VÄHEMMISTÖVALTUUTETTU MINORITETSOMBUDSMANNEN Kansallinen ihmiskaupparaportoija Kertomus 2011 Julkaisusarja 8
Kansallisen ihmiskaupparaportoijan kertomus 2011 Vähemmistövaltuutettu Helsinki 2011
Vähemmistövaltuutettu ISBN 978-952-491-682-0 (nid.) ISBN 978-952-491-683-7 (PDF) ISSN 1796-6973 (PDF) ISSN-L 1796-0819 (nid.) Kopijyvä Oy Jyväskylä 2011
Sisällysluettelo 1. Johdanto... 5 2. Vähemmistövaltuutetun toimivalta ja tehtävät kansallisena ihmiskaupparaportoijana... 8 3. Kansallisen ihmiskaupparaportoijan strategia... 10 3.1. Yleistä... 11 3.2. Kertomukset ihmiskaupasta ja siihen liittyvistä ilmiöistä... 11 3.3. Ihmiskaupan vastaisen toiminnan valvonta... 11 3.4. Ihmiskaupan vastaisen toiminnan edistäminen... 12 4. Kansallisen ihmiskaupparaportoijan toiminta vuonna 2011... 13 4.1. Yhteydenotot vähemmistövaltuutetun toimistoon ihmiskauppa-asioissa... 14 4.1.1. Yksittäiset asiakasasiat... 14 4.1.2. Yleiset tietopyynnöt... 15 4.2. Kansallisen ihmiskaupparaportoijan kertomus ihmiskaupasta ja siihen liittyvistä ilmiöistä... 16 4.2.1. Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmä... 16 4.2.2. Oleskeluluvat ja harkinta-ajat... 17 4.2.3. Käännytysmenettelyt ja ihmiskaupan uhrien tunnistaminen... 18 4.2.4. Rikosprosessi ja ihmiskauppaa koskevien tunnusmerkistöjen soveltaminen ja tulkinta... 19 4.2.5. Eduskunnan kirjelmä kansallisen ihmiskaupparaportoijan ihmiskauppaa koskevasta kertomuksesta ja jatkotyöstäminen... 22 4.3. Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän kehittämisessä avustaminen... 24 4.4. Kansallisen ihmiskaupparaportoijan suositus ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään ottamisesta ja siitä poistamisesta... 29 4.5. Työperäistä ihmiskauppaa koskeva seminaari... 29 4.6. Kansallisen ihmiskaupparaportoijan selvityspyyntö: selvityspyyntö mahdollisten ihmiskaupan uhrien tunnistamisesta... 31 4.7. Kansallisen ihmiskaupparaportoijan lausunto: Euroopan neuvoston ihmiskauppaa koskeva yleissopimus... 33
4.8. Vastuunmäärittämisasetuksen soveltaminen ihmiskauppatapauksissa ja Maahanmuuttoviraston asiaa koskeva ohje... 34 4.9. Kansallisen ihmiskaupparaportoijan muuta toimintaa... 36 4.9.1. Osallistuminen työryhmien työskentelyyn... 36 4.9.2. Koulutustoiminta... 37 4.9.3. Kokoukset ja keskustelutilaisuudet... 37 4.9.4. Vierailut ulkomaille... 38 4.9.5. Tasa-arvoselonteon ja väkivallan vähentämisohjelman laatimisessa avustaminen... 38 4.9.6. Ihmiskaupan torjunta maahanmuuttopolitiikan välineenä... 39 5. Ihmiskaupparaportoinnin tulevaisuuden näkymät... 40 Liite... 43
1. Johdanto Ihmiskauppa ja siihen liittyvä hyväksikäyttö on myös Suomessa yleisempää kuin usein kuvitellaan: ihmiskaupan uhreja ei kuitenkaan tunnisteta, eikä heidän avuntarpeisiinsa reagoida usein silloinkaan, kun auttajat ovat tekemisissä ihmiskaupan uhrien kanssa. Voimassa oleva lainsäädäntö ja viranomaisten toimintatavat eivät vielä näytä riittävästi tukevan ihmiskaupan tunnistamista ja sen uhrien ohjaamista ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään. Lainsäädäntö on jossain määrin ristiriitaista, epäselvää ja tulkinnanvaraista, eikä useillakaan viranomaisilla ole vielä käytössään riittävän selvää ohjeistusta siitä, miten heidän tulisi mahdollisissa ihmiskaupan uhrien tunnistamistilanteissa menetellä. Mahdolliset ihmiskaupan tai siihen liittyvän hyväksikäytön uhrit saattavat tämän seurauksena joutua maasta poistetuiksi, mikä altistaa heidät hyväksikäytön jatkumiselle ja uudelleen uhriutumiselle. Ihmisoikeustoimijana kansallinen ihmiskaupparaportoija on erityisen huolissaan siitä, etteivät ihmiskaupan uhrien oikeudet aina näytä toteutuvan Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden ja lainsäätäjän tarkoittamalla tavalla. Lainsäätäjä on ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän perustamisella viestinyt, että ihmiskaupan uhreja on autettava ja suojeltava silloin, kun he apua ja suojelua tarvitsevat ja haluavat. Apua on siis ainakin tarjottava kaikille Suomen valtion alueella oleskeleville mahdollisille ihmiskaupan uhreille. Suomen elokuussa 2006 allekirjoittama Euroopan neuvoston yleissopimus ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta (ETS No. 197) parantaa edelleen ihmiskaupan uhrien asemaa ja vahvistaa heidän oikeuksiensa suojaa. Yleissopimus korostaa esimerkiksi ihmiskaupan uhrien tunnistamis- ja auttamisvelvoitteita, ja se kieltää perustellusta syystä ihmiskaupan uhriksi uskotun henkilön poistamisen maasta ennen tunnistamisprosessin loppuunsaattamista. Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmästä vastuussa olevat valtion vastaanottokeskukset näkevät auttamisjärjestelmän nykyisin aikaisempaa selkeämmin tunnistamisprosessin apuvälineenä. Auttamisjärjestelmään otetaan myös uhriutumisen selvittämiseksi. Järjestelmään ohjautumisvaiheessa ei siis tarvitse olla varmaa tai todennettua tietoa ihmiskaupan uhriksi joutumisesta, vaan riittää, että ihmiskaupan uhriksi joutumisesta on viitteitä. Kansallinen ihmiskaupparaportoija pitää tätä kehityssuuntaa tervetulleena, koska se vahvistaa järjestelmän uhrilähtöisyyttä ja pitää kynnyksen auttamisjärjestelmään ohjaamiselle ja ohjautumiselle matalana. Auttamisjärjestelmää tulee silti edelleen kehittää esimerkiksi luomalla selkeät, ennakoitavat ja läpinäkyvät asiakasprosessit. Ihmiskaupan uhrien parissa työskentelevien toimijoiden ja uhrien itse täytyy tietää, mitä palveluja auttamisjärjestelmä tarjoaa, ja tämän 5
palvelujen tarjonnan tulee olla yhdenvertaista ja perustua kunkin asiakkaan kohdalla erikseen tehtävään kirjalliseen palvelusuunnitelmaan. Auttamisjärjestelmään otetuista aikuisista ihmiskaupan uhreista huomattavan suuri osa on joutunut työperäisen ihmiskaupan tai siihen liittyvän hyväksikäytön uhriksi. Seksuaalisen hyväksikäytön kohteeksi Suomessa joutuneiden ihmiskaupan uhrien osuus on jäänyt auttamisjärjestelmässä vähäiseksi. Tämä on kansainvälisesti vertaillen poikkeuksellista. Erityisen huolestuttavaa seksuaalisesti hyväksikäytettyjen uhrien vähäinen osuus auttamisjärjestelmässä on siitä syystä, että esitutkinnan kohteena on myös vuoden 2010 aikana ollut useita törkeitä paritusrikoksia, joissa on ollut selviä viitteitä ihmiskaupasta tai muista parituksen kohteisiin kohdistuneista vakavista oikeudenloukkauksista. Parituksen kohteita ei kuitenkaan yleensä ole ohjattu ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään, eivätkä viranomaiset ole välttämättä edes kertoneet järjestelmän olemassaolosta mahdollisille ihmiskaupan uhreille. Koska parituksen kohteilla on rikosprosessissa pääsääntöisesti todistajan asema, ei heillä ole oikeusavustajaa huolehtimassa heidän oikeuksiensa toteutumisesta. Työperäistä ihmiskauppaa ja siihen liittyvää työvoiman hyväksikäyttöä on edelleen havaittavissa useilla työelämän sektoreilla. Erityisen riskialttiita aloja näyttävät olevan mm. rakennus-, ravintola-, siivous- ja puutarha-ala. Osa hyväksikäyttötapauksista on niin vakavia, että ne haastavat yhteiskuntaa pohtimaan voimassa olevan lainsäädännön ehkäisyvoimaa ja viranomaistoiminnan riittävyyttä. On oletettavaa, että tilanne työmarkkinoilla tulee tulevaisuudessa heikkenemään, eikä yhteiskunnan vastaus siihen voi olla ainoastaan harmaaseen talouteen puuttuminen: myös työntekijöiden kohtaamiin oikeudenloukkauksiin on puututtava ja uhreja autettava ja suojeltava silloinkin, kun he oleskelevat maassa laittomasti tai työskentelevät maassa luvattomasti. Työsuojeluviranomaisten mahdollisuuksia ja kykyä puuttua työperäiseen ihmiskauppaan ja siihen liittyvään hyväksikäyttöön työelämässä tulisikin vahvistaa ja viranomaisyhteistyötä mm. veroviranomaisten kanssa edelleen tiivistää. Suomeen hakeutuu myös useita muualla Euroopan unionin jäsenmaissa ihmiskaupan uhreiksi aikaisemmin joutuneita henkilöitä, jotka hakevat Suomesta turvapaikkaa. Näiden henkilöiden määrä esimerkiksi ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmässä on noussut viime vuonna. Julkisuudessakin on esitetty väitteitä, joiden mukaan turvapaikanhakijoiden suuri määrä auttamisjärjestelmässä kielisi auttamisjärjestelmän väärinkäytösyrityksistä. Tässä yhteydessä on kuitenkin huomattava, että turvapaikanhakijoilla on pääsääntöisesti aina oikeusavustaja huolehtimassa asiakkaansa oikeuksien toteutumisesta. On osa avustajien ammattitaitoa tunnistaa ihmiskauppa ja ohjata ihmiskaupan uhrit tarvittaessa ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään. Auttamisjärjestelmästä saa- 6
tavaa apua ja suojelua ei ole laissa rajattu vain Suomessa ihmiskaupan uhreiksi joutuneille henkilöille. Euroopan neuvoston em. ihmiskauppayleissopimus tulee voimaan tullessaan vahvistamaan myös muualla ihmiskaupan uhreiksi joutuneiden henkilöiden oikeuksien suojaa, sillä sen mukaan apua ja suojelua on tarjottava kaikille sopijavaltion alueella oleskeleville ihmiskaupan uhreille. Toisinaan ihmiskauppaa nähdään siellä, missä sitä ei ole. On huolestuttavaa, jos ihmiskauppailmiötä käytetään perusteettomasti esimerkiksi maahanmuuttopolitiikan tiukentamisen välineenä tai perusteena. Kansainvälisissä yhteyksissä tähän ihmiskaupan vastaista toimintaa ja uhrien oikeuksien toteutumista vaarantavaan kehityssuuntaan on herätty Suomea aikaisemmin. Ulkomailla tämä kehityssuunta on johtanut keskusteluun ihmiskaupan vastaisen toiminnan mahdollisesti aiheuttamista uhista esimerkiksi oikeudelle hakea turvapaikkaa tai mahdollisuuksille hakeutua töihin ulkomaille. Myös Suomessa olisi syytä kiinnittää huomiota siihen, että ihmiskaupan torjuntaa saatetaan käyttää perusteena myös tavoitellessa hyväksyntää sellaisiin poliittisiin ja muihin tavoitteisiin, kuten maahanmuuttopolitiikan kiristäminen, joilla on hyvin vähän tekemistä varsinaisen ihmiskaupan torjunnan tai ihmiskaupan uhrien oikeuksien suojelun kanssa, ehkä jopa toimivat niitä vastaan. Tällaisesta tilanteesta esimerkkinä voi mainita maahanmuuttoviraston esitykset perheenyhdistämispolitiikan kiristämiseksi. On siksi tärkeätä erityisesti kantaa huolta siitä, ettei ihmiskaupan vastainen toiminta muiden poliittisten ristipaineiden alla vaarannu ja että uhrilähtöisyys pidetään toiminnan päällimmäisenä tavoitteena. 7
2. Vähemmistövaltuutetun toimivalta ja tehtävät kansallisena ihmiskaupparaportoijana Vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta annetun lain (660/2001) 1 :n mukaan vähemmistövaltuutetun toimialaan kuuluvat etnisen syrjinnän ehkäisy, hyvien etnisten suhteiden edistäminen, etnisten vähemmistöjen sekä ulkomaalaisten aseman ja oikeuksien turvaaminen, etnisen syrjimättömyyden periaatteen valvonta sekä ihmiskauppaan liittyvä raportointi. Vähemmistövaltuutettu on toiminnassaan itsenäinen ja riippumaton. Ihmiskaupparaportointiin liittyvän toiminnan yhteydessä vähemmistövaltuutettua kutsutaan kansalliseksi ihmiskaupparaportoijaksi. Lain 2 :n perusteella kansallisena ihmiskaupparaportoijana vähemmistövaltuutetun tehtävänä on: a) seurata ihmiskauppaan liittyviä ilmiöitä, kansainvälisten velvoitteiden toteutumista ja kansallisen lainsäädännön toimivuutta; b) antaa ihmiskaupan vastaiseen toimintaan ja uhrin oikeuksien toteutumiseen liittyviä ehdotuksia, suosituksia, lausuntoja ja neuvoja; sekä c) pitää yhteyttä kansainvälisiin järjestöihin ihmiskauppaan liittyvissä kysymyksissä. Lain 3 :n mukaan kansallinen ihmiskaupparaportoija antaa vuosittain valtioneuvostolle ja kerran neljässä vuodessa eduskunnalle kertomuksen ihmiskaupasta ja siihen liittyvistä ilmiöistä. Lain 4 :n mukaan kansallinen ihmiskaupparaportoija voi avustaa tai määrätä alaisensa virkamiehen avustamaan etnisen syrjinnän kohteeksi joutunutta tai mahdollista ihmiskaupan uhria tämän oikeuksien turvaamisessa taikka tarvittaessa hankkia tälle tätä tarkoitusta varten oikeusapua, jos hän katsoo, että asialla on etnisen syrjinnän ehkäisyn tai ihmiskaupan mahdollisen uhrin oikeuksien kannalta huomattava merkitys. Lain 7 :ssä säädetään vähemmistövaltuutetun oikeudesta saada tietoja. Vähemmistövaltuutetulla on tämän säännöksen mukaan oikeus salassapitosäännösten estämättä saada tässä ko. laissa ja ulkomaalaislaissa (301/2004) säädettyjen tehtäviensä hoitamiseksi tarpeelliset tiedot muilta viranomaisilta maksutta. Vähemmistövaltuutetulla on lisäksi oikeus saada sen estämättä, mitä salassapidosta ja tietojen luovuttamisesta muualla laissa säädetään, kansallisena ihmiskaupparaportoijana toimimista varten tietoja palvelujen tuottajalta, joka osallistuu maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetun lain (493/1999) 25 a :ssä tarkoitettujen palvelujen ja tukitoimien antamiseen tai saa ihmiskaupan vastaiseen toimintaan tarkoitettua valtionapua. Vähemmistövaltuutetulla on oikeus saada yksittäistä ihmiskaupan uhria koskevia henkilötietoja näiltä tahoilta kuitenkin vain, jos tiedon saanti on välttämätöntä laissa raportoijalle asetettujen tehtävien hoitamiseksi. 8
Kansallista ihmiskaupparaportointia koskevan hallituksen esityksen (HE 193/2008 vp) mukaan vähemmistövaltuutetun tehtäviin kansallisena ihmiskaupparaportoijana kuuluu ihmiskauppailmiötä koskevien tietojen kerääminen viranomaisilta ja tietyin edellytyksin myös palveluiden tuottajilta sekä näiden tietojen analysointi. Vähemmistövaltuutetun tehtäviin raportoijana kuuluu seurantatyö ihmiskaupan vastaisessa toiminnassa olevien ongelmakohtien havaitsemiseksi. Esitöiden mukaan kansallinen ihmiskaupparaportoija voi myös ottaa kantaa havaitsemiinsa puutteisiin ja antaa ihmiskauppaan liittyviä tehtäviä hoitaville neuvoja. Kansallinen ihmiskaupparaportoija seuraa myös ihmiskauppaa koskevien kansainvälisten velvoitteiden toteutumista ja kansallisen lainsäädännön toimivuutta. Toimimalla riippumattomana seurantatahona kansallinen ihmiskaupparaportoija tukee myös ihmiskaupan vastaisen toimintasuunnitelman toteutumista ja lainsäädännön kehitystä. Hallituksen esityksessä todetaan lisäksi, että kansallisella ihmiskaupparaportoijalla on toimivalta seurata tilannetta laaja-alaisesti: raportoinnin kohteena ovat varsinaisten ihmiskaupparikosten (ihmiskauppa ja törkeä ihmiskauppa) lisäksi ihmiskauppaan läheisesti liittyvät ilmiöt ja rikokset (etenkin kiskonnantapainen työsyrjintä, törkeä paritus ja törkeä laittoman maahantulon järjestäminen). Laaja näkökulma mahdollistaa sen, että ihmiskaupparaportointi auttaa selkiyttämään eri ilmiöiden ja rikosnimikkeiden välisiä rajoja ja näin helpottamaan myös ihmiskaupan uhrien tunnistamista useammissa tapauksissa. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta katsoo asiaa koskevassa mietinnössään (TyVM 15/2008 vp), että ihmiskaupan tunnistaminen on tärkeää, jotta uhri saa osakseen sellaista suojelua kuin ihmiskaupan uhreille on tarkoitettu antaa. Myös ihmiskaupan ja siihen liittyvän kansainvälisen rikollisuuden kitkeminen on silloin tehokkaampaa. Edellä mainitussa mietinnössään eduskunnan työelämä- ja tasa-arvovaliokunta katsoo, että ihmiskaupparaportoija voi merkittävästi edistää ihmiskaupan vastaista työtä Suomessa olemalla kiinteässä yhteydessä viranomaisiin ja kolmannen sektorin toimijoihin, kokoamalla luotettavaa tietoa sekä tuomalla esiin ongelmia ja kehittämistarpeita. Vastuu ihmiskaupan vastaisesta työstä on viime kädessä hallituksella, mutta toimintaa seuraava riippumaton raportoija voi tutkimustensa, kansainvälisten kontaktiensa ja kehittämisehdotustensa avulla auttaa ilmiön hahmottamisessa ja toiminnan suuntaamisessa. Valiokunta pitää raportoijan laajoja tiedonsaantioikeuksia tärkeinä. Valiokunnan mukaan ne tukevat raportointitoiminnan kattavuutta ja objektiivisuutta ja luovat pohjaa eri toimijoiden yhteistyön parantamista ja toiminnan sujuvuutta lisäävien kehittämisehdotusten tekemiselle. 9
3. Kansallisen ihmiskaupparaportoijan strategia 3.1. Yleistä Kansallisen ihmiskaupparaportoijan tavoitteena on ehkäistä ihmiskauppaa, parantaa ihmiskaupan uhrien asemaa, valvoa uhrien oikeuksien toteutumista, tunnistaa ja kehittää tehokkaampia toimintatapoja ihmiskaupan vastaisessa toiminnassa ja rikollisten vastuuseen saattamisessa sekä raportoida ihmiskauppaan liittyvistä kysymyksistä eduskunnalle ja valtioneuvostolle. Kansallinen ihmiskaupparaportoija pyrkii myös edistämään ihmiskaupan uhrien tunnistamista ja tekemään ihmiskauppaan liittyvien kielteisten ilmiöiden olemassaolo tunnustetummaksi yhteiskunnalliseksi ongelmaksi. Kansallinen ihmiskaupparaportoija seuraa lainsäädäntöön ja hallinnollisiin menettelyihin liittyviä prosesseja, joilla on merkitystä ihmiskaupan uhrien oikeuksien toteutumisen kannalta. Kansallinen ihmiskaupparaportoija painottaa tehtäviensä hoitamisessa tiedotusta ja koulutusta esimerkiksi ihmiskauppaan liittyvän lainsäädännön sisällöstä, ihmiskaupan ilmenemismuodoista sekä ihmiskaupan uhrien oikeuksista. Raportoijan tavoitteena on myös vaikuttaa yhteiskunnassa vallitseviin asenteisiin. Raportoija pyrkii työssään kartoittamaan ihmiskaupan ja sen uhrien tunnistamisen, uhrien auttamisen ja rikostorjunnan kannalta keskeiset tahot ja tekemään näiden tahojen kanssa tiivistä yhteistyötä. Raportoija voi myös avustaa ihmiskaupan uhreja. Riippumattomuus, itsenäisyys ja avoimuus ovat tärkeitä edellytyksiä ihmiskaupparaportointiin liittyvien tehtävien hoitamiselle. Riippumattomuus ja itsenäisyys vahvistavat kansallisen ihmiskaupparaportoijan luottamuksellisuutta ja uskottavuutta sekä kykyä hallinnon ulkopuolisena toimijana analysoida ihmiskaupan vastaisen toiminnan tilaa ja tehdä ehdotuksia toiminnan kehittämiseksi. Kansallisen ihmiskaupparaportoijan toiminnassa korostuu ihmiskaupan uhrin oikeuksien toteutumisen näkökulma. Kansallinen ihmiskaupparaportoija tarkastelee ihmiskaupan vastaista toimintaa siitä näkökulmasta, kuinka ihmiskaupan uhrien oikeudet toteutuvat ja millaisia esteitä uhrien oikeuksien toteutumiselle mahdollisesti on. Näkökulma vaikuttaa siihen, millaisiin lainsäädännössä ja käytännöissä ilmeneviin seikkoihin kansallinen ihmiskaupparaportoija kiinnittää huomioita ja millaisia kehittämisehdotuksia kansallinen ihmiskaupparaportoija antaa. Tärkeinä arvioinnin mittapuina ovat kansainväliset velvoitteet ja suositukset. Raportoijan tavoitteena on tuoda esiin uhrin 10
näkökulma sekä lainsäädännön, käytäntöjen tai puuttumattomuuden vaikutukset ihmiskaupan uhreihin ja heidän oikeuksiensa toteutumiseen. Tiivistetysti kansallisen ihmiskaupparaportoijan toimenkuva jakautuu: 1. raportointiin ihmiskaupasta ja siihen liittyvistä ilmiöistä, 2. ihmiskaupan vastaisen toiminnan tilasta ja uhrien oikeuksien toteutumisesta sekä raportoinnin seurantatyö, 3. ihmiskaupan vastaisen toiminnan valvontaan sekä ihmiskaupan vastaisen toiminnan edistämiseen. 3.2. Kertomukset ihmiskaupasta ja siihen liittyvistä ilmiöistä Kansallinen ihmiskaupparaportoija antaa vuosittain valtioneuvostolle ja kerran neljässä vuodessa eduskunnalle kertomuksen ihmiskaupasta ja siihen liittyvistä ilmiöistä. Kansallista ihmiskaupparaportointia koskevat esityöt korostavat raportointitehtävää eli tietojen keräämistä ja analysointia sekä säännöllistä raportointia eduskunnalle ja valtioneuvostolle (HE 193/2008 vp). Raportoinnin eräs keskeinen tarkoitus on havaita ihmiskaupan vastaisen toiminnan ongelmakohtia ja puuttua niihin sekä antaa suosituksia ihmiskaupan vastaisen toiminnan kehittämiseksi. Kansainvälisillä kokemuksilla on tärkeä merkitys ihmiskaupan vastaisen toiminnan kehittämisessä. Toimiston vähäisistä henkilöstöresursseista johtuen kansallinen ihmiskaupparaportoija on päättänyt, että laaja kertomus ihmiskaupasta suosituksineen annetaan kerran neljässä vuodessa eduskunnalle. Valtioneuvostolle annettavat kertomukset ovat suppeampia toimintakertomuksia kansallisen ihmiskaupparaportoijan työstä. Suppeammat valtioneuvostolle annettavat vuosikertomukset ovat perusteltuja myös siitä syystä, että raportoijan on aktiivisesti seurattava eduskunnalle antamiinsa raportteihin sisältyvien suositusten toimeenpanoa. Ihmiskaupparaportoija tukee ihmiskaupan parissa työskenteleviä toimijoita suositustensa ja eduskunnan kannanottojen toimeenpanossa. 3.3. Ihmiskaupan vastaisen toiminnan valvonta Kansallinen ihmiskaupparaportoijan tärkein tehtävä on raportoida poliittisille päättäjille ihmiskaupan tilasta maassamme ja ihmiskaupan vastaisten toiminnan haasteista lainsäädännössä ja käytännössä. Kansallinen raportoija hoitaa valvontatehtäväänsä ihmiskaupan ja sen uhrien parissa työskentelevien tahojen neuvonnan ja ohjeistamisen sekä asiakastyön kautta. Lain mahdollistamaan ihmiskaupan uhrin avustamiseen kansallinen ihmiskaupparaportoija ryhtyy poikkeuksellisesti ja vain silloin, kun oikeusapua ei muutoin ole saatavilla. 11
Kansallinen ihmiskaupparaportoija voi niin harkitessaan antaa asiantuntijalausuntoja asiakasasioissa pyydettäessä. Ihmiskaupan vastaisen toiminnan valvonta on tärkeää paitsi yksittäisten ihmiskaupan uhrien oikeuksien turvaamisen vuoksi myös siitä syystä, että valvonnan kautta kansallinen ihmiskaupparaportoija voi myös yleisemmällä tasolla edistää ja valvoa ihmiskaupan vastaista toimintaa sekä raportoida siitä. Kansallinen ihmiskaupparaportoija puuttuu myös oma-aloitteisesti esimerkiksi ihmiskaupparikosten tutkinnassa ja uhrien kohtelussa mahdollisesti havaitsemiinsa epäkohtiin. 3.4. Ihmiskaupan vastaisen toiminnan edistäminen Kansallinen ihmiskaupparaportoija pyrkii edistämään ihmiskaupan vastaista toimintaa monilla eri keinoilla. Kansallinen ihmiskaupparaportoija esimerkiksi kouluttaa ihmiskaupasta ja siihen liittyvistä ilmiöistä, antaa suosituksia ihmiskaupan vastaisen toiminnan kehittämisestä, julkaisee artikkeleita ihmiskaupasta, lisää tietoisuutta ihmiskaupasta esimerkiksi seminaarien, keskustelutilaisuuksien ja tiedotuskampanjoiden avulla, kerää tietoa ihmiskaupan vastaisen toiminnan parhaista käytänteistä ulkomailta ja välittää tätä tietoa suomalaisille toimijoille, haastattelee ihmiskaupan uhreja heidän kokemuksistaan Suomessa, edistää kansalaisjärjestöjen toimintaedellytyksiä sekä vierailee työpaikoilla, joilla mahdollisesti esiintyy ihmiskauppaan liittyviä hyväksikäyttöilmiöitä, tai muutoin tukee viranomaisia ja kolmannen sektorin toimijoita kehittämään ihmiskaupan vastaista toimintaansa. Koulutuksen ensisijaiset kohderyhmät ovat oikeusavustajat, esitutkintaviranomaiset, syyttäjät ja tuomioistuinten henkilökunta. Kansallinen ihmiskaupparaportoija myös tiedottaa aktiivisesti medialle toiminnastaan. Ihmiskaupan vastaisen toiminnan edistäminen kansallisen ihmiskaupparaportoijan voimin on erityisen tärkeää siksi, ettei valtionhallinnossa tällä hetkellä vielä ole ihmiskauppakoordinaattoria tai muuta sen kaltaista toimijaa, joka voisi vastata ihmiskaupan vastaisen toiminnan edistämisestä ja ohjaamisesta operationaalisella tasolla. 12
4. Kansallisen ihmiskaupparaportoijan toiminta vuonna 2011 Ensimmäisenä toimintavuotenaan 2009 kansallinen ihmiskaupparaportoija pyrki rakentamaan edellytykset kauaskantoiselle, kestävälle ja ihmisoikeuslähtöiselle työskentelytavalle, joka kykenisi edistämään ihmiskaupan uhrien oikeuksien toteutumista ja muutoinkin ihmiskaupan vastaista toimintaa. Tavoite saavutettiin muun muassa keräämällä ja analysoimalla tarpeellisia tietoja ihmiskaupan vastaisen toiminnan tilasta, verkostoitumalla ihmiskaupan vastaisten toimijoiden kanssa kotimaassa ja ulkomailla, tekemällä asiakastyötä sekä osallistumalla viranomaisten kouluttamiseen. Ensimmäisenä toimintavuotena kerätyt havainnot koottiin kesäkuussa 2010 eduskunnalle annettuun ensimmäiseen kertomukseen ihmiskaupasta ja siihen liittyvistä ilmiöistä. Ihmiskaupan ja sen uhrien tunnistaminen on edelleen ihmiskaupan vastaisen toiminnan suurin haaste. Siksi on luonnollista, että toiminnan painopistealueena oli vuonna 2010 ihmiskaupan tunnistaminen. Ihmiskaupan uhreja ei välttämättä tunnisteta lainkaan tai heidät tunnistetaan jonkun muun rikoksen uhreiksi. Huolestuttavia ovat myös tiedot siitä, etteivät viranomaiset asianmukaisesti reagoi ihmiskaupan viitteisiin ja ryhdy toimenpiteisiin uhrien oikeuksien turvaamiseksi. Raportoija panosti tiedottamiseen ja avainryhmien kouluttamiseen, verkostoitumiseen keskeisten ihmiskaupan parissa työskentelevien toimijoiden kanssa sekä ensimmäisen ihmiskauppaa koskevan kertomuksen suositusten toimeenpanon seuraamiseen. Kansallinen ihmiskaupparaportoija avusti vastaanottokeskuksia kehittämään ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän toimintaa. Alla olevista kaavioista näkee vähemmistövaltuutetun toimistossa vuosina 2009 ja 2010 tilastoidut ihmiskauppa-asiat, jotka jakautuvat asiakasasioihin, tietopyyntöihin, omiin aloitteisiin, lausuntoihin ja julkaisuihin. Näiden lisäksi tilastossa on pieni ryhmä muita ihmiskauppa-asioita. Vuoteen 2009 verrattuna asiakasasioiden ja tietopyyntöjen määrä kasvoi huomattavasti. Toimisto ja sen henkilökunta julkaisi artikkeleita ja muita tekstejä vuonna 2010 enemmän kuin ensimmäisenä vuonna. Myös mediayhteydenottojen määrä kasvoi. 13
Ihmiskauppa-asiat 2009-2010* 160 140 120 100 80 60 40 20 0 Asiakasasiat Tietopyynnöt (ei mediayhteydenot toja) Omat aloitteet Omat lausunnot Omat julkaisut Muu Yhteensä 2009 13 31 7 4 1 0 56 2010 39 76 8 6 7 3 139 * Tiedot ajalta 1.1. 21.12.2010. 4.1. Yhteydenotot vähemmistövaltuutetun toimistoon ihmiskauppaasioissa 4.1.1. Yksittäiset asiakasasiat Yhteydenotot vähemmistövaltuutetun toimistoon ihmiskauppa-asioissa lisääntyivät selvästi vuonna 2010. Asiakasasioihin liittyvät yhteydenotot kolminkertaistuivat, ja niiden aiheuttama työmäärä lisääntyi selvästi. Kansallinen ihmiskaupparaportoija myös tapasi ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään ohjautuneita uhreja ja haastatteli heitä heidän kokemuksistaan Suomessa. Haastattelujen avulla kansallinen ihmiskaupparaportoija pyrki selvittämään, millaisen hyväksikäytön kohteeksi henkilöt olivat Suomessa joutuneet ja miten viranomaiset olivat kyenneet heitä auttamaan. Joissakin tapauksissa haastattelu johti asiakkaan tilanteen tarkempaan selvittelyyn ja yhteydenottoihin asiakkaan asioita hoitaviin viranomaisiin. Kansallinen ihmiskaupparaportoija antoi myös lausuntoja yksittäisissä asiakasasioissa, joilla oli yleisempää merkitystä ja joilla kansallinen ihmiskaupparaportoija pyrki ohjaamaan viranomaisten toimintaa. Kansallinen ihmiskaupparaportoija myös ohjasi ja neuvoi kolmannen sektorin toimijoita ja viranomaisia yksittäisiä asiakkaita koskevissa asioissa, jotka liittyivät esimerkiksi auttamisjärjestelmään, oleskelulupiin ja rikosprosessiin. Alla olevasta kuviosta näkyy asiakasasioiden jakautuminen yhteydenottajan mukaan. Yhteydenottajana oli yleensä joko toinen viranomainen tai kolmannen sektorin toimija. Yhteyttä ottivat myös uhrit itse tai heidän avustajansa. Yhteydenotot koskivat yleensä joko seksuaalista hyväksikäyttöä tai työperäistä hyväksikäyttöä. 14
Asiakasasiat 2010* yhteydenottajan mukaan (yht. 39) oma aloite 13 % muu taho 3 % viranomainen 8 % uhri itse / tukihenkilö 13 % 3. sektorin edustaja 63 % * Tiedot ajalta 1.1. 21.12.2010 4.1.2. Yleiset tietopyynnöt Yleiset tietopyynnöt kaksinkertaistuivat vuoteen 2009 verrattuna. Tietoa pyydettiin monenlaisissa asioissa, kuten tutkimustarkoituksessa ja tiedon keräämistarkoituksessa. Alla oleva kuvio kuvaa yhteydenottajien jakautumista tietopyynnöissä ja yleisissä tietopyynnöissä. Tietoa pyysi yleensä viranomainen, kolmannen sektorin toimija tai tutkija. Mediayhteydenottoja kansallinen ihmiskaupparaportoija ei tilastoinut, mutta niitäkin oli kymmeniä, ja merkittävä osa niistä liittyi työperäiseen ihmiskauppaan. Yhteydenottajat tietopyynnöissä ja yleisessä neuvonnassa 2010* (yht. 76, ei mediayhteydenottoja) muu yhteydenotto 20 % viranomainen 36 % tutkimustarkoitus 24 % 3. sektorin edustaja 20 % * Tiedot ajalta 1.1.-31.12.2010 15
4.2. Kansallisen ihmiskaupparaportoijan kertomus ihmiskaupastaja siihen liittyvistä ilmiöistä Kesäkuussa 2010 kansallinen ihmiskaupparaportoija antoi ensimmäisen ihmiskauppaa koskevan kertomuksensa eduskunnalle (K 17/2010). Kertomuksessaan kansallinen ihmiskaupparaportoija arvioi ihmiskaupan vastaisen toiminnan tilaa ja uhrien oikeuksien toteutumista laajan aineiston perusteella. Kansallinen ihmiskaupparaportoija katsoi, että ihmiskaupan vastaisen toiminnan edistymisestä huolimatta, paljon on vielä tehtävää ennen kuin toiminnalla on sellaista vaikuttavuutta, jota kansallinen ihmiskaupparaportoija siltä odottaa. Kertomuksessaan kansallinen ihmiskaupparaportoija antoi kolmisenkymmentä suositusta ihmiskaupan vastaisen toiminnan tehostamiseksi ja uhrien aseman parantamiseksi. Osa suosituksista liittyi menettelyjen ja käytäntöjen uudistamiseen, mutta osan toteuttaminen edellyttäisi lainsäädäntömuutoksia. Ensimmäisessä raportissaan kansallinen ihmiskaupparaportoija pyrki arvioimaan kolmen keskeisimmän ihmiskaupan vastaisen toiminnan osa-aluetta: 1) ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmää, 2) eräitä ihmiskaupan uhrien maassa oleskeluun ja maasta poistamiseen liittyviä menettelyitä sekä 3) rikosprosessia ja ihmiskauppaa koskevien rangaistussäännösten soveltamista ja tulkintaa. Selvittääkseen mainittujen osa-alueiden toimivuutta kansallinen ihmiskaupparaportoija keräsi ja analysoi tarpeellisia tietoja ihmiskaupasta ja siihen liittyvistä ilmiöistä sekä ihmiskaupan vastaisen toiminnan haasteista. 4.2.1. Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmä Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään liittyvät lainsäädäntömuutokset maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanottamisesta tehtyyn lakiin tulivat voimaan tammikuussa 2007 (vastaanottolaki 1.9.2011 lähtien). Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmä on sijoitettu kahteen valtion vastaanottokeskukseen (Oulu ja Joutseno), joiden johtajat tekevät päätökset ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään ottamisesta ja siitä poistamisesta moniammatillisten arviointiryhmien tuella. Auttamisjärjestelmän perustaminen on ollut askel myönteiseen suuntaan. Auttamisjärjestelmän hallinnoinnista vastaavat vastaanottokeskukset ja moniammatilliset arviointiryhmät tekevät uraauurtavaa työtä ihmiskaupan uhrien auttamiseksi. Auttamisjärjestelmään ohjautuneiden uhrien määrä on vuosi vuodelta kasvanut, mikä saattaa ilmentää tietoisuuden lisääntymistä itse järjestelmästä sekä sitä, että ihmiskaupan uhreja tunnistetaan aikaisempaa paremmin. Auttamisjärjestelmän toimintaa hankaloittaa se, että auttamisjärjestelmää koskevan 16
lain säännökset ovat varsin epätäsmälliset, eikä ko. lain yhteys esimerkiksi hallintolakiin ole ollut auttamisjärjestelmän toimijoille selvä. Auttamisjärjestelmällä on edellytykset rakentua ihmiskaupan uhreja hyödyttäväksi auttajatahoksi ja sitä kautta myös rikostorjunnan ja muun ihmiskaupan vastaisen toiminnan edistäjäksi, jos 1) tietoisesti ja suunnitelmallisesti auttamisjärjestelmään pääsyn kynnystä madalletaan, 2) auttamisjärjestelmän tarkoitusta ja tavoitteita sekä sen suhdetta esitutkintaan ja rikosprosessiin selvennetään ja etäännytetään sekä 3) ihmiskaupan uhrien oikeusturvaa ja asianmukaisen hallintomenettelyn takeita vahvistetaan. Ihmiskaupparaportissaan kansallinen ihmiskaupparaportoija esitti useita varsin konkreettisia suosituksia auttamisjärjestelmän kehittämiseksi sekä yhden mallin ongelmien ratkaisemiseksi. Tärkein suosituksista liittyy erillisen auttamisjärjestelmää koskevan lain säätämiseen, minkä yhteydessä kertomuksessa mainitut ongelmat ja niiden ratkaisuvaihtoehdot tulevat uudelleen punnittaviksi. Myös moniammatillisten arviointiryhmien tehtävät ja kokoonpano tulisivat tässä yhteydessä tarkemmin arvioitaviksi. Kansallinen ihmiskaupparaportoija pitää tärkeänä sitä, että harkinta-aikamahdollisuus liitettäisiin selkeämmin auttamisjärjestelmään ottamiseen. 4.2.2. Oleskeluluvat ja harkinta-ajat Ihmiskaupan uhreille ulkomaalaislain mukaan myönnettävissä olevien harkinta-aikojen ja oleskelulupien käyttö oli yksi ihmiskaupparaportin tärkeistä teemoista. Ihmiskaupan uhrien oleskeluun liittyvät ulkomaalaislain muutokset tulivat voimaan kesällä 2006. Ihmiskaupan uhreille voidaan myöntää tilapäinen oleskelulupa tutkinnallisista ja oikeuskäsittelyyn liittyvistä syistä. Lupa voidaan myöntää jatkuvana ja edellytyksistä riippumattomana, jos ihmiskaupan uhri on erityisen haavoittuvassa asemassa (ns. uhrilupa). Ennen ns. uhriluvan myöntämistä ihmiskaupan uhreille voidaan myöntää harkinta-aika, jonka kuluessa heidän tulee päättää, tekevätkö he yhteistyötä viranomaisten kanssa. Toistaiseksi ihmiskaupan uhrilupia on myönnetty vähän (vuoden 2009 elokuun loppuun mennessä seitsemän), eikä harkinta-aikojakaan ole myönnetty kuin muutama (raportoijan saamien tietojen mukaan viisi). Joillekin uhreille on myönnetty oleskelulupa muilla perusteilla, kuten yksilöllisestä inhimillisestä syystä. Vuonna 2010 Maahanmuuttovirasto myönsi yhden oleskeluluvan ihmiskaupan uhrille. Yhtään harkinta-aikaa kansallinen ihmiskaupparaportoija ei tiedä myönnetyn. 17
Myönteistä on, että oleskelulupahakemuksen perusteeksi mainittu ihmiskauppa on usein johtanut oleskeluluvan myöntämiseen, mutta hakemusten varsin vähäinen määrä on pohdinnan arvoinen seikka. Kansallinen ihmiskaupparaportoija arvelee tämän voivan osin selittyä sillä, että suurella osalla tunnistetuista ihmiskaupan uhreista on ollut jokin lupa oleskella maassa. Kansallinen ihmiskaupparaportoija pitää kuitenkin tarpeellisena pohtia myös sitä, mistä muusta syystä oleskelulupahakemusten vähäinen määrä voisi johtua. Kansallinen ihmiskaupparaportoija katsoo, etteivät nykyiset säännökset kykene houkuttelemaan laittomassa asemassa olevia uhreja turvautumaan viranomaisiin. Tämä johtaa siihen, etteivät uhrit ohjaudu myöskään auttamisjärjestelmään, eikä heidän kohtaamansa hyväksikäyttö päädy esitutkintaan. Kansallinen ihmiskaupparaportoija esitti kertomuksessaan useita suosituksia tilanteen parantamiseksi. 4.2.3. Käännytysmenettelyt ja ihmiskaupan uhrien tunnistaminen Kansallinen ihmiskaupparaportoija kiinnitti ihmiskaupparaportissaan huomiota myös joihinkin käännytysmenettelyihin ja ihmiskaupan uhrien tunnistamiseen niiden yhteydessä. Vastuunmäärittämisasetuksen perusteella tehtyjen käännytysten joukosta löytyi useita tapauksia, joista asiakirja-aineiston nojalla ilmeni ihmiskauppaa. Osassa näistä tapauksista hakija ilmoitti olevansa alaikäinen. Hyväksikäyttö oli tapahtunut prostituutiossa, leipomotyössä, maatilatyössä tai hakijat oli pakotettu toimimaan huumekuriireina. Jotkut uhrit kertoivat joutuneensa ihmiskaupan uhreiksi puutteellisista vastaanotto-olosuhteista johtuen. Hakijat olivat pääsääntöisesti pystyneet pakenemaan hyväksikäyttötilanteista jonkun kolmannen henkilön avulla, joka oli myös avustanut heitä matkan järjestämisessä Suomeen. Useissa tapauksissa esiin tulleet epäselvyydet hakijoiden matkajärjestelyissä, seksuaalisen tai työvoiman hyväksikäytön uhriksi joutuminen, fyysinen ja seksuaalinen väkivalta, sieppaukset tai erehdyttäminen työn laadun suhteen eivät asiakirjojen mukaan johtaneet viranomaisten taholta toimenpiteisiin. Lisäksi kansallinen ihmiskaupparaportoija kiinnitti raportissaan erityistä huomiota Nigeriasta kotoisin olevien prostituoitujen lisääntyneeseen määrään ja siihen, ettei heitä koskeneista käännytyspäätöksistä käynyt ilmi, että käännytysten yhteydessä olisi yksilöllisesti ja riittävän yksityiskohtaisesti selvitetty mahdollista ihmiskauppaa tai muita oikeudenloukkauksia. Päätöksistä ei myöskään ilmennyt, että käännytetyille henkilöille olisi kerrottu ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmästä. Kansallinen ihmiskaupparaportoija katsoi, että ihmiskaupan mahdollisuus näissä tilanteissa tulisi tiedostaa paremmin. Tätä 18
käsitystä tukee esimerkiksi se, ettei kansallisen ihmiskaupparaportoijan tietojen mukaan yhtään harkinta-aikaa ole edelleenkään myönnetty tilanteissa, joissa henkilö on tavattu prostituutiossa. 4.2.4. Rikosprosessi ja ihmiskauppaa koskevien tunnusmerkistöjen soveltaminen ja tulkinta Ihmiskauppaa koskevat rangaistussäännökset lisättiin rikoslakiin vuonna 2004. Tämän jälkeen tuomioistuimiin on edennyt yhteensä viisi rikosasiaa ihmiskauppanimikkeellä Kolme tapauksista on koskenut seksuaalista hyväksikäyttöä ja kaksi työperäistä hyväksikäyttöä. Ihmiskaupan lähirikoksista on annettu tuomioita huomattavasti enemmän. Ihmiskaupan lähirikoksina voidaan pitää paritusta, kiskonnantapaista työsyrjintää sekä törkeää laittoman maahantulon järjestämistä. Laajan aineistopohjaisen analyysinsä perusteella kansallinen ihmiskaupparaportoija piti raportissaan epätodennäköisenä, että ihmiskauppa olisi Suomessa niin marginaalinen ilmiö kuin mitä esitutkintojen, syyteratkaisujen ja tuomioistuinratkaisujen lukumäärä antaisi olettaa, varsinkin kun ihmiskaupan lähirikoksia tutkitaan, syytetään ja tuomitaan huomattavasti enemmän. On luultavaa, ettei ihmiskauppaa vielä täysin osata tunnistaa ja erottaa lähirikoksistaan, kuten parituksesta ja kiskonnantapaisesta työsyrjinnästä. Ihmiskauppaa koskevien rangaistussäännösten vaikeaselkoisuus ja päällekkäisyys näiden lähirikosten tunnusmerkistöjen kanssa saattaa osaltaan selittää sitä, miksi niin harvat tapaukset ovat edenneet tuomioistuimiin ihmiskauppana. Osaltaan vähäistä määrää saattaa selittää myös kapea käsitys ihmiskaupasta ja tietämättömyys siitä, mitä ihmiskaupalla esimerkiksi kansainvälisissä sopimuksissa tarkoitetaan. Ihmiskaupan uhrien kannalta ei ole yhdentekevää, tunnistetaanko heidät ihmiskaupan vai jonkun sen lähirikoksen uhriksi. Ihmiskaupan uhrit ovat oikeutettuja auttamisjärjestelmän palveluihin sekä muihin erityisiin tukitoimiin esitutkinnan ja rikosprosessin aikana ja heidän on mahdollista hakea erityistä harkinta-aikaa ja oleskelulupaa ulkomaalaislain perusteella. Seksuaalisesti hyväksikäytetyille henkilöille tunnistaminen on vielä merkityksellisempää kuin työperäisesti hyväksikäytetyille, sillä parituksen kohteilla on esitutkinnassa ja rikosprosessissa nykyisessä käytännössä todistajan asema kun taas ihmiskaupan uhreilla on asianomistajan asema. Työperäisesti hyväksikäytetyt uhrit ovat asianomistajan asemassa siitä riippumatta, käsitelläänkö heidän tapaustaan kiskonnantapaisena työsyrjintänä vai työperäisenä ihmiskauppana. Näin asemissa eriyttävä käytäntö on syrjivä. 19
Poliisin tietoon tullut ulkomaalaisten prostituoitujen paritus on varsin kovaotteista ja prostituution olosuhteet usein heikot. Parittajat saattavat käyttää monia keinoja, joilla he rajoittavat parituksen kohteiden itsemääräämisoikeutta ja prostituoitujen kontrolloiminen fyysisellä ja seksuaalisella väkivallalla uhkailemalla vaikuttaa aineiston perusteella olevan varsin yleistä. Myös prostituoitujen perheenjäseniä saatetaan uhkailla. Useilla poliisin tietoon tulleilla parituksen kohteilla ei näytä olevan tosiasiallista mahdollisuutta irrottautua toiminnasta tai poistua Suomesta niin halutessaan. Ihmiskaupan tunnistaminen näyttää rajoittuvan vain helposti ilmeneviin seikkoihin, kuten suoranaisen fyysisen väkivallan käyttämiseen, erehdyttämiseen työn luonteen suhteen tai selvästi puolustuskyvyttömän henkilön hyväksikäyttämiseen. Uhrin psyykeen kohdistuvien hienovaraisempien kontrollikeinojen tunnistaminen hyväksikäyttövaiheessa vaikuttaa olevan haasteellista esitutkinnassa, eikä näitä poliisin tietoon tulleita seikkoja välttämättä tuoda esiin tuomioistuimessa, koska niitä ei nähdä olennaisina seikkoina paritusrikoksen todistelussa. Tämä saattaa osaltaan johtua paritus- ja ihmiskauppapykälien päällekkäisyydestä, jonka poistamista kansallinen ihmiskaupparaportoija ehdotti kertomuksessaan harkittavaksi. Kansallinen ihmiskaupparaportoija piti tarpeellisena myös paritus- ja ihmiskaupparikoksia tutkivan esitutkintaorganisaation perustamista. Ihmiskauppaa ja siihen liittyvää hyväksikäyttöä voi prostituution lisäksi esiintyä myös monilla työvoimaintensiivisillä ja ulkomaalaista työvoimaa laajasti käyttävillä sektoreilla työelämässä. Aineiston perusteella suurimmat ulkomaisen työvoiman käytön ongelmat liittyvät alipalkkaukseen ja ylitöiden teettämiseen ilman eri korvauksia. Työntekijöitä saatetaan lisäksi asuttaa epäinhimillisissä olosuhteissa ja kaukana muusta asutuksesta. Useita työntekijöitä saatetaan asuttaa samoissa suhteellisen pienissä ja askeettisissa tiloissa, ja heiltä saatetaan periä asumisesta huomattavia korvauksia. Työntekijöitä saatetaan lisäksi kieltää kommunikoimasta suomalaisten tai muiden työpaikan ulkopuolisten henkilöiden kanssa. Myös suomenkielen opiskelua saatetaan rajoittaa. Joissakin tapauksissa työnantajat olivat ottaneet haltuunsa työntekijöiden matkustusasiakirjat tai muuta henkilökohtaista omaisuutta, kuten pankkikortit ja niiden tunnusluvut. Hyväksikäytön taustalla on usein velka. On oletettavaa, että ulkomaalaisen työvoiman käyttöön liittyvät ongelmat kasvavat ja pahenevat, ellei ilmiöön pikaisesti kohdisteta riittävää huomiota ja viranomaisvalvontaa sekä pohdita, miten työperäistä ihmiskauppaa ja siihen liittyvää hyväksikäyttöä voitaisiin vastaisuudessa ennaltaehkäistä ja torjua entistä tehokkaammin. Talousrikollisuuden ja maahantulosäännösten kiertämisen lisäksi esitutkinnassa tulisi panostaa yksittäisiin työntekijöihin 20
kohdistuneisiin oikeudenloukkauksiin. Voimassa olevan lainsäädännön kokonaisuutta ja riittävyyttä tulisi arvioida tarkemmin ihmiskaupan ennalta ehkäisemisen ja uhrien tunnistamisen ja oikeuksien toteutumisen näkökulmista. Raportissa esitettiin myös useita muita suosituksia, joiden avulla voitaisiin tehostaa työelämään liittyvien hyväksikäyttörikosten ehkäisemistä, ilmituloa ja uhrien oikeuksien suojelemista. Alla olevat kuviot ja taulukot kuvastavat ihmiskauppatutkintojen määriä, epäiltyä hyväksikäyttötarkoitusta sekä asianomistajien kansalaisuutta vuonna 2010 aloitetuissa tutkinnoissa. Viimeinen kuvio sisältää tilastotietoja ihmiskauppaa ja sen lähirikoksia koskevista syyteratkaisuista. Tilastotieto osoittaa, että ihmiskauppa on edelleen harvinainen rikosnimike esitutkinnoissa ja syytteissä. Huomattava on myös se, että suurin osa seksuaaliseen hyväksikäyttöön liittyvistä hyväksikäyttötapauksista on tapahtunut jo aikaisemmin jossakin muussa Euroopan unionin jäsenvaltiossa. Esitutkintojen määrä ja epäilty hyväksikäyttötarkoitus 3 3 1 Seksuaalinen hyväksikäyttö Työvoiman hyväksikäyttö Muut ihmisarvoa loukkaavat olosuhteet Ei tiedossa 4 Tiedot ajalta 1.1. 31.12.2010. (Lähde: Keskusrikospoliisi) 21
Ihmiskaupasta tehtyjen rikosilmoitusten asianomistajien kansalaisuus Bangladesh 1 Intia 1 Kosovo 1 Nigeria 2 Pakistan 1 Somalia 3 Sri Lanka 1 Ukraina 1 Tiedot ajalta 1.1.-31.12.2010 (Lähde: Keskusrikospoliisi) Syyteratkaisut ihmiskauppa- ja sen lähirikoksissa 25 22 20 Tapausten määrä 15 10 5 0 1 8 0 1 0 3 6 Paritus Törkeä paritus Ihmiskauppa Törkeä ihmiskauppa Laittoman maahantulon järjestäminen Törkeä laittoman maahantulon järjestäminen Kiskonnantapainen työsyrjintä Seksikaupan kohteena olevan henkilön hyväksikäyttö Rikosnimike Tiedot ajalta 1.1. 31.12.2010. (Lähde: Valtakunnansyyttäjänvirasto) 4.2.5. Eduskunnan kirjelmä kansallisen ihmiskaupparaportoijan ihmiskauppaa koskevasta kertomuksesta ja jatkotyöstäminen Eduskunnan työelämä- ja tasa-arvovaliokunta antoi laajan asiantuntijakuulemisen ja valiokuntakäsittelyn jälkeen mietinnön (TyVM 13/2010), jonka perusteella eduskunta hyväksyi kertomusta koskevan kannanottonsa eduskunnan 22
kirjelmän muodossa (EK 43/2010). Kirjelmässä eduskunta yhtyi kansallisen ihmiskaupparaportoijan näkemykseen ihmiskaupan vastaisen toiminnan tehostamistarpeista, ja se edellytti valtioneuvoston ryhtyvän useisiin lainsäädännöllisiin ja muihin toimenpiteisiin: 1. ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmää koskevan erillislain valmistelemiseksi; 2. ihmiskauppaa ja paritusta koskevien rangaistussäännösten päällekkäisyyksien poistamiseksi; 3. parituksen kohteena olevan henkilön oikeusaseman vahvistamiseksi myöntämällä hänelle asianomistaja-asema rikosprosessissa; 4. ihmiskaupan ja sen lähirikosten tutkintaan erikoistuneen valtakunnallisen erikoisyksikön perustamiseksi ja kyseisiin rikosnimikkeisiin erikoistuneiden avainsyyttäjien nimeämiseksi; 5. työlainsäädännön ja ulkomaisen työvoiman työsuhdevalvonnan kehittämiseksi siten, että työperäisen ihmiskaupan ehkäiseminen tehostuu; 6. ulkomaalaislain pikaiseksi muuttamiseksi siten, että oleskelulupia ei enää myönnetä työnantajakohtaisina; 7. Euroopan neuvoston ihmiskauppaa koskevan yleissopimuksen ratifioinnin saattamiseksi pikaisesti eduskunnan käsiteltäväksi; sekä 8. asianomaisten viranomaisten velvoittamiseksi antamaan vuoden 2011 loppuun mennessä vähemmistövaltuutetulle selvitys niistä toimenpiteistä, joihin ne ovat ryhtyneet ihmiskaupparaportoijan kertomuksessa esitettyjen toimenpidesuositusten toteuttamiseksi. Eduskunta kiinnittää kannanotossaan valtioneuvoston huomion suureen osaan ihmiskaupan vastaisen toiminnan keskeisimmistä ongelmista, ja edellyttää lainsäädäntö- ja muita toimenpiteitä toiminnan kehittämiseksi ja uhrien aseman parantamiseksi. Kansallinen ihmiskaupparaportoija kiittää eduskuntaa tärkeästä kannanotosta, joka linjaa ihmiskaupan vastaisen toiminnan suuntaa tuleviksi vuosiksi. Kansallinen ihmiskaupparaportoija on kirjelmän perusteella käynyt keskusteluja muun muassa sisäasiainministeriön kanssa siitä, miten eduskunnan kirjelmässään esittämät kannanotot voisivat konkretisoitua. Kansallinen ihmiskaupparaportoija on esittänyt ministeriölle, että sen hallinnonalalla tulisi ryhtyä ainakin seuraaviin toimenpiteisiin: 1. ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmää koskevan erillislain valmisteleminen, 2. rikoslain uudistamishanke yhteistyössä oikeusministeriön kanssa, 3. todistajansuojelua koskevan erillislain tarpeen selvittäminen, 23
4. poliisille suunnatun ihmiskauppaohjeen valmisteleminen, jossa ohjeistetaan kattavasti myös auttamisjärjestelmästä ja harkinta-aikojen myöntämismahdollisuudesta, 5. poliisin resurssien lisääminen ihmiskauppatutkintaan, ml. erikoistoiminnon perustaminen tätä varten, 6. uhreille suunnatun tiedotuksen lisääminen yhteistyössä Maahanmuuttoviraston kanssa, 7. hallinnon alaisten virkamiesten ohjeistaminen kansallisen ihmiskaupparaportoijan oikeudesta saada myös salassa pidettävää tarpeellista tietoa tehtäviensä hoitamista varten sekä 8. vähemmistövaltuutetun toimiston henkilöstöresurssien lisääminen ihmiskaupparaportointiin liittyvien tehtävien hoitamista varten. Nykyisen hallituksen ohjelmassa ihmiskauppa mainitaan useaan kertaan. Hallitusohjelmassa muun muassa sitoudutaan siihen, että lainsäädäntöä kehitetään ihmiskaupan torjumiseksi kaikissa muodoissaan, ihmiskaupan uhrien suojelemiseksi ja oikeusturvan parantamiseksi. Tässä yhteydessä varmistetaan keinot torjua kerjäämisen organisointia. Ihmiskauppaa koskevaa koulutusta suunnataan viranomaisille, syyttäjille ja tuomareille. Vahvistetaan kansalaisjärjestöjen, vähemmistövaltuutetun ja työsuojeluviranomaisten roolia ihmiskaupan tunnistamisessa ja torjunnassa. Selvitetään laittoman maahantulon järjestämistä koskevat lainsäädännön uudistustarpeet. Kansallinen ihmiskaupparaportoija on käynyt sisäasiainministeriön kanssa keskusteluja myös ihmiskauppakoordinaattorin nimeämisestä ja poliittisen ohjauksen vahvistamisesta ihmiskaupan vastaisessa toiminnassa. Kansallinen ihmiskaupparaportoija katsoo, että hallinnon olisi syytä nimetä ihmiskaupan koordinointia varten vastuutaho, joka huolehtisi operatiivisen tason toiminnan koordinoinnista yhteistyössä eri viranomaisten kanssa. Sisäasiainministeriö on pitänyt asiaa tärkeänä ja on ryhtynyt valmistelemaan koordinaation järjestämistä sisäasiainministeriön johdolla. 4.3. Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän kehittämisessä avustaminen Vuonna 2010 kansallinen ihmiskaupparaportoija painotti toiminnassaan erityisesti ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän kehittämisessä avustamista. Kansallinen ihmiskaupparaportoija katsoo, että toimiva auttamisjärjestelmä on edellytys sille, että muussa ihmiskaupan vastaisessa toiminnassa, kuten rikostorjunnassa, onnistutaan. Tätä tarkoitusta varten kansallinen ihmiskaupparaportoija järjesti vuoden 2010 kokouksia auttamisjärjestelmän, muiden viranomaisten ja kansalaisjärjestöjen kesken vahvistaakseen toimijoiden välistä 24
luottamusta ja yhteistyötä sekä avustaakseen auttamisjärjestelmän toimintatapojen kehittämisessä. Kansallinen ihmiskaupparaportoija myös avusti useita auttamisjärjestelmään hakeutuvia henkilöitä ja heidän avustajiaan laatimaan esityksiään auttamisjärjestelmään ottamisesta. Vuoden aikana ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään ohjautuneiden ihmiskaupan uhrien määrä kasvoi selvästi. Kansallinen ihmiskaupparaportoija uskoo, ettei tämä selity ihmiskaupparikollisuuden kasvulla vaan sillä, että toimijat ovat entistä tietoisempia auttamisjärjestelmän olemassaolosta ja auttamisjärjestelmän toimintatavoista. Auttamisjärjestelmä on pyrkinyt kehittämään toimintaansa läpinäkyvämmäksi, yhdenvertaisemmaksi ja ennakoitavammaksi siten kuin kansallinen ihmiskaupparaportoija on suositellut. Syksyllä 2010 kansallinen ihmiskaupparaportoija raportoi eduskunnalle ihmiskauppaa koskevan kertomuksen asiantuntijakuulemisen yhteydessä, että ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmä on kehittynyt parempaan suuntaan vuoden 2009 syksystä. Auttamisjärjestelmään ottamis- ja poistamispäätösten taso on noussut, eikä päätöksissä ole enää alkuaikojen kaltaisia merkittäviä oikeusturvaongelmia. Auttamisjärjestelmään hyväksyttyjen uhrien avuntarpeesta huolehditaan yleensä varsin ammattitaitoisesti. Kehityksenä raportoija pitää myös sitä, että auttamisjärjestelmään otetaan nykyisin uhriutumisen selvittämiseksi, mikä vahvistaa järjestelmän uhrilähtöisyyttä ja madaltaa auttamisjärjestelmään ohjautumisen kynnystä. Auttamisjärjestelmä ja erityisesti Oulun vastaanottokeskus on hyväksynyt toimintansa osaksi sosiaalityössä yleisesti käytössä olevan palvelusuunnitelman ja tulevaisuudessa vastaanottokeskukset ovat kertoneet ottavansa käyttöön perusteellisemman turvauhka-arvioinnin sekä erillisen lomakkeen, jolla auttamisjärjestelmään voi helpommin hakea määrämuotoisesti. Kansallinen ihmiskaupparaportoija katsoo, että nämä kaikki uudistukset edistävät auttamisjärjestelmän toimintaa, sen ennakoitavuutta ja yhdenvertaisuutta sekä madaltavat auttamisjärjestelmään hakeutumisen ja ohjaamisen kynnystä. Alla olevat kuviot sisältävät tilastotietoja ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään tehdyistä esityksistä ja esityksiä koskevista päätöksistä vuonna 2010. Tilastot perustuvat vastaanottokeskuksilta saatuihin tietoihin. Tilastot paljastavat, että naisten ja tyttöjen osuus auttamisjärjestelmään hakeutuneista henkilöistä on miehiä ja poikia suurempi. Yhteensä 49 henkilöä on saanut myönteisen päätöksen. Heistä täysi-ikäisiä on ollut 52 ja alaikäisiä 8. Kielteisen päätöksen on saanut 10 henkilöä, joista kolme on ollut alaikäisiä. Esityksistä 25 on koskenut työperäistä ja 24 seksuaalista hyväksikäyttöä. Joukossa on myös kahdeksan muulla tavalla hyväksikäytettyä henkilöä, ja 25