PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA Perjantai 28.11.1997 klo 8.45 Esityslista 86/1997 vp 1. 2. 3. Nimenhuuto Päätösvaltaisuus HE 178/1997 vp työvoimapoliittisen järjestelmän uudistamiseen liittyväksi lainsäädännöksi Jatkettu II käsittely I käsittelyssä hyväksytty lausunto: yleiskeskustelu - yksityiskohtainen käsittely, klo 9.30 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. HE 184/1997 vp laiksi asevelvollisuuslain muuttamisesta I käsittely Kuultavina: - Lainsäädäntöjohtaja Pekka Pitkänen, Puolustusministeriö - Professori Antero Jyränki - Professori Mikael Hidén Asiasta ei ole kutsuttu muita asiantuntijoita. HE 171/1997 vp laiksi metsänhoitoyhdistyksistä Jatkettu I käsittely Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima lausuntoluonnos (26.11.). Yleiskeskustelu. HE 182/1997 vp laiksi passilain muuttamisesta Jatkettu I käsittely Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima lausuntoluonnos (26.11.). Yleiskeskustelu. HE 106/1997 vp Pohjoismaiden välillä pohjoismaisista työmarkkinoista henkilöille, jotka ovat saaneet ammattipätevyyden antavan, vähintään kolmevuotisen korkeamman koulutuksen, tehdyn sopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä Jatkettu I käsittely Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima lausuntoluonnos (27.11.). Yleiskeskustelu. LA 113/1997 vp laiksi neuvoa-antavasta kansanäänestyksestä Suomen liittymisestä Euroopan talous- ja rahaliiton EMU:n kolmanteen vaiheeseen vuoden 1999 alusta Päätetään, otetaanko asia käsiteltäväksi ja yhdistetäänkö sen käsittelyyn LA 1/1995 vp ja TA 9/1997 vp. Muut mahdolliset asiat. Seuraava kokous on tiistaina 2.12.1997 klo 10.00.
ANTERO JYRÄNKI/28.11.97 PeV P.M. HE 184/1997 vp (asevelvollisuuslain muuttaminen) Rauhanturvaaminen ja kriisinhallinta Asevelvollisuuslakiin lisättäisiin 3 a, jonka 2 mom.:n, mukaan varusmiespalveluksen ja kertausharjoitusten yhteydessä voidaan antaa kansainväliseen kriisinhallinta- ja rauhanturvaamistoimintaan osallistumisen edellyttämä sotilaallinen peruskoulutus. HM 75.1 :n mukaan jokainen Suomen kansalainen on velvollinen olemaan osallisena isänmaan puolustuksessa tai sitä avustamaan. HM 75 antaa mahdollisuuden säätää tavallisella lailla maanpuolustusvelvollisuuden täyttämiseksi sellaisia yksilönvapauden rajoituksia, joiden hyväksyminen tässä järjestyksessä ei muutoin perusoikeusäännösten vuoksi olisi mahdollista. PeV on lausunnossaan 9/1996 vp arvioinut ns. valmiusjoukkokoulutusta, joka valmentaa juuri rauhanturvaamis- ja kriisinhallintatoimintaan. Arvion mukaan valmiusjoukkokoulutus pienemmältä osalta vain välillisesti edistää valmiuksia isänmaan puolustukseen, päinvastoin kuin muu varusmiesajan valmiusjoukkokoulutus. Sellainen valmiusjoukkokoulutus, johon varusmiehet hakeutuvat, on valiokunnan tulkinnan mukaan sopusoinnussa HM 75.1 ½:n kanssa. Tähän nähden ei ole valtiosääntöoikeudellista estettä sisällyttää varusmiespalveluksen ja kertausharjoitusten yhteyteen edellä mainittua kriisinhallinta- ja rauhanturvaamistoiminnan koulutusta. Ulkomailla tapahtuva kriisinhallinta- ja rauhanturvaamiskoulutus Edellä mainittu erikoiskoulutus voitaisiin lakiehd. 3a.2 :n mukaan "lyhytaikaisesti järjestää
myös ulkomailla". Palvelun suorittamisvelvollisuuteen ulkomailla perustuslakivaliokunta on katsonut sisältyvän sellaisen henkilökohtaisen vapauden ylimääräisen rajoituksen, jota HM 75.1 kattaa vain vaivoin. Siihen nähden vastaa nyt ehdotettu ulkomaanpalveluksen rajoittaminen vain vähäiseksi ("lyhytaikaisesti") sitä tulkintaa, joka ilmenee PeVL:sta 18/1995 vp. Näin rajoitetusta ulkomaanpalveluksesta voidaan säätää tavallisella lailla. Varusmiespalvelusaikojen eriyttäminen Varusmiespalvelusaika vaihtelee nykyisin annettavan sotilaskoulutuksen asteesta riippuen kahdeksasta yhteentoista kuukauteen. Lakiehdotuksella eriyttämistä jatkettaisiin siten, että vaihtelu olisi - edelleen annettavan koulutuksen asteesta riippuen - 6-9-12 kuukautta. Miten tämä eriyttäminen suhtautuu HM 5 :n yhdenvertaisuussäännöksiin? Suunnilleen saman ikäiset nuoret miehet joutuisivat palvelusajan suhteen entistä selvemmin eri asemaan. Näin on ollut tähänkin saakka, mutta eriarvoisuus lisääntyisi nyt. Se liittyisi ilmeisesti osittain varusmiesten yleiseen koulutustaustaan, vaikkei toisaalta olisi takeita, että kaikki tai vain pitkälle koulutetut varismiehet joutuisivat palvelemaan pitemmin kuin kuusi kuukautta. Syrjinnästä tai suosinnasta tuskin olisi kyse, vaan pikemminkin HM 5.1 :n säätämän yleisen yhdenvertaisuusperiaatteen loukkaamisesta, joskaan raja 1 ja 2 mom:n kattamien tapausten kesken ei ole tarkka. Viimeistään perusoikeusuudistuksen jälkeen on HM 5 :n katsottava asettavan rajoja myös lainsäätäjän harkinnalle, vaikkakin tällaisten lainsäätäjää sitovien rajoitusten asettamiseen on asennoiduttava hyvin varovasti, koska yhteiskuntapoliittisten päämäärien edistäminen jatkuvasti ja monissa tapauksissa edellyttää eri kansalaisryhmiä kohdeltavan lainsäädännössä jotenkin eri tavoin. Palvelusajan lisääntyvän eriyttämisen perusteena on huolehtiminen mahdollisimman vähin kustannuksin puolustusvoimain henkilötarpeesta sodan aikaa silmällä pitäen. Jossain vaiheessa ilmeisesti tulee vastaan raja, jossa eriyttäminen vailla vapaaehtoisuutta rikkoo yleistä yhdenvertaisuutta. Toisessa suunnassa tämä raja näkyy esimerkiksi PeV:n lausunnossa 9/1985 vp. Sen mukaan Jehovan Todistajain vapauttaminen HM 75 ;n sisältämästä maanpuolustusvelvollisuudesta ja sitä korvaavasta palvelusta merkitsi tuntuvaa poikkeamista HM 5 :ssä ja erityisesti 9 ;ssä säädetystä kansalaisten yhdenvertaisuudesta. Kyse olisi siis vanhasta yhdenvertaisuussäännöksestä, jolla ei ollut niin vahvaa vaikutusta, kuin nykyisellä katsotaan olevan. - Kun perusoikeusuudistuksen yhteydessä HM 75 :ään lisättiin sotilaallisesta maanpuolustuksesta saatavaa vapautusta koskeva momentti, ei aseettoman ja
siviilipalveluksen palvelusaikojen aikaisempi valtiosääntöoikeudellinen arviointi muuten ehkä anna päteviä argumentteja yhdenvertaisuusongelman ratkaisemiselle. Toiselta puolen on huomautettava että ahvenanmaalaisten jatkuva de facto -vapauttaminen asepalvelusta korvaavasta luotsi- ja majakkapalveluksesta voidaan sekin ymmärtää HM 5 :n loukkaamiseksi. Se toteutuu lainsäätäjän laiminlyönnin kautta. Palvelusaikojen nyt ehdotettu eriyttämien ei ole kaukana HM 5 :n loukkaamisesta, jos yleensä katsotaan, että HM 5.1 sitoo lainsäätäjän harkintaa. Toisaalta esitetään joukko hallinnollisia pehmennyksiä joilla edistettäisiin vapaaehtoista hakeutumista pitempään palvelukseen. Näillä pehmennyksillä ei ole kuitenkaan valtiosääntöoikeudellista merkitystä. - Kenties loukkausrajaa ei ilman niitäkään vielä ylity. Muutoksenhaku asevelvollisuusasioissa Asevelvollisuusasiani muutoksenhakuelimenä pysyisi kutsunta-asiain keskuslautakunta, samalla kun valituskielto palveluskelpoisuutta koskevista päätöksistä poistettaisiin. Keskuslautakunnan päätöksistä ei edelleenkään saisi valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. HM 16 edellyttää, että jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi " lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa riippumattomassa lainkäyttöelimessä". Keskuslautakunnan kokoonpanosta määrätään asevelvollisuusasetuksessa (309/66). Sillä on lainoppinut puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja, jolla on kokemusta tuomarintoimessa sekä neljä jäsentä, joista kaksi lainoppinutta ja kaksi upseeria. Puheenjohtajat ja jäsenet määrää valtio-neuvosto neljäksi vuodeksi kerrallaan. Asiain käsittelyssä noudatetaan asetuksen mukaan laillista oikeudenkäyntijärjestystä. Ei ole aivan kiistatonta, että HM 16 :n vaatimukset täytyvät tässä yhteydessä. Lautakunta on kyllä asevelvollisuuslain mukaan toimivaltainen, mutta sen organisaatio ja toiminta säädetään vain asetuksella. Jäsenten pysyvyys on siis vain asetuksen varassa, yksittäistapauksessa ehkä löysemmässäkin. Se, että kaksi, ehkä kolmekin jäsentä (varapuheenjohtaja!) on upseereita, vähentää elimen puolueettomuutta suhteessa puolustuslaitokseen, joka on asevelvollisuusasian toinen osapuoli (vrt. HE 309/1993 vp s. 74). Toisaalta lautakunta ei ole siten kiinteässä suhteessa puolustuslaitoksen organisaatioon kuin kirkollinen ylioikeus ortodoksisen kirkkokunnan hallinto-organisaatioon (ks. PeVL 22/1997 vp) Kun kutsunta-asiain keskuslautakunnan päätös on lopullinen, muutoksenhakumahdollisuudella KHO:een ei pelasteta HM 16 :n tarkkaa täyttämistä. Puutteet ovat siten ilmeisiä, että olen taipuvainen edellyttämään vähintäänkin nyt asetuk-
sessa olevien, lautakuntaa koskevien säännösten ottamista lakiin tavallisen säätämisjärjestyksen ehtona.
Mikael Hidén PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA 28.11.1997 KELLO 9.30 HE 184/97 vp laiksi asevelvollisuuslain muuttamisesta Valtiosääntöoikeudellisesti huomiota vaativia kysymyksiä lakiehdotuksessa ovat lähinnä varusmiespalvelusajan pituuden ehdotettu porrastus, kansainväliseen kriisinhallinta- ja rauhanturvaamistoimintaan osallistumisen edellyttämän koulutuksen järjestely sekä kutsunta-asiain keskuslautakunnan asema muutoksenhakuelimenä. Varusmiespalvelusaika ehdotetaan lain 5 :ssä järjestettäväksi niin, että palvelusaika on vähintään 180 päivää, miehistön erityistehtäviin koulutettavien palvelusaika on 270 päivää ja upseereiksi ja aliupseereiksi sekä vaativimpiin miehistön erityistehtäviin koulutettavien palvelusaika on 362 päivää. Nykyisen 5 :n mukaan palvelusajat ovat vastaavin jaoin 240 päivää 285 päivää ja 330 päivää. Vähimmäispalvelusajan lyheneminen tai vastaavasti pisimmän palveluajan piteneminen nykyisestä ei sinänsä ole valtiosäännön kannalta ongelmallista. Ainoa valtiosäännön kannalta mielenkiintoinen kysymys tässä näyttäisi olevan se, että varusmiespalvelusta suorittavat voivat ehdotuksen mukaan joutua palvelusajan pituuden suhteen tähänastista selvästi enemmän toisistaan poikkeavaan asemaan. Tätä aseman erilaisuutta joudutaan arvioimaan HM 5 :n yhdenvertaisuussäännösten kannalta. Hallitusmuodon 75 :n mukaan jokainen Suomen kansalainen on velvollinen olemaan osallisena isänmaan puolustukseen tai sitä avustamaan, niinkuin siitä laissa säädetään. Perustuslakivaliokunta on kuvannut tätä velvollisuutta näin (prvl 9/HE 7/85 vp ja prvl 10/HE 7/85 vp): " Säännös sisältää kaikkiin kansalaisiin ulottuvan perustuslaintasoisen maanpuolustusvelvollisuuden, jonka yksityiskohtainen sääntely on jätetty tavallisessa
2 lainsäätämisjärjestyksessä säädettävän lain varaan. Maanpuolustusvelvollisuus merkitsee hallitusmuodon 75 :n tarkoituksen huomioon ottaen perustuslakivaliokunnan mielestä rauhan aikana määrätyn ikäisten terveiden miesten velvollisuutta palvella tietty aika vakinaisessa väessä tai korvaavassa palveluksessa." Kun kyseessä on perustuslain säännökseen perustuva velvollisuus, on kansalaisia sen toteuttamisessa kohdeltava yhdenvertaisesti samaan tapaan kuin ihmisten pitää perusoikeuksien suojan suhteen tulla kohdelluksi yhdenvertaisesti. Tätä yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta ei asevelvollisuuden kohdalla - kuten valiokunnan lausumastakin ilmenee - mitenkään poista tai heikennä se, että asevelvollisuus/palveluvelvollisuus on vakiintuneesti kohdistettu vain terveisiin miespuolisiin kansalaisiin. Tätä kansalaisten velvollisuuksien yhtäläisyysvaatimusta valiokunta on erikseenkin käsitellyt em. lausunnossaan 10/85 vp, joka koski siviilipalvelusta annetun lain muuttamista. Siinä valiokunta totesi mm.: "Yhdenvertaisuusperiaatteen huomioon ottaminen vaatii lisäksi sitä, että nämä eri palvelusmuodot kokonaisrasittavuudeltaan vastaavat mahdollisimman läheisesti toisiaan. Tämän kannalta merkityksellisiä seikkoja ovat esimerkiksi palveluksen fyysinen ja psyykkinen rasittavuus, palvelusajan pituus, työ- ja koulutusajan menetys, erottaminen perheestä ja muusta totutusta ympäristöstä sekä palvelukseen sisältyvät asuinpaikan valinnan ja liikkumisvapauden rajoitukset." Pidempään koulutukseen joutuminen varusmiesaikana ei oikeudellisesti perustu vapaaehtoisuuteen. Asevelvollisuuslain 33 :n mukaan varusmiespalvelusta suorittava asevelvollinen voidaan määrätä koulutukseen, joka merkitsee vähimmäispalvelusaikaa pitempää palvelusta. Minusta on valiokunnan em. lausumienkin valossa selvää, että huomattavan pitkät erot perustuslaissa tarkoitettua velvollisuutta toteuttavassa palvelusajassa merkitsevät kansalaisten erilaista kohtelua, joka ei sovellu hyvin yhteen yhdenvertaisuusnormin kanssa. Näin on siitä huolimatta, että tätä erilaista kohtelua ei voida vakuuttavasti pitää HM 5,2 :ssä tarkoitettuna syrjintänä (ellei asevelvollisuuslain 33 :ssä tarkoitettua koulutettavuutta ja taipumuksia haluta pitää HM 5,2 :ssä tarkoitettuna henkilöön liittyvänä syynä). En siten pidä tässä yhteydessä merkittävinä niitä näkökohtia, joita esityksen perustelujen säätämisjärjestysjaksossa on esitetty siitä, että maanpuolustusvelvollisuus ei kohdistu kaikkiin kansalaisiin samanlaisena (vedoten jopa siihen, että "määrätyt ikärajat alittavat ja ylittävät miehet eivät ole palveluvelvollisia"). Vähäiset erot palvelusajassa ja palveluksen "kokonaisrasittavuudessa" eivät tässä voi olla merkittäviä. Ero 180 päivän ja 362 päivän palvelusajan välillä on kuitenkin yksilön kannalta
jo hyvin merkittävä. Oleelliseksi kysymykseksi mielestäni tässä jää, voidaanko tälle velvoitteen merkittävälle erilaisuudelle kuitenkin esittää sellaisia perusteluja, jotka voivat tehdä sen myös HM 5 :n yhdenvertaisuusvaatimuksen kannalta oikeutetuksi. Tällaisina perusteluina ei voi tulla kysymykseen pelkkä viittaaminen esitettyjen koulutuksellisten syiden objektiivisuuteen tai asiallisuuteen taikka siihen, että syyt eivät ole mielivaltaisia. Ongelmallista olisi myös vedota vain siihen, että ehdotettu ero palvelusaikojen pituudessa ei kovin merkittävästi poikkea niistä eroista, jotka on säädetty nykyisessä laissa. Jotain merkitystä voidaan ehkä antaa sille, että suurin piirtein Hallitusmuodon koko voimassaoloajan on ollut voimassa selvästi eripituisia palvelusaikoja, mikä viittaa siihen, että niitä ei ainakaan näkyvästi ole pidetty perustuslain yhdenvertaisuusnormin vastaisena. (Vuoden 1922 asevelvollisuuslain - 270/11.11.1922, 13 - mukaan yleinen palvelusaika oli yksi vuosi ja eräissä aselajeissa yksi vuosi kolme kuukautta. Vuoden 1932 asevelvollisuuslain - 219/30.6.1932, 5 - mukaan palvelusajat olivat 350 päivää ja reservin upseereiksi ja aliupseereiksi koulutettaville 440 päivää. Nykyisen vuoden 1950 lain mukaan palvelusajat ovat, kuten alussa todettiin, 240, 285 ja 330 päivää.) Jotain merkitystä kokonaisrasittavuuden kannalta on myös lomaoikeuksien järjestelyllä ja voisi olla myös esim. päivärahan korotuksella vähimmäispalveluajan yli meneviltä osin. En tiedä, voisiko olla muita toimivia keinoja, joilla palvelusajan pituuden suurien erojen merkitystä voitaisiin vähentää. Jos ehdotettuihin palvelusajan eroihin sisältyvää erilaista kohtelua voidaan käytännössä tasapainottaa muilla tekijöillä, on ehkä mahdollista katsoa, että koulutukselliset syyt riittävät oikeuttamaan tällaisen erottelevan kohtelun (ehkä myös huomioon ottaen koko Hallitusmuodon ajan hyväksytyt, tosin vähäisemmät erot jonkinlaisena implisiittisesti hyväksyttynä sallivana käytäntönä). Kovin vakuuttavaa siitä ei silti ehkä tule. Ehdotuksen 3 a :n 2 momentin mukaan varusmiespalveluksen "yhteydessä" voidaan antaa kansainväliseen kriisinhallinta- ja rauhanturvaamistoimintaan osallistumisen edellyttämä peruskoulutus. Perustelujen mukaan ko. koulutus annettaisiin varusmiespalveluksen "aikana". Viittaukset "yhteydessä" ja "aikana" voinee ymmärtää niin, että ko. koulutus annetaan osana varusmieskoulutusta. Perustelujen mukaan koulutus annettaisiin sellaisessa joukko-osastossa, jonka joukkotuotantotehtävänä on valmiusjoukon muodostaminen. Säännöksen mukaan koulutukseen ei tarvitse liittyä mitään vapaaehtoisuutta. Säännöksessä ei lausuta mitään
2 tällaisen koulutuksen volyymistä. Maininta ulkomailla annettavan tällaisen koulutuksen lyhytaikaisuudesta tuntuu viittaavan siihen, että ko. koulutus muuten on/voi olla laajempaa kuin lyhytaikaista. Minua jää säännöksessä askarruttamaan, minkälaisiin ja kuinka laajoihin koulutuksiin varusmies voitaisiin tämän säännöskohdan nojalla velvoittaa. Hieman samantyyppisiä kysymyksiä oli valiokunnassa esillä vuoden 1995 marraskuussa rauhanturvaamislain muutosten käsittelyn yhteydessä (prvl 18/HE 185/95 vp).. Valiokunta totesi tuolloin mm. että, henkilökohtaisen vapauden perustuslainsuojan vuoksi palvelu- ja työntekovelvoitteita ei voida rajoituksetta asettaa tavallisessa laissa, että HM 75 antaa mahdollisuuden säätää lailla kansalaisen velvollisuudesta osallistua Suomen puolustukseen ja että tämä ulottuu myös puolustustarkoitusta palvelevaan harjoittautumiseen. Näihin lähtökohtiin viitaten valiokunta katsoi, että tuolloinen ehdotus oli liian väljä "kun koulutus mm. voisi tapahtua ulkomailla eikä sen kestoa olisi mitenkään rajattu." Väljyydestä voidaan puhua myös nyt käsillä olevan ehdotuksen kohdalla. Kun säännös on tältä osin väljä, ei ainakaan maallikolle ole selvää, että tässä tarkoitettu koulutus tulee ainakin pääsiassa olemaan sellaista, jonka voidaan katsoa kuuluvan HM 75 :ssä tarkoitetun velvollisuuden (oman maan puolustaminen ja siihen harjoittautuminen) piiriin. Tämän kysymyksen kannalta voi merkitystä olla myös ko. koulutuksen volyymillä. Väljien muotoilujen käyttäminen ei saisi merkitä sitä, että vain HM 75 :n säännöksen vuoksi mahdollinen ihmisten velvoittaminen tavallisella lailla vähitellen liukuu sisältämään merkitsevästi myös HM 75 :n alan ulkopuolelle meneviä asioita. Asevelvollisuutta koskevissa asioissa tehtyihin päätöksiin voi hakea muutosta kutsunta-asiain keskuslautakunnalta. Lautakunnan päätös on lain 38,2 :n mukaan lopullinen. Tätä lainkohtaa ei nyt ehdoteta muutettavaksi. Hallitusmuodon 16,1 :n mukaan jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Mikä kaikki on katsottava säännöksessä tarkoitetuksi jonkun oikeuksia tai velvollisuuksia koskevaksi päätökseksi, voi rajoiltaan olla epäselvää. Lähden kuitenkin siitä, että keskuslautakunnalle tulee HM 16 :n ko. kohdassa tarkoitettuja asioita koskevia muutoksenhakuja. Lakiehdotuksen 38 :n mukaan keskuslautakunnan on asiain käsittelyssä noudatettava hallintolainkäyttölakia. Hieman epäselväksi kuitenkin jää, miten keskuslautakunnan asemaa on arvioitava H M 16 :ssä tarkoitetun riippumattomuuden kannalta. Riippumattomuutta ei ainakaan vahvenna se, että lautakunnan kokoonpano ja asetta-
minen näyttää olevan vain asetuksentasoisten säännösten varassa (Asetus asevelvollisuuslain soveltamisesta, 8 ).