PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA ESITYSLISTA 45/1999 vp Tiistai 9.11.1999 kello 10.00 1. Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. HE 84/1999 vp ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi Jatkettu I käsittely Kuultavana: professori Kaarlo Tuori Päätetään asian jatkokäsittelystä. 4. HE 77/1999 vp laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain muuttamisesta Jatkettu I käsittely Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima lausuntoluonnos. Esitellään luonnos. Yleiskeskustelu Yksityiskohtainen käsittely 5. Muut asiat Merkittiin jaetuksi Korkeimpien oikeuksien tuomarien yhdistys ry:n kirje Helsingin yliopiston julkisoikeuden laitoksen ja eduskunnan seminaari "Julkisoikeutta eduskuntatyössä" Haikon kartanossa keskiviikkona 10.11.1999 klo 8.30 17.00. Vierailu korkeimpaan hallinto-oikeuteen (Unioninkatu 16) keskiviikkona 1.12.1999 klo 10.00. 6. Seuraava kokous Seuraava kokous on torstaina 11.11.1999 klo 10.00.
1(1) PERUSTUSLAKIVALIOKUNNALLE Esitän kunnioittaen seuraavan lausunnon, joka koskee hallituksen esitystä ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi (HE 84/1999 vp). Keskityn seuraavassa kahteen käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen liittyvistä valtiosääntökysymyksistä, ehdotukseen vesioikeuksien jäsenten siirtämisestä sekä ympäristönsuojelulakiin ehdotettuihin delegointisäännöksiin. Muista valtiosääntökysymyksistä totean vain lyhyesti, että esitys täyttää menettelysäännösten osalta nähdäkseni ne vaatimukset, jotka seuraavat hallitusmuodon 16 :n (perustuslain 21 ) yleisistä oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä ja hyvää hallintoa koskevista säännöksistä samoin kuin vastuuta ympäristöstä sääntelevän hallitusmuodon 14a :n (perustuslain 20 :n) vaikuttamismahdollisuuksien turvaamista edellyttävästä säännöksestä. Lakiesityksen arviointiin saattaa vaikuttaa eräs periaatteellista laatua oleva ongelma. Lakiehdotukset on tarkoitettu tuleviksi voimaan 1.3.2000 eli samana päivänä kuin uusi perustuslaki. Ongelma on, tuleeko ehdotuksia arvioida voimassa olevin vai 1.3.2000 voimaan tulevien perustuslain säännösten kannalta. Mikäli kulloinkin merkitykselliset nykyisen hallitusmuodon ja uuden perustuslain säännökset ovat sisällöltään samanlaiset, ongelma poistuu. Näin on asianlaita perusoikeussääntelyssä, ja myös tuomareiden erottamattomuutta koskevat nykyisen hallitusmuodon 91.1 ja uuden perustuslain 103.1 vastaavat sisällöllisesti toisiaan. Sen sijaan ongelmalla voi olla merkitystä lainsäädäntövallan delegoinnin sallittavuuden arvioinnissa. Lainsäädäntövallan delegointia ei nykyisin ole nimenomaisesti säännelty. Sen sijaan uudessa perustuslaissa on erityinen pykälä asetuksen antamisesta ja lainsäädäntövallan siirtämisestä (80 ).
Käsitykseni on, että sisällöllinen arviointi on perustettava uuden perustuslain säännöksiin, joiden voimassa ollessa myös delegoivia säännöksiä on tarkoitus soveltaa. 1. Vesioikeuksien jäsenten siirtäminen Hallitus ehdottaa vesioikeuksien lakkauttamista sekä siihen liittyen vesioikeustuomareiden samoin kuin vesioikeuden jäseninä niin ikään toimivien vesioikeusinsinöörien ja vesioikeuslimnologien siirtämistä perustettavien ympäristölupavirastojen johtajan ja ympäristöneuvoksen virkoihin. Säännökset tästä sisältyvät ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanoa koskevan lakiehdotuksen 21.1 :ään. Hallitusmuodon 91.1 :n mukaan tuomareita ei saa siirtää ilman heidän omaa suostumustaan toiseen virkaan, "paitsi milloin siirto aiheutuu tuomioistuinlaitoksen uudestaanjärjestämisestä". Ongelmaksi voidaan asettaa, millaiseen virkaan tuomari voidaan ilman suostumustaan siirtää. Voidaan esittää kolme HM 91.1 :n selostetun säännöksen tulkintamahdollisuutta: - tuomari voidaan siirtää ainoastaan toiseen tuomarinvirkaan, - tuomari voidaan siirtää muuhunkin kuin tuomarinvirkaan, kuitenkin ainoastaan tuomioistuinlaitoksen piirissä, - HM 91.1 :stä ei seuraa mitään erityisvaatimuksia siihen virkaan nähden, johon tuomari voidaan siirtää. Tulkinnan lähtökohdaksi on nähdäkseni otettava hallitusmuodon tuomareiden siirtämistä koskevan säännöksen yhteys ja ratio. Tuomareiden siirtämismahdollisuuksien rajoitus on osa tuomareiden korostettua virassapysymissuojaa, joka puolestaan tähtää tuomareiden ja koko tuomioistuinlaitoksen riippumattomuuden takaamiseen. Tuomareiden virassapysymissuojan ja sen tarkoituksen kannalta keskeistä ei ole se, mihin virkaan tuomari aiotaan siirtää. Siirtämismahdollisuuksien
kannalta olennaista on tässä tapauksessa virka, josta aiotaan siirtää, eikä virka, johon aiotaan siirtää. Tästä syystä siirtämisrajoituksen yhteydestä ja ratiosta ei nähdäkseni voida johtaa rajoituksia viralle, johon tuomari voidaan siirtää. Vaikka siirtämismahdollisuus on rajoitettu tuomioistuinlaitoksen uudestaanjärjestämisen tilanteeseen, en katso HM 91.1 :n edellyttävän edes sitä, että tuomarin siirtämisen pitäisi olla siten osa tuomioistuinlaitoksen uudestaanjärjestämistä, että siirto voisi tapahtua vain toiseen tuomioistuinlaitoksen virkaan. On vielä korostettava, että HM 91.1 :n siirtämistä koskevan säännöksen tarkoituksena ei ole vaikeuttaa tuomioistuinlaitoksen asianmukaisessa järjestyksessä toteutettavaa uudelleen järjestämistä. Tällainen vaikutus kuitenkin olisi tulkinnalla, joka ehdottomasti rajoittaisi siirtämisen vain toiseen tuomarin virkaan tai muuhun virkaan tuomioistuinlaitoksen piirissä. Päädyn siis puoltamaan kolmatta esittämistäni HM 91.1 :n siirtämissäännöksen tulkintavaihtoehdoista. Sen mukaan säännös ei aseta mitään erityisvaatimuksia viralle, johon tuomari voidaan ilman suostumustaan siirtää tuomioistuinlaitosta uudelleen järjestettäessä. Perustuslakivaliokunta on ottanut kantaa tuomareiden siirtämiseen muuhun kuin tuomarinvirkaan lausunnossaan 3/1994 vp. Lausunto koski liikevaihtovero-oikeuden lakkauttamista sekä sen jäseninä toimineiden ylitarkastajan ja vero-oikeuden sihteerien siirtämistä virkaan, johon ei liittynyt tuomareiden virassapysymisoikeutta. Valiokunta totesi liikevaihtoverooikeuden lakkauttamisen merkitsevän hallitusmuodon 91.1 :ssä tarkoitettua tuomioistuinlaitoksen uudelleen järjestämistä. Tämän hallitusmuodon säännöksen avulla on valiokunnan mukaan "tahdottu turvata tuomarin virassapysymisoikeus hallitusvallan taholta tulevia tuomarin erottamattomuuteen kohdistuvia kiertämisyrityksiä vastaan". Valiokunta korosti, että perustuslain tarkoituksena ei ole, että "tuomarilla olisi tuomioistuinlaitoksen uudelleenjärjestämistilanteissa aina oikeus
säilyä sellaisessa virassa, johon liittyy tuomarin viralle ominainen virassapysymisoikeus". Valiokunta viittasi myös tuolloin voimassa olleen vuoden 1988 valtion virkamieslain 33.3 :n säännöksiin virasta, johon virkamies voidaan siirtää, ja 70.1.ään, jonka mukaan tätä säännöstä sovellettiin myös tuomareihin. Valiokunnan mukaan silloin kun edellisen säännöksen nojalla arvioitiin, mitä virkoja voidaan pitää siirrettäville tuomareille sopivina, ensi sijassa kysymykseen tulevat tuomarin virat, seuraavaksi muut virat oikeuslaitoksen piirissä ja viimeksi muunlaiset virat. Myös nyt ehdotettu vesioikeuksien lakkauttaminen on sellainen tuomioistuinlaitoksen uudelleen järjestely, joka hallitusmuodon 91.1 :n ja 1.3.1999 voimaan tulevan uuden perustuslain 103.1 :n mukaan sallii tuomareiden siirtämisen toiseen virkaan. Nytkään ei ole valtiosääntöiseltä kannalta perusteltua edellyttää, että lakkautettavien tuomarin virkojen haltijat siirrettäisiin virkoihin, joihin liittyy tuomarin erityinen virassa pysymisoikeus. Voimassa olevassa virkamieslaissa (750/1994) ei ole enää aiemman lain 33 :ää vastaavia yleisiä säännöksiä virkamiesten siirtämisestä. Sen sijaan lain 47 :ssä on tuomareita koskevia erityissäännöksiä. Säännökset virasta, johon siirto voi tapahtua, vastaavat aiempia yleissäännöksiä. Tuomari voidaan siirtää vain sellaiseen virkaan, jonka kelpoisuusvaatimukset hän täyttää ja jota voidaan pitää hänelle sopivana. Ensisijaisesti tuomari on siirrettävä samalla paikkakunnalla olevaan toiseen virkaan. Selvää on, että ympäristölupaviranomaisten ympäristöneuvoston virat, joiden tehtäviin kuuluu saman kaltaisia lupa-asioita, joita nykyisin käsitellään vesioikeuksissa, ovat sellaisia virkoja, joihin vesioikeuksien jäsenet voidaan siirtää.
2. Lainsäädäntövallan delegoiminen Käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen merkittävimmät valtiosääntö-ongelmat liittyvä lainsäädäntövallan delegointia tarkoittaviin, varsin avoimeen muotoon kirjoitettuihin valtuutus-säännöksiin. Tällaisia säännöksiä on erityisesti ympäristönsuojelulakia koskevan ehdotuksen 2 luvussa. Delegoinnin vastaanottajaksi näissä säännöksissä on ehdotettu valtioneuvostoa tai ympäristöministeriöä. Lisäksi ehdotuksen 19 :ssä on säännöksiä kunnan ympäristönsuojelumääräyksistä, joista päättäisi kunnanvaltuusto. Ympäristönsuojelulakiehdotuksen muista delegointisäännöksistä ongelmallisimpana voi pitää 28 :ää. Lainsäädäntövallan delegoimisesta on 1990-luvulla kertynyt verraten paljon perustuslakivaliokunnan käytäntöä. Lainsäädäntövallan delegoimista oli jo pitkään pidetty tietyissä rajoissa sallittuna, vaikka hallitusmuodossa ei nimenomaisia säännöksiä asiasta ollutkaan. Tavallisessa lainsäädäntöjärjestyksessä toteutettavalle delegoinnille vakiintui kaksi yleistä rajoitusta. Perusoikeusrajoituksista säätämistä ei voitu delegoida lakia alemman normi-tasolle. Sama koski "kokonaisen oikeudenalan" sääntelyä. Kuluvalla vuosikymmenellä on lainsäädäntövallan delegoinnin sallittavuutta arvioitaessa painotettu lisäksi delegoivan säännöksen täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimusta. Pulmallista kuitenkin on, missä määrin kannanottoja, joita lainsäädäntövallan delegoimisesta on esitetty nykyisen hallitusmuodon voimassa ollessa, voidaan hyödyntää myös uutta perustuslakia tulkittaessa. Uuden perustuslain 80 kuuluu seuraavasti: Tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia tässä hallitusmuodossa tai muussa laissa säädetyn valtuuden noj alla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka tämän perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Jos asetuksen antajasta ei ole erikseen säädetty, asetuksen antaa valtioneuvosto.
7 Myös muu viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Tällaisen valtuuden tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti raj attu. Yleiset säännökset asetusten ja muiden oikeussääntöjen julkaisemisesta ja voimaantulosta annetaan lailla. Hallituksen uutta perustuslakia (hallitusmuotoa) koskevan esityksen (1/1998 vp) perusteluissa (s. 131-133) on selvennetty asetuksen antamiseen valtuuttavalle laille asetettavia vaatimuksia. Lailla voitaisiin "valtuuttaa antamaan tarkempia säännöksiä yksilön oikeuksiin liittyvistä vähäisistä yksityiskohdista". Lisäksi "valtuuttavan lain olisi tällöin täytettävä perustuslakivaliokunnan viimeaikaisessa lausuntokäytännössä edellytetyt täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset". Hallituksen esityksessä viitattiin näiltä osin esimerkkeinä lausuntoina 15/1993 vp sekä 1, 12, 15 ja 19/1996 vp). Toisaalta hallitus on myös todennut, että "asetuksenantovaltaa rajoittavan perustuslain säännöksen tarvetta korostaa se, että valtuuttava laki voi säänneltävän alan kohteeseen liittyvien tai muiden sellaisten erityispiirteiden vuoksi olla suhteellisen väljä puitelaki ja jättää harkintavaltaa asetuksen antajalle". Hallituksen esityksessä mainittuihin näkökohtiin on vielä lisättävä perustuslakivaliokunnan perusoikeusuudistuksen jälkeisessä käytännössä korostettu vaatimus, jonka mukaan perusoikeusrajoituksista ja samoin kuin ylipäätään perusoikeuksien käyttämisestä olisi säädettävä lailla. Hallituksen esityksen perusteluissa käsiteltiin myös valtioneuvostoon j a ministeriöön kohdistettavien delegointien raj anvetoa. Hallitus korosti, että lähtökohtana tulee olla, että "valtioneuvoston yleisistunto antaa asetukset laajakantoisista ja periaatteellisesti tärkeistä asioista sekä niistä muista asioista, joiden merkitys sitä vaatii". Niinpä "ministeriölle voitaisiin osoittaa asetuksenantovaltaa teknisluonteisimmissa sekä yhteiskunnalliselta ja poliittiselta merkitykseltään vähäisemmissä asioissa". Tässäkin yhteydessä hallitus viittasi perustuslakivaliokunnan käytäntöön, jossa "on lähdetty siitä, että säädösvaltaa voidaan delegoida ministeriölle lähinnä
silloin, kun kyse on selvästi teknisluonteisista ja toimeenpanovaltaan soveltuvista säännöksistä". Pykälän 2 momentin tarkoittamasta norminantovallan delegaatiosta muulle viranomaiselle hallituksen esityksessä todettiin, että "säännöksessä asetettavat verraten tiukat edellytykset korostaisivat viranomaiselle annettavan valtuuden poikkeuksellisuutta". Myös kunnat ovat säännöksessä tarkoitettuja viranomaisia. Hallituksen mukaan nykyistä oikeustilaa, jonka mukaan kunnilla on "kunnalliseen itsehallintoon perustuvaa säädösvaltaa lähinnä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden sekä kaavoituksen aloilla", ei ole tarkoitus tältä osin "olennaisesti" muuttaa. Perustuslain 80.2 :n tarkoittama valtuutus koskee oikeussääntöjen antamista "määrätyistä asioista". Hallituksen mukaan kysymys on "valtuutuksen yleistä tarkkarajaisuutta pidemmälle menevästä vaatimuksesta", jonka mukaan "valtuuden kattamat asiat olisi määriteltävä tarkasti laissa". Tämän lisäksi valtuutuksen olisi oltava soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Lisäksi valtuudesta säätäminen edellyttää 80.2 :n mukaan aina sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä. Tällainen erityinen syy olisi hallituksen mukaan "käsillä lähinnä silloin, kun kysymyksessä on tekninen ja vähäisiä yksityiskohtia koskeva sääntely, johon ei liity merkittävää harkintavallan käyttöä". Kyse voi olla myös siitä, että sääntelykohde edellyttää "usein ja nopeasti muuteltavien säännösten antamista". Valtioneuvostolle ympäristönsuojelulakiehdotuksen 2 luvussa ehdotetut valtuudet ovat eräiltä osin hyvin väljiä. Tämä koskee erityisesti 11 :n 1 ja 2 kohtaa sekä 15 :ää. Valtuutussäännöksen täsmällisyyttä edellyttää paitsi yleinen tarkkarajaisuusvaatimus myös se seikka, että sääntelyllä on myös perusoikeuskytkentä. Ehdotuksen 15 : n osalta on syytä todeta, että perustuslakivaliokunta arvioi lausunnossaan 15/1993 vp hallituksen jätelakiehdotukseen sisällyttämää säännöstä, jolla on yhtymäkohtia nyt ehdotettuun delegaatioon. Tuolloin valiokunta edellytti, että "jotta lakiehdotus voitaisiin tältä osin käsitellä tavallisessa lainsäädäntö j ärj estyksessä, tulisi ainakin valtioneuvoston säädösvallan peruskriteerit ja käyttötilanteet määritellä lain tasolla". Eduskuntakäsittelyssä
ehdotukseen tehtiin tiettyjä täsmennyksiä, mutta nämä eivät enää olleet perustuslakivaliokunnan arvioitavina. Voimassa oleva säännös kuuluu seuraavasti: Valtioneuvosto voi antaa tämän luvun säännösten täytäntöönpanemiseksi yleisiä määräyksiä: * 3) kiellosta, rajoituksesta tai ehdosta valmistaa, maahantuoda, maastaviedä, luovuttaa markkinoille, välittää, myydä, luovuttaa tai käyttää tuotetta, jos sitä valmistettaessa, käytettäessä tai käytöstä poistettaessa syntyy jätettä, jonka on todettu tai voidaan perustellusti odottaa aiheuttavan merkityksellistä haittaa tai vaikeutta jätehuollon järjestämiselle taikka vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Hallituksen nyt ehdottama 15 on tätä säännöstä huomattavasti väljempi. Kun otetaan vielä huomioon, että vuoden 1993 jälkeen delegointisäännöksille asetettavat vaatimukset, joita esitöiden mukaan on noudatettava myös uuden perustuslain tultua voimaan, ovat pikemminkin tiukentuneet kuin väljentyneet, hallituksen ehdottaman säännöksen ei nähdäkseni voida katsoa täyttävän delegoinnin täsmällisyysvaatimuksia. Ympäristöministeriön 26.10.1999 päivätyssä muistiossa 15.1 :n johtolausetta on ehdotettu täsmenliettäväksi. Kun otetaan huomioon valtioneuvostolle ehdotettavan asetuksenantovallan perusoikeuskytkentä, 15 ei ehdotetulla tavalla muutettunakaan täytä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä käsiteltävän delegoinnin edellytyksiä. 9 Kun ympäristönsuojelulakiehdotuksen 28 :ssä ei ole nimenomaisesti mainittu asetuksenantovallan käyttäjää, siinä tarkoitettu toimivalta kuuluisi uuden perustuslain 80.1 :n mukaisesti valtioneuvostolle. Ehdotetussa muodossaan toimivalta säätää toimintoj a asetuksella luvanvaraisiksi on sekä yleisten delegoivia säännöksiä koskevien vaatimusten että perusoikeusrajoitusten erityisten kriteerien kannalta liian väljästi muotoiltu. Ympäristöministeriölle ympäristönsuojelulakiehdotuksen 13 :ssä ehdotettu asetuksenantovalta on suhteellisen rajattu, ja sen voinee katsoa täyttävän uuden perustuslain esitöissä ministeriölle osoitettavalle delegoinnille asetetut vaatimukset. Arviooni vaikuttaa myös se, että 13.1 :n 2 kohdassa tarkoitettujen säännösten antaminen on pykälän 2 momentissa sidottu EY:n säädöksiin.
Kuten hallituksen esityksen perusteluissa (s. 50) todetaan, kunnan ympäristönsuojelumääräykset, joista ehdotetaan säädettäväksi lakiehdotuksen 19 :ssä, ovat uusi ohjauskeino. Kuitenkin sen tyyppisiä määräyksiä, joita ympäristönsuojelumääräyksiin voitaisiin sisällyttää, on annettu rakennus- ja terveydensuojelujärjestyksissä sekä jätehuoltomääräyksissä. Kuten hallituksen esityksen perusteluista käy ilmi, kunnallisten ympäristönsuojelumääräyksiin voi katsoa olevan uuden perustuslain 80.2 :ssä tarkoitettuja erityisiä syitä. Siinä, täyttääkö delegointi kaikilta osin tarkkarajaisuuden ja täsmällisyyden vaatimukset, on sijaa keskustelulle. Kun kuitenkin tässä yhteydessä voidaan viitata hallituksen uuden perustuslain perustuslaissa esittämään kantaan, jonka mukaan "kunnalliseen itsehal- 1intoon perustuvaa säädösvaltaa lähinnä yleisen j ärj estyksen j a turvallisuuden sekä kaavoituksen aloilla" ei tarkoitus "olennaisesti" muuttaa, katson, että ympäristönsuojelulakiehdotuksen 19 :n delegoinnit pysyttäytyvät perustuslain 80.2 :n asettamissa rajoissa. Yhteenvetona totean, että pidän ehdotetuista delegointisäännöksis tä uuden perustuslain kannalta ongelmallisimpina ympäristönsuoje lulakiehdotuksen 15 ja 28 :ää. Porthaniassa 9.11.1999 Kaarlo Tuori
Eduskunnan perustuslakivaliokunta Eduskunta Oheisena lähetämme kunnioittavasti valiokunnalle tiedoksi jäljennöksen valtioneuvostolle tänään lähettämäs-tämme kirjeestä. Helsingissä marraskuun 4 päivänä 1999. Korkeimpien oikeuksien tuomarien yhdistys r.y. Kati Hiden sihteeri
VALTIONEUVOSTOLLE Perustuslain mukaan tuomiovaltaa käyttävät riippumatto mat tuomioistuimet, ylimpinä tuomioistuimina korkein oikeus ja korkein hallinto-oikeus. Tuomioistuinten teh-
13 tävä ja merkitys huomioon ottaen on välttämätöntä, että myös tuomareiden palkkauksesta huolehditaan asianmukaisella tavalla. Korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden presidenttien ja jäsenten palvelussuhteen ehdoista on annettu laki vuonna 1991 (196/1991). Lain säätämisen päätarkoituksena oli irrottaa korkeimpien oikeuksien presidenttien ja jäsenten virat virkaehtosopimusjärjestelmästä ja siihen keskeisesti kuuluvasta mahdollisuudesta käyttää työtaistelutoimenpiteitä, koska työtaistelutoimenpiteet eivät sovi yhteen ylimpien tuomioistuinten valtiosääntöoikeudellisen aseman, riippumattomuuden ja häiriöttömän toiminnan vaatimusten kanssa. Samalla tarkoituksena oli turvata korkeimpien oikeuksien tuomareiden palkkauksellisen aseman säilyminen ennallaan suhteessa muihin valtion virkamiehiin niin, että korkeimpien oikeuksien presidentit kuuluisivat, kuten aina ennenkin, valtion ylimpään palkkausluokkaan ja jäsenet sitä kahta alempaan palkkausluokkaan. Lain eduskuntakäsittelyssä syksyllä 1990 toinen lakivaliokunta lausui mietinnössään (II LaVM 11/1990 vp): "Valiokunta on asiaa käsitellessään kiinnittänyt huomiota siihen, että ylimpien tuomioistuinten presidenttien ja jäsenten suhteellinen palkkauksellinen asema on vuosikymmenien kuluessa jossain määrin heikentynyt. Ylimpien tuomioistuinten aseman ja toiminnan kannalta on tärkeää, että niihin tulevaisuudessakin hakeutuu maan parhaita lainoppineita. Tästä syystä valiokunta pitää välttämättömänä, että hallitus tarkoin seuraa nyt luotavan uuden palkkausjärjestelmän toimivuutta ja huolehtii siitä, että ylimpien tuomioistuinten presidenttien ja jäsenten palkkaus ei jää jälkeen korkeimpien hallintovirkojen palkkauksesta." Laki annettiin 25.1.1991 ja se tuli voimaan 1.7.1991. Ennen lain voimaantuloa oli tarkoitus ottaa käyttöön perustetut valtion uudet ylimmät palkkausluokat A 36 ja A 35 ja siirtää niihin aikaisempiin ylimpiin palkkaus-
luokkiin A 34 ja A 33 kuuluneet virat. Tämä tarkoitus ei kuitenkaan toteutunut, sillä palkkausluokitukseen lisättyjä kahta ylintä palkkausluokkaa ei sittenkään haluttu ottaa virallisesti käyttöön, koska siitä olisi aiheutunut valtioneuvoston jäsenten ja kansanedustajien palkkojen kohoaminen kahdella palkkausluokalla heidän palkkauksiaan koskevien lakien mukaisesti. Sen sijaan keväällä 1991 jo ennen palkkalain voimaantuloa korkeimpien oikeuksien presidenttejä lukuun ottamatta eräiden muiden, mainittuihin presidentteihin koko itsenäisyyden ajan palkkauksellisesti rinnastettujen virkamiesten muun muassa valtioneuvoston oikeuskanslerin ja puolustusvoimain komentajan palkkoja korotettiin sopimusteitse silloista ylintä palkkausluokkaa A 36 vastaaviksi ottamatta siis kuitenkaan tätä ylintä palkkausluokkaa virallisesti käyttöön. Tämän vuoksi korkeimpien oikeuksien presidenttien ja jäsenten palkkauksen lähtötaso, joka oli sidottu käytössä oleviin palkkausluokkiin, jäi jo lain voimaan tullessa aiottua alemmalle tasolle. Lain voimaan tullessa tapahtui siis korkeimpien oikeuksien tuomareiden palkkauksellisen aseman olennainen heikentäminen suhteessa valtionhallinnon ylimpiin virkamiehiin. Tätä ei ollut tarkoitettu kuten silloinen toinen valtiovarainministeri totesi välittömästi. Lisäksi ilmoitettiin, että palkkauksellinen vääristymä korjataan mahdollisimman pian. Kuluneiden kahdeksan vuoden aikana, jolloin korkeimpia oikeuksia koskeva palkkalaki on ollut voimassa, on lukuisten hallintovirkojen palkkausta korotettu sekä sopimusteitse että palkkausluokkatarkistuksin. Korkeimpien oikeuksien tuomareiden palkkaus on vastaavasti jäänyt huomattavasti jälkeen korkeimpien hallintovirkojen palkkauksesta. Toistuvia lupauksia palkkavääristymän korjaamisesta on kuluneiden vuosien aikana annettu useiden, muun muassa tänä aikana oikeusministerinä olleiden valtioneuvoston jäsenten taholta. Tasavallan presidentti vahvisti 19.3.1999 lain alussa mainitun palkkalain muuttamisesta. Se tuli voimaan
15 1.4.1999. Lainmuutoksen tarkoituksena oli, että palkkauksen tarkistaminen nykyistä paremmin seuraisi valtion ylimpien virkamiesten palkkauskehitystä. Samalla tehtiin mahdolliseksi lain 1 :n 3 momenttiin otetun valtuutussäännöksen nojalla asetuksella erikseen säätää korkeimpien oikeuksien presidenttien ja jäsenten palkkauksen tarkistamisesta suhteessa valtion ylimpien virkamiesten palkkaukseen. Lainmuutoksen voimaantulosäännöksen mukaan ennen lain voimaantuloa olisi jo voitu ryhtyä lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin. Hyväksyessään 22.1.1999 palkkalain muutoksen Eduskunta kiinnitti erityistä huomiota palkkalain voimaan tullessa syntyneeseen, lain muutosehdotuksessakin tunnustettuun epäoikeudenmukaiseen tilanteeseen, jota ei ollut tarkoitettu ja joka Eduskunnan hallintovaliokunnan mielestä (HaVM 22/1998 vp) on mahdollista korjata lakiin tuolloin otetun valtuutussäännöksen nojalla. Sen johdosta Eduskunta hyväksyi yksimielisesti myös seuraavan lausuman: "Eduskunta edellyttää hallituksen huolehtivan siitä, että korkeimpien oikeuksien presidenttien ja jäsenten palkkaus korjataan sille tasolle, jolla se on ollut ennen niin sanotun palkkalain voimaantuloa suhteessa valtionhallinnon ylimpien virkamiesten palkkaukseen." Eduskunnan lausuma on yksiselitteinen. Palkkaus edellytetään korjattavan tasolle, jolla se oli suhteessa valtionhallinnon ylimpien virkamiesten palkkaukseen ennen palkkalain voimaantuloa. Tämä tarkoittaa korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden presidenttien kuukausipalkan määräämistä saman suuruiseksi kuin valtioneuvoston oikeuskanslerin ja puolustusvoimain komentajan kuukausipalkka on ja tuomioistuinten jäsenten palkan määräämistä sen suuruiseksi kuin tuomioistuinten presidenteillä korjauksen tapahtuessa on. Lausumaan ei liity varauksia siitä, että palkkauksen korjaus olisi riippuvainen harkinnanvaraisesta varojen myöntämisestä sanottuun tarkoitukseen. Korjaus on selvästi tarkoitettu välittömästi toteutettavaksi.
Eduskunnan lakivaliokunta onkin käsitellessään hallituksen esitystä valtion talousarvioksi vuodelle 2000 katsonut aiheelliseksi muistuttaa 8.10.1999 antamassaan lausunnossa (LaVL 7/1999 vp), että eduskunta on 22.1.1999 palkkalain muutoksen hyväksyessään edellyttänyt hallituksen huolehtivan siitä, että korkeimpien oikeuksien presidenttien ja jäsenten palkkaus korjataan sille tasolle, jolla se on ollut ennen niin sanotun palkkalain voimaantuloa suhteessa valtionhallinnon ylimpien virkamiesten palkkaukseen. Talousarvioehdotukseen ei kuitenkaan sisälly määrärahoja eduskunnan edellyttämään palkantarkistukseen. Valiokunnan mielestä ratkaisu osoittaa, ettei hallitus suhtaudu riittävän vakavasti oikeuslaitokseen ja oikeusvaltioperiaatteeseen. Edellä esitetyn perusteella Korkeimpien oikeuksien tuomarien yhdistys r.y. kunnioittavasti esittää, että valtioneuvosto kiireellisesti huolehtisi siitä, että palkkalaissa annetun valtuutuksen nojalla erillisellä asetuksella tai, jos tämä ei jostakin syystä olisi mahdollista, muulla tavalla esimerkiksi tätä varten säädettävällä uudella lailla korkeimpien oikeuksien presidenttien ja jäsenten palkkausta korjataan eduskunnan edellyttämällä tavalla. Jollei korjausta vieläkään välittömästi toteuteta, yhdistys viitaten eduskunnan jo tämän vuoden tammikuussa hyväksymään lausumaan sekä la-
kivaliokunnan nyt syksyllä hallituksen talousarvioehdo tusta käsitellessään esittämään huomautukseen pyytää valtioneuvostoa ilmoittamaan syyn siihen. Helsingissä marraskuun 4 päivänä 1999. KORKEIMPIEN OIKEUKSIEN TUOMARIEN YHDISTYS r.y. Gustaf Möller Esa Aalto Kati Hiden Pirkko Ignatius Antero Palaja Tiedoksi: Pääministeri Paavo Lipponen Valtiovarainministeri Sauli Niinistö Oikeusministeri Johannes Koskinen Ministeri Suvi-Anne Siimes Oikeuskansleri Paavo Nikula Eduskunnan puhemies Eduskunnan hallintovaliokunta Eduskunnan lakivaliokunta Eduskunnan valtiovarainvaliokunta Eduskunnan perustuslakivaliokunta