PÄÄTÖS 12.06.2012 Dnro OKV/488/1/2012 Petri Sajari Helsingin Sanomat 1/5 ASIA Valtiovarainministeriön menettely asiakirjapyyntöön vastaamisessa KANTELU Arvostelette 26.3.2012 päivätyssä kantelussanne oikeuskanslerille valtiovarainministeriön menettelyä asiakirjapyyntöönne vastaamisessa. Toteatte kantelussanne valtiovarainministeriön alivaltiosihteeri Martti Hetemäen luvanneen 11.3.2012 Helsingin Sanomissa julkaistussa mielipidekirjoituksessa, että valtiovarainministeriö täydentää päätöstä, joka koskee lehden 24.2.2012 tekemää Kreikan vakuusasiakirjoja koskevaa asiakirjapyyntöä. Arvostelette sitä, että Helsingin Sanomat ei vielä kantelun päivämäärään mennessä ollut saanut luvattua täydennystä. Pidätte tilannetta oikeusturvan kannalta ongelmallisena, koska 7.3.2012 tehtyä asiakirjapäätöstä koskeva valitusaika korkeimpaan hallinto-oikeuteen uhkasi umpeutua ennen kuin ministeriö antaa täydennyksen. SELVITYS Valtiovarainministeriö on 3.5.2012 oikeuskanslerinvirastoon saapuneessa selvityksessään esittänyt seuraavaa. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999, jäljempänä julkisuuslaki) 14 :ssä on säännökset asiakirjan antamisesta päättämisestä.
Julkisuuslain 17 :n mukaan viranomainen on julkisuuslain mukaisia päätöksiä tehdessään velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallisia ja laissa säädettyjä perusteita eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Julkisuuslain 33 :n 1 momentin mukaan muun muassa ministeriön tässä laissa tarkoitettuun päätökseen haetaan muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Muutoin muutoksenhaussa noudatetaan, mitä hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Hallintolain (434/2003) 8 luvussa on säännökset päätöksessä olevan virheen korjaamisesta. Hallintolain 50 :ssä säädetään asiavirheen korjaamisen edellytyksistä. Pykälän 1 momentin 3 kohdan mukaan viranomainen voi poistaa virheellisen päätöksensä ja ratkaista asian uudelleen, jos päätöstä tehtäessä on tapahtunut menettelyvirhe. Pykälän 2 momentin mukaan päätös voidaan korjata asianosaisen eduksi tai vahingoksi. Päätöksen korjaaminen asianosaisen vahingoksi edellyttää, että asianosainen suostuu päätöksen korjaamiseen. Hallintolain 52 :n 1 momentin nojalla viranomainen käsittelee korjaamisasian omasta aloitteestaan tai asianomaisen vaatimuksesta. Aloite on tehtävä tai vaatimus esitettävä viiden vuoden kuluessa päätöksen tekemisestä. Pykälän 2 momentin mukaan asiavirheen korjaaminen edellyttää, että asia käsitellään uudelleen ja asiassa annetaan uusi päätös. Hallintolain 53 :n 2 momentin mukaan jos korjattavaan päätökseen on haettu oikaisua, muutosta tai siitä on vireillä erikseen säädetty menettely, korjaamisasian käsiteltäväksi ottamisesta on ilmoitettava ja siinä tehty päätös toimitettava tälle viranomaiselle. Korjaamisasian käsittely ei vaikuta valitusajan tai muun määräajan kulumiseen. Valtiovarainministeriö on antanut toimittaja Petri Sajarin asiakirjapyyntöön 7.3.2012 päivätyn kirjallisen vastauksen valitusosoituksineen. Sanoma News / Helsingin Sanomat yhteyshenkilönään Petri Sajari on 4.4.2012 valittanut päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jossa valitus on käsiteltävänä. Valtiovarainministeriö on tehnyt yhteensä 15 päätöstä Kreikan vakuusjärjestelyä koskeviin asiakirjapyyntöihin. Valtiovarainministeriön tarkoituksena on täydentää kaikille asianosaisille aikaisemmin annettuja Kreikan vakuusjärjestelyjä koskevia asiakirjapyyntöjä koskevia päätöksiä yksityiskohtaisemmilla perusteluilla alivaltiosihteeri Martti Hetemäen Helsingin Sanomissa 11.3.2012 ilmoittaman mukaisesti. Uusien päätösten valmisteluprosessissa on ollut huomionarvoista se, että julkisuuslain salassapitosäännösten soveltaminen kysymyksessä oleviin asiakirjoihin on luonteeltaan ennakkotapaus. Uusien päätösten valmistelua varten on myös käyty sopimusten ehtojen edellyttämiä neuvotteluja kreikkalaisten pankkien ja kansainvälisen investointipankin kanssa. Valtiovarainministeriö on lisäksi pyytänyt suomalaiselta asianajotoimistolta ja oikeusministeriöstä näkemyksiä vakuusasiakirjojen julkisuuslain mukaisesta käsittelystä. Valtiovarainministeriö on 27.4.2012 antamallaan päätöksellä poistanut toimittaja Petri Sajarille 7.3.2012 antamansa päätöksen, käsitellyt asian uudelleen ja antanut asiassa uuden päätöksen valitusosoituksineen. Valtiovarainministeriö on toimittanut uuden päätöksen myös korkeimmalle hallinto-oikeudelle. 2/5
Valtiovarainministeriö on toiminut asiakirjapyyntöjä koskevien päätösten korjaamisasiassa mahdollisimman huolellisesti lainsäädännön ja vakuussopimuksen sopimusehtojen mukaisesti ottaen huomioon myös tarpeen saada asianosaisille mahdollisimman nopeasti uudet päätökset. Toimittaja Petri Sajarin oikeusturva ei valtiovarainministeriön näkemyksen mukaan ole voinut vaarantua, sillä hänellä on ollut käytössään muutoksenhakumahdollisuus aiempaan päätökseen. Päätöksen korjaaminen asiavirheen johdosta on ollut tästä erillinen prosessi, johon on erikseen muutoksenhakumahdollisuus. 3/5 VASTINE Helsingin Sanomien tekemän kantelun jälkeen, 27.3.2012, valtiovarainministeriö totesi, että valtiovarainministeriössä on valmisteilla aikaisempaa perusteellisempi lausunto. Sen valmistelu vie vielä jonkin aikaa. Tämän jälkeen Helsingin Sanomat pyysi täydennystä vielä 10.4.2012 ja 20.4.2012, mutta sai selitykseksi, että virkamiesten virkamatkat ja erinäiset neuvottelut ovat osaltaan syynä viivästymiseen. Helsingin Sanomien näkemyksen mukaan asiakirjapyyntö pitää käsitellä viivytyksettä riippumatta virkamatkoista ja muista mahdollisista kiireistä. Asiakirjapyyntöön vastaaminen vei lopulta pidempään kuin on julkisuuslain 14 4 momentin mukaan sallittua. Valtiovarainministeriön edustaja ilmoitti lopulta 1.4.2012, että se tekee uuden päätöksen aiemman sijaan, eikä kyse olekaan aiemman päätöksen täydentämisestä. Koska Helsingin Sanomat ei kuitenkaan voinut ottaa riskiä siitä, että se joltain osin menettäisi valitusoikeutensa, se joutui tekemään valituksen korkeimpaan hallinto-oikeuteen täysin perustelemattomasta päätöksestä. Helsingin Sanomien mukaan on täysin kestämätöntä, että se joutuu laatimaan valituksen tilanteessa, jossa viranomainen vasta miettii omia perusteluitaan. Todettakoon esimerkiksi, että Helsingin Sanomien pyyntöön toimittaa sille Suomen ja Kreikan välillä vuonna 2010 solmittu lainasopimus, ministeriö ei vastannut lainkaan. Valtiovarainministeriö poisti 27.4.2012 antamallaan päätöksellä aiemman päätöksensä ja antoi asiassa uuden päätöksen valitusosoituksineen. Mahdollista on, että Helsingin Sanomat joutuisi tekemään kaksi valitusta samasta asiasta ja vastaamaan siten myös korkeimman hallintooikeuden oikeudenkäyntimaksuista kahteen kertaan yksinomaan sen vuoksi, että ministeriö on laiminlyönyt velvollisuutensa käsitellä asia julkisuus- ja hallintolaissa säädetyin tavoin viivytyksettä. Helsingin Sanomien näkemyksen mukaan on selvää, että valtiovarainministeriö on rikkonut sekä julkisuuslain kirjainta että henkeä asiakirjapyynnön viivytyksettömästä käsittelystä. VALITUKSET KORKEIMPAAN HALLINTO-OIKEUTEEN Korkeimmasta hallinto-oikeudesta saatujen tietojen mukaan Sanoma News Oy/Helsingin Sanomat on 4.4.2012 valittanut valtiovarainministeriön 7.3.2012 antamasta päätöksestä hakijan asiakirjapyyntöön. Koska perustellun valituksen laatiminen on ollut Helsingin Sanomien mukaan kyseisessä tilanteessa mahdotonta, se varasi tilaisuuden täydentää valitustaan saatuaan tiedoksi valtiovarainministeriön tarkemmat perustelut. Korkeimmasta hallinto-oikeudesta saatujen tietojen mukaan Sanoma News Oy/Helsingin Sanomat on 24.5.2012 valittanut myös valtiovarainministeriön 27.4.2012 antamasta päätöksestä.
4/5 RATKAISU Perustuslain 108 :n 1 momentin mukaan oikeuskanslerin tehtävänä on valvoa valtioneuvoston ja tasavallan presidentin virkatointen lainmukaisuutta. Oikeuskanslerin tulee myös valvoa, että tuomioistuimet ja muut viranomaiset sekä virkamiehet, julkisyhteisön työntekijät ja muutkin julkista tehtävää hoitaessaan noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa. Valtioneuvoston oikeuskanslerista annetun lain 4 :n 1 momentin mukaan oikeuskansleri tutkii kantelun, jos on aihetta epäillä oikeuskanslerin valvontavaltaan kuuluvan henkilön, viranomaisen tai muun yhteisön menetelleen lainvastaisesti tai jättäneen velvollisuutensa täyttämättä taikka jos oikeuskansleri muusta syystä katsoo siihen olevan aihetta. Perustuslain 21 :n 2 momentissa nimenomaisesti mainittuihin, lailla turvattaviin hyvän hallinnon takeisiin kuuluu oikeus saada perusteltu päätös. Päätöksen sisältöä koskevan hallintolain 44 :n 1 momentin 3 kohdan mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu tai miten asia on muutoin ratkaistu. Päätöksen perusteluille asetettavat vaatimukset on määritelty hallintolain 45 :ssä, jonka mukaan päätöksen perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 14 :ssä on säädetty asiakirjan antamisesta päättämisestä. Jos virkamies kieltäytyy antamasta pyydettyä tietoa hänen on pykälän 3 momentin mukaan ilmoitettava tiedon pyytäjälle kieltäytymisen syy. Pykälän 4 momentin mukaan pykälässä tarkoitettu asia on käsiteltävä viivytyksettä, ja tieto julkisesta asiakirjasta on annettava mahdollisimman pian, kuitenkin viimeistään kahden viikon kuluessa siitä, kun viranomainen on saanut asiakirjan saamista koskevan pyynnön. Jos pyydettyjä asiakirjoja on paljon tai niihin sisältyy salassa pidettäviä osia tai jos muu niihin rinnastettava syy aiheuttaa sen, että asian käsittely ja ratkaisu vaativat erityistoimenpiteitä tai muutoin tavanomaista suuremman työmäärän, asia on ratkaistava ja tieto julkisesta asiakirjasta annettava viimeistään kuukauden kuluessa siitä, kun viranomainen on saanut asiakirjan saamista koskevan pyynnön. Esimerkiksi tilanne, jossa tiedon antaminen edellyttää ulkomaisen viranomaisen tai kansainvälisen järjestön lupaa on katsottu laissa tarkoitettuihin poikkeuksellisiin syihin rinnastuvaksi, tavanomaista suurempaa työmäärää vaativaksi tilanteeksi (HaVM 31/1998 vp). Valtiovarainministeriö antoi 7.3.2012 päätöksen Helsingin Sanomien 24.2.2012 tekemään Kreikan vakuusasiakirjoja koskevaan asiakirjapyyntöön. Kyseisessä päätöksessä havaitut puutteet ovat johtaneet siihen, että valtiovarainministeriö on katsonut tarpeelliseksi poistaa 7.3.2012 tekemänsä päätöksen ja antaa asiakirjapyyntöön kokonaan uuden päätöksen 27.4.2012. Tarkemmin perustellun päätöksen tekeminen on valtiovarainministeriön mukaan edellyttänyt sopimusten ehtojen edellyttämiä neuvotteluja kreikkalaisten pankkien ja kansainvälisen investointipankin kanssa. Koska laillisuusvalvojan ei tule puuttua tuomioistuimessa vireillä olevaan asiaan ja koska nyt esillä olevassa tilanteessa ei voida tarkasti arvioida sitä, missä laajuudessa korkein hallintooikeus tutkii asiaa, en voi tässä vaiheessa ottaa kantaa kantelussa tarkoitettuun valtiovarainministeriön menettelyyn kuin seuraavilta osin: Totean valtiovarainministeriön 27.4.2012 antamansa päätöksen osalta selvästi ylittäneen julkisuuslain 14 :ssä säädetyt määräajat asiakirjapyynnön käsittelylle. Valtiovarainministeriön menettely ei myöskään ole täyttänyt hyvälle hallinnolle asetettuja vaatimuksia siltä osin kuin ministeriön 7.3.2012 tekemän päätöksen perustelut ovat valtiovarainministeriön omankin selvityksen mukaan olleet puutteelliset ja ministeriö on antanut asiakirjojen pyytäjälle epätäsmällisiä tietoja kyseisen päätöksen täydentämisestä.
Kiinnitän vastaisuuden varalle valtiovarainministeriön huomiota velvollisuuteen noudattaa asiakirjapyynnön käsittelyä ja päätöksen perustelemista koskevia julkisuuslain ja hallintolain säännöksiä ja hyvää hallintoa koskevia periaatteita. Muilta osin asia ei ainakaan tässä vaiheessa anna aihetta toimenpiteisiini. 5/5 Oikeuskansleri Jaakko Jonkka Neuvotteleva virkamies Johanna Koivisto