ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi ulkomaalaislain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ulkomaalaislakia, ulkomaalaisrekisteristä annettua lakia, säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annettua lakia sekä vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta annettua lakia. Muutosehdotusten taustalla on tarve saattaa ulkomaalaislainsäädäntö vastaamaan paremmin Euroopan unionissa hyväksyttyä maahantuloa ja maasta poistamista koskevaa Schengenin rajasäännöstöä sekä matkustusasiakirjapäätökseen ja paluudirektiiviin perustuvaa sääntelyä. Ulkomaalaislain maahantulon edellytyksiä ja maasta poistamista koskevia säännöksiä ehdotetaan täsmennettäväksi, jotta laista kävisi ilmi, milloin sovelletaan Schengenin rajasäännöstöä ja milloin ulkomaalaislakia. Lakiin lisättäisiin pääsyn epäämisen käsite, joka on Schengenin rajasäännöstössä määritelty menettely ulkorajalla tapahtuvalle maahantulon estämiselle. Pääsyn epäämisen lisääminen ulkomaalaislakiin edellyttää myös eräiden muiden säännösten täsmentämistä. Ulkomaalaisrekisteristä annettua lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että ulkomaalaisrekisteriin voitaisiin tallettaa tietoja myös ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ henkilöistä, joiden pääsy jäsenvaltioiden alueelle evätään Schengenin rajasäännöstön perusteella. Ulkomaalaislain passia koskevia säännöksiä ehdotetaan muutettavaksi, koska Euroopan unionissa on päätetty uusista toimintatavoista vahvistettaessa ulkorajojen ylittämiseen oikeuttavia matkustusasiakirjoja. Lisäksi ulkomaalaislakiin, säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annettuun lakiin sekä vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi joitakin paluuja palauttamiskysymyksiin liittyviä säännöksiä paluudirektiivin kansallisen täytäntöönpanon varmistamiseksi. Esitys liittyy valtion vuoden 2014 talousarvioehdotukseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2014. Matkustusasiakirjoja koskevat ulkomaalaislain muutokset tulisivat kuitenkin voimaan valtioneuvoston asetuksella myöhemmin säädettävänä ajankohtana. 296684

2 SISÄLLYS ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ...1 SISÄLLYS...2 YLEISPERUSTELUT...4 1 JOHDANTO...4 2 NYKYTILA...4 2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö...4 Ulkomaalaislaki...4 Ulkomaalaisrekisteristä annettu laki...5 Säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annettu laki...6 Vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta annettu laki...6 Schengenin rajasäännöstö...6 EU:n matkustusasiakirjapäätös...7 Paluudirektiivi...7 Maahantuloa koskeva käytäntö...8 Maasta poistamista koskeva käytäntö...8 2.2 Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö...8 2.3 Nykytilan arviointi...9 Schengenin rajasäännöstö...9 Paluudirektiivi...9 3 ESITYKSEN TAVOITTEET JA KESKEISET EHDOTUKSET...10 4 ESITYKSEN VAIKUTUKSET...10 4.1 Taloudelliset vaikutukset...10 4.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan...11 4.3 Yhteiskunnalliset vaikutukset...11 5 ASIAN VALMISTELU...11 6 RIIPPUVUUS MUISTA ESITYKSISTÄ...12 YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT...14 1 LAKIEHDOTUSTEN PERUSTELUT...14 1.1 Ulkomaalaislaki...14 1.2 Ulkomaalaisrekisteristä annettu laki...24 1.3 Säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annettu laki...24 1.4 Vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta annettu laki...25 2 VOIMAANTULO...25 3 SUHDE PERUSTUSLAKIIN JA SÄÄTÄMISJÄRJESTYS...25 LAKIEHDOTUKSET...27 Laki ulkomaalaislain muuttamisesta...27 Laki ulkomaalaisrekisteristä annetun lain 6 ja 9 :n muuttamisesta...34 Laki säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annetun lain muuttamisesta...36 Laki vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta annetun lain 2 :n muuttamisesta...37 LIITE...38 RINNAKKAISTEKSTIT...38 Laki ulkomaalaislain muuttamisesta...38 Laki ulkomaalaisrekisteristä annetun lain 6 ja 9 :n muuttamisesta...52 Laki säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annetun lain muuttamisesta...54

3 Laki vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta annetun lain 2 :n muuttamisesta...55

4 YLEISPERUSTELUT 1 Johdanto Euroopan unionin (EU) keskeisenä tavoitteena on toteuttaa sisärajaton alue, jolla henkilöiden vapaa liikkuvuus varmistetaan. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat 15 päivänä maaliskuuta 2006 asetuksen (EY) N:o 562/2006 henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö), jäljempänä Schengenin rajasäännöstö. Asetus tuli voimaan 13 päivänä lokakuuta 2006 ja sitä sovelletaan Suomessa suoraan ilman erillistä kansallista täytäntöönpanoa. Tietyiltä osin on kuitenkin tarpeen sovittaa ulkomaalaislain (301/2004) säännökset paremmin yhteen Schengenin rajasäännöstön kanssa. Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat 25 päivänä lokakuuta 2011 päätöksen ulkorajojen ylittämiseen oikeuttavia matkustusasiakirjoja, joihin voidaan liittää viisumi, koskevasta luettelosta ja tämän luettelon vahvistamista varten luotavasta järjestelmästä (1105/2011/EU), jäljempänä matkustusasiakirjapäätös. Päätöksessä vahvistetaan luettelo ulkorajojen ylittämiseen oikeuttavista matkustusasiakirjoista, joihin voidaan liittää viisumi, sekä sen laatimiseen käytettävä järjestelmä. Matkustusasiakirjapäätös edellyttää eräiden ulkomaalaislain 2 luvun säännösten tarkistamista. Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat 16 päivänä joulukuuta 2008 direktiivin jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi (2008/115/EY), jäljempänä paluudirektiivi. Direktiivi pantiin Suomessa täytäntöön 1 päivänä huhtikuuta 2011 voimaan tulleella ulkomaalaislain muutoksella (195/2011). Komission näkemyksen mukaan Suomi ei ole pannut direktiiviä kaikilta osin riittävästi täytäntöön, minkä vuoksi tiettyjen komission osoittamien direktiivin säännösten sisällyttäminen kansalliseen lainsäädäntöön on välttämätöntä. 2 Nykytila 2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö Ulkomaalaislaki Ulkomaalaislain 2 luvussa säädetään ulkomaalaisen maahantulosta. Lain 11 :ssä säädetään maahantulon edellytyksistä. Säännös koskee kolmannen maan kansalaisia, joiksi ulkomaalaislain 3 :n 2 a kohdassa määritellään muun maan kansalaiset kuin unionin kansalaiset tai heihin rinnastettavat. Unionin kansalaiseen rinnastetaan 3 :n 2 kohdan mukaan Islannin, Liechtensteinin, Norjan ja Sveitsin kansalaiset. Ulkomaalaislain 11 :n 1 momentin mukaan ulkomaalaisen maahantulon edellytyksenä on, että 1) hänellä on voimassa oleva vaadittava rajanylitykseen oikeuttava matkustusasiakirja; 2) hänellä on voimassa oleva vaadittava viisumi, oleskelulupa taikka työntekijän tai elinkeinonharjoittajan oleskelulupa, jollei Euroopan yhteisön lainsäädännöstä tai Suomea sitovasta kansainvälisestä sopimuksesta muuta johdu; 3) hän pystyy tarvittaessa esittämään asiakirjoja, joilla osoitetaan suunnitellun oleskelun tarkoitus ja edellytykset ja hän pystyy osoittamaan, että hänellä on toimeentuloon tarvittavat varat, kun otetaan huomioon sekä suunnitellun oleskelun kesto että lähtömaahan paluu tai kauttakulkumatka sellaiseen kolmanteen maahan, jonne hänen pääsynsä on varmistettu, tai että hän pystyy laillisesti hankkimaan nämä varat; 4) häntä ei ole määrätty maahantulokieltoon; ja 5) hänen ei katsota vaarantavan yleistä järjestystä ja turvallisuutta, kansanterveyttä tai Suomen kansainvälisiä suhteita. Ulkomaalaislain 10 luvussa säädetään maahantulon edellytyksistä, kun maahantulo perustuu EU:n säännöksiin vapaasta liikkuvuudesta. Lukua sovelletaan unionin kansalaisiin ja heihin rinnastettaviin sekä näiden perheenjäseniin ja muihin omaisiin. Ulkomaalaislain 12 :ssä säädetään rajan ylittämistä koskevista säännöksistä. Rajan

5 ylittämisestä, rajanylityspaikoista ja niiden aukioloajoista sekä rajatarkastustehtävien jakamisesta rajavartiolaitoksen, poliisin ja tullin kesken eri rajanylityspaikoilla säädetään pykälän mukaan rajavartiolaissa (578/2005) ja sen nojalla annetuissa säännöksissä. Ulkomaalaislain 13 16 :ssä säädetään maahantuloon vaadittavista matkustusasiakirjoista. Lain 14 :ssä säädetään passin hyväksymisestä ja siihen liittyvästä menettelystä. Pykälässä on annettu ulkoasiainministeriölle valtuus antaa asetuksella tarkempia säännöksiä maahantuloon ja maassa oleskeluun hyväksyttävistä passeista ja niiden sisältövaatimuksista. Tällaista asetusta ei kuitenkaan ole annettu. Lain 15 :ssä säädetään passin korvaavasta asiakirjasta. Ulkomaalaislain 9 luvussa on säännökset maasta poistamisesta. Lain 142 :ssä on käännyttämisen määritelmä. Käännyttämisellä tarkoitetaan joko maahanpääsyn estämistä rajalla ulkomaalaisen saapuessa maahan tai ilman oleskelulupaa maahan tulleen ulkomaalaisen poistamista maasta. Ulkomaalainen voidaan käännyttää rajalla, jos hän ei täytä maahantulon edellytyksiä, kun hän tulee maahan viisumilla, ilman viisumia, ilman oleskelulupaa tai oleskeluluvalla ensimmäisen kerran oleskeluluvan myöntämisen jälkeen. Ulkomaalaislain 147 a :ssä säädetään vapaaehtoisesta paluusta. Lähtökohtaisesti ulkomaalaisen käännyttämistä tai maasta karkottamista koskevassa päätöksessä määrätään vähintään seitsemän ja enintään kolmenkymmenen päivän aika, jonka kuluessa ulkomaalainen voi poistua maasta vapaaehtoisesti. Aikaa ei kuitenkaan määrätä, jos ulkomaalainen käännytetään välittömästi rajanylityksen yhteydessä tai jos kyse on käännyttämisestä tai maasta karkottamisesta rikosoikeudellisen seuraamuksen johdosta. Ulkomaalaislain 150 :n 1 momentin nojalla ulkomaalaiselle voidaan käännyttämistä tai maasta karkottamista koskevassa päätöksessä määrätä maahantulokielto. Ulkomaalaislain 151 :ssä säädetään poliisin ja rajatarkastusviranomaisen maasta poistamiseen liittyvästä toimivallasta. Ulkomaalaislain 11 luvussa säädetään liikenteenharjoittajan velvollisuuksista ja seuraamusmaksusta. Lain 175, 176 ja 178 :ssä on säännökset liikenteenharjoittajan takaisinkuljetusvelvollisuudesta, takaisin kuljettamisen kustannuksista ja saattajan kustannuksista, kun ulkomaalainen käännytetään. Ulkomaalaislain 190 :ssä säädetään muutoksenhausta ulkomaalaislain nojalla tehtyihin päätöksiin. Päätöksiin saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Ulkomaalaislain 200 :ssä säädetään maasta poistamista koskevien päätösten täytäntöönpanokelpoisuudesta. Pääsäännön mukaan päätöstä ei saa panna täytäntöön ennen kuin asia on lainvoimaisesti ratkaistu, jollei laissa toisin säädetä. Jos rajalta käännytetään ulkomaalainen, joka ei hae kansainvälistä suojelua, päätös voidaan kuitenkin ulkomaalaislain 201 :n 1 momentin mukaan panna täytäntöön muutoksenhausta huolimatta, jollei hallinto-oikeus toisin määrää. Ulkomaalaislain 208 :ssä säädetään tiedottamisesta vähemmistövaltuutetulle. Esimerkiksi ulkomaalaisen käännyttämistä ja maasta karkottamista sekä säilöönottoa koskevat päätökset on annettava tiedoksi vähemmistövaltuutetulle. Ulkomaalaisrekisteristä annettu laki Henkilötietojen keräämisestä ja tallettamisesta ulkomaalaisrekisteriin sekä siihen talletettujen tietojen käyttämisestä ja luovuttamisesta säädetään ulkomaalaisrekisteristä annetussa laissa (1270/1997). Lain 2 :n mukaan ulkomaalaisrekisteri on automaattisen tietojenkäsittelyn avulla pidettävä henkilörekisteri, jota pidetään ja käytetään muun muassa ulkomaalaisten maahantuloa, maassa oleskelua ja työntekoa koskevien asioiden käsittelyä, päätöksentekoa ja valvontaa varten. Ulkomaalaisrekisteristä annetun lain 6 :ssä säädetään arkaluonteisten henkilötietojen tallettamisesta ulkomaalaisrekisteriin. Pykälän 1 momentin 4 kohdan mukaan ulkomaalaisrekisteriin talletetaan maahantulon, maastalähdön ja maassa oleskelun valvontaa sekä Suomen kansalaisuutta koskevaa päätöksentekoa varten tiedot henkilöistä, jotka on käännytetty tai karkotettu taikka määrätty maahantulokieltoon, sekä tieto päätöksestä, sen perusteista ja täytäntöönpanosta sekä maahantulokiellon voimassaoloajasta ja alueesta.

6 Säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annettu laki Säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annetussa laissa (116/2002) säädetään ulkomaalaislain nojalla säilöön otettujen ulkomaalaisten tarvitsemista erityisistä säilöönottotiloista sekä ulkomaalaisten kohtelusta ja oikeuksista sekä niiden välttämättömistä rajoituksista säilöönoton aikana. Lain 6 :ssä säädetään säilöön otetun ulkomaalaisen yhteydenpitooikeudesta ja 7 :ssä vierailuista ja puhelimen käytöstä. Laissa ei ole säännöstä, jolla nimenomaisesti sallittaisiin tiettyjen järjestöjen mahdollisuus vierailla säilöönottoyksikössä omasta aloitteestaan. Käytännössä järjestöjen esittämiin vierailupyyntöihin on säilöönottoyksikössä suhtauduttu myönteisesti. Vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta annettu laki Vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta annetun lain (660/2001) 2 :ssä säädetään vähemmistövaltuutetun tehtävistä. Eräänä vähemmistövaltuutetun tehtävänä on käyttää hänelle ulkomaalaislaissa säädettyä oikeutta tulla kuulluksi. Schengenin rajasäännöstö Schengenin rajasäännöstössä vahvistetaan säännöt EU:n jäsenvaltioiden ulkorajoja ylittäviin henkilöihin kohdistuvasta rajavalvonnasta ja säädetään siitä, ettei EU:n jäsenvaltioiden sisärajoja ylittäviin henkilöihin kohdisteta rajavalvontaa. Asetuksessa on säännökset muun muassa ulkorajojen ylittämisestä ja valvonnasta, maahantulon edellytyksistä sekä pääsyn epäämisestä jäsenvaltioiden alueelle. Asetusta sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioiden sisä- ja ulkorajat ylittäviin henkilöihin rajoittamatta kuitenkaan unionin vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluvien henkilöiden oikeuksia tai pakolaisten ja kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden oikeuksia, erityisesti palauttamiskiellon osalta. Schengenin rajasäännöstön 5 artiklassa säädetään kolmansien maiden kansalaisten maahantuloedellytyksistä. Artiklaa sovelletaan kolmannen maan kansalaiseen, joka tulee jäsenvaltioiden alueelle enintään kolmen kuukauden pituista oleskelua varten kuuden kuukauden ajanjaksoa kohden. Maahantulon edellytyksenä on artiklan 1 kohdan mukaan, että a) hänellä on hallussaan voimassa oleva matkustusasiakirja tai rajanylitykseen oikeuttavat asiakirjat; b) hänellä on voimassa oleva viisumi, jos se vaaditaan luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske 15 päivänä maaliskuuta 2001 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 539/2001 nojalla, paitsi jos hänellä on voimassa oleva oleskelulupa; c) hän näyttää toteen suunnitellun oleskelun tarkoituksen ja edellytykset ja hänellä on toimeentuloon tarvittavat varat ottaen huomioon sekä suunnitellun oleskelun kesto että lähtömaahan paluu tai kauttakulkumatka sellaiseen kolmanteen maahan, jonne hänen pääsynsä on varma, tai hän kykenee hankkimaan laillisesti tällaiset varat; d) häntä ei ole määrätty maahantulokieltoon Schengenin tietojärjestelmässä (SIS); ja e) hänen ei katsota voivan vaarantaa minkään jäsenvaltion yleistä järjestystä, sisäistä turvallisuutta, kansanterveyttä eikä kansainvälisiä suhteita eikä häntä etenkään ole jäsenvaltioiden kansallisissa tietokannoissa samoin perustein määrätty maahantulokieltoon. Artiklan 2 kohdassa viitataan asetuksen liitteeseen, jossa on ei-tyhjentävä luettelo maahanpääsyn tueksi esitettävistä asiakirjoista. Artiklan 3 kohdassa on tarkentava säännös toimeentuloon tarvittavien varojen arvioimiseksi. Artiklan 4 kohdassa säädetään poikkeuksista 1 kohtaan. Kohdan a alakohdassa säädetään sellaisen henkilön kauttakulusta, joka ei täytä 1 kohdan maahantuloedellytyksiä. Kohdan b alakohdassa säädetään maahantulon sallimisesta henkilölle, jolla ei ole viisumia, mutta jolle myönnetään viisumi rajalla. Kohdan c alakohdan mukaan maahantulo voidaan sallia humanitaarisista syistä, kansallisen edun vuoksi tai kansainvälisten velvoitteiden perusteella, vaikka kolmannen maan kansalainen ei muutoin täyttäisikään maahantuloedellytyksiä. Artiklan c alakohta koskee esimerkiksi kansainvälistä suojelua rajalla hakevia kolmannen maan kansalaisia. Schengenin rajasäännöstön 13 artiklassa säädetään kolmannen maan kansalaisen pää-

7 syn epäämisestä jäsenvaltion alueelle. Artiklan 1 kohdan mukaan pääsy jäsenvaltioiden alueelle on evättävä kolmannen maan kansalaiselta, joka ei täytä kaikkia 5 artiklan 1 kohdassa säädettyjä maahantuloedellytyksiä ja joka ei kuulu 5 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuihin henkilöryhmiin. Tämä ei kuitenkaan rajoita turvapaikkaoikeutta koskevien erityismääräysten soveltamista, eikä kansainvälistä suojelua tai viisumien myöntämistä pitkäaikaista oleskelua varten. Artiklan 2 kohdassa säädetään pääsyn epäämistä koskevan päätöksen tekemisestä. Päätös on perusteltava ja se tehdään asetuksen liitteessä V olevalla vakiomuotoisella lomakkeella. Päätöslomake on annettava kolmannen maan kansalaiselle, joka merkitsee lomakkeeseen kuittauksen sen vastaanottamisesta. Artiklan 3 kohdassa säädetään muutoksenhausta päätökseen. Muutoksenhaku ei lykkää päätöksen täytäntöönpanoa. Artiklan 4 kohdassa säädetään rajavartijoille velvollisuus estää kolmannen maan kansalaisen maahanpääsy, kun hänen pääsynsä on evätty. Artiklan 5 kohdassa säädetään päätösten tilastoinnista ja 6 kohdassa viitataan liitteessä V oleviin yksityiskohtaisiin sääntöihin pääsyn epäämisestä. EU:n matkustusasiakirjapäätös Euroopan parlamentin ja neuvoston antaman matkustusasiakirjapäätöksen mukaisesti vahvistetaan ulkorajojen ylittämiseen oikeuttavia matkustusasiakirjoja, joihin voidaan liittää viisumi, koskeva luettelo ja tämän luettelon vahvistamista varten luotava järjestelmä (1105/2011/EU). Kyseisen päätöksen mukainen luettelo on parhaillaan valmistelussa EU:ssa. Luettelo korvaa Schengenin säännöstön puitteissa aiemmin laaditut matkustusasiakirjaluettelot. Matkustusasiakirjapäätöstä sovelletaan matkustusasiakirjoihin, joita ovat muun muassa kansallinen passi (tavallinen, diplomaatti-, virka- /virkamatkapassi tai erityispassi), tilapäinen matkustusasiakirja, pakolaisen tai kansalaisuudettoman henkilön matkustusasiakirja, kansainvälisen järjestön myöntämä matkustusasiakirja tai kulkulupa. Luettelon laatiminen ei vaikuta matkustusasiakirjojen tunnustamista koskevaan jäsenvaltioiden toimivaltaan, vaan luetteloon kootaan jäsenvaltioiden Euroopan komissiolle ilmoittamat kannat matkustusasiakirjaluettelossa olevien matkustusasiakirjojen tunnustamiseen tai tunnustamatta jättämiseen. Paluudirektiivi Paluudirektiivissä asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus poistaa alueeltaan laittomasti oleskelevat henkilöt. Direktiivissä säädetään menettelyistä, joita poistamisessa tulee noudattaa sekä poistettavien henkilöiden oikeusturvatakeista. Direktiivissä ei säädetä maasta poistamisen perusteista. EU:n komissio on arvioinut direktiivin täytäntöönpanoa Suomessa ja kiinnittänyt huomiota seitsemään tarkasti yksilöityyn puutteeseen, jotka koskevat direktiivin 3 artiklan 3 ja 7 kohtaa, 6 artiklan 2 kohtaa, 8 artiklan 5 ja 6 kohtaa, 11 artiklan 3 kohdan 1 alakohtaa ja 16 artiklan 4 kohtaa. Direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa säädetään palauttamisen määritelmästä. Saman artiklan 7 kohdassa säädetään, että pakenemisen vaara on määritettävä kansallisessa lainsäädännössä objektiivisin kriteerein. Direktiivin 6 artiklan 2 kohdassa säädetään, että laittomasti oleskelevaa kolmannen maan kansalaista, jolla on toisen jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa tai muu oleskeluun oikeuttava lupa, on vaadittava siirtymään välittömästi kyseisen jäsenvaltion alueelle. Henkilölle on tehtävä palauttamispäätös, jos hän ei noudata tätä vaatimusta tai välitön poistuminen on tarpeen yleisen järjestyksen tai valtion turvallisuuden vuoksi. Direktiivin 8 artiklan 5 kohdassa säädetään, että lentoteitse tapahtuvan maasta poistamisen aikana jäsenvaltion on otettava huomioon päätöksen 2004/573/EY liitteenä olevat yhteiset ohjeet, jotka koskevat lentoteitse tapahtuvaan yhteiseen maasta poistamiseen sovellettavia turvallisuusmääräyksiä. Saman artiklan 6 kohdassa säädetään, että jäsenvaltion on säädettävä tehokkaasta järjestelmästä palautusten valvomiseksi. Direktiivin 11 artiklan 3 kohdan 1 alakohdassa säädetään, että jäsenvaltion on harkittava maahantulokiellon kumoamista tai lykkäämistä silloin, kun kolmannen maan kansalainen, jolle on tietyin perustein määrätty maahantulokielto, voi todistettavasti osoittaa

8 poistuneensa jäsenvaltion alueelta noudattaen täysin palauttamispäätöstä. Direktiivin 16 artiklan 4 kohdassa säädetään, että asiaan liittyvillä ja toimivaltaisilla kansallisilla, kansainvälisillä ja valtioista riippumattomilla järjestöillä ja elimillä on oltava mahdollisuus vierailla säilöönottotiloissa, jos niitä käytetään kolmansien maiden kansalaisten säilöönottoon. Maahantuloa koskeva käytäntö Käytännössä ulkomaalaiselle, jonka maahantulo estetään välittömästi rajanylityksen yhteydessä, tehdään tänä päivänä käännyttämispäätös ja samanaikaisesti hänelle annetaan sekä käännyttämis- että pääsynepäämispäätöstä koskevat päätösasiakirjat. Yhdessä asiassa tehdään toisin sanoen kaksi päätösasiakirjaa. Käännyttämispäätös joudutaan tekemään kaikissa välittömästi rajanylityksen yhteydessä tapahtuvissa maahantulon estämisen tilanteissa, koska voimassa oleva ulkomaalaislaki tuntee ainoastaan kyseisen päätöksen ja koska ainoastaan käännyttämispäätöksen tekemiseen on kansallisessa laissa säädetty toimivalta. Vastaavasti voimassa olevan ulkomaalaislain valitusoikeus koskee käännyttämispäätöstä, johon myös valitusosoitus on liitetty. Nykytilanteessa jotkut hallinto-oikeudet ovat tulkinneet henkilön valittaneen sekä käännyttämis- että pääsynepäämispäätöksestä, kun taas toiset ovat käsitelleet asiaa ainoastaan ulkomaalaislain ja käännyttämisen näkökulmasta. Maasta poistamista koskeva käytäntö Ulkomaalaisen maasta poistaminen perustuu joko käännyttämistä tai maasta karkottamista koskevaan päätökseen. Poliisi, rajatarkastusviranomainen tai Maahanmuuttovirasto voi tehdä päätöksen käännyttämisestä. Poliisi ja rajatarkastusviranomainen voivat tehdä käännyttämistä koskevan päätöksen vain kolmen kuukauden kuluessa ulkomaalaisen maahantulosta. Sen jälkeen niiden on tehtävä Maahanmuuttovirastolle esitys ulkomaalaisen käännyttämiseksi. Maahanmuuttovirasto voi tehdä käännyttämistä koskevan päätöksen joko poliisin tai rajatarkastusviranomaisen esityksestä tai omasta aloitteestaan. Päätöksen ulkomaalaisen maasta karkottamiseksi voi tehdä vain Maahanmuuttovirasto omasta aloitteestaan tai poliisin tai rajatarkastusviranomaisen esityksestä. Maastapoistamispäätösten täytäntöönpanosta vastaa poliisi tai rajatarkastusviranomainen. Vuonna 2012 poliisi poisti Suomesta 2 362 henkilöä. Eniten poistettiin maasta Venäjän, Viron, Romanian, Irakin, Liettuan ja Nigerian kansalaisia. Palautettavista poistettiin maasta saatettuina 18,7 %. Lähtömaihin palautettiin 85 %. Kaikista maastapoistamispäätöksistä pantiin täytäntöön 80 %. Lisäksi Suomesta poistui vuonna 2012 vapaaehtoisesti 320 henkeä Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestö IOM:n ja Maahanmuuttoviraston yhteisen Vapaaehtoisen paluuohjelman kehittäminen Suomessa -projektin avustuksella. IOM:n Helsingin toimisto vastaanotti projektin puitteissa vuosina 2010 2012 vapaaehtoisen paluun hakemuksen 1 333 henkilöltä ja järjesti vapaaehtoisen paluun 858 henkilölle. Poliisin täytäntöönpanemien palautusten määrä on vuodesta toiseen ollut melko vakaa, mutta vapaaehtoisesti palanneiden määrä on kasvanut tasaisesti. 2.2 Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö Koska Schengenin rajasäännöstö on asetuksena suoraan jäsenvaltioissa sovellettavaa EU-lainsäädäntöä, ei siitä ole jäsenvaltioissa aiheutunut suuria lainsäädännöllisiä muutostarpeita. Ruotsissa selvitettiin Schengenin rajasäännöstön suhdetta kansalliseen ulkomaalaislainsäädäntöön vuonna 2011 valmistuneessa selvityksessä EU:s gränskodex (Ds 2011:28). Schengenin rajasäännöstön tarkoituksenmukaisen soveltamisen varmistamiseksi selvityksessä ehdotetaan eräiden ulkomaalaislain ja -asetuksen säännösten kumoamista ja tiettyjen muiden säännösten täydentämistä viittauksilla Schengenin rajasäännöstöön. Ruotsin ulkomaalaislain 8 luvun 1 :ssä, jossa säädetään käännyttämisestä, on yhtenä perusteena käännyttämiselle Schengenin yleissopimuksen 5 artiklan mukaisten edellytysten täyttymättä jättäminen. Selvityksessä arvioidaan, ettei Schengenin rajasäännöstö edellytä pääsyn epäämisen käsitteen ottamista lainsäädäntöön, vaan on mahdollista

9 edelleen katsoa, että rajasäännöstön 5 artiklassa tarkoitettu pääsyn epääminen on eräs käännyttämistilanne. Tämän vuoksi selvityksessä ehdotetaan, että ulkomaalaislain 8 luvun 1 :ssä mainittu Schengenin yleissopimuksen 5 artikla muutettaisiin Schengenin rajasäännöstön 5 artiklaksi. Komissio on teettänyt TIPIK -nimisellä konsulttiyrityksellä selvityksen paluudirektiivin täytäntöönpanosta kaikissa jäsenvaltioissa. Selvityksen pohjalta komissio on viimeistellyt oman analyysinsä täytäntöönpanosta. Komissio on ilmoittanut löytäneensä keskimäärin 22 puutetta jäsenvaltiota kohden. Komissio on kertonut omista näkemyksistään direktiivin asianmukaiseksi täytäntöönpanemiseksi järjestämissään kontaktikomitean kokouksissa ja Suomen kanssa käymissään kahdenvälisissä neuvotteluissa. 2.3 Nykytilan arviointi Schengenin rajasäännöstö Schengenin rajasäännöstö on suoraan sovellettavaa EU:n lainsäädäntöä, joka menee kansallisen lainsäädännön edelle. Rajasäännöstöä on sovellettu Suomessa muiden Schengen-maiden tavoin vuodesta 2006 alkaen. Schengenin rajasäännöstön soveltamisen tueksi on rajoilla suoritettavia henkilöiden rajatarkastuksia varten laadittu jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten käyttöön tarkoitettu yhteinen rajavartijan käsikirja (Schengen-käsikirja). Tällä käsikirjalla ei ole tarkoitus luoda oikeudellisesti sitovia velvoitteita, eikä uusia oikeuksia ja velvollisuuksia rajavartijoille tai muille henkilöille, joita käsikirja koskee. Ainoastaan säädökset, joihin käsikirja perustuu tai joihin siinä viitataan, ovat oikeudellisesti sitovia, ja vain niihin voidaan vedota kansallisissa tuomioistuimissa. Rajavartiointia koskevaa lainsäädäntöä ja eräitä siihen liittyviä lakeja muutettiin 15 päivänä kesäkuuta 2010 voimaan tulleilla laeilla, joilla karsittiin tuolloin voimassa olleita kansallisia säännöksiä, jotka olivat päällekkäisiä yhteisölainsäädännön kanssa. Voimassa olevasta ulkomaalaislaista puuttuvat viittaukset Schengenin rajasäännöstöön. Siinä ei esimerkiksi tehdä eroa Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan nojalla jäsenvaltioiden alueelle enintään kolmen kuukauden pituista oleskelua varten kuuden kuukauden ajanjaksoa kohden tulevien kolmannen maan kansalaisten ja muiden ulkomaalaisten välillä, vaan kaikkia ulkomaalaisia koskevat samat maahantulon edellytykset. Vaikka Schengenin rajasäännöstön mukaiset maahantulon edellytykset ovat pääosin samat kuin ulkomaalaislain 11 :ssä, on asetuksessa joiltain osin täsmällisempiä säännöksiä. Schengenin rajasäännöstön 13 artiklassa säädetään pääsyn epäämisestä. Ulkomaalaislain käännyttämisen perusteita koskevat säännökset eivät vastaa Schengenin rajasäännöstön perusteita pääsyn epäämiselle. Lisäksi Schengenin rajasäännöstön kohteena oleva henkilöryhmä on rajatumpi verrattuna ulkomaalaislain käännyttämistä koskevien säännösten kohteena olevaan henkilöryhmään. Ulkomaalaislaista puuttuvat myös täydentävät kansalliset säännökset siltä osin kuin Schengenin rajasäännöstö edellyttää toimimista kansallisen lainsäädännön mukaan. Tämä koskee erityisesti pääsyn epäämisestä vastaavan toimivaltaisen viranomaisen määrittämistä. Rajatarkastusviranomaiset ovat toistaiseksi tehneet rajalta käännyttämispäätöksiä ulkomaalaislain käännyttämistoimivaltasäännöksen nojalla. Paluudirektiivi Paluudirektiivin kansallinen täytäntöönpano toteutettiin ulkomaalaislain muutoksilla, jotka tulivat voimaan 21 päivänä huhtikuuta 2011. Periaatteellisesti tärkein muutos koski vapaaehtoisen paluun nostamista ensisijaiseksi paluun muodoksi. Lisäksi täydennettiin maahantulokiellon määräämistä koskevia säännöksiä ja säädettiin enimmäisajat, joita pitempään ulkomaalaista ei voi pitää säilössä. EU:n komissio toi Suomen paluudirektiivin täytäntöönpanoa koskevassa arvioinnissaan esiin, että eräät Suomessa noudatetut menettelyt olivat direktiivin mukaisia, mutta komission käsityksen mukaan niistä tulisi sisäisen ohjeistuksen ja määräysten sijasta säätää kansallisessa lainsäädännössä. Tällaisia olivat palautusten kohdevaltion määrittely, pakenemisen vaara sekä kolmannen maan kansalaisen mahdollisuus siirtyä kotimaahan palaamisen sijasta toiseen jäsenvaltioon, jos hänellä on siihen oikeuttava voimassa oleva

10 oleskelulupa tai muu oleskeluun oikeuttava lupa ja yhteiset ohjeet, jotka koskevat lentoteitse tapahtuvaan yhteiseen maasta poistamiseen sovellettavia turvallisuusmääräyksiä. Komissio katsoi myös, että oikeuskanslerin, eduskunnan oikeusasiamiehen ja vähemmistövaltuutetun suorittama palautettavien olosuhteita ja palautuksia koskevan päätöksentekomenettelyn laillisuusvalvonta oli esimerkillistä, mutta täytäntöönpanon valvonta täytti direktiivin vaatimukset vain tilauslennoin toteutettavien palautusten kohdalla. Reittilentoja käyttäen toteutettavien palautusten sisäinen laillisuusvalvonta ei komission käsityksen mukaan täytä direktiivin vaatimuksia, vaan nämä palautukset on saatettava ulkopuolisen valvonnan piiriin. Ulkomaalaislain mukaan henkilölle määrätään maahantulokielto, jos tämä ei poistu hänelle määrätyn vapaaehtoisen paluun ajan kuluessa tai hänelle ei määrätä aikaa vapaaehtoiselle paluulle. Komission mukaan jäsenvaltion tulisi harkita maahantulokiellon kumoamista silloin, kun henkilö voi todistettavasti osoittaa poistuneensa maasta päätöstä noudattaen, vaikka hänelle ei olisi määrätty vapaaehtoisen paluun aikaa. Kansallisille ja kansainvälisille järjestöille ja elimille on käytännössä aina pyydettäessä järjestetty mahdollisuus vierailla säilöönottoyksikössä. Komission mukaan tätä koskeva lainsäädäntö ei ole riittävä, koska se koskee vain säilöönottoyksikön asiakkaan oikeutta tavata näiden tahojen edustajia, eikä järjestöille ole säädetty asiakkaasta riippumatonta oikeutta vierailla säilöönottoyksikössä. 3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset Esityksen tavoitteena on sovittaa yhteen EU:ssa hyväksytty lainsäädäntö (Schengenin rajasäännöstö, matkustusasiakirjapäätös ja paluudirektiivi) ja kansallinen ulkomaalaislainsäädäntö. Ulkomaalaislain säännöksiä maahantulon edellytyksistä täsmennetään. Käännyttämisen määritelmää rajataan uudelleen siten, että säännöksestä käy ilmi, milloin maahantulon estämiseen rajalla käytetään käännyttämistä ja milloin Schengenin rajasäännöstön mukaista pääsyn epäämistä. Asetustekstin toisto kansallisessa lainsäädännössä on pääsääntöisesti kiellettyä, minkä vuoksi esityksessä käytetään viittaustekniikkaa suhteessa Schengenin rajasäännöstöön. Ulkomaalaislakiin lisätään säännös pääsyn epäämisestä ja toimivallasta pääsyn epäämisestä päättämiseen. Lisäksi lakiin lisätään säännökset muutoksenhausta pääsyn epäämispäätökseen, maahantulokiellon määräämisestä sekä pääsyn epäämispäätöksen täytäntöönpanosta. Ulkomaalaislakia ehdotetaan muutettavaksi myös sen vuoksi, että matkustusasiakirjapäätöksellä on EU:ssa sovittu uusista menettelyistä ulkorajan ylittämiseen oikeuttavien matkustusasiakirjojen hyväksymisessä. Ulkomaalaislakia, ulkomaalaisrekisteristä annettua lakia, säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annettua lakia sekä vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta annettua lakia ehdotetaan muutettavaksi, koska EU:n komissio on arvioinut, ettei Suomen lainsäädäntö kaikilta osin ole paluudirektiivin säännösten mukainen. Suomen ja komission välisissä neuvotteluissa on päädytty siihen, että täydentämällä lainsäädäntöä seitsemässä kohdassa päästään komissiota tyydyttävään lopputulokseen, eikä aihetta jatkotoimenpiteisiin ole. 4 Esityksen vaikutukset 4.1 Taloudelliset vaikutukset Esityksellä on taloudellisia vaikutuksia siltä osin kuin on kyse ulkomaalaisrekisteristä annetun lain muuttamisesta. Ulkomaalaisasioiden sähköiseen asiankäsittelyjärjestelmään (UMA) on tarve perustaa uusi asiakohta pääsyn epäämiselle. Muutoksen tekninen suunnittelu, toteutus, testaus, käyttöönotto ja hallinnointi maksaisivat hyvin alustavan kustannusarvion mukaan noin 150 000 euroa. Sen lisäksi järjestelmän käyttöönotto, käyttöoikeuksien hallinnointi, ohjeistus ja koulutus aiheuttaisivat jonkin verran lisäkustannuksia. Ehdotettu maasta poistamisen täytäntöönpanon valvonta voisi vaihdella laajuudeltaan kattaen kaikki palauttamisen vaiheet tai kohdistuen vain tiettyyn vaiheeseen kuten esimerkiksi matkaan säilöönottoyksiköstä lentokentälle. Vähemmistövaltuutettu on alustavasti arvioinut, että se ei nykyisillä resursseillaan kykenisi hoitamaan palautusten val-

11 vontaa direktiivin edellyttämällä tehokkaalla tavalla, vaan valvonnan järjestäminen edellyttäisi yhden henkilön vuosittaisen työpanoksen. Maastapoistamisen valvontaa koskeva muutos perustuu paluudirektiivin säännökseen, joka on pantava kansallisesti täytäntöön. Direktiivi tai komission tulkinta sen sisällöstä eivät aseteta valvonnalle määrällisiä tai laadullisia vaatimuksia. Kysymys valvonnan edellyttämistä voimavaroista käsitellään ja ratkaistaan, kun on selvitetty ja suunniteltu toiminnan yksityiskohdat ja niiden aiheuttama tosiasiallinen kuormitus sekä päätetty valvonnan käynnistämisajankohdasta. 4.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan Ulkomaalaislain säännösten sovittaminen paremmin yhteen EU:n lainsäädännön, erityisesti Schengenin rajasäännöstön, kanssa vahvistaisi lainsäädännön tasolla yhdenmukaista soveltamista ja EU:ssa asetettujen tavoitteiden toteutumista. Muutos nykykäytäntöön verrattuna olisi se, että Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan nojalla tehtävän pääsyn epäämispäätöksen rinnalla ei enää vastaisuudessa olisi tarvetta tehdä erillistä käännyttämispäätöstä. Näin on toimittu toistaiseksi sen vuoksi, että valituskelpoiseen käännyttämispäätökseen on voitu liittää valitusosoitus ja mahdollinen maahantulokielto. Tämä muutos selkiyttää ja tehostaa viranomaisten toimintaa. Myös välittömästi rajanylityksen yhteydessä käännytettävien asema selkiytyy, koska heille tehtäisiin jatkossa joko käännyttämispäätös tai pääsynepäämispäätös. Nykyisin heille annetaan kumpaakin päätöstä koskeva päätösasiakirja. Lakiin lisättävä vaatimus eräissä tilanteissa siirtyä toiseen jäsenvaltioon merkitsisi sitä, että Maahanmuuttovirasto, poliisi tai rajatarkastusviranomainen tekisi käännytyspäätöksen sijasta siirtymistä koskevan vaatimuksen ja poliisi tai rajatarkastusviranomainen käännytyspäätöksen, jos ulkomaalainen ei noudattaisi hänelle esitettyä vaatimusta. Paluudirektiivin edellyttämän tehokkaan ja riippumattoman valvonnan järjestäminen merkitsee uutta vähemmistövaltuutetun hoidettavaksi esitettävää tehtävää. Palautusten täytäntöönpanon valvonta on aiemmin perustunut poliisin sisäiseen laillisuusvalvontaan, eikä ulkopuolista täytäntöönpanoon ulottuvaa valvontaa ole ollut. Valvonnan järjestäminen edellyttää erityisesti poliisin, säilöönottoyksikön ja vähemmistövaltuutetun yhteistyön ja tiedonvaihdon tiivistämistä. Vähemmistövaltuutettu saa jo voimassaolevan lainsäädännön perusteella tiedoksi kaikki päätökset, jotka edellyttävät maastapoistamisen täytäntöönpanoa. Tietojen vaihtoa on lisättävä kattamaan myös uuden valvontatehtävän edellyttämien tietojen saanti. Vähemmistövaltuutetun edustajan tulee vierailla säilöönottoyksikössä ja poliisivankiloissa sekä keskustella maastapoistettavien henkilöiden, näiden perheenjäsenten ja muiden viranomaisten kanssa. Valvonta edellyttää myös vierailuja lentokentille, ulkorajoille ja eri palautustoimien seuraamista kotimaassa. Lisäksi on vuosittain osallistuttava 4 6 palautusmatkalle ja laadittava sisäinen ohjeistus sen varmistamiseksi, että viranomaisten toiminta tulee arvioiduksi yhdenmukaisten kriteerien mukaisesti. Valvonnasta vastaavalle viranomaiselle ei esitetä mahdollisuutta puuttua palautuksen toimeenpanoon, voimakeinojen käyttöön tai ajankohtaan. 4.3 Yhteiskunnalliset vaikutukset Esitys ei toisi muutoksia Suomen tämänhetkiseen rajavalvontaan, sillä Schengenin rajasäännöstöä on asetuksena sovellettu suoraan jo vuodesta 2006 alkaen. Vähemmistövaltuutetulle osoitettavan palautusten valvonnan toivotaan lisäävän järjestelmän läpinäkyvyyttä ja parantavan palautettavien oikeusturvaa sekä hälventävän viranomaisten toimintaan liittyviä ennakkoluuloja. 5 Asian valmistelu Esitys on valmisteltu sisäasiainministeriössä. Esityksen valmistelua varten perustetussa hankkeessa ovat olleet mukana sisäasiainministeriön maahanmuutto-, poliisi- ja rajavartio-osaston lisäksi ulkoasiainministeriön ja Maahanmuuttoviraston edustajat. Esitystä valmisteltaessa on maasta poistamisten täytäntöönpanoa valvovana viranomaisena vähemmistövaltuutetun ohella ollut

12 esillä myös vaihtoehto, että tehtävästä vastaisi eduskunnan oikeusasiamies. Alustavien keskustelujen jälkeen oikeusasiamies kuitenkin katsoi, ettei sillä tässä vaiheessa olisi valmiutta ottaa tehtävää hoitaakseen. Esitysluonnoksesta pyydettiin lausuntoa ulkoasiainministeriöltä, oikeusministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, työ- ja elinkeinoministeriöltä, sisäasiainministeriön poliisi- ja rajavartio-osastolta, oikeuskanslerinvirastolta, eduskunnan oikeusasiamieheltä, vähemmistövaltuutetulta, korkeimmalta hallintooikeudelta, Helsingin hallinto-oikeudelta, Maahanmuuttovirastolta, Metsälän vastaanottokeskukselta/ säilöönottoyksiköltä, Amnesty International - Suomen osasto ry:ltä, Pakolaisneuvonta ry:ltä, Suomen Punaiselta Ristiltä (SPR) ja YK:n pakolaisjärjestö UNHCR:n Tukholman toimistolta. Useat lausunnonantajat kiinnittivät huomiota esityksen yhteyteen ulkomaalaislain 51 :ssä tarkoitetun tilapäisen oleskeluluvan myöntämisedellytyksiin ja esittivät 51 :n muuttamista. Kyseisen säännöksen soveltamiseen liittyviä ongelmia selvitetään ja tarvittavat muutosesitykset sisältävä hallituksen esitys valmistellaan sisäasiainministeriössä parhaillaan vireillä olevassa erillisessä hankkeessa, eikä 51 :n muuttaminen ole perusteltua tässä yhteydessä. Useissa lausunnoissa arvosteltiin perusteluiden suppeutta palautusten valvonnan käytännön järjestelyjen ja valvonnan edellyttämien voimavarojen osalta. Esitystä on lausuntojen perusteella laajennettu olennaisesti näiltä osin. Eräissä lausunnoissa katsottiin, että eduskunnan oikeusasiamies olisi ollut parempi vastuuviranomainen palautusten valvojaksi. Tämä ei osoittautunut mahdolliseksi. Eräät järjestöt kiinnittivät huomiota pakenemisen vaaran määritelmään. Määritelmää on täsmennetty lausuntojen pohjalta, eikä sen tavoitteena ole laajentaa tai muuttaa voimassa olevia säilöönottoedellytyksiä. Järjestöt myös pitivät tarpeellisena säilöönottoedellytysten ja eräiden muiden säilöönottoon liittyvien kysymysten laajempaa arviointia tässä yhteydessä. Lisäksi kiinnitettiin huomiota siihen, että järjestöjen vierailuoikeutta ei pitäisi rajata vain säilöönottoyksikköön, vaan se tulisi laajentaa koskemaan myös muita tiloja, joissa ulkomaalaisia pidetään säilössä. Myös vähemmistövaltuutettu nosti esiin kysymyksen vierailuoikeudestaan poliisivankiloihin maasta poistamisen valvontaa koskevan tehtävän tehokkaan hoitamisen näkökulmasta. Tämä ja muut ulkomaalaisen säilöönottoon liittyvät kysymykset arvioidaan kokonaisuutena erillisessä hankkeessa, eikä tässä yhteydessä ole syytä puuttua säilöönottoon liittyviin kysymyksiin paluudirektiivin edellyttämää enempää. Sisäasiainministeriö on myös esittänyt säilöönottoyksikön kapasiteetin laajentamista niin, ettei tarvetta turvautua muihin tiloihin nykyisessä laajuudessa enää olisi. Oikeusministeriö kiinnitti lausunnossaan huomiota sillä yhteistyössä muiden ministeriöiden kanssa käynnissä olevaan hankkeeseen oikaisuvaatimus- ja valituslupajärjestelmän laajentamiseksi ja esitti harkittavaksi, soveltuisiko oikaisuvaatimusmenettely pääsyn epäämispäätösten muutoksenhakuun. Sisäasiainministeriö on oikeusministeriölle 10 päivänä joulukuuta 2012 antamassaan lausunnossa katsonut, että oikaisuvaatimusmenettelyn ei voida katsoa soveltuvan maastapoistamisasioihin, koska niihin liittyy yleensä vaativaa oikeudellista harkintaa. Päätösten kohteena olevilla voidaan myös katsoa olevan erityinen oikeussuojan tarve. Oikaisuvaatimusmenettelyllä olisi lisäksi täytäntöönpanoa viivästyttävä vaikutus. Koska maasta poistamisesta ja maahantulokiellosta päätetään samalla päätöksellä, päätösten muutoksenhakukeinojen eriyttäminen olisi myös asianhallinnan kannalta hankalaa. 6 Riippuvuus muista esityksistä Esitys liittyy valtion vuoden 2014 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. Schengenin rajasäännöstön muuttaminen on parhaillaan vireillä (KOM (2011) 118). Asetusmuutoksesta on päästy yhteisymmärrykseen Euroopan parlamentin kanssa ja muutoksen odotetaan tulevan voimaan syksyllä 2013. Asetusmuutoksella on merkitystä erityisesti kolmen kuukauden oleskeluaikojen laskemisen kannalta. Ulkomaalaislakia esitetään muutettavaksi myös EU:n niin sanotun yhdistelmälupadirektiivin kansalliseksi täytäntöön panemiseksi. Kyseistä esitystä käsiteltäneen eduskun-

13 nassa samanaikaisesti tämän esityksen kanssa. Molemmissa esityksissä ehdotetaan muutettavaksi lain 3 :ää.

14 YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT 1 Lakiehdotusten perustelut 1.1 Ulkomaalaislaki 3. Määritelmät. Voimassa olevan pykälän 21 kohdan mukainen rajatarkastusviranomaisen määritelmä sisältää rajatarkastuksen kohdalla viittauksen rajavartiolakiin. Rajatarkastuksen määritelmä sisältyy Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 10 kohtaan, minkä vuoksi rajavartiolain sijaan kohdassa viitattaisiin Schengenin rajasäännöstöön. 11. Maahantulon edellytykset. Pykälässä säädetään kolmannen maan kansalaisen maahantulon edellytyksistä. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että siihen lisättäisiin kaksi uutta momenttia siten, että voimassa olevan 2 momentin säännös poistettaisiin tarpeettomana. Lisäksi 1 momentin 2 kohdan viittaus Euroopan yhteisön lainsäädäntöön korvattaisiin viittauksella Euroopan unionin lainsäädäntöön. Ehdotetussa uudessa 2 momentissa viitattaisiin Schengenin rajasäännöstöön ja 3 momentissa ulkomaalaislain 10 lukuun. Schengenin rajasäännöstön 5 artiklassa on säännökset kolmannen maan kansalaisen maahantulon edellytyksistä, kun hän tulee oleskelemaan enintään kolmen kuukauden ajaksi kuuden kuukauden ajanjaksoa kohden. Ulkomaalaislain 10 luvun maahantulon edellytyksiä koskevia säännöksiä sovelletaan kolmannen maan kansalaisiin silloin, kun heidän oleskelunsa perustuu unionin vapaaseen liikkuvuuteen unionin kansalaisen tai häneen rinnastettavan perheenjäsenenä. Ehdotetussa 2 momentissa olisi viittaussäännös Schengenin rajasäännöstöön, jonka 5 artiklaa sovellettaisiin kolmannen maan kansalaisen tullessa jäsenvaltioiden alueelle enintään kolmen kuukauden ajaksi. Yleensä kyse on matkailusta, mutta on mahdollista saada oleskelulupa lyhyttäkin tilapäistä oleskelua varten. Käytännössä tämä on kuitenkin harvinaista. Jos oleskelu on kolmea kuukautta pidempää, sovelletaan pykälän 1 momenttia. Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan maahantulon edellytykset ovat sisällöltään pääsääntöisesti samanlaiset kuin 1 momentissa säädetyt edellytykset. Rajasäännöstössä on kuitenkin jonkin verran tarkempia säännöksiä muun muassa maahanpääsyn tueksi esitettävistä asiakirjoista ja toimeentuloon tarvittavien varojen arvioinnista sekä joistain poikkeuksista maahantulon edellytysten perussäännöksiin. EU:ssa on parhaillaan vireillä Schengenin rajasäännöstön muuttaminen (KOM (2011) 118). Muutoksen kohteena on myös 5 artiklan 1 kohdan johdantokappale, jonka sanamuotoon ehdotetussa 2 momentissa viitattaisiin. Asetusmuutoksesta on päästy yhteisymmärrykseen Euroopan parlamentin kanssa ja muutoksen ennakoidaan tulevan voimaan syksyllä 2013. Säännöksen uusi muotoilu selkiyttää erityisesti kolmen ja kuuden kuukauden määräaikojen laskentaa ja sillä on näin ollen keskeinen merkitys säännösten soveltamisalojen määrittämisessä. Uuteen 3 momenttiin ehdotetaan viittaussäännöstä lain 10 lukuun. Uusi momentti ei tarkoittaisi sisällöllistä muutosta nykyiseen, vaan tarkoituksena olisi selkeyttää 11 :ää kokonaisuudessaan. Pykälästä kävisi aiempaa paremmin selville, että maahantulon edellytyksille on eri tilanteissa erilaisia säännöksiä: 1) yli kolmen kuukauden oleskelulle, 2) enintään kolmen kuukauden oleskelulle kuuden kuukauden ajanjaksoa kohden sekä 3) maahantulon perustuessa unionin säännöksiin vapaasta liikkuvuudesta. 12. Rajan ylittämistä koskevat säännökset. Voimassa oleva pykälä sisältää viittaussäännöksen rajavartiolakiin. Koska osa tänä päivänä sovellettavista rajan ylittämistä koskevista säännöksistä tulee suoraan Schengenin rajasäännöstöstä, pykälää ehdotetaan täsmennettäväksi siten, että siinä viitattaisiin myös Schengenin rajasäännöstöön. Pykälän 1 momentissa viitattaisiin Schengenin rajasäännöstöön ja 2 momentissa rajavartiolakiin siltä osin kuin tehtävistä säädetään rajavartiolaissa. Rajavartiolain 1 :n 1 momentin mukaan kyseisessä laissa säädetään valtakunnanrajan ylittämisestä ja sen valvonnasta sekä rajavartiolaitokselle ja rajavartiomiehelle kuuluvista tehtävistä ja toimivaltuuksista. Saman sään-

15 nöksen 3 momentin mukaan sisärajasta, ulkorajasta, rajanylityspaikasta, rajavalvonnasta, rajojen valvonnasta ja rajatarkastuksesta säädetään Schengenin rajasäännöstössä. Rajavartiolaissa puolestaan säädetään mainitun asetuksen edellyttämistä kansallisista tehtävistä ja toimivaltuuksista sekä päätöksentekojärjestyksestä rajavartiolaitoksessa. 13. Ulkorajan ylittämiseen oikeuttavien matkustusasiakirjojen luettelo. Voimassa olevassa 14 :ssä säädetään kansallisista menettelyistä hyväksyttäessä maahantuloon ja maassa oleskeluun oikeuttavia passeja. Nykyinen säännös ehdotetaan korvattavaksi uudella säännöksellä, jonka mukaan ulkorajojen ylittämiseen oikeuttavien matkustusasiakirjojen luettelosta ja sen laatimiseen käytettävästä järjestelmästä säädetään EU:n matkustusasiakirjapäätöksellä. Kansallista järjestelmää ei enää tarvita, kun noudatetaan EU:ssa sovittuja yhteisiä menettelyjä. Ulkoasiainministeriö on edelleen keskeinen toimija, joka toimii matkustusasiakirjapäätöksessä sovituin tavoin yhteistyössä EU:n komission kanssa. 14. Matkustusasiakirja. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin siitä, että ulkomaalaisella on maahan saapuessaan ja maassa oleskellessaan oltava EU:n matkustusasiakirjapäätöksessä tarkoitettu Suomen tunnustama asiakirja. Matkustusasiakirjaluettelo koostuu kolmesta osasta. Luettelon I osa koostuu matkustusasiakirjoista, jotka on myönnetty niin sanotuissa kolmansissa maissa ja alueellisissa yhteisöissä. Matkustusasiakirjaluettelon II osa koostuu seuraavista EU:n jäsenvaltioiden myöntämistä matkustusasiakirjoista: a) kolmansien maiden kansalaisille myönnetyt matkustusasiakirjat, b) 28 päivänä heinäkuuta 1951 tehdyn pakolaisten oikeusasemaa koskevan Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimuksen perusteella pakolaisille myönnetyt matkustusasiakirjat, c) 28 päivänä syyskuuta 1954 tehdyn valtiottomien henkilöiden oikeusasemaa koskevan Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimuksen perusteella kansalaisuudettomille henkilöille myönnetyt matkustusasiakirjat, d) jäsenvaltiossa asuville henkilöille, joilla ei ole minkään maan kansalaisuutta, myönnetyt matkustusasiakirjat sekä e) Yhdistyneen kuningaskunnan myöntämät matkustusasiakirjat Britannian kansalaisille, jotka eivät unionin oikeuden kannalta ole Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisia. Matkustusasiakirjaluettelon III osa koostuu kansainvälisten järjestöjen myöntämistä matkustusasiakirjoista. Pykälän muut momentit vastaavat sisällöltään voimassa olevaa 13 :ää, mutta käsite passi korvattaisiin käsitteellä matkustusasiakirja. Vastaava muutos tehtäisiin myös pykälän otsikkoon. 15. Matkustusasiakirjan korvaava asiakirja. Pykälästä ehdotetaan poistettavaksi valtuutus antaa tarkempia määräyksiä pykälässä tarkoitetuista asiakirjoista ulkoasiainministeriön asetuksella. Asetusta ei ole annettu, eikä sen antaminen olisi EU:n matkustusasiakirjapäätöksen mukaista. Lisäksi pykälän otsikossa ja itse säännöksessä käytettäisiin käsitteen passi sijasta käsitettä matkustusasiakirja 16. Seuruepassi. Pykälä ehdotetaan kumottavaksi. Seuruepasseja ei enää tänä päivänä käytetä, vaan jokaisella edellytetään olevan oma henkilökohtainen matkustusasiakirja. Myöskään Suomen solmimissa kahdenvälisissä sopimuksissa ei edellytetä mahdollisuutta seuruepassien käyttöön. 121. Säilöön ottamisen edellytykset. Pykälän 1 momentin 1 kohtaan lisättäisiin pakenemisen vaara keinona, jolla ulkomaalainen voi yrittää estää tai huomattavasti vaikeuttaa itseään koskevaa päätöksentekoa tai maasta poistamistaan koskevan päätöksen täytäntöönpanoa. Käytännössä pakenemisen vaara on tähänkin asti voitu ottaa huomioon laissa jo olevien piileskelyn ja muun menettelyn käsitteiden kautta. EU:n paluudirektiivin johdosta komissio kuitenkin edellyttää pakenemisen vaaran sisällyttämistä lainsäädäntöön ja sen määrittelyä objektiivisin kriteerein. Uudessa 121 a :ssä ehdotetaan säädettävän edellytyksistä, jotka tulee ottaa huomioon arvioitaessa pakenemisen vaaraa. Pakenemisen vaaran käsitettä käytetään myös voimassa olevan lain 147 a :n 2 momentissa ja 200 :n 3 momentissa. 121 a. Pakenemisen vaara. Lakiin lisättäisiin uusi pykälä, jossa säädettäisiin pakenemisen vaaran arvioinnissa käytettävistä kriteereistä. Keskeistä pakenemisen vaaran arvioinnissa on henkilön kokonaistilanteen huomioon ottaminen.

16 Pykälän sisällyttäminen lakiin perustuu paluudirektiivin 3 artiklan 7 kohtaan, jonka mukaan pakenemisen vaaralla tarkoitetaan sitä, että yksittäistapauksessa on lainsäädännössä määritellyin objektiivisin perustein syytä olettaa, että palauttamismenettelyjen kohteena oleva kolmannen maan kansalainen saattaa paeta. Samoja kriteereitä käytettäisiin apuna myös arvioitaessa 147 a :n 2 momentissa ja 200 :n 3 momentissa tarkoitettua pakenemisen vaaraa. Pykälän mukaan pakenemisen vaarasta voisi olla kyse, jos lain 118 120 :ssä tarkoitettua turvaamistoimea on käytetty, mutta se on osoittautunut riittämättömäksi. Voimassa olevan lain lähtökohtana on, että ennen turvautumista säilöönottoon selvitetään aina mahdollisuus käyttää muuta laissa tarkoitettua turvaamistointa. Jos tällaista turvaamistointa kuten esimerkiksi ilmoittautumisvelvollisuutta on jo käytetty, eikä se ole osoittautunut riittäväksi toimenpiteeksi varmistamaan henkilön läsnäolo, voidaan kyseessä arvioida olevan pakenemisen vaara. Pakenemisen vaara voisi myös olla käsillä, jos ulkomaalainen on vaihtanut asuinpaikkaansa ilmoittamatta yhteystietojaan viranomaiselle. Voimassa olevan lain 207 edellyttää ulkomaalaisen ilmoittavan yhteystietonsa ja niiden muutokset viranomaiselle. Henkilön tavoitettavuus on erityisen tärkeää siinä vaiheessa kun poliisi tekee matkajärjestelyjä hänen maasta poistamisekseen. Toisaalta on otettava huomioon se, että henkilöiden muutto paikasta toiseen on varsin tavallista, ja inhimillisistä syistä voi käydä niin, että muutosta ei aina muisteta välittömästi tiedottaa viranomaisia. Tämä tulee ottaa huomioon henkilön kokonaistilannetta arvioitaessa. On tärkeää, että henkilölle kerrotaan etukäteen selkeästi häntä koskevista velvoitteista sekä siitä, millaisia seuraamuksia velvoitteiden laiminlyömisellä, kuten yhteystietojen ilmoittamatta jättämisellä, voi olla. 142. Pääsyn epääminen ja käännyttäminen. Voimassa olevassa pykälässä on käännyttämisen määritelmä. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi pääsyn epäämisen määritelmä ja samalla käännyttämisen määritelmää ehdotetaan muutettavaksi. Pääsyn epäämisestä säädetään Schengenin rajasäännöstössä ja se on sisällöltään yksi osa siitä kokonaisuudesta, joka ulkomaalaislaissa on määritelty käännyttämiseksi. Pykälässä määriteltäisiin käännyttäminen uudelleen siten, että se ei olisi miltään osin päällekkäinen pääsyn epäämisen kanssa. Uuden säännöksen mukaan kolmannen maan kansalaisen maahantulon estämiseen sovellettaisiin yksinomaan Schengenin rajasäännöstöä sikäli kuin hän ei tule maahan yli kolmeksi kuukaudeksi tai ole unionin vapaan liikkuvuuden piirissä. Vastaavasti kansalliset käännyttämisen perusteet koskisivat sisämaassa tapahtuvaa käännyttämistä tai ulkorajalla, kun kolmannen maan kansalainen tulee oleskelemaan yli kolmeksi kuukaudeksi. Pykälän otsikkoa ehdotetaan myös muutettavaksi. Pykälän 1 momentissa määriteltäisiin pääsyn epääminen viittaamalla Schengenin rajasäännöstöön. Rajasäännöstön 13 artikla sisältää säännökset pääsyn epäämisestä ja liite V säännökset pääsyn epäämistä koskevista menettelyistä. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin käännyttämisen määritelmästä, joka aikaisemmin oli pykälän 1 momentissa. Momentissa olisi neljä kohtaa. Tarkoituksena on määritellä ne tilanteet, joissa käännyttämistä käytetään. Näissä tilanteissa pääsyn epääminen ei tule kysymykseen. Voimassa olevassa säännöksessä puhutaan vain ulkomaalaisesta. Koska Schengenin rajasäännöstö soveltuu vain yhteen osaan maahan tulevia ulkomaalaisia, ehdotetussa säännöksessä on aiempaa tarkemmin rajattava ne tilanteet, joissa käännyttäminen tulee kyseeseen. Momentin 1 kohdan mukaan käännyttämistä olisi ulkorajalla tapahtuva maahantulon estäminen, kun kyseessä on unionin kansalainen ja häneen rinnastettava tai näiden perheenjäsen, joka käyttää oikeuttaan liikkua vapaasti unionissa. Momentin 2 kohdan mukaan käännyttämistä käytetään tilanteessa, jossa kolmannen maan kansalainen tulee maahan yli kolmeksi kuukaudeksi myönnetyllä oleskeluluvalla ja ensimmäistä kertaa luvan voimassaoloaikana. Jos rajatarkastuksessa havaitaan, että maahantulon edellytykset eivät ole kunnossa, ulkomaalainen voidaan käännyttää ulkorajalla, vaikka hänellä on oleskelulupa. Momentin 3 kohtaan ehdotetaan uutta säännöstä. Sen mukaan käännyttämisen pii-