LAUSUNTO 1(5) Jukka Makkonen 14.9.2012 Ympäristöministeriö Kirjaamo PL 35 00023 Valtioneuvosto Lausunto suuria polttolaitoksia koskevasta asetusluonnoksesta Viite: Ehdotus valtioneuvoston asetukseksi polttoaineteholtaan vähintään 50 megawatin polttolaitosten päästöjen rajoittamisesta. Energiateollisuus ry kiittää mahdollisuudesta lausua luonnoksesta valtioneuvoston asetukseksi polttoaineteholtaan vähintään 50 megawatin polttolaitosten päästöjen rajoittamisesta ja esittää kantanaan seuraavaa. Asetuksella pannaan täytäntöön teollisuuspäästödirektiivin (2010/75/EU) luvun III ja liitteen V suuria polttolaitoksia koskevat vaatimukset. Uusi LCP-asetus tulisi voimaan 7.1.2013 ja se korvaisi vanhan LCP-asetuksen (1017/2002) lukuun ottamatta niitä vanhan LCP-asetuksen tiettyjä säädöksiä, joita noudatetaan 31.12.2015 asti. Teollisuuspäästödirektiivin (2010/75/EU) luvun III ja liitteen V polttolaitoksia koskevien vaatimusten kansalliseen täytäntöönpanoon liittyvä asetusehdotus aiheuttaa investointeja ja muutostoimenpiteitä valtaosassa Suomen 300 energiantuotantoyksiköstä. Pöyryn arvion mukaan teollisuuspäästödirektiivin investointivaikutukset suurille polttolaitoksille ovat yhteensä 0,7 3,5 miljardia euroa. Saavutettavien ympäristöhyötyjen on kuitenkin todettu jäävän melko vähäisiksi. Koska noudatettavat päästörajat tulevat viime kädessä määräytymään vasta lupamenettelyssä ja tarvittavien investointien kustannushaarukka on valtava, investointiympäristö on sähkö- ja kaukolämpöyhtiölle äärimmäisen epävarma. Tilannetta ei helpota säännöksissä esitetty kireä investointiaikataulu. Direktiivin sallima kansallinen liikkumavara tuleekin käyttää täysimääräisesti hyväksi ja erityisesti joustojen tarjoama lisäaika hyödyntää. Ympäristöministeriön LCP-projektiryhmässä on onnistuttu selventämään direktiivin tulkintoja ja Energiateollisuus ry on pääosin tyytyväinen muotoiluihin. Seuraavat asiakokonaisuudet ovat kuitenkin tärkeitä ja niihin esitetyt näkemykset pyydetään huomioimaan lopullisissa säädöksissä. Lupamenettelyn vahvistaminen Teollisuuspäästödirektiivi vahvistaa BAT-päätelmien merkitystä päästöraja-arvojen asettamisessa. Asetuksella annettavien vähimmäispäästötasojen merkitys vastaavasti heikkenee. Muuttuneessa tilanteessa toiminnanharjoittaja ei pysty asetustekstistä toteamaan noudatettavia päästöraja-arvoja yksiselitteisesti. Ympäristönsuojelulain 56 :n ( asetuksen noudattamien luvan estämättä ) säätämisen yhteydessä asiaa koskevassa hallituksen esityksessä todetaan, että "pykälässä Energiateollisuus ry Fredrikinkatu 51 53 B, 00100 Helsinki PL 100, 00101 Helsinki Puhelin: (09) 530 520, faksi: (09) 5305 2900 www.energia.fi
2(5) tarkoitettaisiin yksilöityjä velvoitteita tai yksiselitteisiä asetusten säännöksiä" (HE 84/1999). Kyseinen tarkoitus ei enää toteudu päästöraja-arvojen osalta, joten asetuksella ei tulisi antaa sitovia päästöraja-arvoja. Sen sijaan noudatettavat päästörajaarvot tulisi määrätä yksinomaan ympäristöluvassa. Ympäristölupamenettelyssä määrättäisiin myös ajankohta, josta lähtien uusia päästöraja-arvoja on noudatettava. Jos asetuksen rakenne halutaan säilyttää siten, että vähimmäispäästötasoja tulee noudattaa 1.1.2016 alkaen, epäselvyyksien välttämiseksi ympäristölupamenettelyn ja -päätöksen ensisijaisuus pitää ilmaista asetuksessa. 6 Uuden ja olemassa olevan energiantuotantoyksikön päästöraja-arvot Säännökseen tulisi lisätä erillinen ensimmäinen momentti: Energiantuotantoyksikön päästöraja-arvoista määrätään ympäristöluvassa. Vastaavasti perustelujen alkuun tulee lisätä maininta, että uuden ja olemassa olevan energiantuotantoyksikön päästöraja-arvoista määrätään ympäristöluvassa. Perusteluista tulee poistaa alla mainittu lause ja sitä vastaavat muotoilut: Olemassa olevien energiantuotantoyksiköiden ja polttolaitosten olisi noudatettava näitä päästöraja-arvoja 1 päivästä tammikuuta 2016 alkaen. 25 Voimaantulo Ympäristölupapäätöksen roolin selkeyttämiseksi voimaantulosäännöksiin tulisi lisätä seuraava uusi momentti. Niihin laitoksiin, jotka ovat hakeneet ympäristöluvan muutosta 30.6.2014 mennessä, voidaan soveltaa 6 :n päästöraja-arvoja vasta ympäristöluvassa määrättynä päivämääränä kuitenkin aikaisintaan 1.1.2016. Sujuva ja nopea ympäristölupamenettely pitää varmistaa Lähivuosille on odotettavissa lukuisia polttolaitosten ympäristölupamääräysten tarkastamishakemuksia. Jotta asetetussa aikataulussa voidaan pysyä, lupamenettelyä pitää pystyä keventämään ja nopeuttamaan. Uusien lupamääräysten voimaansaattamista varten lupahakemukset ja -päätökset pitää pystyä laatimaan ja käsittelemään vain tarvittavin osin. Näin taattaisiin myös parempi viranomaisresurssien riittävyys. Teollisuuspäästödirektiivi aiheuttaa useita muutoksia ympäristölupamenettelyihin ja valvontaan. Säännöksien sujuva ja yhdenmukainen soveltaminen edellyttää viranomaisten riittävää ohjeistamista ja kouluttamista. Myös lisäresurssien tarve tulee arvioida. Teollisuuspäästödirektiivin muita velvoitteita voimaan saatettaessa tulee huomioida niiden mahdolliset vaikutukset lupamenettelyyn. Esimerkiksi mahdollinen vaatimus perustilaselvityksestä tulisi käsitellä mahdollisimman kevyenä. Selvitystä ei tulisi vaatia ympäristöluvan muutoshakemuksen liitteeksi, ellei selvitys pohjaudu käytössä oleviin tietoihin. Epävarmuus tulevista päästörajoista aiheuttaa virheinvestointien vaaran LCP Bref-asiakirjan meneillään oleva päivitys ja BAT-päätelmien merkityksen korostuminen aiheuttavat epävarmuutta. Lainsäädännön tarkoituksena ei tule olla laitosten ennenaikainen alasajo, vaan ympäristövaikutusten vähentäminen kustannustehokkaasti. SYKEen toteuttamassa teollisuuspäästödirektiivin vaikutusten arvioinnissa on todettu, että Ympäristöhyödyt näistä [päästövähennyksistä] jäävät kuitenkin melko vähäisiksi kaukokulkeuman suuren merkityksen takia. (s. 4)
3(5) Ehdotetut päästöraja-arvot eivät vaikuta merkittävästi ilman laatuun Suomessa, sillä useimmissa Suomen suurimmissa polttolaitoksissa on jo käytössä tehokkaat puhdistinlaitteistot. Lisäksi ilman laatu on Suomessa jo lähtötilanteessa parempi ja epäpuhtauksien aiheuttama sairastavuus vähäisempää kuin useimmissa muissa Euroopan maissa. (s. 26) Edellä mainitut näkemykset huomioiden säännöksissä pitäisi pyrkiä mahdollistamaan jo tehtyjen investointien suunniteltu elinkaari ja turvaamaan investointiympäristön ennustettavuus. Erityisesti vanhojen olemassa olevien yksiköiden kohdalla tulisi pyrkiä poistamaan epävarmuutta ja vähentämään virheinvestoinnin vaaraa. 6 Uuden ja olemassa olevan energiantuotantoyksikön päästöraja-arvot Yllä mainitun säännöksen perusteluihin tulisi tehdä seuraava lisäys (korostettu): [ ] Tätä poikkeusta voitaisiin soveltaa ainoastaan, kun arvioinnista kävisi ilmi, että BATpäätelmissä kuvattuun parhaaseen käytettävissä olevaan tekniikkaan liittyvien päästötasojen saavuttaminen johtaisi suhteettoman suuriin kustannuksiin ympäristöhyötyihin verrattuna, kun otetaan huomioon kyseessä olevan laitoksen maantieteellinen sijainti tai paikallisten ympäristöolot taikka laitoksen tekniset ominaisuudet. Vanhojen olemassa olevien energiantuotantoyksiköiden osalta poikkeamaperusteen voidaan katsoa täyttyvän teknisten syiden vuoksi ja lupaviranomaisen olisi hyväksyttävä vähimmäispäästörajojen käyttö näille laitoksille. Mahdollisuus joustojen tarjoaman lisäajan käyttöön pitää varmistaa Direktiivin tarjoamat joustot antavat tärkeää lisäaikaa BAT-päätelmien huomioonottamiseksi sekä mahdollistavat investointien porrastamisen. On hyvä asia, että asetusluonnokseen on otettu mukaan kaikki suomalaisille polttolaitoksille sopivat joustomekanismit. Joustojen käyttömahdollisuus pitää kuitenkin turvata ilman tarpeettomia tiukennuksia, joten seuraavat ongelmakohdat tulisi poistaa asetusluonnoksesta. LCP-säännösten taustamuistioon on kirjattu, että joustoihin pyrkiville laitoksille asetetaan LCP-asetuksen (2002) mukaiset päästörajat uuden polttoainetehon perusteella. Tämä menettely tulee johtamaan siihen, että LCP-asetuksen soveltamisalan piiriin siirtyvät alle 50 MW:n yksiköt saavat uudet, huomattavasti tiukemmat päästörajat. Vastaavankaltaisia päästörajojen tiukennuksia tapahtuu, kun polttolaitoskokonaisuus ylittää 300 MW:n tehorajan. Tämä saattaa johtaa lupamenettelyssä siihen, että polttolaitos joutuu tekemään päästövähennysinvestoinnin jo ennen joustoon siirtymistä. Tämä ei ole ollut säännösten valmistelussa tarkoitus, eikä varsinaisesti direktiivinkään. Direktiivi määrää säilyttämään päästörajat eli kevennyksiä ei saa tehdä. Epäselvyyksien välttämiseksi lupamenettelyssä taustamuistioon tulisi kirjata, että tarvittavat päästövähennysinvestoinnit on tarkoitus tehdä jouston aikana. 9 Kaukolämpölaitoksia koskeva poikkeus ja 8 Jäljellä olevan käyntiajan vaikutus päästöraja-arvoihin Säännöksien perusteluihin tulisi tehdä lisäys (korostettu) ja poistaa yliviivattu lause. Poistettava lause on lupaviranomaisen oikeus eikä sitä tarvitse asiayhteydessä korostaa. Se lisäksi ohjaa tulkintaa jouston myöntämisen kohdalla väärin. Jouston merkitys mitätöityy, jos laitos joutuu sopeutumaan jo ennen joustoa tiukempaan päästörajaarvoon. [ ]Lupamääräysten perusteena olisivat 31 päivänä joulukuuta 2015 voimassa olevat LCP-asetuksen (2002) liitteiden 1 tai 2 päästöraja-arvot tai ympäristöluvassa ympäristönsuojelulain 51 :n nojalla asetetut asetuksen vaatimuksia tiukemmat päästöraja-arvot. Nämä päästöraja-arvot määräytyisivät polttolaitoksen polttoainetehon
4(5) (= yhteiseen piippuun kuuluvien yksiköiden yhteenlasketun tehon) mukaisesti. Ympäristöluvassa asetetut päästöraja-arvot voivat olla asetuksen vaatimuksia ankarampia ja perustuen esimerkiksi parhaan käyttökelpoisen tekniikan soveltamiseen. Jos poikkeukseen liittyvältä energiantuotantoyksiköltä edellytetään päästövähennysinvestointi LCP-asetuksen (2002) päästöraja-arvojen saavuttamiseksi, lupaviranomainen voisi kuitenkin määrätä sen toteuttavaksi poikkeuksen voimassaoloaikana. Käyntiaikarajoite (1500 h/v) tarvitsee edelleen täsmennyksiä LCP-asetuksen 9 ja 10 koskevat päästörajojen määräytymistä vuotuisen käyntiajan mukaan. Säännös on tärkeä ja direktiivin sallima lievennys vara- ja huippulaitoksille. Taustamuistiossa tehdyt selvennykset liittyen käyntiajan laskentaan ovat suomalaisen energiantuotantojärjestelmän osalta tärkeitä. 10 Rikkidioksidipäästöraja-arvot vanhassa olemassa olevassa laitoksessa vuotuisen käyntiajan mukaan ja 11 Typenoksidipäästöraja-arvot vanhassa olemassa olevassa laitoksessa vuotuisen käyntiajan mukaan Perusteluihin tulisi tehdä seuraavat muutokset ja lisäykset (korostettu): [ ] Viiden vuoden liukuvan keskiarvon laskenta alkaisi samaan aikaan, kun vaatimusta noudatettaisiin energiantuotantoyksikössä eli aikaisintaan 1 päivästä tammikuuta 2016 alkaen. Laskennassa tarkasteltu vuotuinen käyntiaika voi olla joko suurempi tai pienempi kuin 1500 tuntia ensimmäisinä vuosina, kunhan se tasoittuu viiden vuoden jaksolla 1500 tuntiin vuodessa. Toiminnanharjoittaja voisi käytännössä valita sovelletaanko pykälää koko polttolaitokseen vai siihen kuuluvan energiantuotantoyksikköön. Erinäiset muutosesitykset 2 Soveltamisala Korostettu lisäys selventäisi kohtaa: 10) laitokseen, joka käyttää polttoaineena muita jätteitä kuin biomassaksi luokiteltuja kiinteitä tai nestemäisiä jätteitä. 3 Määritelmät Kohdan ilmaisu on epäselvä: 11) pääasiallisella polttoaineella polttoainetta, jolla on monipolttoainelaitoksissa, jotka käyttävät omaan kulutukseensa raakaöljyn jalostamisesta saatuja tislaus- ja konversiojäännöksiä yksin tai yhdessä muiden polttoaineiden kanssa, käytetyistä kaikista polttoaineista korkein liitteessä 2 vahvistettu päästöraja-arvo tai, jos useilla polttoaineilla on sama päästöraja-arvo, polttoaine, jonka poltto-aineteho on kyseisistä polttoaineista suurin 4 Polttolaitoksen polttoainetehon yhteenlaskemissäännöt Korostettu lisäys yhdenmukaistaisi momenttia perustelutekstin hengenmukaiseksi: Edellä 1 momentissa tarkoitettuna yhtenä polttolaitoksena ei kuitenkaan pidetä kahden tai useamman erillisen energiantuotantoyksikön yhdistelmää, jos energiantuotantoyksiköt, joiden savukaasut poistetaan yhteisen piipun kautta, ovat olleet eri toiminnanharjoittajien hallinnassa ja otettu käyttöön viimeistään 31 päivänä joulukuuta 1994. 6 Uuden ja olemassa olevan energiantuotantoyksikön päästöraja-arvot (perustelu) Perusteluista tulisi poistaa tarpeeton täsmennys. Jos energiantuotantoyksiköitä voidaan seurata erikseen, sisäpiippuvaatimusta ei tarvita.
5(5) [ ]Sääntöä ei sovellettaisi silloin, kun esimerkiksi erikseen kaasua tai öljyä ja kiinteän polttoainetta polttavan energiantuotantoyksikön savukaasut johdettaisiin yhteiseen piippuun, jossa niillä on omat sisäpiiput. 14 Valtioneuvoston päätökseen kuuluvien laitosten päästöjen enimmäismäärien määräytyminen Momentissa on asiavirhe suhteessa esitettyihin säännöksiin kansallisesta siirtymäsuunnitelmasta: Turvetta ja biomassaa polttoaineena käyttävien laitosten rikkidioksidipäästöjen vuoden 2016 päästöjen enimmäismäärän laskennassa käytetään tämän asetuksen LCPasetuksen (2002) liitteessä 1 ja 2 määrättyjä turvetta ja biomassaa polttavien laitosten rikkidioksidipäästöraja-arvoja. 16 Päästöraja-arvojen noudattaminen eräissä olemassa olevissa energiantuotantoyksiköissä 3. momentissa mainittu luottamusvälin käyttö laskennassa tulisi koskettaa myös vanhoja olemassa olevia energiantuotantoyksiköitä. 3. momentti tulisi sijoittaa :n loppuun siten, että se voidaan tulkita koskettavan sekä olemassa olevia että vanhoja olemassa olevia polttolaitoksia. 24 Ilmaan joutuvien päästöjen tarkkailu Yhtenäisten tulkintojen varmistamiseksi :ään tulisi siirtää perustelumuistiossa todettu asia: Polttolaitosta tai energiantuotantoyksikköä ei tarvitse käynnistää mittauksia varten, jos laitos ei muutoin ole toiminnassa. Hätätarkoituksessa toimivan energiantuotantoyksikön päästöt on mitattava kertaluonteisesti toiminnan alkaessa ja olennaisen muutoksen jälkeen. Liite 3 Päästöjen tarkkailu ja mittaukset. Korostettu lisäys selventäisi tulkintaa vähänkäyvien yksiöiden osalta: 3. Jos energiantuotantoyksikön päästöjä ei mitata jatkuvasti, rikkidioksidi-, typenoksidien, hiukkas- ja kaasua polttavien energiantuotantoyksiköiden hiilimonoksidipäästöjä on mitattava kertaluonteisesti vähintään joka kuudes käyttökuukausi. Yhteystiedot Yhteyshenkilömme asiassa on asiantuntija Jukka Makkonen. Hänen yhteystietonsa ovat: Energiateollisuus ry, PL 100, Fredrikinkatu 51-53, 00101 Helsinki. Puhelin 040 702 8634; e-mail: jukka.makkonen@energia.fi Kunnioittavasti ENERGIATEOLLISUUS RY Jukka Leskelä Johtaja, sähköntuotanto Jari Kostama Johtaja, kaukolämpö