N:o 82/1993 vp PÖYTÄKIRJA eduskunnan perustuslakivaliokunnan kokouksesta, joka pidettiin yhteiskokouksena sosiaali-ja terveysvaliokunnan sekä työasiainvaliokunnan kanssa tiistaina 2.11.1993 klo 10.00. Puheenjohtaja: sosiaali- ja terveysvaliokunnan puheenjohtaja Jouko Skinnari. Sihteeri: valiokuntasihteeri Jarmo Vuorinen. 1 Toimitettiin nimenhuuto. Läsnä olivat varapuheenjohtaja Alho, jäsenet Jansson, Jäätteenmäki, Kaarilahti, Koskinen, Laine, M. Laukkanen, J. Leppänen, Näsi, Vist-backa, Vuoristo, Vähänäkki ja Väistö sekä varajäsenet Komi ja Viljanen (15). 2 Kokous todettiin päätösvaltaiseksi. 3 Puhemiesneuvoston ehdotus n:o 2 eduskunnan työjärjestyksen 18 b :n muuttamisesta Puhemiesneuvoston ehdotus ilmoitettiin valiokuntaan saapuneeksi, liite 3. - Komi - Viljanen - Vuoristo + Moilanen + Nikula - Näsi - J. Leppänen 4 HE 235 työmarkkinatukea koskevaksi lainsäädännöksi sekä laiksi työttömyysturvalain muuttamisesta Otettiin asia jatkettuun ensimmäiseen käsittelyyn. Asian johdosta olivat kuultavina vanhempi hallitussihteeri Hannu Hakkola sosiaali- ja terveysministeriöstä, ylitarkastaja Pasi Järvinen ja ylitarkastaja Tuija Leminen työministeriöstä, OTL Heikki Karapuu, OTT Matti Mikkola, professori Ilkka Saraviita ja apulaisprofessori Martin Scheinin. Karapuu, Saraviita ja Scheinin jättivät valiokunnalle muistiot, liitteet A - C 4 S. Asian käsittely keskeytettiin.
Vähänäkki Jäätteenmäki Väistö Varpasuo Jansson M. Laukkanen Nikula Varpasuo Moilanen 5 Ilmoitettiin, että valiokunnan seuraava kokous on torstaina 4.11.1993 kello 9.00, 6 Valiokunnan kokous päättyi kello 12.00. Pöytäkirj an Valiokunnan sihteeri vakuudeksi: Z ff k A PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA 2.11.1993 Heikki Karapuu Lausunto perustuslakivaliokunnalle hallituksen esityksestä laiksi työmarkkinatuesta ja työttömyysturvalain muuttamisesta (HE 235/1993 vp) 1. Perustuslain säätämisjärjestys Käsittelen ensin lakiehdotusten mahdollista ristiriitaa perustuslain kanssa, koska perustuslain säätämisjärjestys syrjäyttäisi kysymyksen lepäämäänjättämissuojasta. 1.1. Yhdenvertaisuus (HM 5 ) Peruspäivärahan ja ansiosidonnaisen etuuden saamisehtojen yhdenmukaistamisen vaikutus. Työttömyysturvalain muutosehdotus merkitsisi, että peruspäivärahan ja ansiosidonnaisen etuuden saamisedellytykset yhdenmukaistettaisiin hyvin pitkälle. Perusturvaan liitettäisiin samanlainen työssäoloehto ja korvauspäivien enimmäismäärän rajoitus kuin ansiosidonnaiseen etuuteen. Eroksi jäisi se, että ansiosidonnainen etuus edellyttää lisäksi työttömyyskassan jäsenyyttä. Kassan jäsenmaksu muodostaa varsin pienen osan muutoin verovaroin ja myös kassaan kuulumattomien maksettavaksi tulevan työttömyysvakuutusmaksun kautta peitettävistä ansiosidonnaisen etuuden kokonaismenoista. Kun ansiosidonnaiset etuudet ovat tapauksesta riippuen moninkertaiset peruspäivärahaan verrattuna, voitaisiin ehkä väittää, että järjestely loukkaa lainsäätäjään kohdistuvaa mielivaltaisuuskieltoa, joka johdetaan hallitusmuodon 5 :n säännöstä yhdenvertaisuudesta lain edessä. Määräaikojen ehdottomuus. Ehdotetuissa laeissa on useita etuuden saamiseen vaikuttavia sääntöjä, joista saattaa seurata mielivaltaisilta vaikuttavia eroja. Esimerkiksi henkilö, jolta puuttuu 1 päivä työssäoloehdon täyttämiseksi tarvittavasta työskentelystä, menettää koko etuuden eli
2,5 vuotta mahdollisesti korkeatakin ansiosidonnaista etuutta. Henkilö, joka täyttää 55 vuotta vuorokauden päivärahan enimmäismäärän täyttymisen jälkeen, menettää 5 vuoden päivärahat verrattuna henkilöön, jonka syntymäpäivä on vuorokautta aikaisemmin. Tällaisia äkkijyrkästi vaikuttavia saamisehtoja voidaan väittää mielivaltaisiksi ja siten mahdollisesti HM 5 :n vastaisiksi.
4 Oma kantani kumpaankin edellä mainittuun ongelmakohtaan on, että niissä ei ylitetä sitä rajaa, jonka HM 5 asettaa. Saamisedellytysten yhtenäistäminen johtaa ehkä vähitellen yhtenäiseen työttömyysvakuutusjärjestelmään, ja myös etuuden saamisedellytysten äkkijyrkkiä kohtia ehkä ajan myötä pehmennetään siten kuin modernissa sosiaali- ja verolainsäädännössä on tapana. Kysymyksessä on kuitenkin tavallisen lainsäätäjän harkintaan jäävä asia. 1.2. Pakkotyön kielto (HM 6 %:n 1 ja 2 momentti) Perustuslakivaliokunnalla on jo 1930-luvulta alkaen kannanottoja (PeVL 6/1938 vp, ks myös PeVL 9-10/1985 vp), joissa hallitusmuodon 6 :n 1 ja 2 momentista on johdettu rajoituksia mahdollisuuteen säätää työvelvollisuudesta. Ehdotus laiksi työmarkkinatuesta oikeuttaa viranomaisen määräämään työmarkkinatuen saajan esimerkiksi yksityisen siivousliikkeen järjestämään työharjoitteluun ilman työsuhdetta ja ilman palkkaa. Henkilö saisi työharjoittelustaan noin 1500-2500 mk/kk (eli ilmeisesti eräissä tapauksissa alle sen mitä Euroopan sosiaalisen peruskirjan, SopS 44/91, 7 art. 5. kohta edellyttää). Työturvallisuutta koskeva lainsäädäntö ulottuisi työharjoittelijaan, mutta ilmeisesti esimerkiksi työajasta ei olisi lain tasoisia säännöksiä. Sanktiona kieltäytymisestä olisi joutuminen työmarkkinatuen ja työttömyysturvan ulkopuolelle. Velvollisuus osallistua työharjoitteluun voisi kestää 1,5 vuotta, mutta saman työnantajan työharjoittelusta voi erota ilman sanktioita 6 kuukauden harjoittelun jälkeen. - Onko kysymyksessä hallitusmuodosta johdetun pakkotyökiellon rikkominen? Pakkotyön käsitteeseen kuuluu perinteisesti, että kysymyksessä on oikeudellinen velvollisuus tehdä työtä. Oikeudellinen velvollisuus on kysymyksessä, jos työstä kieltäytymiseen liittyy rangaistus tai muu oikeudellinen sanktio. Sosiaalisen edun, kuten työttömyyskorvauksen menettämistä ei pidetä oikeudellisena sanktiona. Tällä tavoin on tulkittu esim. YK:n kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevan sopimuksen (SopS 8/76) 8 artiklassa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen (SopS 19/90) 6 artiklassa olevaa pakkotyökieltoa. Jälkimmäisen sopimuksen osalta on olemassa valvontaelimen päätös juuri työttömyyskorvauksen menetyksellä sanktioidusta työhönosoituksesta kieltäytymisestä (Alankomaita koskeva tapaus 7602/76). Katson, että vaikka työmarkkinatukea koskevaan lakiin liittyy erikoislaatuisia piirteitä, järjestelyä ei voida pitää HM 6 :stä johdetun pakkotyökiellon vastaisena. 1.3. Oikeus työhön (HM 6 ;n 2 momentti) Perustuslakivaliokunnan tulkintojen kehittymisestä Hallitusmuodon säännös oikeudesta työhön on kirjoitettu valtiovallan jokseenkin ehdottoman velvollisuuden muotoon. Kansalaisille tulee järjestää mahdollisuus tehdä työtä. Järjestämisvelvollisuutta tosin jonkin verran suhteellistetaan ilmaisulla "tarvittaessa" ja lakivarauksella, joka on kirjoitettu muotoon "mikäli laissa ei ole toisin säädetty". Hallitusmuodon oikeutta työhön koskevaan säännökseen liittyy varsin laaja perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntö. En ryhdy sitä tässä
5 yksityiskohtaisesti selvittämään. Esitän kuitenkin nyt esille tulevan tulkintaongelman taustaksi joitakin piirteitä tähänastisista tulkinnoista. Perustuslakivaliokunta on vuodesta 1980 alkaen (PeVM 10/1980 vp) antanut sarjan lausuntoja ja mietintöjä, joissa se on katsonut hallitusmuodon 6 :n 2 momentin olevan sen erityisluonne huomioon ottaen velvoittavuudeltaan verrattavissa muihin hallitusmuodon perusoikeuksiin. Vielä vuonna 1987 valiokunta (PeVL 2/1987 vp) katsoi, että työllisyyslaissa olevaa työllistämisvelvoitetta heikentävä lakiehdotus voitiin käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä vain, koska työllisyyslaki ei vielä ollut voimassa eikä uusi laki siten merkinnyt voimassa olevan lain heikentämistä. Vuonna 1991 perustuslakivaliokunta (PeVL 6/1991 vp) katsoi, että työllisyyslakia voitiin hallitusmuodon 6 :n 2 momentin estämättä muuttaa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä siten, että voimassa olevaakin työllistämisvelvoitetta vähennetään. Keskeisenä valtiosääntöoikeudellisena seikkana valiokunta piti vuoden 1991 lausunnossa sitä, säilyikö työllisyyslaki muutoksen jälkeenkin täystyöllisyystavoitteen mukaisena. Joulukuussa 1992 antamassaan lausunnossa (PeVL 32/1992 vp) valiokunta katsoi, että valtion ja kuntien velvollisuus järjestää niin sanottua velvoitetyötä voitiin kokonaan poistaa ilman, että poistamista tarkoittavaa lakia oli tarpeen säätää HM 6 :n vastaisena perustuslain säätämisjärjestyksessä. Tätä perusteltiin seuraavalla varsin pitkälle menevällä lauseella: "Säännöksen yleinen ohjelmaluonteisuus johtaa erityisesti siihen, että säännöksen merkitys voi ilmetä enemmänkin poliittisluonteisena kuin juridisen täsmällisenä velvoittavuutena." Perustuslakivaliokunnan edellä viitattu, viime vuoden joulukuussa annettu lausunto 32/1992 meni pisimmälle siinä vuonna 1991 alkaneessa tulkintamuutosten sarjassa, jossa asteittain luovuttiin vuonna 1980 omaksutusta ja vuoteen 1987 asti johdonmukaisesti noudatetusta tulkintalinjasta. Vaikka tapahtumasarja osoittaa valiokunnan voivan varsin jyrkästikin muuttaa tulkintojaan, perustan seuraavat arviot oletukselle, että nyt esillä olevat tapaukset ratkaistaan osapuilleen viime vuosien kannanottojen mukaisesti. Viime vuosien tulkintojen valossa kaksi kantaa näyttää ilmeiseltä: 1. On luovuttu tulkinnasta, että HM 6 :n 2 momentti sisältäisi niin sanotun huononnuskiellon eli kiellon huonontaa HM 6 :n toteuttamiseksi säädettyä tavallista lainsäädäntöä. Näin ollen se seikka, että nyt käsiteltävä hallituksen esitys voimakkaastikin heikentää aikoinaan HM 6 %:ään sisältyvän kehittämisvelvoitteen mukaista lainsäädäntöä, ei itsessään edellytä perustuslain säätämisjärjestyksen käyttämistä. 2. On omaksuttu tulkinta, että tavallisella lainsäätäjällä on hyvin vapaat mahdollisuudet järjestää valtion velvollisuutta luoda työttömille työpaikkoja. Erityisesti, kun laajamittainen työttömyys on tehnyt aikaisemmin ehkä hyvin toimineen työllistämisjärjestelmän epätarkoituksenmukaiseksi, voidaan se poistaa luomatta tilalle mitään vastaavaa järjestelmää (PeVL 6/1991 vp, 10 ja 32/1992 vp). Myös edellä siteerattu hyvin pitkälle menevä valiokunnan tulkinta työllisyyssäännöksen "enemmänkin poliittisluonteisesta"
6 sitovuudesta liittyi juuri valtiovallan velvollisuuteen järjestää työpaikka. Sen sijaan perustuslakivaliokunnassa ei ole luovuttu siitä vuonna 1980 omaksutusta ja erityisesti työttömyysturvalain säätämiseen liittyvässä lausunnossa 4/1984 vp esitetystä tulkinnasta, että HM 6 sisältää toissijaisen säännöksen oikeudesta työttömyysturvaan tilanteessa, jossa työpaikkaa ei voida järjestää. Tosin myös työttömyysturvan järjestämisvelvollisuutta on käsitelty vuoden 1984 lausuntoa jonkin verran väljemmin painotuksin. Asiaa koskee lähinnä kolme tulkintakannanottoa. 1. Lausunnossa 27/1992 vp katsottiin, että tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä (tosin lepäämäänjättämissuojan laukaisevana) voitiin säätää laki, joka poisti työttömyysturvaan välillisesti liittyvän opintososiaalisen etuuden enimmillään 4 kuukauden lomaajalta. Lausunnossa ei nimenomaisesti käsitelty HM 6 :n 2 momentin vaikutusta säätämisjärjestykseen, mutta voidaan olettaa, että valiokunta teki ratkaisunsa tietoisena lakiehdotuksen yhtymäkohdista hallitusmuodon työn oikeutta koskevaan säännökseen. 2. Lausunnossa 34/1992 vp valiokunta sen sijaan käsitteli nimenomaisesti työttömyysturvan heikennyksen suhdetta HM 6 :n 2 momenttiin. Valiokunta viittasi lausuntoon 4/1984 vp siitä, että "työttömyysturva tulee työnteolla järjestettävän toimeentulon tilalle silloin, kun valtiovalta ei voi järjestää työnteon mahdollisuutta." Valiokunta kuitenkin katsoi, että "Työttömyysturvan tällainen luonne toissijaisesti hallitusmuodon 6 :n 2 momentista johtuvana velvollisuutena ei valiokunnan käsityksen mukaan kuitenkaan voi muodostaa sinänsä esteeksi järjestellä tavallisella lailla esimerkiksi työttömyysturvan saamisedellytyksiä ja materiaalista sisältöä." Lakiehdotuksessa oli kysymys ensi kertaa työmarkkinoille tulevien odotusajan pidentäminen 6 viikosta 4 kuukauteen, minkä valiokunta katsoi mahdolliseksi tavallisella lailla, kun otettiin huomioon muun muassa se, ettei säännös koskenut ammatillisesta oppilaitoksesta valmistuneita. 3. Myös lausunnossa 6/1993 vp käsiteltiin nimenomaisesti työttömyysturvan heikentämisen suhdetta HM 6 :n 2 momenttiin. Lausunnossa toistettiin luonnehdinta työttömyysturvasta toissijaisesti hallitusmuodosta johtuvan velvoitteena ja se, että tämä "ei sinänsä" ole este järjestellä tavallisella lailla työttömyysturvan saamisedellytyksiä. Valiokunta katsoi kuitenkin, että tavallisella lailla ei voitu toteuttaa järjestelyä, jossa asetuksella säädettäisiin työttömyysturvan epäämisestä vapaaehtoisuustyön vuoksi. Valiokunta viittasi nimenomaisesti työttömyyspäivärahaoikeuden "valtiosääntöoikeudellisiin kytkentöihin" katsoessaan, että "näin avointa delegointia" ei voitu säätää tavallisella lailla. Valiokunta on siten kaksi kertaa katsonut, että tavallisella lailla voidaan luoda 4 kuukauden pituinen aukko työttömyysturvaan. Tapaukset eivät merkitse, että 4 kuukautta olisi ehdoton yläraja, vaan kysymyksessä on pikemminkin aikamäärä, joka ainakin on mahdollinen. Nyt käsillä olevassa hallituksen esityksessä ehdotetaan paljon syvällisempiä rajoituksia kuin edellä sanottu pidennys 6 viikosta 4 kuukauteen.
7 Lakiehdotukset merkitsisivät, että henkilö saattaa jäädä vuosikausiksi, periaatteessa jopa koko elämänsä ajaksi vaille työttömyysturvaa. Työttömyysturvan menetys kohdistuu erityisesti lama-aikoina varmuudella myös henkilöihin, jotka ovat täysin vilpittömästi ja parhaan kykynsä mukaan yrittäneet etsiä töitä. Työttömyysturvaan tehtävää aukkoa ei siten esillä olevien lakiehdotusten osalta voida perustella esimerkiksi Pe VL 6/1993 tarkoitetuilla, asianomaisen omaan moitittavaan käyttäytymiseen liittyvillä syillä. Työttömyysturvan epääminen kohdistetaan ensimmäistä kertaa työmarkkinoille tuleviin ja toisaalta pitkäaikaistyöttömiin. Näitä ryhmiä ei voida pitää sellaisina, että niihin kuuluvilta puuttuisi työttömyysturvan tarve. Pikemminkin juuri nämä ryhmät ovat erityisessä suojan tarpeessa. Katson, että perustuslakivaliokunnan tähänastisen käytännön valossa vain perustuslain säätämisjärjestyksessä voidaan säätää laki, joka pitkäaikaisesti poistaa työttömyysturvan sitä selkeästi tarvitsevilta ja kiistatta työhaluisilta ja työkykyisiltä työttömiltä. Katson kuitenkin, että tavallisella lainsäätäjällä on suuri harkintavalta sekä tuen määrään että odotusaikoihin ja myös tuen saamisen erikoisedellytysten suhteen. Saamisedellytysten tulee kuitenkin olla sellaisia, että niiden täyttyminen ei riipu talouden suhdanteista tai muista vastaavista työttömästä itsestään riippumattomista yhteiskunnallisista tekijöistä. Työttömällä tulee olla mahdollisuus omalla toiminnallaan ja käyttäytymisellään täyttää tuen saamisen edellytykset. Pidän mahdollisena säätää tavallisella lailla työttömyysturvan saamisedellytykseksi, että nuorilla on velvollisuus hankkia jokin ammattitaito (eräänlainen laajennettu oppivelvollisuus), jos mahdollisuus ammattitaidon hankkimiseen turvataan opintososiaalisilla etuuksilla. Pidän myös mahdollisena säätää tavallisella lailla siitä, että työttömyysturvan saajilla on työttömyysturvan suuruuteen suhteutettu ja edun menettämisseuraamuksella sanktioitu velvollisuus yhteiskuntaa hyödyttävään toimintaan. Pidän myös mahdollisena säätää tavallisessa säätämisjärjestyksessä sen tyyppistä lainsäädäntöä kuin on ehdotus laiksi työmarkkinatuesta, jos lakiin muun muassa lisätään työpaikalla tapahtuvaa työharjoitteluosoitusta koskeva työn sopivuuden edellytys ja lakimääräistetään muutakin työsuojelua kuin työturvallisuutta koskevat vaatimukset. En pidä mahdollisena säätää tavallisella lailla, että ammattitaidon hankkinut henkilö, joka on ollut 300 päivää työmarkkinatuen piirissä ja osallistunut työharjoitteluun tai hänelle määrättyyn koulutukseen, voisi menettää oikeuden työttömyysturvaan työmarkkinatuen loppuessa. En pidä mahdollisena säätää tavallisella lailla, että työttömyystuvan perusturvan saamisen ehdottomana edellytyksenä olisi työssäoloehdon täyttyminen. En pidä mahdollisena säätää tavallisella lailla, että työttömyysturvan peruspäivärahan kestolle asetettaisiin ehdoton enimmäismäärä.
Edellä sanotuista syistä lakiehdotukset 1 ja 2 vaativat ehdotetussa muodossaan valtiopäiväjärjestyksen 67 ;w mukaista käsittelyjärjestystä. 2. Perusturvan suojalauseke Kun olen päätynyt siihen, että lakiehdotukset 1 ja 2 on käsiteltävä perustuslain säätämisjärjestyksessä, ei niiden osalta tule kysymykseen VJ 66 :n 7 momentin mukainen lepäämäänjättämissuoja. Jos lakiehdotuksessa olevat perustuslain säätämisjärjestystä edellyttävät järjestelyt korvattaisiin uusilla järjestelyillä, lakiehdotuksiin ilmeisesti tulisi jäämään niin merkittäviä toimeentulon lakisääteisen perusturvan heikennyksiä, että lakiehdotukset voitaisiin jättää lepäämään. Lakiehdotukset 3-7 sisältävät ymmärtääkseni pääasiassa teknisiä sopeutuksia, jotka aiheutuvat lakiehdotuksista 1 ja 2. Lakiehdotuksia 3-7 ei voida säätää erillisinä. Lepäämäänjättämissuojan kannalta voidaan ehkä arvioida, että lakiehdotuksissa on perusturvan osalta kysymys sellaisista etuuksien yhteensovitukseen liittyvistä seikoista, jotka eivät muun muassa perustuslakivaliokunnan lausuntojen 6 ja 10/1993 vp valossa näyttäisi aiheuttavan lepäämäänjättämismahdollisuutta. Ongelmallinen on kuitenkin 4. lakiehdotus niiltä osin kuin ehdotetun työmarkkinatukea koskevan lain mukainen mahdollisuus työharjoittelumääräyksen antamiseen katsottaisiin osoitukseksi siitä, että henkilö voidaan työllistää. Tämä ongelma voitaisiin ilmeisesti poistaa siirtämällä viittaus työmarkkinatukeen ehdotetun lain 4 c :n 1 momentin 4) kohtaan. 3. Muutoksenhakuoikeuden rajoittaminen Lopuksi kiinnitän huomiota yhteen yksityiskohtaan. Työmarkkinatukea koskevan lakiehdotuksen 30 :n 2 momentin mukaan vakuutusoikeuden päätöksestä ei voisi valittaa. Tämä on luultavasti yleisenä sääntönä tarkoituksenmukainen järjestely. Kun kuitenkin saman lakiehdotuksen 33 :n 1 momentin mukaan vakuutusoikeus voisi eräissä tapauksissa poistaa etuuden, vakuutusoikeus toimisi näitä päätöksiä tehdessään ensimmäisenä päätöksentekoasteena. Näiltä osin valituskielto vakuutusoikeuden päätök
Herra puheenjohtaja s sestä merkitsisi, että muutoksenhakumahdollisuutta ei olisi lainkaan olemassa (purkumahdollisuutta lukuunottamatta). Mielestäni olisi harkittava poikkeusta muutoksenhakukieltoon siltä osin kuin vakuutusoikeus toimii ensimmäisenä päätöksentekoasteena. Muutoksenhakumahdollisuuden avaamista ei tosin voi pitää säätämisjärjestyskysymyksenä voimassaolevan perustuslain kannalta. Valtioneuvoston periaatepäätöksessä toimenpiteistä keskushallinnon ja aluehallinnon kehittämisestä (17.6.1993) on todettu: "Jokaisesta kansalaista ja yhteisöä koskevasta päätöksestä pitää olla mahdollisuus valittaa riippumattomaan tuomioistuimeen". Perusoikeusuudistuksessa (ks esim. KM 1992:3 ja oikeusministeriön lainvalmisteluosaston julkaisu 2/1993) on tarkoitus säätää yleisestä muutoksenhakuoikeudesta, ei tosin täysin ehdottomassa muodossa. Myöskään Euroopan ihmisoikeuskonvention (SopS 19/1990) 6 artikla ei edellytä muutoksenhakuoikeuden avaamista nyt esillä olevassa asiassa. Ensinnäkin on epäselvää, koskeeko 6 artikla sotilasvammalain tyyppisiä etuuksia. Toiseksi, jos ensiasteen päätöksen tekee tuomioistuin, ei muutoksenhakuoikeutta ole pakko järjestää. Perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota nyt esillä olevaa vastaavaan oikeusturvaongelmaan lausunnossaan 22/1993 vp.
Hallituksen esityksen käsittelyjärjestysproblematiikka liittyy HM 6,l :ään liittyvään työllistämisvelvoitteeseen ja VJ 66,7 :n lakisääteiseen perusturvaan.jo hallituksen esityksessä todetaan,että laki on jätettävissä lepäämään.tämä seikka lieneekin selviö hallituksen esityksen perusteluosassa esitettyjen esimerkkien perusteella (peruspäiväraha suhteessa työmarkkinatukeen).niin ollen jätän arvioimatta lakeja VJ 66,7 :n näkökulmasta. Esityksen sisältämien käsittelyjärjestysongelmien ydin on HM 6 :n kansalaisten työvoiman suojelun ja valtion työllistämisvelvoitteen tulkinnassa.hallituksen esityksen käsittelyjärjestysosaan sisältyy kiittetävän perusteellinen analyysi perustuslakivaliokunnan kannanotoista HM 6 :n tulkinnasta. Perustuksen linja oli pitkään se,että uusi työllisyyslaki oli perustuslain mukainen vain sillä edellytyksellä,että se sisälsi täystyöllistämisvelvoit-teen ja tätä koskevan tavoitteenasettelun.jos valtiovalta ei voinut järjestää kansalaiselle työtä,tilanne korjaantui valtiosäännön mukaiseksi sillä,että valtiolla oli totaalinen työttömyysturvan järjestämisvelvoilisuus.kun valtio ja kunnat sittemmin ajautuivat syvään taloudelliseen lamaan,tästä alkujaan erittäin tiukasta tulkinnasta oli ilmeisesti pakko luopua.perustuslakivalio-kunta näyttää muuttaneen tulkintalinjaansa.hm 6 :ää ei viimeisimpien lausuntojen valossa voi pitää ehdottomana ja sitovana säännöksenä,positiivise-na statusoikeussäännöksenä.kollega Scheinin on arvioinut kriittisesti eräässä artikkelissaan tätä tulkintalinjan muutosta. Oma kantani HM 6.n normatiiviseen tehoon on alusta pitäen poikennut perustuslakivaliokunnan tulkintalinjasta - aina ns.lex Knuuttilan säätämisajasta lähtien.perustusvaliokunnan lausunnot vuoden 1992 lopulta näyttävät olevan melko lähellä tulkintatapaani.en enää tässä yhteydessä toista kannanmäärittelyjäni HM 6 :ään,sillä olen esittänyt näkökohtani yli kymmenessä lausunnossa.liitän tämän lausunnon yhteyteen viimeisimmän määrittelyn. Tyydyn vain toteamaan nyt esillä olevasta lakiehdotuksesta seuraavan.laki merkitsee selvää heikennystä siihen työttömyysturvaanjonka perustuslakivaliokunta aikanaan katsoi minimitasoksi HM 6 :n säännös silmällä pitäen. Lakiehdotus sisältää toisaalta täystyöllisyystavoitteenjota perustuslakivaliokunta on pitänyt yhtenä edellytyksenä työllisyyslakien säätämiselle tavallisena lakina. Luonnehdin HM 6 :n merkittävältä osalta ohjelmaluonteiseksi TSS-
Herra puheenjohtaja oikeussäännökseksi.tällaisten perusoikeuksien on joustettava taloudellisissa ahdinkotilanteissa.vaikka siis työllisyysturvaa eräissä suhteissa heikennetään,työllisyyslaki sisältää edelleen täystyöllisyystavoitteen.työmarkkinatukilaki ei sellaista säännöstä sisällä.laki tähtää kuitenkin l :n mukaan työnsaajan työmarkkinoille hakeutumisen tai palaamisen edellytysten parantamiseen. Hallituksen esittämä lakikokonaisuus edustanee maksimitasoajohon näissä taloudellisissa oloissa työttömyysturvassa voidaan päästä.ilmeisesti-kin työttömyysturva silti jää Suomessa tasollejoka on Euroopan korkeimpia.toisin sanoen usea eurooppalainen maajonka perustuslaki turvaa oikeuden työhönjoutuu tyytymään matalampaan työllisyysturvaan. Katson,että hallituksen esitykseen sisältyvä lakiehdotukset voidaan säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä,mutta laki työttömyysturvalain muuttamisesta lepäämään jättämismahdollisuus huomioon ottaen. Oikeus turva.ty Ömax^matukilain 33 :n mukaan lainvoimainen päätös voidaan muuttaa mm.kansaneläkelaitoksen esityksestä ja edunsaajan vahingoksi.päätöksestä ei voi valittaa.perustuslakivaliokunta on varsin tuoreessa,sotilasvammalaista annetussa lausunnossa kiinnittänyt huomion siihen,että tällaisiin muutoksenhakukieltoihin liittyy oikeusturvaongelmia (PeVL 22/1993).Sama asia oli esillä viime viikolla opmtotukilainsäädännön yhteydessä.tätä oikeusturvaongelmaa ehkä kärjistää se,että 33,2 :n mukaan Kansaneläkelaitos voi väliaikaisesti keskeyttää etuuden maksamisen muutosesityksensä jälkeiseltä ajalta.tässä suhteessa tapaus eroaa kahdesta edeltäjästään. Lain 3,3 :ssä säädetään työvoimaviranomaisen ns.sitovista lausunnoista.niitä koskee lain 30 :n mukaan muutoksenhakukielto.en ole selvillä siitä,mikä vaikutus näillä lausunnoilla on yksittäisen tuen hakijan oikeusasemaan.jos kielteinen lausunto voi johtaa edunmenetykseen siten,ettei tällaisesta epäävästä päätöksestä voida valittaa,on muutoksenhakukielto arveluttava.ilmeisesti kuitenkin hakijalle jää muutoksenhakuoikeus itse tukipäätöksen suhteen.
Herra puheenjohtaja 1 Hallituksen esityksen tarkoituksena on muuttaa työllisyyslakia siten,että laista poistetaan kuntien velvollisuus järjestää alle 20 vuotiaille nuorille kuuden kuukauden työ-tai harjoittelupaikka sekä valtion ja kuntien velvollisuus järjestää pitkäaikaistyöttömille kuuden kuukauden työnteko-mahdollisuus. Lakiehdotuksen käsittelyjärjestyksen kannalta ratkaisevaa on se,kuin-ka tulkitaan HM 6 :n säännöstäjonka mukaan valtakunnan asiana on tarvittaessa järjestää Suomen kansalaiselle mahdollisuus tehdä työtä. Hallituksen esitykseen on sisällytetty erittäin yksityiskohtainen selonteko perustuslakivaliokunnan aikaisemmasta käytännöstä.selonteossa mainitaan perustuslakivaliokunnan tulkintalinja:hm 6.2 ilmaisee kansalaisen keskeisen perusoikeuden joka muiden perusoikeuksien tavoin omaa erityisen pysyvyyden ja velvoittavuuden.viime kesäkuulta olevassa lausunnossa (10/1992) käsiteltiin hallituksen esitystäjonka mukaa kuntien velvollisuus järjestää alle 20-vuotiaille kuuden kuukauden työ- tai harjoittelupaikka tuli voimaan kuuden kuukauden työttömyyden jälkeen voimassa olleen lain säätämän 3 kuukauden sijasta. Perustuslakivaliokunta lausui tästä, ja eräistä muista työllisyysturvan heikennyksistä -viittauksin lausuntoon 6/1991 - mm:"...julkisen vallan työllistämisvelvoitteen vähentämisen kannalta valiokunta piti keskeisenä valtiosääntöoikeudellisena seikkana sitä,säilyykö työllisyyslaki tavoitteeltaan täystyöllisyysvelvoitteen mukaisena,vaikka lakia muutettaisiin julkisen vallan työllistämisvelvoitteita vähentämällä....valiokunnan käsityksen mukaan esityksessä (77/1992) ehdotetut kunnan työllistämisvelvoitteen heikentäminen sekä työajan lyhentäminen eivät muuta työllisyyslain luonnet-ta.työllisyyslaki on ehdotetulla tavalla muutettunakin hallitusmuodon 6 :n 2 momentin ilmaiseman yleisen työllisyystavoitteen mukainen." Lausunnossa 6/1991 (joka koski hallituksen esitystäjolla laista poistettiin 12 kuukautta kahden vuoden aikana työttömänä olleita pitkäaikaistyöttömiä koskeva valtion ja kuntien työllistämisvelvoite) todettiin mm.: "Hallitusmuodon 6 :n 2 momentin erityisluonne johtuu valiokunnan käsityksen mukaan siitä,että se useimmista muista perusoikeussäännöksistä poiketen on luettavissa ns.positiivisiin statusoikeuksiin.niiden valtiosääntöoikeudellinen merkitys ei ole vielä vakiintunut perustuslakivaliokunnan käytännössäkään hallitusmuodon 6 :n 2 momentin vaikutuksesta on erilaisia kannanottoja...valiokunta on yhtäältä katsonut hallitusmuodon 6 :n 2 momentin sisältävän eräänlaisen perustuslaillisen toimeksiannonjoka velvoittaa valtiovaltaa yhteiskunnallisessa toiminnassa ja lainsäädännön kehittämisessä edistämään ja ylläpitämään täystyöllisyyden saavuttamista ja ylläpitämistä...hallituksen esitykseen sisältyvää lakiehdotusta arvioidessaan perustuslakivaliokunta on pitänyt tarkastelun lähtökohtana sitä,että hallitus- 1 IS:n laus unto.joka liittyi perustuslakivaliokunnan lausuntoon 32/1992 työttömyysturvasta. muodon 6 :n 2 momentti ilmaisee yleisen tavoitteen täystyöllisyydestä eli valtion tehtävästä turvata työnteon mahdollisuus työtä tarvitseville kansalaisille. Valiokunta on aiemmin...pitänyt nykyistä työllisyyslakia tavoitteiltaan tämän täystyöllisyystavoitteen mukaisena.käsiteltävänä olevaan lakiehdotukseen nähden keskeinen valtiosääntöoikeudellinen seikka on,säilyykö työllisyyslaki tavoitteiltaan täystyöllisyysvelvoitteen mukaisena,vaikka lakia muutetaan ehdotetulla tavalla. "Valiokunta alleviivasi työllisyystilanteen jyrkkää heikkenemistä,laskeskeli työllisyyden hoitamisen kuluja ja työttömien määriä ja päätyi toteamukseen : "Valiokunnan käsityksen mukaan ehdotetunlainen julkisen vallan työllistämisvelvoitteiden vähentäminen ei muuta työllisyyslain luonnetta.työllisyyslaki on ehdotetulla tavalla muutettunakin tavoitteiltaan aiemmin mainitun täystyöllisyystavoitteen mukainen".
* * * Valiokunnan on siis jälleen kerran arvioitava sitä,säilyykö työllisyyslaki edelleen luonteeltaan täystyöllisyyteen tähtäävänä. Työllisyyslaki jakaantuu kahden tason säännöksiin.lain alkupäässä julistetaan täystyöllisyystavoite ja myöhemmissä pykälissä täystyöllistämi-sen keinot.edellisissä tapauksissa kuten tässäkin tavoitesäännökset pysyvät muuttumattomina mutta keinojärjestelmää muutetaan tavoitesäännösten vastaisesti. Perustuslakivaliokunta on selostetuissa lausunnoissa katsonut,että HM 6.2 :n normatiivisesta sitovuudesta huolimatta työllistämisvelvoitteita voidaan heikentää taloudellisen tilan sitä vaatiessa. Valiokunnan lausunnoista ei ole saatavissa osviittaa sille,kuinka pitkälle työllistämisvelvoitteita voidaan keventää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä (edellytyksin että tavoite pysyy ennallaan).perustuslakivaliokunnan omaksuma tulkinta HM 6 :n 2 momentin säännöksestä antaa valiokunnalle itselleen lähes vapaan harkintavallan.kuten konfiskatorisuuden ja lakisääteisen perusturvankin kohdalla,samoin kuin omaisuuden käyttöoikeuden rajoitustenkin kohdalla kysymys on perimmältään yhteiskuntapoliittisesta tai sosiaalipoliittisesta harkinnasta. Työllisyyslain l :Lain tarkoitus.tämän lain tarkoituksena on järjestää Suomen kansalaiselle mahdollisuus tehdä työtä. 2 1 ja 2mom.:Työllisyystavoite ja sen vaatimat toimenpiteet. Kansalaisten toimeentulon turvaavan,työpaikan vapaaseen valintaan ja tuottavan työn tekemiseen perustuvan täystyöllisyyden saavuttamiseksi valtion tulee edistää vakaata ja alueellisesti tasapainoista talous-,työllisyys- ja muuta yhteiskunnallista kehitystä. Täystyöllisyyden toteuttamiseksi valtion tulee edistää korkeaa ja tasaista työvoiman kysyntää yleisillä talouspoliittisilla sekä muilla työllisyyteen vaikuttavilla toimenpiteillä. Oikeustieteellä ei ole keinoa osoittaa raja jonka jälkeen sinänsä täystyöllistämistavoitteensa säilyttävä työllisyyslaki muuntuu työllistämisvelvoitteiden heikentämisten jälkeen perustuslain vastaiseksi.perustuslakivaliokunta voi perustellusti päätyä siihen,että edelliset työllistämisvelvoitteet olivat maksimaaliset tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä säädettävät täystyöllistämisperiaatteen vastaiset heikennykset työllisyyslakiin.jos näin ajatellaan,nyt esillä oleva laki olisi siis säädettävissä vain VJ 67 :n mukaisessa järjestyksessä. Valiokunta voi yhtä hyvin -vuoden 1991 lausunnon periaatteita seuraten - painottaa,että työllisyystilanne on edelleen katastrofaalisesti heikentynyt 1991 ratkaisua tehtäessä vallinneesta tasosta.työttömyyden valtiolle ja kunnille aiheuttamat kustannukset saattavat olla kokonaan uutta mitta-luokkaa.tämä tilanteen muutos voi olla käytettävissä perusteluksi sille,että vielä tämäkin työllistämisvelvoitteiden purku on lähes pakkotilamaisissa olosuhteissa hyväksyttävästi suoritettavissa tavallisella lailla. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan jo nyt vallitsee lainvastainen tiia;työliistämisvelvoitteita ei koko laajuudessa pystytä täyttämään (s.5).tämä seikka vaikuttanee käsittelyjärjestysvalintaan: ei liene johdonmukaista ajatella,että laki on ristiriidassa perustuslain kanssa,sen kiireelliseksi julkistaminen estetään ja siten käsittelyjärjestysratkaisun seurauksena on laittoman tilan jatkuminen ja kärjistyminen. Sinänsä puhuminen nykytilanteessa "täystyöllistämisvelvoitteesta" lienee menettänyt pääosan uskottavuudestaan. Täystyöllistäminen on osoittautunut mahdottomuudeksi ja utopiaksi nykyoloissa. Valiokunta ymmärrettävästi pitää kiinni aikaisemmasta HM 6 :ä koskevasta tulkintalinjastaan ja argumentaatiotekniikasta. Ratkaisun tekeminen ei varmasti ole helppoa. Oman käsitykseni mukaan perustuslakivaliokunta on varhaisissa HM 6.2 :n säätämisen jälkeen - korkeasuhdanteen oloissa - päättämissään lausunnoissa antanut säännökselle tiukemman velvoittavuuden kuin säännöstä säädettäessä tarkoitettiin.
Perustuslakivaliokunta on viimeisissä lausunnoissaan mielestäni joutunut perääntymään muutaman askelen verran alkuperäisistä lausunnoistaan. Perustuslakivaliokunta on relativoinut HM 6.2 :n säännöstä puhumalla epämääräisesti positiivisista statusoikeuksista joiden merkitys ei ole vielä vakiintunut perustuslakivaliokunnan käytännössä. Ilmaisu on moniselitteinen.sitä ei käytetty 20 vuotta sitten kun HM 6.2 :n säännös säädettiin.käsite on 1990-luvun valtiosääntökeskustelun tuote. Voidaan myös kysyä,kuinka kauan täytyy odottaa,että valiokunnan käytäntö statusoikeuden vakiintumisessa kestää. Valiokunta on antanut HM 6 :n 2 momentin säännöstä parisenkymmentä lausuntoa (kun ministerisyyteasiat, tosin mietintöinä, lasketaan mukaan). Viittaus valtiovallan velvollisuuteen järjestää kansalaiselle työtä,ei kansalaisen statusoikeudeksi luonnehdittuna sanottavasti helpota HM 6.2 :n tulkintaa. * * * Totean lopuksi jälleen kerran,että oma tulkintani HM 6 :stä poikkeaa olennaisesti perustuslakivaliokunnan tulkinnoista.lex Knuutilan säätämisestä lähtien olen pitänyt HM 6.2 :n säännöstä tyypillisenä ns.tss-oikeute
na (taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset, ns. toisen sukupolven perusoikeudet) jonka merkitys lainsäädäntöön on samanlainen kuin muissakin Länsi- Euroopan maissa. TSS- oikeuksille on ominaista ohjelmaluonteisuus. Ne asettavat lainsäätäjälle tavoitteita ja ohjaavat lainsäädäntö- ja budjettivalmistelua. TSS-oikeuksia ei länsimaissa ymmärretä lainsäätäjän suvereenia päätösvaltaa kaventaviksi, kansalaisille subjektiivisia (status-?) oikeuksia antaviksi.tss-oikeuksille on tyypillistä, että kansallisessa taloudellisessa ahdinkotilassa yhteiskunta voi suunnata niukkoja resursseja haluamallaan tavalla. TSS-oikeudet ymmärretään joustavammiksi kuin klassiset vapausoikeudet.tämä näkyy selvästi myös kansainvälisoikeudellisissa ihmisoikeussopimuksissa esim.verrattaessa Euroopan neuvoston ihmisoikeusyleissopimusta sosiaalisopimukseen sekä YK:n KP-sopimusta TSS-sopimukseen. Yhteenveto Määritellessään lakiehdotuksen käsittelyjärjestyksen perustuslakivaliokunta pitänee kiinni omaksumastaan tulkintalinjasta :täystyöllisyystavoite on ylläpidettävä, mutta keinovalikoimaa voidaan muuttaa tavoitteen kannalta heikentävään suuntaan. Tämä HM 6.2 :n tulkintatapa antaa valiokunnalle varsin suuren valinnanvapauden, koska esillä olevalla lailla ei puututa työllisyyslain täystyöllistämistavoitteeseen. Valiokunta voi katsoa, että nyt suoritettava todella tuntuva heikennys voimassaolevaan lakiin nähden ylittää sen rajanjonka jälkeen laki on ristiriidassa HM 6 :ssä säädetyn valtion työllistämisvelvoitteen kanssa. Painottamalla pakkotilanomaisia olosuhteita, työttömyyden rankkaa lisääntymistä, ylivelkaantumisen tai kassakriisin uhkaa ja täystyöllisyyden epärealistisuutta nykyoloissa, voidaan myös päätyä siihen, että täystyöllistämisvelvoitteen säilyessä keinovalikoiman täytyy ylivoimaisissa olosuhteissa joustaa. Näin argumentoiden voidaan päätyä tavalliseen lainsäätämisjärjestykseen.
L u k C^ t <, Perustuslakivaliokunnalle Pyydettynä lausuntona hallituksen esityksestä työmarkkinatukea koskevaksi lainsäädännöksi sekä laiksi työttömyysturvalain muuttamisesta (HE 235/1993 vp) esitän kunnioittavasti seuraavaa. 1. Hallitusmuodon 6 :n 2 momentti Käsitykseni mukaan ainakin ensimmäinen lakiehdotus on käsiteltävä valtiopäiväjärjestyksen 67 :n tarkoittamassa järjestyksessä. Ensimmäinen lakiehdotus (työttömyysturvalain muutos) supistaa työttömyysturvaan oikeutettujen henkilöiden piiriä asettamalla työssäoloehdon (13 ) ja 500 päivän katon (26 ) peruspäivärahan saannille sekä korottamalla alaikärajaa etuuksien saannille (5 ). Työttömyysturvalain muutokseen asiallisesti ja lakiteknisesti sidoksissa oleva toinen lakiehdotus (laki työmarkkinatuesta) toisi työttömyysturvan rinnalle uuden, tasoltaan alemman (23, 24 ja 26 ), pitkälle meneviä karenssisäännöksiä (16-20 ) sisältävän ja ehdotetun työttömyysturvan tavoin kestoltaan rajatun (27 ) sosiaaliturvajärjestelmän. Tarkasteltiinpa ensimmäisen ja toisen lakiehdotuksen yhteisvaikutuksena olevaa lopputulosta tai pelkästään ensimmäistä lakiehdotusta, lopputulos on sama: Työttömyysturvan kattavuutta (lähes) kaikkien työtä vaille olevien yksilölliseen oikeuteen perustuvana toimeentuloturvajärjestelmänä kavennettaisiin merkit
17 tävällä tavalla. Jopa pitkäaikaistyöttömät saattaisivat lainmuutosten seurauksena pudota kokonaan työttömyyteen perustuvien sosiaaliturvamuotojen ulkopuolelle. Saattaa olla, että sosiaaliturvan tämänkaltaiselle rakenteelliselle muutokselle on esitettävissä sosiaalipoliittisia perusteluja. Ehkä ei ole mielekästä kutsua työttömyysturvaksi rahamääräisiä toistuvaissuorituksia sellaisten henkilöiden toimeentulon turvaamiseksi, joiden ei kuvitellakaan työllistyvän kohtuullisen ajan kuluessa. Perustuslain kannalta tällaisen sosiaalipolitiikan rakenteellisen muutoksen tekee kuitenkin ongelmalliseksi se, että meillä ei ole perustuslaissa kattavaa säännöstä oikeudesta toimeentulon turvaan vaan erityissäännös oikeudesta työhön. Oikeudesta työhön puolestaan on tulkintakäytännössä johdettu oikeus kattavaan työttömyysturvaan julkisen vallan toissijaisena velvollisuutena, kun työtä ei kyetä tarjoamaan. Työttömyysturvalakia säädettäessä valiokunta katsoi, korostaen työnteon mahdollisuuden järjestämistä ensisijaisena hallitusmuodon 6 :n 2 momentista seuraavana valtiovallan velvoitteena, että työttömyysturva tulee työnteolla järjestettävän toimeentulon tilalle silloin, kun valtiovalta ei kykene työnteon mahdollisuutta järjestämään (PeVL 4/1984 vp). Valiokunta piti tärkeänä, ettei työttömyysturvajärjestelmään anneta syntyä aukkoja, ja katsoi työttömyysturvaa tulevan kehittää niin kattavaksi, ettei sen ulkopuolelle jää työntekijäryhmiä. Vaikka työttömyysturvaoikeuden perusteiden voi sanoa nauttivan perustuslainsuojaa, tätä ei ole valiokunnan käytännössä pidetty esteenä järjestellä tavallisella lailla esimerkiksi työttömyysturvan saamisedellytyksiä ja materiaalista sisältöä (PeVL 34/1992 vp). Tuolloin valiokunnan enemmistö piti hallitusmuodon 6 :n 2 momentin kannalta hyväksyttävänä sellaista - mielestäni varsin pitkälle menevää - työttömyysturvan saamisedellytysten tiukennusta, jolla ensimmäistä kertaa työmarkkinoille tuleville asetettiin neljän kuukauden alkukarenssi (vrt. käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen 2. lakiehdotuksen 16 ). Sen sijaan lainsäädäntövallan avoin delegointi itse työttömyysturvaoikeuden suhteen oli toteutettavissa vain perustuslain säätämisjärjestyksessä (PeVL 6/1993 vp). Vaikka ensimmäistä ja toista lakiehdotusta tarkasteltaisiin yhdessä, hallituksen esitys merkitsee kajoamista työttömyysturvaoikeuteen merkittävästi pitemmälle kuin mitä valiokunnan kertaalleen hyväksymä neljän kuukauden alkukarenssi merkitsee. Tarkoitan ensimmäisen lakiehdotuksen 13 ja 26 :n sekä toisen lakiehdotuksen 27 :n yhteisvaikutusta, joiden johdosta merkittävä osa työttömistä jäisi kokonaan ja jopa pysyvästi molempien työttömyyden ajan toimeentuloturvajärjestelmien ulkopuolelle. Ainakaan näiltä osin esityksessä ei ole kysymys työttömyysturvan saamisedellytysten ja materiaalisen sisällön "järjestelemisestä" (vrt. PeVL 34/1992 vp). Selvästi aiemmin hyväksyttyä neljän kuukauden odotusaikaa pitemmälle
18 menee myös työttömyysturvan alaikärajan korottaminen yhdellä vuodella (1. lakiehdotuksen 5 ). 2. Valiokunnan lausunnon PeVL 32/1992 vp merkityksestä Oman arvioni mukaan valiokunta teki viime vuonna erään historiansa jyrkimmistä tulkinnan muutoksista, kun se hyväksyi niin sanottua velvoitetyöllistämistä koskevien työllisyyslain säännösten kumoamisen tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä (PeVL 32/1992 vp). Samalla kuitenkin totean, että valiokunnan lausunto oli kirjoitettu niin, ettei tulkinnan muutosta ainakaan korostettu vaan pikemminkin pyrittiin osoittamaan jatkuvuutta aiempiin tulkintoihin nähden. Kyseinen lausunto koski hallitusmuodon 6 :n 2 momentista seuraavaa ensisijaista velvollisuutta, valtiovallan velvollisuutta järjestää mahdollisuus tehdä työtä. Kun nyt on kysymys merkittävästä kajoamisesta samasta perustuslainsäännöksestä johdettuun toissijaiseen velvoitteeseen, työttömyysajan toimeentuloturvaan, on aiheellista pohtia, muuttaako ensisijaisen velvoitteen suhteen omaksuttu uusi tulkinta jollakin tavoin suhtautumista toissijaiseen velvoitteeseen. Edellä jo mainitut valiokunnan myöhemmät lausunnot PeVL 34/1992 vp ja PeVL 9/1993 vp jo sinänsä osoittavat, ettei valiokunta itse ole nähnyt ensisijaisen velvoitteen tulkinnan lievennyksen vaikuttavan toissijaiseen velvoitteeseen - kummassakaan lausunnossa ei nimittäin edes mainita lausuntoa PeVL 32/1992 vp. Velvoitetyöllistämisen kumoamista koskeva valiokunnan lausunto on niukkasanainen eikä sisällä esimerkiksi arviota siitä, mihin muihin edellytyksiin kuin työllisyyslain yleisen täystyöllisyys tavoitteen olemassaoloon perustui valiokunnan kanta tavallisen lain käsittelyjärjestystä. Vaikka itse suhtaudun valiokunnan kantaan kriittisesti, voin pitää sinänsä rationaalisena esimerkiksi sellaista päättelyä, että erityisryhmien lakisääteiset työllistämisvelvoitteet saatettiin purkaa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä osaltaan sen vuoksi, että valtiovallan tois sijainen velvoite työttömyysajan toimeentulon turvaamisesta oli toteutettu kyllin kattavana. Jos lausunnon PeVL 32/1992 vp takana oli tämänkaltainen päättely, tuolloin omaksuttu "joustava" tulkinta hallitusmuodon 6 :n 2 momentin ensisijaisesta velvoitteesta ei puolla vastaavaa tul kinnan lieventämistä suhteessa nyt käsiteltävään toissijaisen velvoitteen olennaiseen purkamiseen. Pikemminkin päin vastoin, työllistämisvelvoitteiden jo toteutettu purkaminen korostaa hai litusmuodon 6 :n 2 momentista seuraavan toissijaisen velvoitteen kattavuutta ja ulottumista myös vaikeasti työllistettäviin erityisryhmiin. 3. Muuttaako vireillä oleva perusoikeusuudistus asiaa?
Eduskunta saa todennäköisesti vielä näillä valtiopäivillä käsiteltäväkseen perusoikeusuudistusta koskevan hallituksen esityksen. Sekä perusoikeuskomitea (Komiteanmietintö 1992:3) että perus o ikeustyöryhmä (Oikeusministeriön lainvalmisteluosaston julkaisu 2/1993) ovat ehdottaneet oikeutta työhön koskevan perustuslainsäännöksen muotoilemista nykyistä hallitusmuodon 6 :n 2 momenttia varovaisemmin. Hallituksen esitys tullee noudattelemaan perusoikeustyöryhmän ehdotusta, jonka mukaan hallitusmuodossa säädettäisiin erikseen julkisen vallan velvollisuudesta edistää työllisyyttä ja pyrkiä "turvaamaan jokaiselle oikeus työhön" (ehdotettu 15 :n 2 momentti) sekä asetettaisiin erikseen velvoite taata lailla "oikeus perustoimeentulon turvaan" muun muassa työttömyyden aikana (ehdotettu 15 a :n 2 momentti). Arvioituna näitä säännösehdotuksia vasten nyt käsiteltävänä oleva lakiehdotus vaikuttaa samansuuntaiselta. Enää ei turvattaisi jokaiselle yksilöllistä oikeutta työhön "mikäli laissa ei ole toisin säädetty". Samalla katoaisi nykyiseen hallitusmuodon 6 :n 2 momenttiin perustuva kiinteä yhteys työtä vaille jäämisen ja kattavan työttömyysturvan väliltä. Lainsäätäjälle jäisi enemmän liikkumavaraa työttömyysturvan ja muiden sosiaaliturvajärjestelmien keskinäisen työnjaon ja yhteensovittamisen rakentamisessa. Huomiota voitaisiin kiinnittää vapaammin työtä vailla olevan henkilön kokonaistilanteeseen ja jättää lailla työttömyysturvan ulkopuolelle henkilöryhmiä, joiden asema katsottaisiin olevan tarkoituksenmukaista turvata muiden sosiaaliturvajärjestelmien kautta. Pidän ilmeisenä, että perusoikeustyöryhmän mietintöä vastaavan perusoikeusuudistuksen toteuttamisen jälkeen hallituksen nyt ehdottama lainsäädäntöhanke ei saisi osakseen ainakaan yhtä voimakasta kritiikkiä kuin nyt hallitusmuodon 6 :n 2 momentin nojalla. Tämänkaltaiset pohdinnat ovat kuitenkin merkityksettömiä arvioitaessa esityksen hyväksyttävyyttä tässä ja nyt. Ensinnäkin on tietysti sinänsä selvää, että säätämisjärjestystä arvioidaan nykyistä perustuslakia eikä mahdollisesti toteutettavia uudistuksia vasten. Tärkeämpää kuitenkin on, että perusoikeusuudistuksen lähtökohtiin kuuluu ajatus aukottoman vähimmäistoimeentulojärjestelmän toteuttamisesta yksilöllisenä oikeutena. Tätä tarkoittaa perusoikeustyöryhmän mietinnössä selkeimmin yksilöllisen oikeuden muotoon kirjoitettu taloudellinen tai sosiaalinen perusoikeus jokaisen oikeudesta "välttämättömään toimeentuloon" (ehdotettu 15 a :n 1 momentti). Niin kauan kuin vähimmäistoimeentuloturvaa ei ole lainsäädännössä turvattu aitona yksilöllisenä oikeutena, mikä voisi tapahtua esimerkiksi toimeentulotukijärjestelmän
20 lainsäädännöllistä perustaa vahvistamalla, puuttuu perustava asiallinen edellytys edes ottaa kantaa käsillä olevan hallituksen esityksen kaltaisten sosiaaliturvan rakennemuutosten hyväksyttävyyteen perusoikeusuudistuksen kannalta. Siksi on paitsi muodollisesti myös asiallisesti perusteltua arvioida esityksen hyväksyttävyyttä nykyisen perustuslain, korostetusti hallitusmuodon 6 :n 2 momentin kannalta. Helsingissä 2 päivänä marraskuuta 1993 / Martin Scheinin valtiosääntöoikeuden apulaisprofessori (Helsingin yliopisto)