Veli-Pekka Viljanen HE 324/2014 vp LAIKSI SOSIAALI- JA TERVEYDENHUOLLON JÄRJESTÄMI- SESTÄ SEKÄ ERÄIKSI SIIHEN LIITTYVIKSI LAEIKSI Eduskunnan perustuslakivaliokunta 30.1.2015 Olen ollut perustuslakivaliokunnan kuultavana hallituksen esityksen johdosta 18.12.2014 ja antanut siitä tässä yhteydessä lausunnon. Seuraavassa rajoitun täsmentämään eräitä tuolloin esittämiäni näkökohtia perustuslakivaliokunnan asiantuntijoille lähettämässä 22.1.2015 päivätyssä muistiossa esitettyjen kysymysten pohjalta. 1. Kansanvaltaisuus Olen aikaisemmassa lausunnossani katsonut, että kun otetaan huomioon sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämis- ja tuottamistehtävät ovat sen laatuisia, että ne eivät enää ole parhaiten toteutettavissa yksittäisten kuntien hoitamina, ja että myös alueellisen eriarvoisuuden poistaminen puoltaa niiden hoitamista suuremmissa yksiköissä, ei ehdotettu kuntayhtymien varaan rakentuva perusmalli sellaisenaan ole ristiriidassa perustuslain 121 :n kunnallista itsehallintoa koskevien säännösten kanssa. Kantani perustuu tältä osin siihen, että tällaisessa asetelmassa lainsäätäjälle tulee aina jättää tiettyä harkintavaltaa keinovalikoimassa. Olen kuitenkin pitänyt perustuslain 121 :n kunnallisen itsehallinnon sisältämän kansanvaltaisuusperiaatteen kannalta merkittävänä ongelmana sitä, että sosiaali- ja terveysalueet ovat kooltaan erittäin suuria, minkä vuoksi pienten kuntien vaikutusvalta kuntayhtymissä muodostuu hyvin marginaaliseksi. Kunnan asukkaiden itsehallinnon näkökulmasta mahdollisuus vaikuttaa tällaisen kuntayhtymän päätöksentekoon ei enää ilman kompensoivia toimenpiteitä toteuta riittävällä tavalla kansanvaltaisuuden periaatetta. Kantani koskee nimenomaan järjestämisvastuussa olevia sosiaali- ja terveysalueita, sen sijaan tuottamisvastuussa olevia kuntayhtymien osalta en pidä ongelmaa yhtä merkittävänä.
2 Olen taipuvainen katsomaan, että ehdotettu malli on sosiaali- ja terveysalueiden osalta kansanvaltaisuuden näkökulmasta sillä tavoin ongelmallinen, että se ei ehdotetussa muodossa ole toteutettavissa tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Ehdotettu ongelma olisi mielestäni riittävällä tavalla korjattavissa muuttamalla sosiaali- ja terveysalueen kuntayhtymän yhtymävaltuuston valintamenettelyä siten, että valinta perustuu alueen asukkaiden toteuttamaan välittömään vaaliin. Tältä osin viittaan perustuslakivaliokunnan aikaisemmin Kainuun itsehallintokokeilun yhteydessä omaksumaan käsitykseen, jonka mukaan maakunnan hallintojärjestelmän kansanvaltaisuus lievensi tehtävän siirrosta johtuvaa kuntien asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien kaventumista kokeilualueen kunnissa (PeVL 65/2002 vp, s. 3). Vastaavia ongelmia ei sisälly sellaiseen yksitasoiseen kuntayhtymämalliin, jossa sekä järjestämis- että tuottamisvastuu olisi osoitettu hallituksen esityksessä tarkoitetuille tuottamisvastuussa oleville kuntayhtymille. Käsitykseni mukaan sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämismalli olisi valtiosääntöoikeudellisesti ongelmitta rakennettavissa myös perustuslain 121 :n 4 momentissa tarkoitetun kuntia suurempien alueiden itsehallintomallin varaan. Perustuslain 121 :n kunnallista itsehallintoa koskevat säännökset eivät estä kunnille lailla säädettyjen tehtävien siirtämistä tavallisella lailla kunnilta valtiolle tai kuntia suuremmille itsehallintoyksiköille. Tilanteessa, jossa on olemassa useita perustuslain vaatimukset täyttäviä mahdollisuuksia järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut, perustuslakivaliokunnan lausunnon keskeisenä tehtävänä on osoittaa mietintövaliokunnalle tämän perustuslain mukainen liikkumavara. Valiokunta voi myös yksityiskohtaisemmin osoittaa eri vaihtoehtojen osalta, millä tavoin lakiehdotuksia tulee muuttaa perustuslain vaatimukset täyttäviksi. Eduskunnan työjärjestyksen 38 :n 2 momentin mukaan jos valiokunnassa valmistelevasti käsiteltävän lakiehdotuksen perustuslainmukaisuudesta on epäselvyyttä, valiokunnan tulee pyytää asiasta perustuslakivaliokunnan lausunto. Jos perustuslakivaliokunnan huomautukset johtavat merkittäviin muutoksiin verrattuna perustuslakivaliokunnan arvioitavana olleisiin hallituksen esityksen sisältämiin lakiehdotuksiin, voi eduskunnan työjärjestyksen mainitun säännöksen perusteella olla tarpeen hankkia vielä uusi lausunto perustuslakivaliokunnalta sen varmistamiseksi, että kehitelty malli on riittävällä tavalla ratkaissut esityksen perustuslailliset ongelmat.
3 2. Kuntien rahoitusvastuu ja vaikutukset kuntien taloudelliseen asemaan Olen aikaisemmassa lausunnossani todennut hallituksen esityksen merkitsevän sitä, että lähes puolet kuntien budjeteista siirtyisi kuntayhtymän päätösvaltaan. Tätä voidaan pitää lähtökohtaisesti ongelmallisena ottaen huomioon kunnalliseen itsehallintoon sisältyvä kuntien oikeus itse päättää taloudestaan. Toisaalta sosiaali- ja terveyspalveluihin käytettävät menot tulevat suoraan kunnan asukkaiden hyväksi heidän saaminaan palveluina. Laissa säädettäisiin suoraan kunnan maksuosuuden määräytymisen perusteista, mikä suojaa kunnan asemaa suhteessa sosiaali- ja terveysalueen kuntayhtymän päätöksentekoon. Ehdotetun rahoitusratkaisun käytännön vaikutukset voivat kuitenkin muodostua tässä suhteessa ongelmallisiksi. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan noin puolella kunnista maksuosuudet kasvavat. Tämä johtaisi joidenkin kuntien osalta sosiaali- ja terveydenhuollon kustannusten huomattavaan nousuun. Ehdotettu tasausjärjestely huomioon otettunakin kuntakohtaiset rahoitusvaikutukset voisivat olla erittäin suuria, jopa useiden prosenttien korotuspaineita kunnalliseen tuloveroprosenttiin merkitseviä. Lisäksi kuntakohtaiset vaikutuserot olisivat huomattavia. Ehdotetun rahoitusmallin kuntakohtaiset vaikutukset voivat esitettyjen laskelmien perusteella olla niin tuntuvia, että ei voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että joidenkin kuntien kohdalla uudistus vaarantaa niiden mahdollisuudet päättää itsenäisesti omasta taloudestaan ja edellytykset suoriutua niille asetetuista velvoitteista. Valiokunnan asiantuntijoille toimittaman muistion mukaan kustannusvaikutusten laskentaan liittyvistä huomattavista epävarmuustekijöistä huolimatta laskelmat ovat hyvin samansuuntaisia sen suhteen, että osalla kunnista veroprosentin nostopaine on tasauskatosta huolimatta erittäin merkittävä ja kunnallisveroprosenttien potentiaalinen eriytyminen voisi nousta noin 11 prosenttiin. Pidän laskemissa osoitettuja rahoitusmallin seurannaisvaikutuksia ongelmallisena perustuslain 121 :n ja perustuslain 6 :n näkökulmasta. Kunnallisveroprosentin eriytyminen nykyisestä jo varsin korkeasta kuudesta prosenttiyksiköstä olennaisesti suuremmaksi ei ole kestävää perustuslain 6 :n kannalta, koska se asettaa ihmiset taloudellisessa suhteessa merkittävästi eri asemaan asuinpaikan perusteella. Samoin kuntien sosiaali- ja terveyspalvelujen rahoitusvastuun merkittävä lisääminen nykyiseen verrattuna muodostuu ongelmalliseksi kunnallisen itsehallinnon (PL 121 ) kannalta, koska se rajoittaa olennaisesti kunnan toimintaedellytyksiä
4 muutoin ja kunnan mahdollisuuksia vastata sille osoitetuista muista lakisääteisistä tehtävistä sekä itsehallintoon kuuluvista kunnan yleisen toimialan tehtävistä. Ongelmana tältä osin on se, että kaavaillut vaikutukset kunnan talouteen perustuvat epävarmoihin laskelmiin eikä tässä vaiheessa ole välttämättä tarkoin arvioitavissa, millaisia taloudellisia seuraamuksia erilaisilla rahoitusmallin lakitasoisilla muutoksilla olisi kuntien näkökulmasta. Ilmeistä kuitenkin on, ettei 2. lakiehdotuksen 14 :n siirtymäjärjestely ole kuntien näkökulmasta riittävä, jos kuntakohtainen veroprosentin korotuspaine voi muodostua enimmillään jopa yli 7 prosenttiyksikön suuruiseksi. Tältä osin on lisäksi huomattava, että rahoitusmalli on sidoksissa hallituksen esityksen järjestämis- ja tuottamisvastuuta koskeviin ehdotuksiin, joiden uudelleen arviointi luonnollisesti edellyttää myös rahoitusmallin tarkistamista. Pidän edellä mainittuja uudistuksen taloudellisia seuraamusvaikutuksia yksittäisten kuntien osalta niin merkittävinä edellyttäen, että hallituksen esityksessä ja valtiovarainministeriön laskelmissa esitetyt arviot toteutuisivat että kyse on perustuslain 121 :n ja 6 :n johdosta jo säätämisjärjestykseen vaikuttavista ongelmista. Ehdotettua rahoitusmallia ja siirtymäjärjestelyä tulee kehittää siten, ettei uudistuksesta aiheudu välittömästi kunnille sellaisia merkittäviä uusia kustannuksia, jotka edellyttäisivät kunnallisveroprosentin olennaista nostamista tai kunnallisveroprosenttien kuntakohtaisen eriytymisen merkittävää kasvua. Tämä edellyttänee ainakin ehdotettujen siirtymäjärjestelyjen tarkistamista. Toinen mahdollisuus olisi poistaa lakiehdotuksista tässä vaiheessa rahoitusta koskevat tarkemmat ehdotukset ja edellyttää, että hallitus antaa niistä uudelle eduskunnalle mahdollisimman pian uuden erillisen hallituksen esityksen, jonka tulee täyttää edellä mainitut vähimmäisedellytykset kuntien taloudellisen aseman turvaamisesta ja joka ei saa johtaa kuntakohtaisten veroprosenttien eriytymisen merkittävään kasvuun. 3. Ennalta estävän terveydenhuollon rahoitus ja ohjaus Perustuslakivaliokunnan asiantuntijoille toimittamassa muistiossa kysytään erikseen, onko sillä valtiosääntöoikeudellista merkitystä, että esityksessä on jätetty ratkaisematta ennaltaehkäisevän terveydenhuollon rahoitus ja ohjaus. Mielestäni tällä seikalla ei ole tämän lainsäädäntöhankkeen arvioinnin kannalta suoranaista valtiosääntöoikeudellista merkitystä. Toisaalta on otettava huomioon, että sote-uudistuksen taloudellisilla vaikutuksilla kuntiin voi olla välil-
5 listä merkitystä kaikkien kunnille jäävien tehtävien osalta. Merkittävät lisäkustannukset kuntakohtaiseen rahoitusvastuuseen voivat vaikeuttaa kunnan edellytyksiä huolehtia sekä niille jäävistä ennaltaehkäisevän terveydenhuollon tehtävistä että vaikkapa opetukseen liittyvien palvelujen järjestämisestä. 4. Poikkeuslain käytettävyys Asiantuntijoille toimitetussa perustuslakivaliokunnan muistiossa otetaan esille myös kysymys mahdollisuudesta ratkaista esityksen valtiosääntöoikeudelliset ongelmat turvautumalla poikkeuslakimenettelyn käyttämiseen. Mielestäni tällaiseen vaihtoehtoon on suhtauduttava ehdottoman kielteisesti ja yksiselitteisen torjuvasti. Perustuslain säätämisen yhteydessä omaksuttiin hyvin selvästi valtiosääntömme keskeisiin periaatteisiin poikkeuslakien välttämisen periaate. Sen mukaan uusien, puhtaasti kansallisista tarpeista johtuvien poikkeuslakien säätämistä tulee välttää. Mahdolliset ristiriidat perustuslain ja lakiehdotusten välillä tulee ensisijaisesti poistaa lakiehdotukseen tehtävin muutoksin. Poikkeuslakimenettelyyn voidaan turvautua vain erityisen poikkeuksellisissa tapauksissa ja pakottavista syistä (HE 1/1998 vp, s. 125, PeVM 10/1998 vp, s. 22-23). Perustuslakivaliokunta on uuden perustuslain aikana noudattanut poikkeuslakien välttämisen periaatetta jokseenkin johdonmukaisesti, mikä on tervehdyttänyt valtiosääntökäytäntöämme ja vahvistanut perustuslain normatiivista merkitystä. Poikkeuslain säätäminen on tullut kyseeseen vain erityisen poikkeuksellisten syiden vallitessa (esim. PeVL 6/2009 vp), ja perustuslakivaliokunta on useita kertoja nimenomaisesti torjunut turvautumisen poikkeuslakeihin lakiehdotuksiin sisältyvien valtiosääntöongelmien ratkaisemiseksi (esim. PeVL 57/2010 vp, s. 5, PeVL 39/2004 vp, s. 4, PeVL 34/2004 vp, s. 3). Arvioitavana oleva hallituksen esitys tarkoittaa uudistaa pysyvästi sosiaali- ja terveydenhuollon hallinnon ja sen järjestämis- ja tuottamisvastuun. Kyse on siitä, miten perustuslain 19 :n 3 momentissa julkiselle vallalle asetettu velvollisuus turvata jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut toteutetaan. Emme ole missään poikkeusoloissa, vaan kyse on normaaliolojen pitkän aikavälin pysyvästä järjestelystä. Ajatus siitä, että tällainen yhteiskunnan hyvin keskeinen toiminta rakennettaisiin normaalioloissa edes määräajaksi poikkeuslainsäädännön varaan, on valtiosääntöoikeudellisesti täysin kestämätön. Se veisi pohjan kokonaan siltä parin viime
6 vuosikymmenen myönteiseltä valtiosääntökehitykseltä, joka on rakentunut paitsi perustuslain muodollisen noudattamisen myös sen aineellisen noudattamisen varaan ja joka on normalisoinut valtiosääntökäytäntömme länsieurooppalaiselle tasolle. Poikkeuslakimenettely on kansainvälisesti arvioiden valtiosääntöinen kummajainen, jonka käytölle ei tulisi olla sijaa perustuslaillisessa oikeusvaltiossa ainakaan normaalioloissa. Poikkeuslakimenettelyn käytön avaaminen tällaisessa yhteydessä voisi johtaa arvaamattomiin seurauksiin, ainakin se johtaisi perustuslain arvovallan merkittävään heikentymiseen. Jos eduskunnassa vallitsee laaja konsensus hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten säätämistarpeesta eikä valmiutta perustuslain edellyttämien muutosten tekemiseen lakiehdotuksiin ole, perustuslain näkökulmasta oikea ratkaisu on muuttaa tältä osin niitä perustuslain säännöksiä, joiden kanssa ehdotukset ovat ristiriidassa.