EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 7.7.2016 COM(2016) 448 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE järjestäytyneen rikollisuuden torjunnasta 24 päivänä lokakuuta 2008 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2008/841/YOS 10 artiklan mukaisesti FI FI
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE järjestäytyneen rikollisuuden torjunnasta 24 päivänä lokakuuta 2008 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2008/841/YOS 10 artiklan mukaisesti 1. JOHDANTO 1.1. Tausta Ensimmäiset vaiheet järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyvien rikosten rangaistavaksi säätämiseksi toteutettiin Euroopan unionissa vuonna 1998, jolloin hyväksyttiin yhteinen toiminta 98/733/YOS rikollisjärjestöön osallistumisen kriminalisoinnista Euroopan unionin jäsenvaltioissa 1. Neuvosto hyväksyi yhteisen toiminnan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella, ja sillä otettiin käyttöön järjestäytyneen rikollisuuden määritelmä kansainvälisessä oikeudessa. Tämän jälkeen tehtiin kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastainen Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimus, joka hyväksyttiin 15. marraskuuta 2000 annetulla yleiskokouksen päätöslauselmalla 55/25. Sopimuksesta tuli keskeinen osa kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa. Euroopan unioni (tuolloin Euroopan yhteisö) osallistui yleissopimuksen neuvotteluihin, allekirjoitti sopimuksen ja liittyi sen osapuoleksi 2. Komissio teki 19. tammikuuta 2005 ehdotuksen puitepäätökseksi järjestäytyneen rikollisuuden torjunnasta 3. Ehdotuksessa pyrittiin hyödyntämään sekä yhteisen toiminnan 98/733/YOS että kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastaisen yleissopimuksen saavutuksia ja lähentämään lainsäädäntöä entistä johdonmukaisemmin, jotta järjestäytynyttä rikollisuutta voitaisiin torjua tehokkaammin EU:n tasolla. Neuvottelujen lopputulos jäi kuitenkin alkuperäistä ehdotusta heikommaksi. Komissio päätti Ranskan ja Italian tuella antaa lausuman 4, jossa kyseenalaistettiin, voidaanko puitepäätöksellä tuoda riittävästi lisäarvoa välttämättömät vähimmäisedellytykset täyttävän lähentämisen saavuttamiseksi. 1.2. Puitepäätöksen pääkohdat ja tarkoitus Järjestäytyneen rikollisuuden torjunnasta 24. lokakuuta 2008 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2008/841/YOS johdanto-osassa todetaan, että Euroopan unionin tavoitteena on parantaa unionin ja jäsenvaltioiden yhteistä kykyä muun muassa torjua järjestäytynyttä rajat ylittävää rikollisuutta. 1 2 3 4 EYVL L 351, 29.12.1998. Neuvoston päätös 2004/579/EY, EUVL L 261, 6.8.2004, s. 69. 2005/0003 (CNS), jonka pohjalta hyväksyttiin neuvoston puitepäätös 2008/841/YOS. Komissio katsoo, ettei järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskevalla puitepäätöksellä saavuteta komission toivomaa tavoitetta suhteessa yhteiseen toimintaan 98/733/YOS rikollisjärjestöön osallistumisen kriminalisoinnista Euroopan unionin jäsenvaltioissa eikä suhteessa 15 päivänä marraskuuta 2000 tehtyyn kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastaiseen Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimukseen, johon Euroopan yhteisö liittyi 29 päivänä huhtikuuta 2004. Puitepäätös ei täytä lähentämisen vähimmäisedellytyksiä rikollisjärjestön johtamisen ja siihen osallistumisen suhteen, vaan lähentäminen perustuu pelkästään järjestön käsitteeseen, jota komissio oli ehdottanut ja joka hyväksyttiin puitepäätöksessä 2002/475/YOS terrorismin torjunnasta. Puitepäätös ei myöskään velvoita jäsenvaltioita ottamaan käyttöön rikollisjärjestön käsitettä, vaan noudattamalla tiettyihin rikoksiin osallistumista ja niiden valmistelua koskevia yleisiä sääntöjä nämä voivat edelleen soveltaa olemassa olevaa kansallista rikoslainsäädäntöä. Komissio voi näin ollen vain todeta, ettet puitepäätöksellä saavuteta Haagin ohjelmassa asetettua tavoitetta lainsäädäntöjen lähentämisestä kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan alalla. 2
Tämä tavoite sisältyy poliisi- ja oikeudellista yhteistyötä rikosasioissa koskevaan EU:n politiikkaan, ja se on määrä saavuttaa muun muassa lainsäädäntöä lähentämällä. Näin ollen puitepäätöksen soveltamisalaan olisi kuuluttava ne rikokset, jotka ovat rikollisjärjestöille tunnusomaisia. Lisäksi siinä olisi säädettävä rikoksiin syyllistyneisiin luonnollisiin henkilöihin ja oikeushenkilöihin kohdistuvista seuraamuksista, jotka ovat oikeassa suhteessa tällaisten rikosten vakavuuteen. Puitepäätöksen keskeisenä tarkoituksena on rikollisjärjestöön osallistumiseen liittyvien rikosten rangaistavaksi säätäminen (puitepäätöksen 2 artikla) 1 artiklan määritelmien perusteella. 1.3. Kertomuksen tarkoitus ja arviointimenetelmä Komission 28. huhtikuuta 2015 hyväksymässä Euroopan turvallisuusagendassa 5 korostetaan, että jäsenvaltioita on autettava lisäämään keskinäistä luottamusta, maksimoimaan olemassa olevien tiedonvaihtovälineiden käyttö ja edistämään rajat ylittävää operatiivista yhteistyötä toimivaltaisten viranomaisten välillä. Tämä on määrä saavuttaa varmistamalla EU:n säädösten parempi soveltaminen ja täytäntöönpano. Sen vuoksi komissio seuraa perussopimusten valvojana asiaa koskevien EU:n säädösten saattamista osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä. Puitepäätöksen 6 10 artiklan mukaan jäsenvaltioiden oli hyväksyttävä tarvittavat täytäntöönpanotoimenpiteet ja ilmoitettava niistä neuvostolle ja komissiolle 11. toukokuuta 2010 mennessä. Komission oli laadittava kertomus näiden tietojen perusteella. Tämän jälkeen neuvoston oli määrä arvioida viimeistään 11. marraskuuta 2012, olivatko jäsenvaltiot toteuttaneet tarvittavat toimenpiteet puitepäätöksen noudattamiseksi. Puitepäätöksen saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä asetettuun määräaikaan 11. toukokuuta 2010 mennessä vain neljä jäsenvaltiota (Alankomaat, Belgia, Irlanti ja Kypros) oli antanut komissiolle ilmoituksen. Muut jäsenvaltiot ilmoittivat täytäntöönpanotoimenpiteistään määräajan jälkeen. Puitepäätöstä ei sovelleta Yhdistyneessä kuningaskunnassa 1. joulukuuta 2014 lähtien, sillä maa käytti perussopimuksiin liitetyn pöytäkirjan N:o 36 10 artiklan 4 kohdassa sille myönnettyä oikeutta jättää soveltamatta kyseistä säädöstä. Vaikka Yhdistynyt kuningaskunta on aikaisemmin hyväksynyt kansallista lainsäädäntöä, jolla pannaan puitepäätös täytäntöön, ja ilmoittanut siitä komissiolle, jäsenvaltiota ei käsitellä tässä kertomuksessa. Tanskaa puitepäätös sitoo Tanskan asemasta tehdyn pöytäkirjan N:o 22 2 artiklan nojalla, sillä puitepäätös tehtiin ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa. Tässä kertomuksessa esitettävä kuvaus ja analyysi perustuvat pääasiassa jäsenvaltioiden antamiin tietoihin, joita on täydennetty julkisesti saatavilla olevilla tiedoilla ja ulkoisen tutkimuksen 7 tuloksilla. Perussopimuksiin liitetyn pöytäkirjan N:o 36 10 artiklan 3 kohdan mukainen siirtymäaika päättyi 1. joulukuuta 2014, minkä jälkeen komissio pyysi jäsenvaltioita ilmoittamaan MNE-tietokannassa ( Mesures Nationales d Éxecution ) kansallisista toimenpiteistä, joilla saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä aiemman kolmannen pilarin säännöstöön kuuluvia säädöksiä, mukaan lukien tämä puitepäätös. Tätä kertomusta laadittaessa kaikki jäsenvaltiot olivat ilmoittaneet toimenpiteistä. Kertomuksessa tarkastellaan pääasiassa puitepäätöksen 1 8 artiklaa. Siinä ei käsitellä 9 12 artiklaa, sillä nämä säännökset eivät edellytä täytäntöönpanoa. Komission tässä kertomuksessa käyttämät arviointikriteerit ovat vuonna 2001 hyväksytyt yleiset kriteerit, joita 5 6 7 COM(2015) 185 final. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/txt/?qid=1455280270499&uri=celex:32008f0841 http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/elibrary/docs/20150312_1_amoc_report_020315_0_220_part_1_en.pdf 3
käytetään puitepäätösten täytäntöönpanon arviointiin (käytännön tehokkuus, selvyys ja oikeusvarmuus, täydellinen soveltaminen ja saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä asetetun määräajan noudattaminen) 8. Lisäksi käytetään tähän puitepäätökseen liittyviä erityiskriteerejä, joista annetaan tietoa eri säännöksiä koskevassa analyysissa. Yhtenäisyyden vuoksi puitepäätökseen liittyviä kansallisia säännöksiä arvioidaan erikseen niiden jäsenvaltioiden osalta, joiden järjestelmässä 2 artiklassa tarkoitettu rikos on itsenäinen rikos, ja toisaalta niiden jäsenvaltioiden osalta, jotka soveltavat erilaisia lähestymistapoja. 2. ARVIOINTI 2.1. Sellaisten jäsenvaltioiden kansallisten säännösten arviointi, joiden järjestelmät perustuvat itsenäiseen rikokseen Seuraava katsaus ei koske Ruotsia, Tanskaa ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa. Tässä kertomuksessa kaikilla jäsenvaltioilla tarkoitetaan näin ollen muita 25:tä jäsenvaltiota. 2.1.1. Määritelmät (1 artikla) Puitepäätöksen 1 artiklassa annetaan kaksi määritelmää, jotka vaikuttavat olennaisesti soveltamisalan määrittelyyn. Nämä ovat rikollisjärjestön ja rakenteeltaan jäsentyneen yhteenliittymän määritelmät. Rakenteeltaan jäsentyneen yhteenliittymän määritelmän ( [yhteenliittymä], jota ei ole satunnaisesti muodostettu rikoksen välitöntä tekemistä varten, jonka jäsenillä ei tarvitse olla nimenomaisesti määriteltyjä tehtäviä, jonka jäsenyyden ei tarvitse olla jatkuvaa ja jolla ei tarvitse olla kehittynyttä rakennetta ) osalta kolme jäsenvaltiota (Bulgaria, Irlanti ja Kroatia) on noudattanut puitepäätöksen sanamuotoa ja neljä muuta (Espanja, Liettua, Tšekki ja Viro) mainitsee joitakin lisäelementtejä, jotka liittyvät yleisimmin tehtävien tai toimintojen jakoon rikollisjärjestössä. Seitsemän jäsenvaltiota (BE, CY, EL, FI, LU, RO, SK) toteaa, että yhteenliittymän on oltava rakenteeltaan jäsentynyt, ja 11 jäsenvaltiota (AT, DE, FR, HU, IT, LV, MT, NL, PL, PT, SI) ei mainitse rakenteeltaan jäsentyneen yhteenliittymän määritelmää lainkaan. Yksitoista jäsenvaltiota (AT, BE, BG, EL, ES, FI, HU, LU, PT, RO, SK) viittaa jatkuvuuskriteeriin ( on ollut olemassa jonkin aikaa ). Liettuan ja Viron kansallisissa säännöksissä viitataan pysyvään järjestöön, mikä voi rajata säännöksen soveltamisalasta pois muut kuin pysyvät rikollisjärjestöt. Muiden jäsenvaltioiden (CY, CZ, DE, FR, HR, IE, IT, LV, MT, NL, PL, SI) kansallisessa lainsäädännössä ei mainita tätä kriteeriä lainkaan. Jäsenyyden osalta ( koostuu useammasta kuin kahdesta henkilöstä, jotka toimivat yhdessä ) suurin osa jäsenvaltioista (AT, BE, BG, CY, EE, EL, ES, FI, HR, HU, IE, IT, LT, LU, PT, RO, SK) viittaa suoraan vähintään kolmeen henkilöön. Latvia rajaa soveltamisalan vähintään viiden henkilön ryhmiin. Tšekin lainsäädännössä viitataan vähintään kahteen henkilöön, jotka toimivat yhdessä, kun taas kuudessa jäsenvaltiossa (DE, FR, MT, NL, PL, SI) tätä kriteeriä ei mainita lainkaan kansallisessa lainsäädännössä. Ainoastaan kolme jäsenvaltiota (Belgia, Luxemburg ja Slovakia) viittaa kansallisessa lainsäädännössään hyötykriteeriin ( saadakseen... suoraan tai välillisesti taloudellista tai muuta aineellista hyötyä ). Näin ollen kaikissa muissa jäsenvaltioissa sovelletaan laajempaa määritelmää, jonka ansiosta säännöstä voidaan soveltaa myös rikollisjärjestöihin, jotka eivät välttämättä tavoittele voittoa. Esirikoksista ( [rikokset], joista voi enimmillään seurata vähintään neljän vuoden pituinen tai sitä ankarampi vankeusrangaistus tai vapaudenriiston käsittävä turvaamistoimenpide ) 8 KOM(2001) 771, 13.12.2001, 1.2.2 kohta. 4
määrättävien vapausrangaistusten enimmäiskestot ovat eri jäsenvaltioissa alimmillaan seuraavat: vähintään kolme vuotta kolmessa jäsenvaltiossa (Belgia, Kypros ja Viro) yli kolme vuotta viidessä jäsenvaltiossa (AT, BG, HR, LT, SI) vähintään neljä vuotta neljässä jäsenvaltiossa (Irlanti, Luxemburg, Malta ja Suomi); Suomessa soveltamisalaan kuuluu myös kaksi muuta rikosta, joissa enimmäisrangaistus on alle neljä vuotta vähintään viisi vuotta kahdessa jäsenvaltiossa (Ranska ja Unkari) yli viisi vuotta yhdessä jäsenvaltiossa (Slovakia) ei mainintaa esirikosten tasosta kahdeksassa jäsenvaltiossa (CZ, DE, ES, IT, NL, PL, PT, RO), mikä tarkoittaa, että soveltamisala ulottuu kaikkiin rikoksiin; Saksassa soveltamisalasta on rajattu pois tietyt demokraattista oikeusvaltiota vastaan tehdyt rikokset Kreikassa ja Latviassa esirikoksiksi katsotaan rikokset, jotka sisältyvät vakavien rikosten luetteloon; Latviassa luettelo ei kata kaikkia rikoksia, joissa vapausrangaistuksen enimmäiskesto on vähintään neljä vuotta, ja Kreikan osalta on epäselvää, sisältyvätkö nämä rikokset luetteloon. 2.1.2. Rikollisjärjestön toimintaan osallistumiseen liittyvät rikokset (2 artikla) Puitepäätöksessä käsitellään pääasiassa sellaisten menettelyjen rangaistavuutta, jotka liittyvät rikollisjärjestön toimintaan osallistumiseen. Sen 2 artiklassa velvoitetaan jäsenvaltiot varmistamaan, että vähintään toinen seuraavan tyyppisistä menettelyistä säädetään rangaistavaksi kansallisessa lainsäädännössä: a) sellaisen henkilön menettely, joka tahallisesti ja tietoisena joko rikollisjärjestön tavoitteesta ja yleisestä toiminnasta tai sen aikomuksesta tehdä kyseessä olevat rikokset, osallistuu aktiivisesti järjestön rikolliseen toimintaan, esimerkiksi tietojen tai välineiden tai uusien jäsenten hankintaan sekä sen toiminnan kaikenlaiseen rahoittamiseen, tietoisena siitä, että tällainen osallistuminen edistää järjestön rikollisen toiminnan toteutumista b) sellaisen henkilön menettely, joka käsittää yhden tai useamman henkilön kanssa tehtävän sopimuksen toiminnasta, joka toteutuessaan johtaisi 1 artiklassa tarkoitettujen rikosten tekemiseen, silloinkin kun tämä henkilö ei osallistu toiminnan varsinaiseen suorittamiseen. Puitepäätöksen 2 artikla on saatettu seuraavasti osaksi kansallista lainsäädäntöä: Neljä jäsenvaltiota (Bulgaria, Kreikka, Kroatia ja Malta) mainitsee molemmat rikokset (2 artiklan a ja b alakohta). Loput 21 jäsenvaltiota (AT, BE, CY, CZ, DE, EE, ES, FI, FR, HU, IE, IT, LT, LU, LV, NL, PL, PT, RO, SI, SK) mainitsee ainoastaan 2 artiklan a alakohdan eli säätää rangaistavaksi rikollisjärjestön toimintaan osallistumisen. Belgian kansallisessa lainsäädännössä rajataan rikollisjärjestöön osallistumisen rangaistavuus olosuhteisiin, joihin liittyy pelottelua, uhkaa, väkivaltaa, petos, korruptio tai kaupallisia rakenteita. Puitepäätöksen 2 artiklan a alakohta on saatettu seuraavasti osaksi kansallista lainsäädäntöä: Kuusi jäsenvaltiota (BG, FR, LT, LV, PL, SI) viittaa yleisesti osallistumiseen mutta ei täsmennä, minkä tyyppisiä toimintoja sillä tarkoitetaan (rikosten tekeminen tai muu toiminta, joka ei välttämättä ole rangaistavaa). Kahdeksan jäsenvaltion (BE, CY, CZ, IE, IT, LU, RO, SK) määritelmässä viitataan osallistumisen yhteydessä nimenomaisesti muuhun toimintaan tai rangaistavaksi on säädetty sekä osallistuminen rikollisjärjestöön että järjestön tukeminen. Kahdeksan jäsenvaltiota (AT, DE, EE, EL, ES, MT, NL, PT) mainitsee yhden tai useamman esimerkin puitepäätökseen sisältyvästä muusta toiminnasta (kuten 5
tietojen tai välineiden tai uusien jäsenten hankinta ja rikollisjärjestön toiminnan rahoittaminen). Kolme jäsenvaltiota (Kroatia, Suomi ja Unkari) rajaa soveltamisalasta pois varsinaisen syyllistymisen esirikoksiin (Kroatia) tai itsenäistä rikosta vastaaviin ja sitä vakavampiin rikoksiin (Suomi) tai rajoittaa soveltamisalan koskemaan ainoastaan valmistelevaa menettelyä (Unkari). Neljää jäsenvaltiota (Irlanti, Kypros, Ranska ja Unkari) lukuun ottamatta kaikki jäsenvaltiot säätävät rangaistavaksi joitakin rikollisjärjestöön osallistumisen vakavampia muotoja, kuten järjestön perustamisen, johtamisen ja sen toiminnan järjestämisen ja edistämisen. Yhdeksän jäsenvaltiota (AT, BE, CY, EL, FI, HR, IE, LU, SK) mainitsee nimenomaisesti rikoksentekijän tahallisuuden ja/tai tietoisuuden rikollisjärjestön tavoitteesta ja yleisestä toiminnasta ja/tai esirikosten tekemisen. Puitepäätöksen 2 artiklan b alakohdassa tarkoitetusta rikoksesta säädetään seuraavasti: Kaksi jäsenvaltiota (Kreikka ja Malta) säätää rangaistavaksi salahankkeen minkä tahansa rikoksen tekemiseksi (lukuun ottamatta rikoksia, joista ei määrätä vapausrangaistusta tai jotka Maltassa kuuluvat lehdistölain soveltamisalaan). Kreikka rajaa pois esirikokset, jotka sisältyvät rikollisjärjestön toimintaan osallistumiseen liittyvään rikokseen. Soveltamisalaan sisältyvät kuitenkin rikkomukset, jos rikoksentekijän tarkoituksena on saada taloudellista tai muuta aineellista hyötyä tai kohdistaa rikos henkilön elämään, ruumiilliseen koskemattomuuteen tai lisääntymisvapauteen, paitsi jos siitä voidaan määrätä alle vuoden pituinen vapausrangaistus. Kahdessa jäsenvaltiossa (Bulgaria ja Kroatia) esirikoksiksi katsotaan vain rikokset, joista voidaan määrätä yli kolmen vuoden vapausrangaistus. Lisäksi Bulgarian kansallisessa lainsäädännössä edellytetään, että rikoksella on tarkoitus saada aineellista hyötyä tai laitonta vaikutusvaltaa valtionelimiin tai paikallishallintoon. 2.1.3. Oikeushenkilön vastuu (5 artikla) Tämä säännös on useisiin EU:n säädöksiin sisältyvä vakiolauseke. Kaikkien jäsenvaltioiden (Kyprosta lukuun ottamatta) lainsäädännössä säädetään oikeushenkilön rikosoikeudellisesta tai muusta vastuusta sellaisten rikosten yhteydessä, jotka liittyvät osallistumiseen rikollisjärjestön toimintaan (2 artikla). Kypros on ratifioinut kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastaisen yleissopimuksen mutta ei ole saattanut sen olennaisia määräyksiä osaksi kansallista oikeusjärjestystään. Puitepäätöksen 5 artiklan 1 kohdassa käsitellään vastuuta 2 artiklassa tarkoitetuista rikoksista, jotka on oikeushenkilön hyväksi tehnyt henkilö, joka edustaa oikeushenkilöä, tekee päätöksiä tämän puolesta tai harjoittaa valvontaa oikeushenkilön sisällä. Kaikkien jäsenvaltioiden kansallisessa lainsäädännössä on asiaa koskevia säännöksiä, mutta vain 15 jäsenvaltiota (AT, CZ, DE, EL, ES, FI, HU, IE, IT, LT, LV, PL, PT, SI, SK) viittaa nimenomaisesti 1 kohdassa tarkoitetun henkilön vastuuseen ohjaus- tai valvontatehtävän laiminlyönnistä, jonka ansiosta kyseinen rikos on voitu tehdä (5 artiklan 2 kohta). Joissain jäsenvaltioissa tämä mahdollisuus voi johtua sellaisten perussäännösten joustavasta tulkinnasta, jotka kattavat sekä oikeushenkilön toiminnan että toimimatta jättämisen. Esimerkiksi Alankomaissa ja Belgiassa korkein oikeus on vahvistanut tällaisen tulkinnan. Kaikissa jäsenvaltioissa sovelletaan oikeushenkilön määritelmiä ja tunnustetaan, että se, mitä 1 ja 2 kohdassa säädetään oikeushenkilön vastuusta, ei rajoita rikosoikeudellisten menettelyjen soveltamista sellaisia luonnollisia henkilöitä vastaan, jotka ovat tekijöitä, avunantajia tai yllyttäjiä jossakin 2 artiklassa tarkoitetussa rikoksessa. 6
2.1.4. Seuraamukset (3, 4 ja 6 artikla) 2.1.4.1. Luonnollisiin henkilöihin kohdistuvat seuraamukset (3 artikla) Puitepäätöksen 3 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että 2 artiklassa tarkoitetuista rikoksista voidaan määrätä vapausrangaistus, jonka enimmäiskesto on vähintään kaksi vuotta tai jonka enimmäiskesto on sama kuin sopimuksen kohteena olevasta rikoksesta määrättävä, jos kyse on järjestäytyneen rikollisuuden salahanketta koskevasta sopimuksesta. Rikollisjärjestön toimintaan osallistumiseen liittyvän rikoksen (2 artiklan a alakohta) osalta kansallisessa lainsäädännössä säädetään seuraavista vapausrangaistuksen kynnysarvoista: enintään kaksi vuotta Suomessa enintään kolme vuotta Itävallassa ja Kroatiassa 1 3 vuotta Belgiassa, Espanjassa ja Luxemburgissa enintään viisi vuotta Ranskassa ja Saksassa 1 5 vuotta Italiassa, Portugalissa, Romaniassa ja Unkarissa kolmesta kuukaudesta viiteen vuoteen Puolassa ja Sloveniassa enintään kuusi vuotta Alankomaissa 1 6 vuotta Bulgariassa 2 7 vuotta Maltassa enintään kymmenen vuotta Kreikassa ja Kyproksessa 2 10 vuotta Tšekissä 5 10 vuotta Slovakiassa 3 12 vuotta Virossa enintään 15 vuotta Irlannissa 3 15 vuotta Liettuassa 8 17 vuotta Latviassa. Vain neljä jäsenvaltiota (Bulgaria, Kreikka, Kroatia ja Malta) mainitsee lisäksi 2 artiklan b alakohdassa tarkoitetun järjestäytyneen rikollisuuden salahankkeen rikoksen tekemiseksi. Maltan kansallisen lainsäädännön mukaan seuraamus riippuu sopimuksen kohteena olevasta rikoksesta. Bulgariassa rangaistuksen enimmäiskesto on kuusi vuotta ja Kroatiassa enintään kolme vuotta. Kreikassa järjestäytyneen rikollisuuden salahankkeesta rikoksen tekemiseksi voidaan määrätä vähintään kuusi kuukautta vankeutta (vähintään kolme kuukautta, jos kyse on rikkomuksesta, josta voidaan määrätä vähintään vuoden vapausrangaistus). On kuitenkin painotettava, että valtaosa jäsenvaltioista ylittää perustason velvoitteensa ja säätää ankarammista seuraamuksista raskauttavissa olosuhteissa, joita ei säännellä puitepäätöksellä 2 artiklassa tarkoitetun päärikoksen yhteydessä: järjestäytyneessä rikollisryhmässä toimivan henkilön aseman mukaan, esimerkiksi rikollisjärjestön perustajat, päättäjät tai johtajat (BE, BG, DE, EE, EL, ES, HR, IT, LT, LU, LV, MT, NL, PL, PT, SI) esirikoksen vakavuuden mukaan (CZ, DE, ES, FR, IT, PL, RO) erityispiirteiden mukaan, kuten erityisten välineiden tai vaarallisten aineiden käyttö (Kreikka, Italia, Liettua ja Puola) rikollisjärjestön toimintaan osallistuvien henkilöiden lukumäärän mukaan (Italia ja Malta). 7
2.1.4.2. Koventamisperusteet (3 artiklan 2 kohta) Puitepäätöksen 3 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että esirikoksen tekemistä osana rikollisjärjestön toimintaa voidaan niiden kansallisissa järjestelmissä pitää koventamisperusteena. Kaikkien jäsenvaltioiden kansallisissa järjestelmissä sovelletaan yleisesti yksilöityjen seuraamusten periaatetta, mikä tarkoittaa, että kutakin rikosoikeudellista seuraamusta voidaan koventaa tai lieventää tapauskohtaisesti yksilöllisten olosuhteiden perusteella. Tämä kattaa myös erityistapauksen, jossa rikos tehdään osana rikollisjärjestön toimintaa. Koventamisperusteista säädetään kansallisissa säännöksissä seuraavasti: Irlannin kansallisessa lainsäädännössä pidetään rikoksen tekemistä osana rikollisjärjestön toimintaa koventamisperusteena. Perustetta voidaan kuitenkin soveltaa vain rikoksiin, joissa rangaistuksen enimmäiskesto on yli neljä vuotta, mikä vastaa täsmälleen 3 artiklan 2 kohdan vähimmäisvaatimuksia. Sloveniassa seuraamusta voidaan koventaa rikoksissa, joista voidaan määrätä yli kolmen vuoden vapausrangaistus. Kuuden jäsenvaltion (CZ, FI, HR, HU, LT, PL) kansallisessa lainsäädännössä säädetään, että rikoksen tekeminen osana rikollisjärjestön toimintaa on yleinen koventamisperuste missä tahansa rikoksessa (ei ainoastaan vakavissa rikoksissa). Yhdentoista jäsenvaltion (AT, BE, BG, CY, DE, ES, IT, LV, MT, PT, SK) kansallisessa lainsäädännössä säädetään erityisesti, että rangaistusta voidaan koventaa vakavimpien esirikosten luetteloon kuuluvissa rikoksissa sillä perusteella, että ne on tehty osana rikollisjärjestön toimintaa. On kuitenkin epäselvää, sisältyvätkö tähän luetteloon kaikki rikokset, joista voi seurata vähintään neljän vuoden pituinen vankeusrangaistus. Kuuden jäsenvaltion (EE, EL, FR, LU, NL, RO) kansallisessa lainsäädännössä ei nimenomaisesti mainita koventamisperusteeksi rikoksen tekemistä osana rikollisjärjestön toimintaa. 2.1.4.3. Mahdollisuus lieventää rangaistusta tai jättää rikoksentekijä tuomitsematta rangaistukseen (4 artikla) Puitepäätöksen 4 artiklan vapaaehtoisesta luonteesta ( Kukin jäsenvaltio voi toteuttaa... ) huolimatta kaikki jäsenvaltiot säätävät olosuhteista, joiden perusteella rikoksentekijä voidaan vapauttaa rikosoikeudellisesta vastuusta tai jättää tuomitsematta rangaistukseen tai joiden perusteella 2 artiklassa tarkoitetuista rikoksista määrättyä rangaistusta voidaan lieventää. 2.1.4.4. Oikeushenkilöihin kohdistuvat seuraamukset (6 artiklan 1 ja 2 kohta) Puitepäätöksen 6 artiklan 1 kohdan mukaan 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta oikeushenkilön menettelystä (kun kyse on johtavasta asemasta, joka perustuu valtaan edustaa, tehdä päätöksiä tai harjoittaa valvontaa) on määrättävä rikosoikeudellisia tai muita sakkoja ja mahdollisesti muita säännöksessä lueteltuja seuraamuksia. Puitepäätöksen 5 artiklan 2 kohdan eli ohjaus- tai valvontatehtävän laiminlyönnin osalta 6 artiklan 2 kohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot ainoastaan säätämään rangaistuksista tai toimenpiteistä, jotka ovat tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. Kaikki jäsenvaltiot (lukuun ottamatta Kyprosta, joka ei mainitse mitään erityisiä sakkoja oikeushenkilöille) säätävät rikosoikeudellisista tai muista sakoista, joita voidaan määrätä oikeushenkilöille 2 artiklassa tarkoitetuista rikoksista. 8
Viittä jäsenvaltiota (AT, DE, EE, FI, IE) lukuun ottamatta kaikki jäsenvaltiot säätävät myös vapaaehtoisista muista seuraamuksista, joita luetellaan 6 artiklan 1 kohdassa ja jotka eivät ole sakkoja: (a) (b) (c) (d) (e) 14 jäsenvaltiota (CZ, EL, ES, FR, HR, HU, IT, LU, LV, MT, PL, PT, RO, SI) on saattanut oikeuden menettämisen julkisista varoista myönnettäviin etuisuuksiin tai tukiin osaksi kansallista lainsäädäntöään 15 jäsenvaltiota (BE, CZ, EL, ES, FR, HR, HU, IT, LT, LV, MT, PL, PT, RO, SI) on saattanut väliaikaisen tai pysyvän kiellon harjoittaa liiketoimintaa osaksi kansallista lainsäädäntöään kuusi jäsenvaltiota (ES, FR, IT, MT, PT, RO) on saattanut tuomioistuimen valvontaan asettamisen osaksi kansallista lainsäädäntöään 13 jäsenvaltiota (BE, CZ, ES, FR, HR, HU, LT, LU, LV, MT, PT, RO, SI) on saattanut tuomioistuimen määräyksen purkaa oikeushenkilö osaksi kansallista lainsäädäntöään seitsemän jäsenvaltiota (BE, ES, FR, LT, MT, PT, RO) on saattanut rikoksen tekemiseen käytettyjen laitosten sulkemisen väliaikaisesti tai pysyvästi osaksi kansallista lainsäädäntöään. Lisäksi 16 jäsenvaltiota (BE, BG, CZ, FR, HR, HU, IT, LT, LU, LV, NL, PL, PT, RO, SI, SK) säätää toimenpiteistä, joita ei luetella 6 artiklan 1 kohdassa. Nämä toimenpiteet liittyvät pääasiassa menetetyksi tuomitsemiseen ja tuomion julkistamiseen. 2.1.5. Tuomiovalta ja syytetoimien yhteensovittaminen (7 artikla) Puitepäätöksen 7 artiklassa velvoitetaan jäsenvaltiot varmistamaan, että niiden tuomiovalta kattaa ainakin ne tapaukset, jotka liittyvät 2 artiklassa tarkoitettuihin rikoksiin. Ensimmäinen kriteeri on pakollinen ja sillä tarkoitetaan rikoksia, jotka on tehty kokonaan tai osittain jäsenvaltion alueella, riippumatta siitä, mihin rikollisjärjestö on sijoittunut tai missä se harjoittaa rikollista toimintaansa. Kaikki jäsenvaltiot noudattavat tätä säännöstä ja alueellisuutta koskevaa perusperiaatetta, joka ulottuu useimmiten myös laivoihin ja aluksiin. Toinen kriteeri liittyy tuomiovaltaan rikoksissa, jotka jäsenvaltion kansalainen on tehnyt ulkomailla. Myös tämä kriteeri sisältyy kaikkien jäsenvaltioiden kansalliseen lainsäädäntöön. Näin ollen kaikki jäsenvaltiot täyttävät myös 7 artiklan 3 kohdan vaatimuksen, jossa velvoitetaan jäsenvaltiot ulottamaan tuomiovaltansa rikoksiin, joita niiden kansalaiset ovat tehneet ulkomailla, tai luovuttamaan tällaiset kansalaiset. Kolmas kriteeri liittyy rikoksiin, jotka on tehty jäsenvaltioon sijoittautuneen oikeushenkilön hyväksi. Tähän säännökseen viitataan selkeästi neljän jäsenvaltion (Alankomaat, Irlanti, Italia ja Tšekki) kansallisessa lainsäädännössä. Yksikään jäsenvaltio ei ole päättänyt rajoittaa kahdessa viimeksi mainitussa tapauksessa (7 artiklan 1 kohdan b ja c alakohta) tuomiovaltaa erityisiin olosuhteisiin, jos rikokset on tehty valtion alueen ulkopuolella. Puitepäätöksen 7 artiklan 2 kohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot tekemään yhteistyötä rajat ylittävissä tapauksissa (tuomiovaltaa koskevat ristiriidat). Kaikilla jäsenvaltioilla on kansallisia säädöksiä, jotka liittyvät toimien yhteensovittamiseen vakavien rajat ylittävien rikosten torjunnan alalla ja mahdollisuuteen hyödyntää Eurojustin tukea kansallisten viranomaisten toimien yhteensovittamiseksi ja yhteistyön vahvistamiseksi. 9
Eurojustin jäsenvaltioita tukeva tehtävä sisältyy myös parhaillaan neuvoteltavaan ehdotukseen asetukseksi Euroopan unionin rikosoikeudellisen yhteistyön virastosta (Eurojust) 9. 2.1.6. Uhrien ilmoitusta tai syytettä koskevan vaatimuksen puuttuminen (8 artikla) Puitepäätöksen 8 artiklassa vaaditaan jäsenvaltioita varmistamaan, että 2 artiklassa tarkoitettuja rikoksia koskeva tutkinta tai syytteeseenpano ei edellytä rikoksen uhrin ilmoitusta tai syytettä ainakaan silloin kun teot on tehty kyseisen jäsenvaltion alueella. Kaikissa jäsenvaltioissa sovelletaan periaatetta, jonka mukaan 2 artiklassa tarkoitetuissa rikoksissa syytetoimiin voidaan ryhtyä viran puolesta. Tästä säädetään joko suoraan kansallisessa lainsäädännössä tai se voidaan päätellä siitä, että tietyissä jäsenvaltioissa syytteeseenpano ei edellytä tällaista ilmoitusta tai syytettä. 2.2. Sellaisten jäsenvaltioiden kansallisten säännösten arviointi, joiden järjestelmät eivät perustu itsenäiseen rikokseen 2.2.1. Puitepäätöksen saattaminen osaksi Tanskan kansallista lainsäädäntöä Tanskan kansallisessa lainsäädännössä ei säädetä itsenäisestä rikoksesta 2 artiklan osalta tai siihen liittyvistä 1 artiklan määritelmistä. Lainsäädännössä säädetään rangaistavaksi kaikki pyrkimykset tehdä rikoksia ja rikoksiin osallistumisen eri muodot, ja seuraamukset määräytyvät menettelyn mukaan. Kaikissa rikoksissa seuraamusta voidaan koventaa sen perusteella, että rikokseen syyllistyy useampi kuin yksi yhdessä toimiva henkilö. Tanskassa sovelletaan laaja-alaisia lieventämisperusteita kaikkiin rikoksiin. Maan rikoslainsäädäntö perustuu oikeushenkilöiden horisontaaliseen vastuuseen kaikissa rikoksissa ja asianmukaisiin sakkorangaistuksiin. Lisäksi tuomiovaltaa koskevissa yleisissä säännöissä sovelletaan alueperiaatetta ja ulotetaan tuomiovalta oman maan kansalaisiin, jotka tekevät rikoksia ulkomailla. Tanskan rikosoikeudellisissa menettelyissä syytetoimiin voidaan yleisesti ryhtyä viran puolesta ilman uhrin ilmoitusta tai syytettä. 2.2.2. Puitepäätöksen saattaminen osaksi Ruotsin kansallista lainsäädäntöä Ruotsin kansallisessa lainsäädännössä ei säädetä itsenäisestä rikoksesta 2 artiklan osalta. Lainsäädännössä säädetään rangaistavaksi valmistelevat toimet ja useimmiten myös pyrkimykset, jotka liittyvät rikollisjärjestöille tunnusomaisiin rikoksiin, joiden tarkoituksena on saada hyötyä ja joista voi enimmillään seurata vähintään neljän vuoden pituinen vapausrangaistus. Valmistelevista toimista määrättävän seuraamuksen olisi oltava ylärajaa lievempi, ja se voi olla myös toteutettuun rikokseen sovellettavaa alarajaa lievempi. Rangaistuksen enimmäiskesto ei voi ylittää kahta vuotta (paitsi jos toteutetusta rikoksesta voi seurata vähintään kahdeksan vuoden vapausrangaistus). Kansallisen lainsäädännön mukaan kaikissa rikoksissa seuraamuksia voidaan koventaa sen perusteella, että rikos tehdään osana rikollisjärjestön toimintaa. Tätä varten sovelletaan järjestäytyneen rikollisuuden määritelmää. Ruotsin rikoslainsäädäntö perustuu oikeushenkilöiden horisontaaliseen vastuuseen kaikissa rikoksissa sekä asianmukaisiin sakko- ja lisärangaistuksiin. Lisäksi tuomiovaltaa koskevissa yleisissä säännöissä sovelletaan alueperiaatetta ja ulotetaan tuomiovalta oman maan kansalaisiin, jotka tekevät rikoksia ulkomailla. Useimmissa rikoksissa syytetoimiin voidaan ryhtyä viran puolesta ilman uhrin ilmoitusta tai syytettä. 3. PÄÄTELMÄT JA TULEVAT TOIMET Puitepäätöksen täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa koskeva katsaus paljastaa useita eroja, joiden voidaan suurelta osin katsoa johtuvan jäsenvaltioiden erilaisista oikeusperinteistä. Komissio 9 COM(2013) 535 final. 10
on sitä mieltä, että puitepäätös ei täytä lähentämisen välttämättömiä vähimmäisedellytyksiä rikollisjärjestön johtamisen ja siihen osallistumisen suhteen, vaan lähentäminen perustuu pelkästään järjestön käsitteeseen. Komissio katsoo, että puitepäätös ei itsessään velvoita jäsenvaltioita ottamaan käyttöön rikollisjärjestön käsitettä, vaan noudattamalla tiettyihin rikoksiin osallistumista ja niiden valmistelua koskevia yleisiä sääntöjä nämä voivat edelleen soveltaa olemassa olevaa kansallista rikoslainsäädäntöä. Tämä voi lisätä eroja puitepäätöksen täytäntöönpanossa käytännön tasolla. Vaikka useimmat jäsenvaltiot ovat säätäneet rikollisjärjestön toimintaan osallistumista koskevista itsenäisistä rikoksista 2 artiklan mukaisesti, kaksi jäsenvaltiota on menetellyt toisin. Kaikissa jäsenvaltioissa, joissa säädetään itsenäisestä rikoksesta, lainsäädäntö kattaa myös osallistumisen rikollisjärjestöön (2 artiklan a alakohta) ja muutamissa valtioissa myös järjestäytyneen rikollisuuden salahankkeen rikoksen tekemiseksi (2 artiklan b alakohta). Yksikään jäsenvaltio ei ole säätänyt rangaistavaksi ainoastaan järjestäytyneen rikollisuuden salahanketta rikoksen tekemiseksi (2 artiklan b alakohta). Useat jäsenvaltiot ovat ylittäneet vähimmäisvaatimukset. Osassa niistä kansalliset säännökset on ulotettu puitepäätöstä laajemmalle siten, että lainsäädännössä ei viitata kaikkiin järjestäytyneen rikollisuuden määritelmän osatekijöihin, kuten hyötykriteeriin tai esirikosten laajuuteen. Näin ollen kansallista oikeusjärjestelmää sovelletaan puitepäätöstä laajemmin esimerkiksi rikoksiin, joissa ei välttämättä tavoitella hyötyä (tai joissa hyötyä ei ainakaan tarvitse todistaa), tai tapauksiin, joissa ei ole kyse pelkästään vakavista rikoksista. Puitepäätöksen 2 artiklassa tarkoitettujen rikosten lisäksi useat jäsenvaltiot säätävät toimenpiteistä, jotka eivät kuulu puitepäätöksen soveltamisalaan. Tällaisia ovat esimerkiksi rikoksiin rinnastettava teot, jotka liittyvät tietyntyyppisiin järjestäytyneisiin rikollisryhmiin, jotka määritellään niiden tavoitteen tai toimintatavan kautta. Kansalliset vaatimukset saattavat ylittää puitepäätöksen velvoitteet myös sen osalta, että kansallisesti sovelletaan puitepäätöksen vaatimuksia ankarampia rangaistuksia, joita tietyissä tapauksissa voidaan vielä korottaa esimerkiksi tietyn menettelyn tai järjestön roolin perusteella. Lisäksi on pantava merkille, että vapaaehtoiset säännökset, kuten lieventävät olosuhteet tai oikeushenkilöihin kohdistuvat seuraamukset, on saatettu suurelta osin osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä. Puitepäätöksen moitteettomaan täytäntöönpanoon liittyy useita näkökohtia, jotka vaativat vielä lisäselvennystä. Nämä näkökohdat liittyvät pääasiassa rikollisjärjestön määritelmän mahdollisiin rajauksiin ja oikeushenkilön vastuuta koskevan 5 artiklan asianmukaiseen täytäntöönpanoon. Euroopan turvallisuusagendassa peräänkuulutetaan EU:n säädösten parempaa soveltamista ja täytäntöönpanoa. Sen vuoksi komissio aikoo auttaa jäsenvaltioita varmistamaan puitepäätöksen tyydyttävän täytäntöönpanon. Komissio aikoo lisäksi jatkossakin valvoa, että kansalliset toimenpiteet toteutetaan EU:n säädöksen mukaisesti. Arvioinnissa tarkastellaan myös sitä, vaikuttavatko määritetyt ongelmakohdat puitepäätöksen moitteettomaan täytäntöönpanoon. Komissio käy asianomaisten jäsenvaltioiden kanssa kahdenvälistä vuoropuhelua ja käyttää tarvittaessa perussopimusten mukaisia täytäntöönpanovaltuuksiaan. Tämän työn yhteydessä voidaan myös arvioida puitepäätöksen uudelleentarkastelun tarvetta ja mahdollisuuksia. 11