinaviranomaisia ja niiden toimivaltaa koskeva lainsäädäntö... 9 2.1.2 Suomen finanssimarkkinoiden rakenne... 11 2.1.3 Nykyinen valvontajärjestelmä... 12 2.2 Kansainvälinen kehitys... 14 2.2.1 Kansainväliset suositukset... 14 2.2.2 EU:n lainsäädäntöehdotukset... 19 2.2.3 Kansainvälinen vertailu... 23 3 Sääntelytarpeen ja ratkaisuvaihtoehtojen arviointi... 27 3.1 Johdanto... 27 3.2 Vastasykliset pääomapuskurivaatimukset... 30 3.2.1 Vastasyklisten pääomapuskurivaatimusten tavoite... 30 3.2.2 Vastasyklisten pääomapuskurivaatimuksen asettamisen yleiset periaatteet... 31 3.2.3 Muuttuvan lisäpääomavaatimuksen asettamisessa käytettävät varhaiset varoitustunnusluvut ja niiden valintaperiaatteet... 31 3.2 4 Taloustieteellisen tutkimuksen valossa luotettavimmat varhaiset varoitustunnusluvut... 32 3.2.5 Muut mahdolliset varhaiset varoitusmerkit... 34 3.2.6 Vastasyklisen pääomapuskurivaatimuksen alentamisen periaatteet... 34 3.2.7 Suomen talouden ja rahoitusjärjestelmän erityispiirteet... 35 3.3 Muut kansallisessa harkinnassa olevat lisäpääomavaatimukset... 36 3.3.1 Pääomapuskureiden korottaminen kansallisella lainsäädännöllä... 36 3.3.2 Sitova vähimmäisomavaraisuusaste... 36 3.3.3 Lisävaatimusten asettaminen järjestelmäriskin kannalta merkittäville luottolaitoksille kansallisessa lainsäädännössä... 37 3.4 Enimmäisluototusaste... 38 3.5 Harkinnanvaraiset lisäpääomavaatimukset... 40 3.6 Makrovakausvalvonnan hallinnollinen järjestäminen... 41 3.7 Johtopäätökset... 42 3.7.1 Yleiset lähtökohdat... 42 3.7.2 Vastasykliset pääomapuskurit... 43 3.7.3 Yleisten vakavaraisuusvaatimusten korottaminen... 44 3.7.4 Sitova vähimmäisomavaraisuusaste... 45 3.7.5 Sitova enimmäisluototussuhde... 45 3.7.6 Makrovakausvalvonnan hallinnollinen järjestäminen... 46
4 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset... 48 4.1 Esityksen tavoitteet... 48 4.2 Keskeiset ehdotukset... 48 5 Esityksen vaikutukset... 52 5.1 Yleiset vaikutukset... 52 5.2 Vaikutukset yrityksiin ja kotitalouksiin... 52 5.2.1 Luottolaitokset... 52 5.2.2 Muut yritykset ja kotitaloudet... 52 5.3 Vaikutukset julkiseen hallintoon... 53 SÄÄDÖSEHDOTUKSET... 54 1. Laki luottolaitostoiminnasta... 54 2. Laki sijoituspalveluyrityksistä annetun lain muuttamisesta... 58 3. Laki Finanssivalvonnasta annetun lain muuttamisesta... 58 4. Valtiovarainministeriön asetus luottolaitoksen ja sijoituspalveluyrityksen muuttuvasta lisäpääomavaatimuksesta... 59 LIITE I... 61 LIITE II... 62 LIITE III... 65 LIITE IV... 66 LIITE V... 71 LIITE VI... 73 LIITE VII... 75 5
6 MAKROVALVONTATYÖRYHMÄ FINANSSIMARKKINOIDEN MAKROVAKAUSVALVONNAN KEHITTÄMINEN 1 Johdanto Finanssikriisit ovat osoittaneet, että finanssimarkkinoiden epäterveellä toiminnalla, mukaan lukien luotonannon hallitsematon kasvu, on merkittäviä vaikutuksia kansantalouteen ja että finanssimarkkinoilla syntyvien riskien kollektiivinen kasvu saattaa riskien realisoituessa johtaa pahimmillaan talouden lamaan erityisesti pankkien menettäessä luotonantokykynsä. Finanssisektorin valvonta on tähän saakka keskittynyt yksittäisten finanssialan yritysten toiminnan vakauden valvontaan. Tätä niin kutsuttua mikrovakauden valvontaa on viime aikoina tehostettu muun muassa perustamalla vuoden 2011 alusta Euroopan pankkivalvontaviranomainen, Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen ja Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen. Lisäksi pankkien vakavaraisuus- ja maksuvalmiussäännöksiä ollaan parhaillaan merkittävästi kiristämässä sekä EU:ssa että muualla maailmassa vuonna 2010 sovitun kansainvälisen vakavaraisuus- ja maksuvalmiusuudistuksen (jäljempänä Basel III -uudistus) mukaisesti. Komissio antoi tämän johdosta 20.7.2011 ehdotuksen uudeksi direktiiviksi ja asetukseksi (jäljempänä direktiivi ja EU-asetus), joilla korvattaisiin nykyinen luottolaitosten toiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta annettu direktiivi 2006/48/EY ja sitä täydentävä luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten pääoman riittävyydestä annettu direktiivi 2006/49/EY. Jäljempänä esitetty perustuu komission ehdotukseen sellaisena kuin se on muutettuna Ecofinneuvoston 15.5.2012 hyväksymän neuvoston yhteisen lähestymistavan mukaisesti. Jäljempänä esitettyjä säädösehdotuksia saattaa sen vuoksi olla tarpeen vielä tarkistaa sen jälkeen, kun direktiivin ja asetuksen lopullisesta sisällöstä on sovittu neuvoston ja Euroopan parlamentin kesken, todennäköisesti kesän 2012 aikana. Samanaikaisesti mikrovakauden valvonnan tehostamisen kanssa viime aikoina on kiinnitetty kasvavaa huomiota finanssisektorin kollektiivisten riskien sääntelyyn ja valvontaan (makrovakauden valvonta). Tässä tarkoituksessa perustettiin niin ikään vuoden 2011 alusta lukien pääasiassa keskuspankkien ja valvontaviranomaisten edustajista koostuva Euroopan järjestelmäriskikomitea, jonka tehtävänä on antaa makrovakautta koskevia suosituksia ja tarvittaessa myös varoituksia joko koko unionille, EUvalvontaviranomaisille taikka yksittäisille jäsenvaltioille ja/tai niiden valvontaviranomaisille. Makrovakauden valvonnalla tarkoitetaan sellaisten rahoitusjärjestelmässä syntyvien tai vahvistuvien järjestelmäriskien ehkäisyä, jotka toteutuessaan aiheuttaisivat merkittäviä kokonaistaloudellisia kustannuksia. Usein järjestelmäriskit jaetaan kahteen pääryhmään, suhdanneperusteisiin ja rakenteellisiin. Tyypillisiä järjestelmäriskien lähteitä ovat käytännössä lainanmyöntökäytäntöjen höltyminen noususuhdanteessa, lainanannon liiallinen kasvu, kotitalouksien ja yritysten liiallinen velkaantuminen, varallisuushintojen lii-
allinen nousu ja liialliset riippuvuudet järjestelmän toimijoiden välillä. Makrovakaustyökalujen käytön perimmäisenä tavoitteena tulisi olla vakaan talouskehityksen turvaaminen ei pelkästään rahoitusjärjestelmän tai yksittäisten pankkien ja niiden asiakkaiden suojaaminen riskeiltä. Makrovakauden valvonnan kulmakivinä ovat makrovakaudellisten riskien asianmukainen tunnistaminen ja valvontakeinojen käytön oikea ajoittaminen ja mitoittaminen sekä onnistunut reaalitaloudellisten vaikutusten arviointi. Makrovakauden valvonnan tehostaminen on ollut myös yksi Basel III - uudistuksen tavoitteista. Uudistuksessa päätettiin pankkien pääomavaatimusten täydentämisestä niin kutsutuilla vastasyklisillä pääomapuskureilla, joiden muodostamisesta ja purkamisesta kansallisten viranomaisten tulisi päättää kulloisenkin suhdannevaiheen perusteella. Vastasyklisen pääomapuskurin lisäksi luottolaitoksilta edellytetään kiinteää pääomapuskuria (niin kutsuttu pääoman ylläpitopuskuri). Näitä koskevat EU-tason säädösehdotukset sisältyvät myös edellä viitattuun direktiiviehdotukseen, joka ehdotuksen mukaan tulisi panna jäsenvaltioissa kansallisesti täytäntöön Basel III -uudistuksessa sovitun aikataulun mukaisesti 1.1.2013 lukien. Ehdotusta on neuvostokäsittelyn aikana täydennetty niin kutsuttua järjestelmäriskipuskuria koskevalla säännöksellä, jonka mukaan jäsenvaltio voisi muiden ehdotettujen lisäpääomapuskureiden lisäksi asettaa haluamansa suuruisen pääomapuskurin järjestelmäriskin huomioon ottamiseksi. Lisäpääomapuskureita koskevat vaatimukset ovat luonteeltaan minimiharmonisointia, joten niiden osalta voidaan kansallisessa lainsäädännössä asettaa direktiivin vähimmäisvaatimuksia tiukempia kansallisia vaatimuksia. Toinen merkittävä, niin ikään Baselin komiteassa sovittuihin periaatteisiin perustuva makrovakauden valvontaa tukeva uudistus, jota tosin ei ole ainakaan vielä sisällytetty EU-lainsäädäntöön, on mahdollisuus asettaa erillisiä harkinnanvaraisia lisäpääomavaatimuksia koko rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäville luottolaitoksille. Lisäksi Baselin komiteassa ja EUtasolla arvioidaan parhaillaan muun muassa makrovakauden näkökulmasta, tulisiko koko finanssialan sääntelyn soveltamisalaa joiltakin osin laajentaa nykyisin sääntelyn ulkopuolelle jäävään rahoituksen välitykseen eli niin kutsuttuun varjopankkitoimintaan. Edellä mainitut vastasyklisiä pääomapuskureita koskevat vaatimukset on joka tapauksessa saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä. Lisäksi tässä yhteydessä on tarkoituksenmukaista ottaa arvioitavaksi tarve asettaa kansallisesti korkeampia yleisiä vakavaraisuusvaatimuksia siinä laajuudessa kuin se EU-lainsäädännön mukaan on mahdollista. EU-lainsäädännön mukaan jäsenvaltioiden on nimettävä toimivaltainen viranomainen vastasyklisten pääomapuskureiden käyttöön liittyvää päätöksentekoa varten. Hallitusohjelman mukaan makrovakausvalvonta voidaan rakentaa nykyisten instituutioiden pohjalle. Finanssivalvonnalle tulee varmistaa toimivaltuudet makrovakauspoliittisten instrumenttien käyttöön muun muassa yritysten ja kotitalouksien liiallisen velkaantumisen hillitsemiseksi. Tämän mukaisesti lainsäädäntöön on tarpeen ottaa tarvittavat säännökset makrovakauden valvontaan käytettävissä olevia välineitä koskevasta päätöksenteosta ja siihen liittyvästä viranomaisyhteistyöstä. 7
Mainitun EU-lainsäädäntöehdotuksen mukaan komissiolla olisi lisäksi oikeus EU-asetuksessa tarkemmin rajatulla tavalla asettaa makrovakaussyistä tiukempia yleisiä vakavaraisuussäännöksiä kuin mitä asetuksessa muuten säädettäisiin. Asetuksessa annettaisiin lisäksi kansallisille valvontaviranomaisille velvollisuus seurata kansallisia asunto- ja muita kiinteistömarkkinoita ja tarvittaessa korottaa asunto- ja muihin kiinteistövakuudellisiin saamisiin asetuksen mukaisessa vakavaraisuuslaskennassa sovellettavia riskikertoimia. Ehdotus ei näiltä osin edellytä kansallista täytäntöönpanoa. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/138/EY vakuutus- ja jälleenvakuutustoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta (ns. Solvenssi II -direktiivi) annettiin 25.11.2009. Direktiivi perustuu vakuutusyhtiöiden taloudellisen aseman valvonnan osalta pankkialan edellistä uudistusta (Basel II) vastaavasti kolmeen toisiaan täydentävään pilariin, jotka koskevat määrällisiä vakavaraisuusvaatimuksia, vakavaraisuuden laadullista hallintaa sekä vakavaraisuutta koskevien tietojen julkistamista. Sääntely on luonteeltaan pääosin maksimiharmonisointia, joten kansallisessa lainsäädännössä ei ole mahdollista asettaa direktiivistä poikkeavia vaatimuksia. Vakuutusyhtiöiden EU-tason sääntelyyn ei sisälly varsinaisia makrovakauden valvontaan kohdistuvia säännöksiä. Työeläkeyhtiöiden sääntely ei perustu EU-lainsäädäntöön vaan yksinomaan kansalliseen lainsäädäntöön. Myöskään työeläkeyhtiöitä koskevaan lainsäädäntöön ei sisälly varsinaisia makrovakauden valvontaan tähtääviä säännöksiä. Erityisesti makrovakauden kannalta merkityksellisenä sääntelynä voidaan kuitenkin pitää sitä finanssikriisin seurauksena vuonna 2008 annettua määräaikaista lainsäädäntöä, jolla työeläkeyhtiöiden selvitystilakynnystä alennettiin, toimintapääoman määritelmää laajennettiin ja sijoitusrajoituksia lievennettiin. EU-lainsäädännöstä seuraavien pakottavien vaatimusten kansalliseen täytäntöönpanoon liittyvien kysymysten lisäksi samassa yhteydessä on tarkoituksenmukaista arvioida myös tarvetta ottaa käyttöön muita makrovakauden valvontaan käytettävissä olevia välineitä. Tällaisia ovat erityisesti sitovat vaatimukset vaadittavista vakuuksista suhteessa luoton määrään (loan to value -ratio, LTV)) sekä annettavan luoton määrän suhde luotonottajan tuloihin (debt to income ratio, DTI). Näiltä osin sääntelyä ei ole EU:ssa harmonisoitu vaan välineiden mahdollinen käyttöönotto perustuisi yksinomaan kansalliseen lainsäädäntöön. Vaikka finanssijärjestelmästä aiheutuvia makrovakaudellisia uhkia voidaan edellä mainituilla keinoilla osaltaan torjua, asianmukainen talous- ja rahapolitiikka säilyvät kuitenkin edelleenkin tärkeimpinä tekijöinä finanssimarkkinoiden kokonaisvakauden turvaamisessa. 8
9 2 Nykytila 2.1 Kotimainen lainsäädäntö ja käytäntö 2.1.1 Finanssimarkkinaviranomaisia ja niiden toimivaltaa koskeva lainsäädäntö Valtiovarainministeriö Valtioneuvoston ohjesäännön (262/2003) mukaan valtiovarainministeriön toimialaan kuuluvat muun muassa seuraavat asiat: talous- ja finanssipolitiikka valtiontalous, valtion talousarvio ja taloudenhoito, valtion varat ja varallisuus sekä maksupolitiikan ja maksujen yleiset perusteet veropolitiikka, verotus ja yleinen tullipolitiikka; valtion lainanotto, valtionvelka sekä valtiontakaukset ja -takuut; rahoitusmarkkinoiden toiminta. Julkisen talouden hoidon lisäksi valtiovarainministeriö vastaa rahoitusmarkkinalainsäädännön valmistelusta, mukaan lukien osallistuminen EUlainsäädännön valmisteluun. Lisäksi valtiovarainministeriö vastaa julkista pankkitukea koskevasta päätöksenteosta sekä talletuspankkien toiminnan väliaikaista keskeyttämistä kriisitilanteissa koskevasta päätöksenteosta. Sosiaali- ja terveysministeriö Valtioneuvoston ohjesäännön mukaan sosiaali- ja terveysministeriön toimialaan kuuluu finanssimarkkinoita koskevista asioista vakuutusmarkkinoiden toiminta. Sosiaali- ja terveysministeriön tehtävänä on muun muassa vakuutus- ja eläkelaitoksia sekä vakuutustoimintaa koskevan lainsäädännön valmistelu. Merkittävä osa sosiaali- ja terveysministeriön vastuulla olevasta vakuutusmarkkinalainsäädännöstä koskee työeläkeyhtiöitä ja lakisääteisiä vakuutuksia. Sosiaali- ja terveysministeriö vastaa lisäksi työeläkeyhtiön toimiluvan myöntämistä ja peruuttamista koskevien asioiden esittelystä valtioneuvostossa. Suomen Pankki Suomen Pankin ensisijaisena tavoitteena on Euroopan unionista tehdyn sopimuksen mukaisesti pitää yllä hintatason vakautta. Suomen Pankin on lisäksi tuettava talouspolitiikan muidenkin tavoitteiden saavuttamista, hintatason vakautta kuitenkaan vaarantamatta. Suomen Pankin tehtävänä on toteuttaa osaltaan Euroopan keskuspankin neuvoston määrittelemää rahapolitiikkaa. Lisäksi Suomen Pankin tehtävänä on lain mukaan myös muun muassa: huolehtia osaltaan rahahuollosta ja setelien liikkeeseen laskemisesta; huolehtia osaltaan valuuttavarannon hallussapidosta ja hoidosta; huolehtia osaltaan maksu- ja muun rahoitusjärjestelmän luotettavuudesta ja tehokkuudesta sekä osallistua sen kehittämiseen.
Suomen Pankki on itsenäinen julkisoikeudellinen laitos, joka toimii eduskunnan takuulla ja hoidossa ja on siten maan hallituksesta riippumaton. Hoitaessaan Euroopan keskuspankkijärjestelmän tehtäviä Suomen Pankki toimii Euroopan keskuspankin suuntaviivojen ja ohjeiden mukaisesti. Näitä tehtäviä hoitaessaan Suomen Pankki tai sen toimielimen jäsen ei saa pyytää tai ottaa vastaan toimintaansa koskevia määräyksiä muulta kuin Euroopan keskuspankilta. Finanssivalvonta Finanssivalvonnasta annetun lain (878/2008) mukaan Finanssivalvonta toimii hallinnollisesti Suomen Pankin yhteydessä mutta on valvontatoiminnassaan itsenäinen. Finanssivalvonnan toiminnan tavoitteena on finanssimarkkinoiden vakauden edellyttämä luotto-, vakuutus- ja eläkelaitosten ja muiden valvottaviksi säädettyjen vakaa toiminta, vakuutettujen etujen turvaaminen sekä yleinen luottamus finanssimarkkinoiden toimintaan. Finanssivalvonnan tehtävänä on valvoa finanssimarkkinoilla toimivien toimintaa sekä edistää hyvien menettelytapojen noudattamista finanssimarkkinoilla ja yleisön tietämystä finanssimarkkinoista. Finanssivalvonta myöntää toimilupia finanssimarkkinoilla toimiville ja valvoo, että nämä noudattavat finanssimarkkinoita koskevia säännöksiä ja määräyksiä. Finanssivalvonta antaa finanssimarkkinoiden toimintaa koskevia määräyksiä sen mukaan kuin laissa erikseen säädetään ja suorittaa muut sille laissa säädetyt tehtävät. Lisäksi Finanssivalvonta muun muassa seuraa ja analysoi finanssimarkkinoiden toimintaa ja toimintaympäristön muutoksia sekä tekee aloitteita finanssimarkkinalainsäädännön kehittämiseksi. Viranomaisten välinen yhteistyö Finanssivalvonta toimii hallinnollisesti Suomen Pankin yhteydessä, mutta on itsenäinen päätöksenteossaan. Valvonnan sijainti keskuspankin yhteydessä tuo toiminnalle selkeitä synergiahyötyjä. Sekä Finanssivalvonnalla että Suomen Pankilla on keskeinen rooli finanssimarkkinoiden vakauden valvonnassa. Finanssivalvonta hyödyntää valvonnan suuntaamisessa Suomen Pankin makrotalouden ja finanssimarkkinoiden tiedonkeruuta sekä analyysitoimintaa ja Suomen Pankki puolestaan omassa työssään valvontatietoon perustuvaa Finanssivalvonnan analyysiä. Toimintaympäristön ja finanssisektorin riskien analysoinnin ja stressitestien lisäksi yhteistyö on tiivistä arvopaperimarkkinoiden infrastruktuurin ja maksujärjestelmien valvonnassa. Yhteistyötä tehdään myös tiedonkeruujärjestelmien kehittämisessä. Lisäksi Finanssivalvonta osallistuu Suomen Pankin kanssa uuden eurooppalaisen valvontajärjestelmän toimintaan Euroopan järjestelmäriskikomiteassa (jäljempänä ESRB). Valtiovarainministeriö ja sosiaali- ja terveysministeriö tekevät yhteistyötä Suomen Pankin ja Finanssivalvonnan kanssa myös Finanssivalvonnan johtokunnassa, jossa kaikki edellä mainitut finanssimarkkinaviranomaiset ovat edustettuina. Tämän lisäksi kaikki edellä mainitut viranomaiset kokoontuvat säännöllisesti epävirallisessa työryhmässä, jossa seurataan markkinoiden kehitystä ja mahdollisia vakausuhkia. 10
11 EU-tasolla valtiovarainministeriö ja Suomen Pankki edustavat yhdessä Suomea EU:n talous- ja rahoituskomiteassa, jossa käsitellään EU-tason kansantaloudellisia sekä rahoitusmarkkinoita ja niiden vakautta koskevia kysymyksiä. Kansainvälistä makrovakausvalvontayhteistyötä toteutetaan pohjoismaissa lisäksi eri maiden keskuspankkien ja valvojien yhteistyöelimen (Nordic- Baltic Macroprudential Forum) puitteissa. 2.1.2 Suomen finanssimarkkinoiden rakenne Suomen kansallisille finanssimarkkinoille on tunnusomaista suuri ulkomaisten ryhmittymien markkinaosuus. Ryhmittymien Suomessa toimivat tytäryhtiöt ovat suorassa ulkomaisessa omistuksessa ja markkinoilla toimii myös merkittäviä ulkomaisten pankkien sivuliikkeitä. Suomen finanssimarkkinoiden rakenne poikkeaa tältä osin monesta muusta Länsi-Euroopan maasta, jossa kotimaisessa omistuksessa olevien palveluntarjoajien osuus yleisesti on Suomea suurempi. Lisäksi Suomen finanssimarkkinoiden rakenne on keskimääräistä keskittyneempi. Suuria palveluntarjoajia on vähän ja näiden lisäksi on olemassa lukuisia pieniä palveluntarjoajia, joista osa on sidoksissa toisiinsa. Markkinoiden rakenne on keskittynyt erityisesti pankkisektorilla, mutta myös muilla finanssisektoreilla. Suomen kolmen suurimman talletuspankin osuus kaikkien talletuspankkien yhteenlasketuista taseista oli vuoden 2011 lopussa 94 %, luotonannosta (pl. rahalaitoksille myönnetyt luotot) 75 % ja talletuksista (pl. rahalaitoksilta vastaanotetut talletukset) 78 %. 1 Keskittyneisyys on hieman edellisiä lukuja pienempi, kun tarkastellaan talletuspankkien sijasta luottolaitoksia. Viiden suurimman suomalaisen luottolaitoksen osuus koko luottolaitossektorin taseesta oli vuoden 2010 lopussa lähes 84 %. Luku on korkeampi kuin useimmissa muissa Euroopan maissa (ks. Liite III, kuvio 1). Suomen finanssimarkkinoiden rakenteella on kolmenlaisia vaikutuksia makrovakausvalvontaan ja järjestelmäriskin arviointiin. Suuret palveluntarjoajat, ottaen huomioon niiden merkittävät markkinaosuudet, ovat pääsääntöisesti koko rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäviä rahoituslaitoksia (systemically important financial institution, jäljempänä sifi). Näiden joutuessa ongelmiin ongelmat koskettavat merkittävää osaa markkinoista. Toiseksi, markkinoilla, jotka koostuvat muutamista suurista palveluntarjoajista, niiden keskinäiset kytkökset ovat usein keskittyneitä. Tällaisissa tapauksissa riippuvuus muista palveluntarjoajista on tavanomaista suurempi, ja markkinoiden vakaus alttiimpi erilaisille uhkille. Lisäksi markkinoiden keskittyneisyys vähentää makro- ja mikrovakauden käsitteellistä eroa. Kun markkinat koostuvat vain muutamasta palveluntarjoajasta, myös markkinoiden makrovakaudellinen tarkastelu muodostuu yhä enemmän valvottavakohtaisesta seurannasta. 1 Lähteet: Finanssivalvonta ja Finanssialan Keskusliitto.
12 2.1.3 Nykyinen valvontajärjestelmä Finanssivalvonta Finanssivalvonnan lakisääteiseen tehtävään sisältyy sekä makro- että mikrovakausvalvonnallisia elementtejä. Finanssivalvonta valvoo eri finanssimarkkinasektoreiden tilaa vakautta uhkaavien ongelmien havaitsemiseksi ja markkinasektoreiden kehityksestä raportoidaan aggregaattitasolla muille viranomaisille kotimaassa ja EU:ssa sekä julkisuuteen. Markkinoiden vakautta uhkaavat, Finanssivalvonnan toimenpiteitä edellyttävät tekijät juontuvat pääsääntöisesti markkinoiden yleisestä kehityksestä, joskin ne usein ilmenevät yksittäisten valvottavien ongelmina. Finanssivalvonnan valvonta jakaantuu nykymuodossaan kolmeen eri lohkoon: valvottavien vakavaraisuuden valvontaan, valvottavien menettelytapojen valvontaan ja markkinavalvontaan. Finanssivalvonnan strategia vuosiksi 2012 2014 painottaa markkinoiden vakauden, luottamuksen ja asiakkaansuojan merkitystä. Valvontaa suunnataan ajantasaisen analyysin ja riskienarvioinnin avulla olennaisimpiin riskeihin ja riskipitoisimpiin valvottaviin. Finanssivalvonnan valvonnalle on tunnusomaista, että se on kehittynyt kansainvälisesti omaksuttujen periaatteiden ja linjausten mukaisesti ja perustuu kasvavassa määrin erityisesti EU:n yhteisen valvontajärjestelmän piirissä tapahtuvaan valvontaperiaatteiden ja valvontayhteistyön koordinointiin sekä yhteisiin standardeihin. Valvottavien vakavaraisuuden valvonta on edelleen keskeisessä asemassa Finanssivalvonnan toiminnassa. Markkinoiden vakaus edellyttää, että valvottavien riskinotto on hallittua eikä ylitä valvottavan riskinkantokykyä. Valvottavien riskinottoa rajoittavat ensisijaisesti lakisääteiset vakavaraisuusvaatimukset. Yhtenä vakavaraisuussääntelyn ja valvonnan tavoitteena on kannustaa valvottavia kehittämään ja parantamaan riskienhallintajärjestelmiään, liiketoimintamallejaan ja pääomastrategioitaan. Vakavaraisuussääntely korostaa myös valvottavien omaa vastuuta. Valvottava arvioi itse omat riskinsä sekä niiden kattamiseksi tarvittavien omien varojen määrän. Valvojan täytyy puolestaan varmistua, että valvottava arvioi riskinsä ja niiden kattamiseen tarvittavan pääoman riittävyyden luotettavasti. Myös finanssimarkkinoiden seuranta koko rahoitusjärjestelmän tasolla on viime vuosina korostunut Finanssivalvonnan toiminnassa. Finanssivalvonnan yhtenä lakisääteisenä tehtävänä on seurata ja arvioida finanssimarkkinoiden ja niillä toimivien toimintaympäristön ja yleisten toimintaedellytysten kehitystä. Yhtenä tämän valvonnan osa-alueena on esimerkiksi ollut valvottavien välisten sitoumusten kartoittaminen mahdollisten vakautta uhkaavien kytkösten selvittämiseksi. Finanssivalvonnan harjoittama valvonta on luonteeltaan laillisuusvalvontaa. Finanssivalvonta voi siten vaatia valvottaviltaan ainoastaan sellaisten vaatimusten noudattamista, jotka laissa on nimenomaan säädetty valvottavan
velvollisuudeksi. Kansainvälisen kehityksen, erityisesti EU-lainsäädännön johdosta, ero laillisuus- ja tarkoituksenmukaisuusharkinnan osalta on kuitenkin osittain hämärtynyt sitä mukaa kuin sääntelyssä on lisätty valvontaviranomaisen harkintavaltaa esimerkiksi toimilupavalvottavilta vaadittavan vakavaraisuuspääomavaatimuksen asettamisessa ja valvottavien sisäisten mallien hyväksymisessä. Suomen Pankin harjoittama makrovakausvalvonta Suomessa, kuten kaikissa eurojärjestelmän maissa, rahoitusjärjestelmän vakauden edistäminen on keskuspankin lakisääteinen tehtävä. Vakauden edistäminen on kirjattu myös Euroopan keskuspankin (EKP) ja Euroopan keskuspankkijärjestelmän (EKPJ) perussääntöön sekä Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen. Sopimuksen mukaan EKPJ:n tehtävänä on sopimuksessa säädettyjen perustehtäviensä, kuten hintavakauden ylläpitämisen ja rahapolitiikan suunnittelun ja toteuttamisenlisäksi edistää finanssimarkkinoiden kokonaisvakautta myötävaikuttamalla luottolaitosten valvontaan ja rahoitusjärjestelmän vakaudesta vastaavien toimivaltaisten viranomaisten harjoittamaan politiikkaan. Suomen Pankki osallistuu osana EKPJ:tä tätä koko euroalueen ja EU:n rahoitusjärjestelmän vakautta koskevan tehtävän hoitoon. EKPJ vaikuttaa merkittävästi finanssimarkkinoiden vakauteen myös harjoittamansa rahapolitiikan kautta, kuten viimeaikaiset kriisit ovat osoittaneet. Epävakauden uhatessa keskuspankki voi joutua ottamaan normaalia aktiivisemman roolin rahoitusjärjestelmän toimintakyvyn säilyttämiseksi, koska viime kädessä vain keskuspankit voivat turvata pankkijärjestelmän maksuvalmiuden, kuten vuonna 2008 alkaneen kansainvälisen talous- ja rahoituskriisin tapahtumat ovat osoittaneet. Suomen Pankki joutui puolestaan turvaamaan kotimaisen pankkijärjestelmän maksuvalmiuden muun muassa pankkikriisin aikana 1990-luvun alussa. Laissa Suomen Pankista määritellään, että Suomen Pankin tulee huolehtia osaltaan maksu- ja muun rahoitusjärjestelmän luotettavuudesta ja tehokkuudesta ja osallistua sen kehittämiseen (LSP 3 3. kohta). Tehtävän on tulkittu kattavan myös rahoitusjärjestelmän vakauden seurannan ja edistämisen. Suomen Pankin tavoitteena on pitää yllä luottamusta rahoitusjärjestelmään. Suomen Pankki arvioi rahoitusjärjestelmän vakautta kokonaisuutena. Pankki arvioi rahoituslaitosten toimintaympäristössä ja rahoitusjärjestelmän sisällä kehittyviä merkittävimpiä vakausuhkia, rahoituslaitosten keskeisten velallissektoreiden tilaa, rahoitussektorin toimijoiden riskinkantokykyä sekä maksu- ja selvitysjärjestelmien luotettavuutta ja tehokkuutta. Makrovakausanalyysi on Suomessa tähän saakka ollut ensisijaisesti Suomen Pankin vastuulla, kun taas yksittäisten luottolaitosten ja muiden valvonnan kohteena olevien yritysten vakavaraisuuden ja muiden taloudellisten toimintaedellytysten arviointi on Finanssivalvonnan vastuulla. Suomen Pankin tekemän makrovakausanalyysin tarkoituksena on tunnistaa koko rahoitusjärjestelmän vakautta uhkaavat järjestelmäriskit riittävän aikaisessa vaiheessa. Makrovakausanalyysin avulla arvioidaan myös rahoitusyritysten, 13
2.2 Kansainvälinen kehitys 2.2.1 Kansainväliset suositukset rahoitusmarkkinoiden ja rahoitusmarkkinoiden infrastruktuurin kestokykyä erilaisia rahoitusjärjestelmän sisäisiä ja sen ulkopuolella kehittyviä shokkeja vastaan. Makrovakausanalyysissään Suomen Pankki hyödyntää sekä omia että EKPJ:n tekemiä makrotalousanalyysejä ja -ennusteita. EKP:n rahapolitiikkaa toteuttaessaan Suomen Pankki saa myös tärkeää informaatiota rahapolitiikan operaatioiden vastapuolina toimivien pankkien likviditeettitilanteesta ja osallistumisesta keskuspankkirahoitukseen. Suomen Pankki tarjoaa tietoa Suomen rahoitusjärjestelmän vakauden tilanteesta ja näkymistä rahoitussektorin toimijoille, muille viranomaisille ja yleisölle. Suomen Pankki julkistaa säännöllisesti virallisen arvionsa Suomen rahoitusjärjestelmän vakaudesta. Nykyisin arvio julkistetaan kaksi kertaa vuodessa Euro & talous -julkaisussa. Lisäksi Suomen Pankki pyrkii edistämään rahoitusjärjestelmän vakautta koskevaa keskustelua muilla julkaisuillaan, puheillaan ja tiedottamisellaan. Suomen Pankki osallistuu lisäksi laajasti ESRB:n toimintaan. Jäsenmaiden kansallisten keskuspankkien pääjohtajat ovat ESRB:n äänivaltaisia jäseniä. Suomen Pankin asiantuntijat osallistuvat ESRB:n alatyöryhmien työhön, joissa muun muassa analysoidaan makrovakausriskejä ja kehitetään makrovakaustyökaluja näiden riskien pienentämiseksi. Suomen Pankki osallistuu myös eri tavoin Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) ja Kansainvälisen järjestelypankin (BIS) toimintaan. Tätä kautta Suomen Pankilla on suora yhteys instituutioihin, jotka kehittävät makrovakausanalyysiä ja -valvontaa kansainvälisellä tasolla. Makrovakausvalvontaa koskevia periaatteita on kansainvälisellä tasolla kehitetty pääasiassa kolmella eri taholla: G-20 maiden perustamassa finanssimarkkinoiden vakausneuvostossa (Financial Stability Board, jäljempänä FSB, Kansainvälisen järjestelypankin yhteydessä toimivassa Baselin pankkivalvontakomiteassa, jäljempänä Baselin komitea, ja ESRB:ssä. FSB FSB:n makrovakausvälineitä koskevat linjaukset on tehty helmikuussa ja lokakuussa 2011 ja osoitettu G20-maille osana näiden maiden sopimaa laajempaa ohjelmaa finanssimarkkinoiden rakenteiden ja sääntelyn kehittämiseksi. Linjauksissa käsitellään makrovakausvalvonnan tavoitteita, soveltamisalaa ja välineitä sekä välineiden käyttöä koskevaa päätöksentekojärjestelmää. Makrovakausvalvonnan tavoitteeksi esitetään järjestelmäriskin rajoittaminen. Järjestelmäriskillä tarkoitetaan riskiä siitä, että laajemmilla toiminnallisilla häiriöillä finanssipalvelujen tarjonnassa olisi vakavia kielteisiä vaikutuksia talouteen. Soveltamisalueen osalta todetaan, että makrovakausvalvonnan tulee kattaa finanssijärjestelmä kokonaisuudessaan, mukaan lukien finanssisektorin ja reaalitalouden kytkökset, vastakohtana järjestelmän yk- 14
sittäisten osatekijöiden valvonnalle. Makrovakausvalvonnan keinovalikoimalla tulee pyrkiä ensisijaisesti vaikuttamaan järjestelmäriskin syihin. Linjauksissa erotellaan kolme makrovakausvalvonnan tasoa: 1) finanssijärjestelmän järjestelmäriskin tunnistaminen ja seuranta, 2) makrovalvonnan keinojen määrittely ja mitoitus sekä 3) tarvittava hallinnollinen seuranta- ja päätöksentekojärjestelmä. FSB:n makrovakausvalvontaa koskevissa linjauksissa on havaittavissa ainakin kaksi perusulottuvuutta. Ensimmäinen ulottuvuus koskee järjestelmäriskin ominaispiirteitä. Tältä osin erotellaan suhdannepohjaiset uhat rakenteellisista uhista. Toisaalta käsitellään makrovakausvalvonnan keinovalikoimaa. Osalla makrovakautta edistävistä välineistä pyritään ehkäisemään ennalta järjestelmäriskin kasvu, kun taas osalle on tunnusomaista jo ilmenneen järjestelmäriskin vaikutusten rajoittaminen tai korjaaminen. Lisäksi finanssijärjestelmän vakauden ylläpitämisessä painotetaan erityisesti pankkijärjestelmän ulkopuolisten riskien merkitystä. Makrovakausvalvonnan keinovalikoimalle ei FSB:n mukaan ole olemassa yhtenäistä kansainvälistä kehystä. Useissa maissa on kuitenkin käytössä valvontavälineitä, jotka osittain tai kokonaan voidaan sisällyttää makrovakausvalvonnan käsitteeseen. FSB:n mukaan keinovalikoiman jäsentelyssä on perusteltua erottaa toisistaan välineet joilla torjutaan liiallisesta luottojen kasvusta juontuvaa riskiä finanssijärjestelmälle, järjestelmäriskin edelleen vahvistumista sekä järjestelmän rakenteellisia heikkouksia ja järjestelmän stressistä johtuvia kielteisiä vaikutuksia. Liiallisesta luottojen kasvusta juontuvan riskin torjumiseksi tarkoitetuilla välineillä tarkoitetaan esimerkiksi yli ajan muuttuvia vakavaraisuusvaatimuksia, niin kutsuttuja dynaamisia varauksia tilinpäätöksissä, harkinnanvaraisia luottokattoja sekä vähimmäisluototusastetta (LTV) koskevia vaatimuksia rajoituksia luottomäärälle suhteessa luotonottajan tuloihin (DTI) sekä marginaali- ja varantovaatimuksia. Välineillä, joiden tarkoituksena on rajata järjestelmäriskin edelleen vahvistumista, tarkoitetaan muun muassa rajoituksia luotonantotoiminnan maturiteettieroille, kattoja ulkomaan valuutan määräiselle velanotolle, rajoituksia avoimille samassa valuutassa oleville nettopositioille tai suhteellisissa positioissa valuuttojen kesken sekä mahdollisia jälleenrahoitukseen liittyviä maksuja. Finanssijärjestelmän rakenteellisia heikkouksia ja järjestelmälle stressistä johtuvia kielteisiä vaikutuksia torjuvia välineitä ovat FSB:n linjausten mukaan muun muassa vaatimukset tappionkantokyvyn vahvistamiseksi, harkinnanvaraiset vaatimukset valvottavien ja muiden instituutioiden toiminnan läpinäkyvyyden lisäämiseksi sekä koko rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäville rahoituslaitoksille asetetut vaatimukset niiden toiminnan hallitulle alasajolle ongelmatilanteissa. Lisäksi FSB edellyttää, että makrovakausvalvontaan liittyvät päätöksenteko ja muut hallinnolliset järjestelyt toteutetaan tavalla, joka tukee finanssimarkkinoiden järjestelmäriskin seurantaa ja ehkäisemistä. Näitä järjestelyjä 15
olisi neuvoston mukaan arvioitava seuraavista näkökulmista: valvonnan mandaatti, valtuudet ja valvontakeinot, vastuullisuus ja läpinäkyvyys, päätöksenteko ja päätöksenteon rakenne sekä järjestelyt toiminnan kansallisen koordinoinnin varmistamiseksi. Toinen makrovakausvalvonnan alue, josta FSB on julkaissut sääntelylinjauksiaan, koskee sifien valvontaa. Myös tämän työn taustalla on ollut edellä mainittu G20-maiden toimenpideohjelma ja näiltäkin osin yksityiskohtaisia suosituksia on valmisteltu Baselin komiteassa. Sifit jaetaan edelleen globaalisti merkittäviin rahoituslaitoksiin, jäljempänä G-sifi, ja kansallisesti merkittäviin rahoituslaitoksiin, jäljempänä D-sifi. FSB:n julkistama sifejä koskeva yleissuositus on marraskuulta 2011. Siinä määritellään sifi seuraavasti: finanssijärjestelmän kannalta merkittävä toimija on finanssialan toimija jonka ongelmat tai hallitsematon häiriö toimijan koon, monimutkaisuuden tai järjestelmäkytkösten takia aiheuttaisivat merkittäviä ongelmia finanssijärjestelmässä sekä talouden toiminnassa laajemmin. Huhtikuussa 2012 FSB julkisti kiinteistöluototusta koskevat suosituksensa. Suositusten taustalla ovat kokemukset ja huoli siitä, että laaja, huolimaton kiinteistöluottojen myöntäminen voi myötävaikuttaa finanssikriisien syntymiseen ja vakavuuteen. Suositusten tavoitteena on luoda edellytykset luototusasteen seurannalle kiinteistöluottomarkkinoiden kehitystä kuvaavana muuttujana. Baselin komitea Edellä viitatun G-20 maiden finanssimarkkinoiden rakenteiden ja sääntelyn kehittämisohjelman pohjalta Baselin komitea on valmistellut ensinnäkin niin kutsuttuja vastasyklisiä pääomapuskureita koskevan suosituksen. Tavoitteena on varmistaa, että pankkisektorilla kokonaisuutena on riittävästi pääomia ylläpitämään luotonantoa kaikissa tilanteissa. Pääomapuskurivaatimus on osa Basel III -uudistuksen mukaisia pääomavaatimuksia. Suosituksen sisältö on otettu käytännössä sellaisenaan osaksi komission ehdotusta uudeksi luottolaitosdirektiiviksi ja sen sisältöä selostetaan sen vuoksi tarkemmin jäljempänä kappaleessa 2.2.2. Toinen makrovakauden valvontaan liittyvä, vuonna 2011 annettu suositus koskee G-sifejä. Suosituk- sen yhteydessä FSB laati listan kaikista G- sifeistä. Ainoana pohjoismaisena markkinatoimijana listalla oli Nordea. Lisäksi G20-maat ovat pyytäneet FSB:tä ja Baselin komiteaa laatimaan suositukset D-sifien sääntelystä syksyyn 2012 mennessä. Kaikkien suositusten osalta on huomioitava, että järjestelmän kannalta merkittäviä riskejä arvioidaan sen mukaan, onko kyseessä pankki vai muu finanssialan yritys kuten vakuutusyhtiö tai arvopaperi- tai johdannaismarkkinoiden keskusvastapuolena toimiva selvitysyhteisö. Baselin komitean G-sifejä koskevissa suosituksissa luodaan arviointikehikko sille, täyttääkö yksittäinen toimija ne edellytykset, jotka tällaiselle globaalin tason toimijalle asetetaan. Arviointikehikko sisältää viisi määrittelyluokkaa ja näille painoarvot. Yhtenä arviointiulottuvuutena arvioidaan yhtiön/ryhmittymän kansainvälisen toiminnan laajuus. Kansainvälisen toiminnan laajuutta arvioidaan sen perusteella, kuinka suuri määrä toimijan ve- 16
loista ja saatavista on kansainvälisiä, toisin sanoen muiden valtioiden kuin kotivaltioiden julkisten ja yksityisten sektoreiden saatavia ja vastuita. Myös toimijan kokoa arvioidaan Basel III -uudistuksen mukaisen velkaantumisrajoituksen (leverage ratio, jäljempänä vähimmäisomavaraisuusaste) avulla. Riippuvuutta muista toimijoista arvioidaan asiakasvarojen, maksujärjestelmissä selvitettyjen maksujen sekä velka- ja osakemarkkinoilla annettujen takausten perusteella. Myös toiminnan monimutkaisuus on yksi peruste arvioitaessa sitä, onko kyseessä G-sifi. Monimutkaisuuden määrittelyssä lähtökohtina ovat ei-vakioitujen johdannaissopimusten nimellisarvo, epälikvidit varat sekä kaupankäyntisalkun ja myytävissä olevien rahoitusvarojen arvo. G-sifeihin olisi FSB:n ja Baselin pankkivalvontakomitean suositusten mukaan sovellettava maksukyvyttömyysjärjestelyjä, jotka eivät altista veronmaksajia toimijan tappioille. Lisäksi toimijan on laadittava suunnitelmat ongelmatilanteita varten ja kansainvälistä valvontayhteistyötä kehitettävä niin, että valmiudet huolehtia kriisitilanteesta ovat riittävät. G-sifeiltä edellytetään myös parempaa tappionkantokykyä niin, että niille olisi asettava ominaispiirteistä riippuen 1-3,5 prosentin lisäpääomavaatimus. Lisäksi tavoitteena on vahvistaa G-sifien valvontaa muun muassa lisäämällä valvontaresursseja ja -valtuuksia, tiukentamalla riskienhallinnan vaatimuksia sekä kehittämällä informaationhallintaa ja sisäistä tarkastusta. ESRB ESRB antoi joulukuussa 2011 jäsenmaille noudata tai selitä -luonteisen suosituksensa kansallisten viranomaisten makrovakauspoliittisista valtuuksista. Suositukset koskevat: i. makrovakauspolitiikan tavoitetta, ii. institutionaalisia järjestelyjä, iii. makrovakausviranomaisen tehtäviä, toimivaltaa ja välineistöä, iv. makrovakauspolitiikan avoimuutta ja makrovakausviranomaisen tilintekovelvollisuutta sekä v. makrovakausviranomaisen riippumattomuutta. ESRB suosittelee jäsenvaltioiden täsmentävän, että makrovakauspolitiikan perimmäisenä tarkoituksena on turvata koko finanssijärjestelmän vakaus, muun muassa lisäämällä finanssijärjestelmän kestävyyttä ja vähentämällä järjestelmäriskien kumuloitumista (ESRB:n suositus A1). Jäsenvaltioiden tulee varmistaa, että kansallisella tasolla voidaan harjoittaa makrovakauspolitiikkaa makrovakausviranomaisten aloitteesta tai ESRB:n suosituksesta (A2). Institutionaalisten järjestelyjen osalta ESRB suosittelee jäsenvaltioiden määräävän kansallisessa lainsäädännössä makrovakauspolitiikasta vastaavan viranomaisen, joka voi pääsääntöisesti olla joko yksittäinen toimielin tai komitea, joka koostuu niistä viranomaisista, joiden toimet vaikuttavat rahoitusmarkkinoiden vakauteen. Kansallisessa lainsäädännössä olisi määriteltävä makrovakausviranomaisen päätöksentekoelimen päätöksentekomenettely (B1). Jos makrovakausviranomainen on yksittäinen toimielin, jäsenvaltion tulee vahvistaa yhteistyömekanismit kaikkien sellaisten viranomaisten välille, joiden toimet tosiasiallisesti vaikuttavat rahoitusjärjestel- 17
män vakauteen tällaisten viranomaisten lakisääteiseen toimivaltaan katsomatta (B2). Lisäksi ESRB suosittelee jäsenmaiden varmistavan, että kansallisella keskuspankilla on johtava asema makrovakauspolitiikassa ja että makrovakauspolitiikka ei vaaranna keskuspankin riippumattomuutta (B3). Jäsenmaiden suositellaan antavan makrovakausviranomaiselle toimivalta osallistua rajat ylittävään yhteistyöhön ja tiedonvaihtoon erityisesti antamalla ESRB:lle tietoja toimista, joihin kansallisella tasolla on ryhdytty järjestelmäriskien torjumiseksi (B4). Tehtävien, toimivallan ja välineistön osalta ESRB suosittelee jäsenmaiden antavan makrovakausviranomaisen tehtäväksi ainakin rahoitusjärjestelmän vakautta uhkaavien riskien tunnistamisen, seurannan ja arvioinnin sekä näiden riskien ehkäisemisen ja lieventämisen (C1). Jäsenmaiden tulisi varmistaa, että makrovakausviranomaisella on toimivalta pyytää ja saada viivästyksettä kaikki tehtäviensä hoitamisen kannalta relevantit kansalliset tiedot (C2). Makrovakausviranomaiselle suositellaan myös annettavan toimivalta kehittää menettelyjä koko kansallisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävien rahoituslaitosten ja rakenteiden tunnistamiseksi (C3). Jäsenmaiden tulee varmistaa, että makrovakausviranomaisella on asianmukainen välineistö tehtäviensä toteuttamiseksi. Tarpeen vaatiessa on vahvistettava selkeät ja tehokkaat menetelmät välineistön täydentämiseksi (C4). Avoimuuden osalta jäsenvaltioiden tulee varmistaa, että makrovakauspolitiikan päätökset perusteluineen julkistetaan oikea-aikaisesti, paitsi jos julkistaminen merkitsisi riskiä rahoitusjärjestelmän vakaudelle, sekä että makrovakauspolitiikan strategiat vahvistetaan ja julkistetaan makrovakausviranomaisen toimesta (D1). Makrovakausviranomaisella tulee olla toimivalta antaa järjestelmäriskejä koskevia julkisia ja ei-julkisia lausuntoja (D2). Makrovakausviranomaisen tulee olla viime kädessä tilintekovelvollinen eduskunnalle (D3). Lisäksi makrovakausviranomaiselle ja sen henkilökunnalle tulee varmistaa oikeudellinen suoja tapauksissa, joissa ne ovat toimineet hyvässä uskossa (D4). ESRB suosittelee jäsenvaltioiden myös varmistavan, että makrovakausviranomainen on tehtävässään ainakin toiminnallisesti riippumaton erityisesti poliittisista elimistä ja rahoituslaitoksista (E1). Institutionaalisten tai rahoitukseen liittyvien järjestelyjen ei tule vaarantaa makrovakauspolitiikan harjoittamista (E2). Tehokas makrovakausvalvonta edellyttää makrovakausvälineiden, kuten vastasyklisten pääomapuskurivaatimusten, käyttöön ottamista tai korottamista suotuisassa suhdannevaiheessa. Makrovakausvälineiden käyttö voi suotuisassa suhdannetilanteessa olla hyvin epäsuosittua ja herättää laajaa kritiikkiä. Sen vuoksi välineiden käyttö voi olla liian varovaista, jos makrovakausvalvonnasta vastuussa olevan viranomaisten lakisääteistä tavoitetta ei ole määritelty riittävän yksityiskohtaisesti tai jos viranomaisen eri tavoitteet ovat keskenään ristiriidassa. Suositusdokumenttinsa johdannossa ESRB lisäksi korostaa, että makrovakausviranomaiselle tulisi asettaa selkeä tavoite, jotta niillä olisi mahdolli- 18
2.2.2 EU:n lainsäädäntöehdotukset simman pieni kannustin välttää mahdollisesti epäsuosittuja makrovakaudellisia päätöksiä (ESRB:n suosituksen 5 kappale). Myös makrovakausviranomaisen tehtävät ja toimivalta olisi määriteltävä selkeästi. Makrovakausviranomaiselle annettavan välineistön tulisi puolestaan olla siten joustava, että välineistöä pystytään oikea-aikaisesti mukauttamaan kyseessä olevan oikeusjärjestelmän periaatteiden puitteissa kun rahoitusjärjestelmää uhkaavat riskit muuttuvat (ESRB:n suosituksen 10 kappale). ESRB edellyttää jäsenmaiden antavan ESRB:lle ja sen hallintoneuvostolle viimeistään 30 päivä kesäkuuta 2012 väliraportin ESRB:n suositusten noudattamisesta. Väliraportissa jäsenmaiden tulee: i. ilmoittaa, ovatko ne panneet makrovakauspoliittiset valtuudet täytäntöön tai onko täytäntöönpano suunnitteilla; ii. esittää suosituksen täytäntöönpanon oikeudellisen perustan analyysi; iii. esittää makrovakausviranomaisen institutionaalinen rakenne ja tarvittavat institutionaaliset muutokset; sekä iv. esittää kunkin suosituksen osalta arvio siitä, onko se katettu tai tuleeko se katetuksi kansallisilla toimenpiteillä ja asianmukaiset perustelut, mikäli näin ei ole. ESRB voi ilmoittaa suosituksen kohteille näkemyksensä väliraportista. Suosituksen kohteet antavat loppuraportin ESRB:lle ja sen hallintoneuvostolle viimeistään 30 päivänä kesäkuuta 2013. Suositeltujen toimenpiteiden olisi tultava voimaan viimeistään 1 päivänä heinäkuuta 2013. Uudessa luottolaitosdirektiivissä luottolaitosten määrällisiä vakavaraisuusvaatimuksia kiristettäisiin nykyisestä. Luottolaitoksilla tulisi olla nykyisestä poiketen lähinnä osake- tai osuuspääomasta, ylikurssirahastosta ja kertyneistä voittovaroista koostuvaa vakavaraisuuspääomaa (jäljempänä ydinpääoma) vähintään 4,5 prosenttia ja sen lisäksi 2,5 prosentin suuruinen kiinteä pääomapuskurivaatimus ja suhdannetilanteesta riippuen 0 2,5 prosentin määräinen niin kutsuttu vastasyklinen pääomapuskurivaatimus. Lisäksi jäsenvaltioilla olisi oikeus halutessaan asettaa edellä mainittujen pääomapuskureiden lisäksi niin kutsuttu järjestelmäriskipuskuri, jonka suuruus olisi eräin rajoituksin kunkin jäsenvaltion itsensä päätettävissä. Kaikki mainitut lisäpääomapuskurit olisi katettava ydinpääomalla, jolloin ydinpääoman kokonaisvaatimukseksi muodostuu EU-lainsäädännön pakottavien säännösten nojalla 7 9,5 prosenttia riskipainotettujen tase-erien ja taseen ulkopuolisten erien yhteenlasketusta määrästä. Uusien pääomavaatimusten rakennetta on lähemmin kuvattu liitteessä I. Lisäpääomapuskureita koskevia vaatimuksia olisi ryhdyttävä soveltamaan asteittain viimeistään vuodesta 2016 alkaen siten, että täysimääräisinä niitä olisi sovellettava viimeistään vuonna 2019. Pääomapuskureita koskevat vaatimukset tulisivat sovellettaviksi, kuten muutkin vakavaraisuusvaatimukset, myös sijoituspalveluyrityksiin, kuitenkin pieniä ja keskisuuria sijoituspalveluyrityksiä lukuun ottamatta. 19
Kiinteän pääomapuskurin suhteellinen määrä olisi suoraan lakiin perustuva, kun taas vastasyklisen pääomapuskurin koosta päätettäisiin kansallisella tasolla kansantalouden kulloisenkin suhdannetilanteen perusteella. Kuten direktiivin määräykset muutenkin, pääomapuskurivaatimukset olisivat luonteeltaan lähtökohtaisesti minimiharmonisointia. Jäsenvaltiot voivat siten kansallisessa lainsäädännössään asettaa pääomapuskurivaatimuksen tason edellä mainittuja prosenttiosuuksia korkeammiksi, kuitenkin siten että jos kiinteä pääomapuskuri halutaan asettaa suuremmaksi kuin kolme prosenttia, neuvosto voisi määräenemmistöpäätöksellä kieltää kolmea prosenttia korkeamman kiinteän pääomapuskurivaatimuksen soveltamisen. Vaadittavien pääomapuskurien määrä laskettaisin kaikkien pääomapuskurien osalta lähtökohtaisesti laskemalla luottolaitoksen riskipainotettujen taseerien ja taseen ulkopuolisten erien yhteismäärä noudattaen, mitä yleisen minimipääomavaatimuksen laskemisesta EU-asetuksessa säädetään, ja kertomalla tämä määrä edellä mainitulla prosenttiluvulla. Vastasyklisen pääomapuskurivaatimuksen laskennassa on kuitenkin otettava huomioon myös luottovastuiden maantieteellinen sijainti siten, että vastasyklisen pääomapuskurivaatimuksen taso määräytyy niissä maissa sovellettavien vastasyklisten pääomapuskuritasojen painotettuna keskiarvona, joissa yhtiön taseerät tai taseen ulkopuoliset erät sijaitsevat. Pääomapuskurivaatimukset olisi laskettava sekä yksittäisen luottolaitoksen että konsolidoidulla tasolla. Kiinteää ja vastasyklistä pääomapuskuria koskevat vaatimukset poikkeaisivat varsinaisesta minimipääomavaatimuksesta ja järjestelmäriskipuskurivaatimuksesta siinä, että näiden lisävaatimusten täyttämättä jättämisestä seuraisi ainoastaan voitonjakokielto, kun taas varsinaisen minimipääomavaatimuksen ja järjestelmäriskipuskurivaatimuksen täyttäminen olisi, kuten nykyisinkin minimipääomavaatimuksen osalta, toimiluvan säilymisen edellytys. Lisäksi kiinteää ja vastasyklistä pääomapuskuria koskevan vaatimuksen alittumisesta seuraisi velvollisuus laatia 10 päivän kuluessa alituksen toteamisesta suunnitelma siitä, miten luottolaitos voi saattaa vakavaraisuuspääomansa vaatimusten mukaiseksi. Direktiiviehdotuksen mukaan ESRB:llä olisi oikeus antaa sitä koskevassa asetuksessa ((EU) Nro 1092/2010) säädettyjen yleisten periaatteiden mukaisesti suosituksia vastasyklisen pääomapuskurivaatimuksen määrittämisestä. Suositukset voisivat koskea muun muassa vaadittavan pääomapuskurin määrää, suhdannesyklien määrittelyä, luottokannan ja bruttokansantuotteen välisen suhteen trendipoikkeamien laskemista, makrovakausriskien määrittelyssä käytettäviä muuttujia ja muita pääomapuskurin asettamiseen ja purkamiseen vaikuttavia tekijöitä. ESRB:n olisi säännöllisesti arvioitava antamiaan suosituksia ja tarkistaa niitä tarvittaessa direktiivin soveltamisesta saatujen kokemuksen ja kansainvälisesti sovittujen käytäntöjen perusteella. Mainitusta asetuksesta seuraa, että direktiivin säännökset eivät rajoita suositusten antamista vaan direktiivin säännöksiä voidaan näiltä osin pitää vain esimerkkiluettelona. Suositukset eivät nimensä mukaisesti ole jäsenvaltioita tai kansallisia valvontaviranomaisia sitovia mutta ne tulisi muiden seikkojen ohessa ottaa huomioon kansallisessa päätöksenteossa. 20
21 Vastasyklisen pääomapuskurivaatimuksen tulisi perustua luottosykleihin ja luottokannan kasvuun jäsenvaltiossa. Lähtökohtaisena perusteena tulisi olla makrovalvontaviranomaisen neljännesvuosittain laskema luottokannan ja bruttokansantuotteen välisen suhteen poikkeama sen pitkäaikaisesta trendistä. Lisäksi pääomapuskurivaatimuksen laskemisessa voitaisiin käyttää kansallisten viranomaisten tarkoituksenmukaisina pitämiä muita tekijöitä. Näitä mahdollisia muita tekijöitä ei ole direktiivissä tarkemmin yksilöity vaan niistä voitaisiin päättää kansallisesti. Niiden määrittämisessä olisi kuitenkin kiinnitettävä huomiota mahdollisiin ESRB:n suosituksiin. Toimivaltaisen viranomaisen tulee direktiivin mukaan neljännesvuosittain tehdä päätös vastasyklisen pääomapuskurivaatimuksen tason muuttamisesta tai pitämisestä ennallaan. Päätöksen tulee perustua edellä mainittuun lainakanta/bkt-tunnuslukuun, ESRB:n suosituksiin sekä mihin tahansa muihin indikaattoreihin, jotka voivat varoittaa järjestelmäriskien muutoksista. Vastasyklistä pääomapuskurivaatimusta korottaessaan viranomaisen olisi samalla päätettävä vaatimuksen voimaantuloajankohta. Alennettaessa vaatimusta viranomaisen on esitettävä arvio siitä, milloin vaatimusta seuraavaksi todennäköisesti korotetaan. Viranomaisten olisi verkkosivuillaan neljännesvuosittain ilmoitettava kulloinkin voimassa oleva pääomapuskurivaatimuksen taso ja muut direktiivin mukaiset pääomapuskurivaatimusta koskevat tiedot. Direktiivissä säädettäisiin myös erikseen vastasyklisten pääomapuskurivaatimusten alueellisesta ulottuvuudesta. Tämä on tarpeen, koska kunkin jäsenvaltion viranomaisten toimivalta kohdistuu lähtökohtaisesti koko kyseisessä valtiossa toimiluvan saaneeseen luottolaitokseen riippumatta siitä, toimiiko luottolaitos useamman jäsenvaltion alueella. Vastasyklisten pääomapuskurivaatimusten luonteesta toisaalta johtuu, että niiden kulloinenkin määrä perustuu kunkin jäsenvaltion suhdannetilanteen perusteella riippumatta siitä, kuinka paljon kyseisessä jäsenvaltiossa on ulkomaisia pankkeja. Tämän vuoksi direktiivissä säädettäisiin jäsenvaltion viranomaisten velvollisuudesta laskea pääomapuskurivaatimus soveltaen kunkin tase-erän tai taseen ulkopuolisen erän osalta sen jäsenvaltion soveltamaa pääomapuskuriprosenttia, jossa erään liittyvä riski sijaitsee. Jäsenvaltio ei olisi kuitenkaan velvollinen soveltamaan tällaiseen toisessa jäsenvaltiossa sijaitsevaan riskiin sijaintivaltion kansallisessa lainsäädännössä mahdollisesti säädettyä direktiivin mukaista vähimmäistasoa (2,5 prosenttia) korkeampaa tasoa. Tarkemmat määräykset riskin sijaintimaan yksilöinnistä on tarkoitus antaa Euroopan pankkiviranomaisen standardilla. Direktiivissä annettaisiin lisäksi jäsenvaltioille mahdollisuus asettaa kiinteän ja muuttuvan pääomapuskurivaatimuksen lisäksi erillinen kiinteä pääomapuskurivaatimus järjestelmäriskin huomioonottamiseksi. Pääomapuskurivaatimuksen taso olisi lähtökohtaisesti kansallisessa harkinnassa, mutta tason nostamiselle yli kolmen prosentin (vuodesta 2015 alkaen yli viiden prosentin) olisi saatava komission suostumus. Luottolaitoksen kotivaltion asettaman vaatimuksen laskemisessa olisi lähtökohtaisesti otettava huomioon myös luottolaitoksen toisessa jäsenvaltiossa olevat riskit, mutta riskin sijaintivaltion viranomaisella (jäljempänä isäntävaltioviranomainen) olisi