Perustuslakivaliokunnan kokous n:o 65 tiistaina 15.9.1992 klo 10.00 1) Nimenhuuto 2) Päätösvaltaisuus 3) HE 120 ulkomaalaisten yritysostoja ja kiinteistönhankintaa koskevaksi lainsäädännöksi - I käsittely jatkuu. Asiantuntijoiden kuuleminen: - Professori Mikael Hidén 4) HE 95 Euroopan talousalueen perustamiseen liittyvien sopimusten eräiden määräysten hyväksymisestä - I käsittely jatkuu. Todetaan asiantuntijoiden kuuleminen päättyneeksi. Esitellään lausuntoluonnos. Yleiskeskustelu. 5) LA 22 laiksi Suomen Hallitusmuodon 36 a :n muuttamisesta - I käsittely jatkuu. Päätetään kuulla ed. Paloheimoa. 6) Muut mahdolliset asiat 7) Seuraava kokous on keskiviikkona 16.9.1992 klo 10.00. 8) Kokouksen päättäminen
Perustuslakivaliokunta 15.9.1992 HE 120/92 Professori Mikael Hiden Hallituksen esityksen perusteluissa on esitetty kolme kohtaa, joissa nähdään mahdollisuus säätämisjärjestysongelmaan. Näistä ensimmäisenä on ensimmäisen lakiehdotuksen 12, erityisesti siinä tarkoitettu asetuksenantovalta. Valtaan sisältyy erilaisia osia, joita on nähdäkseni syytä tarkastella hieman erikseen. Ensinnäkin säännöksessä edellytetään seurannan lakkauttamista Eta:n valtioiden osalta sen mukaan kuin Eta-sopimus edellyttää. Eta-sopimukseen sisältyy Suomelle kiinteää omaisuutta ja yritysostoja koskeva kolmen vuoden siirtymäkausi (myös HE 95/92 vp, perustelut s. 8). Kun seurantaan sisältyvät rajoitukset ovat ristiriidassa sopimuksen syrjimättömyysperiaatteen kanssa, ei niitä voida pitää sopimusvelvoitteita rikkomatta voimassa sanotun siirtymäkauden jälkeen eli 31.12.1995 jälkeen. Tältä osin merkitsee säännöksessä tarkoitettu asetuksenantovalta asiallisesti vain sitä, että ehdotetun lain soveltamisen todetaan Eta-valtioiden osalta virallisesti päättyvän sillä tavoin kuin Eta-sopimus velvoittaa. Jos ajatellaan säännöksen sanamuotoa, myös siinä käytetty indikatiivi oikeastaan viittaa siihen, että harkintavaltaa tässä suhteessa ei ole. Tältä osin asetuksenantamisvaltuutta ei voida mielestäni pitää tavalliseen lakiin sopimattomana delegaationa. Säännöstä voidaan tässä pitää myös aivan riittävän tarkasti muotoiltuna, vaikka sana seuranta on tässä hiukan huonossa harmoniassa ehdotuksen 1 :n kanssa, jossa puhutaan erillisinä asioina seuraamisesta ja rajoittamisesta. Mutta yhteydessään ja luvussaan ehdotuksen 12 tarkoittaa selvästi myös vahvistuksen epäämisen muodossa tapahtuvaa rajoittamista. Säännös muodostuu epäselväksi oikeastaan vain siinä mahdollisessa vaikkakin epätodennäköisessä tilanteessa, että Eta-
sopimusta ei tulekaan. Tällaisessa tilanteessa ei olisi säännöksen 1 momentin ensimmäisestä virkkeestä seuraavaa lakkauttamisvelvoitetta. Toisen virkkeen olisi kai siinäkin tilanteessa kuitenkin katsottava merkitsevän lakkauttamisvaltaa. Säätämisjärjestyksen kannalta ongelmallisempi on saman säännöksen 1 momentin toisessa virkkeessä annettu valta lakkauttaa seuranta asetuksella "muutoinkin". Tämän vallan rajoituksena on vain ajankohdan määrittely "samassa yhteydessä tai myöhemmin" sekä niiden tilanteiden pois sulkeminen, joissa tärkeä kansallinen etu vaatii seurannan ylläpitämistä. Näin määriteltyjä tilanteita lukuun ottamatta kumoaminen on kokonaan asetuksenantajan harkinnassa. Kuten perusteluissakin viitataan, lakkauttaminen voisi olla seurannan kokonaan lakkauttamista tai esimerkiksi määrättyjä maita koskevia. Näin laajaksi jätetty ja näin väljin kriteerein rajattu valtuus asetuksenantajalle päättää taloudellisesti ja kansainvälisten suhteiden kannalta (ainakin kohtuullisen) merkittävän lain soveltamisesta on lainsäädäntövallan delegoimismahdollisuuksien kannalta jo huomion arvoinen asia. Kolmantena elementtinä asetuksenantovallassa on 12 :n mukaan valta palauttaa lakkautettu seuranta. Tässäkin kohden minusta näyttää siltä, että se asetuksenantajan valta, joka koskee Eta-valtioita, ei ole delegaation kannalta kovin ongelmallinen. Kysymyksessä on Etasopimuksessa sopimuspuolelle annettu valtuus ryhtyä tiettyihin suojatoimenpiteisiin. Näiden toimenpiteiden sisällöllisiä rajoja on asetettu Eta-sopimuksen 112 artiklassa. Vaikka lakiehdotuksen 12 :ssä ei siihen nimenomaisesti viitatakaan, näitä toimenpiteitä koskevat myös sopimuksen 113 artiklan menettelylliset velvoitteet. Näin normeeratun palauttamisvallan uskominen asetuksenantajalle on nähdäkseni mahdollista tavallisessa laissa. Ongelmallisempi on tässäkin valtuutuksen se osa, joka on käytettävissä muiden kuin Eta-valtioiden kohdalla. Siinä asetuksenantaja voi palauttaa seurannan harkitsemassaan laajuudessa ainoana rajaavana kriteerinä väljä maininta "tärkeästä kansallisesta edusta". (Jos lähdetään siitä, että Eta-sopimus syntyy), delegaation kannalta tärkeäksi kysymykseksi tässä säännöksessä jää kaiken kaikkiaan se, miten on syytä arvioida asetuksenantajalle annettua Eta-valtioiden ulkopuolisia valtioita koskevaa valtaa. Muodollisena puolena tässä vallassa on valta jättää kokonainen laki merkittäviltä osiltaan soveltamatta ja toisaalta
taas palauttaa se sovellettavaksi. Asiallisen merkittävyyden kannalta voidaan todeta, että tällä vallalla voi ilmeisesti olla sekä taloudellista että kansainvälisiin suhteisiin liittyvää merkitystä, että se on säädetty pysyväksi valtuudeksi ja että sitä ei rajaa juuri muu (3 momentissa tarkoitetuin varauksin) kuin viittaus tärkeään kansalliseen etuun. Minusta on syytä suhtautua epäilyksellä siihen, että näin laveaksi jätetty pysyvä valtuus poiketa merkittävästä laista säädettäisiin tavallisessa laissa. Lainsäädäntövallan delegaatiota koskeva tulkintakäytäntö ei ole ollut kovin täsmentynyttä. Eri yhteyksissä on lausuttu siitä, että hallinnollisin säädöksin järjestettäväksi ei tavallisessa laissa voida siirtää kokonaisen oikeudenalan sääntelyä eikä kansalaisten oikeuksiin puuttumisvaltaa eikä valtaa kajota valtiosääntöoikeudellisiin periaatteisiin. Tällaisesta tässä ei ole kysymys eikä tässä muutenkaan ole kovin ilmiselvästi kysymys varsinaisen säätelyvallan antamisesta. Toisaalta se seikka, että hallitus asetuksenantovaltaa käyttämällä voi merkittävällä tavalla määrätä jonkin lain soveltamisesta, on itse asiassa säätämisvaltaa. Vaikka tämä asetelma tässä ei ole hyvin sijoitettavissa niihin lausumiin, joita valiokunnan käytännöstä löytyy, voidaan nähdäkseni kuitenkin todeta, että ehdotus jättää yhtä kokonaista asiaryhmää, ulkomaisten yritysten Suomeen sijoittumista, koskevasta säätelystä merkittävän osan hallituksen päätettäväksi. Tässä suhteessa minusta se on ainakin epäiltävä säätämisjärjestyksen kannalta. Ensimmäisessä lakiehdotuksessa ansaitsee huomiota myös lain voimaantuloa koskeva 17 :n 1 momentti, jonka mukaan 12 :n voimaantuloajankohta säädetään asetuksella. Perusteluissa on tällä kohden vain viittaus siihen, että 12 tulisi "Eta-sopimukseen liittyvänä" voimaan asetuksella säädettävänä ajankohtana. Perustelu ei ole ainakaan kattava, koska 12 selvästi koskee muutakin kuin Eta-aluetta. Säännöksen sanamuoto ei myöskään mitenkään sido 12 :n voimaan saattamista Eta-sopimuksen voimaantuloajankohtaan, vaikka tähän on perustelujen mukaan (s. 45) tähdätty. Hallitusmuodon 20 :n 3 momentin mukaan laista tulee ilmetä, milloin se tulee voimaan. Vaikka säännöksen sanamuoto viittaa lakiin kokonaisuutena, on mielestäni selvää, että perustuslain normi koskee ainakin kaikkia lain sisällön keskeisten osien voimaantulojärjestelyjä. Mitään estettähän sinänsä ei ole sille, että lain eri osat järjestetään eri tavoin voimaan tuleviksi. Hallitusmuodon 20 :n 3
momentin sanamuoto sinänsä on varsin selvä. Voimaantuloajankohta tarkoittaa ajankohtaa ainakin päivän tarkkuudella ja laista ilmeneminen tuskin voi olla sanallisesti mitään muuta kuin se, että ajankohta voidaan päätellä lakitekstistä. Pientä epäselvyyttä tähän asiaan kuitenkin liittyy. Valtiosopimusten voimaansaattamislait saatetaan edelleenkin vakiintuneesti voimaan asetuksella. Tätä käytänötöä voidaan kuitenkin pitää omana erityistapauksena sekä selvärajaisuutensa ja vakiintuneisuutensa vuoksi että myös ehkä ensisijaisesti siksi, että voimaansaattaminen tai voimaantulo ja sitä kautta kautta sopimuksen maansisäisen velvoittavuuden alkamaisajankohta on usein sidoksissa kyseisen sopimuksen kansainvälisoikeudelliseen voimaantuloona sellaisella tavalla, joka ei voimaansaattamislain käsittelyn aikana välttämättä ole vielä ennakoitavissa tai siis ei ole ennakoitavissa, milloin sopimus kansainvälisessä oikeudessa tulee voimaan. Toinen pieni epäselvyys Hallitusmuodon 20 :n säännöksessä liittyy siihen, että 20 :n 3 momentin säätämiseen vuonna 1980 johtaneen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on viitattu mahdollisuuteen, että laissa lausuttaisiin vain, että voimaantulosta säädetään asetuksella. Perustuslakivaliokunnan asiasta antamassa mietinnössä taas on käytetty sellaisia sanontoja, jotka voidaan ymmärtää niin, että valiokunta hyväksyy hallituksen perusteluissa esitetyt näkemykset (PeVM 16, HE 41/80 vp). Lähtisin kuitenkin siitä, kun kyseessä on hallitusmuodon tuore ja konkreettisesti kirjoitettu säännös, tulisi sen tulkinnalliseen vesittämiseen suhtautua torjuvasti. Minusta pitäisi, kun on konkreettisesta tuoreesta säännöksestä kysymys, tulkinnalliseen venyttämiseen suhtautua torjuvasti. Tällaista voimaantulon avoimeksi jättämistä ei sen vuoksi mielestäni tulisi päästää lakiin. Mitä tulee asiapuo-leen, en ole asiallisestikaan oikein ymmärtänyt, miksi 12 :n säännöksen voimaantulosta pitäisi säätää erikseen. Itse säännöksen soveltaminenhan on joka tapauksessa kytketty Eta-sopimukseen käytännössä nähdäkseni aivan riittävällä selvyydellä. Se mahdollisuus taas, että Eta-sopimusta ei tulisikaan, veisi joka tapauksessa 12 :n kohdan melkoisiin sovellettavuusongelmiin. Esityksen perusteluissa on toisena säätämisjärjestysongelmana
mainittu, että 2 :n lakiehdotus tulisi asettamaan osan ulkomailla asuvista Suomen kansalaisista huonompaan asemaan kuin kotimaassa asuvat tai heihin rinnastetut kansalaiset ja että se tämän vuoksi olisi ristiriidassa hallitusmuodon 5 :n yhdenvertaisuusnormin kanssa. Hallitus esittää tässä kohden useita perusteluja, joiden se nähtävästi katsoo tukevan käsitystä, että kyseessä ei ole poikkeaminen hallitusmuodon 5 :stä. Nämä perustelut (ettei poisteta mahdollisuutta vaan tehdään se luvanvaraiseksi, että laeissa, joita perustuslakivaliokunta ei ole käsitellyt, on vastaavatapaisia erotteluja, että ehdotus liittyy Etasopimukseen ja että Tanskassakin on toteutettu järjestely samalla tavalla) ovat oikeastaan nähdäkseni kaikki sellaisia, että niillä ei ole tässä asiassa minkäänlaista kantavuutta. Olen kuitenkin lopputuloksesta samaa mieltä kuin hallitus. Syynä on se, että tällainen kotipaikkakriteeri perusteena kansalaisten erilaiselle kohtelulle juuri Suomessa olevien kiinteistöjen hankki-misoikeutta koskevassa asiassa mielestäni on täysin hyväksyttävä peruste. Tässä kohden voisi viitata yhteen perustuslakivaliokunnan aika lailla vanhaan kannanottoon, jossa asetelma ei ollut aivan vastaava mutta jossa omaksuttu linja mielestäni hyvin soveltuu tähänkin tapaukseen. Vuoden 1938 valtiopäivillä valiokunta antoi lausunnon ehdotuksesta, joka koski ulkomaalaisten ja eräiden yhteisöjen oikeutta omistaa kiinteää omaisuutta (PeVL 7, HE 102/38 vp). Lausunnossa valiokunta otti kantaa mm. säännökseen, jonka mukaan yhtiön hallituksen jäsenten tuli, jos valtioneuvosto ei myöntänyt poikkeusta, olla maassa asuvia Suomen kansalaisia. Tässä säännöksessä antamassaan lausunnossa valiokunta totesi tältä osin mm.: "Säännös ei ole myöskään ristiriidassa hallitusmuodon 5 :n vakuutetun yhdenvertaisuusperiaatteen kanssa, koska ehdotetun säännöksen mukaan kaikkiin ulkomailla asuviin Suomen kansalaisiin nähden olisi voimassa sama sääntö ja kaikkiin kotimaassa asuviin Suomen kansalaisiin nähden myös noudatettaisiin samaa sääntöä. Kaikkiin nähden siis meneteltäisiin samanlaisissa olosuhteissa samalla tavoin." Nyt käsiteltävä ehdotus poikkeaa valiokunnan lausunnossa käsitellystä asetelmasta siinä, että tässä asetetaan ulkomailla asuvista kansalaisista muita edullisempaan asemaan ne, joilla on aikaisemmin ollut kotipaikka Suomessa yhtäjaksoisesti vähintään viiden vuoden ajan. Minusta tällainen eronteko on tässä asiassa hyväksyttävä, koska tässäkin on, kuten 1939 valtiopäivilläkin olleessa asiassa, kysymys kansalaisilla Suomeen olevien siteyden kiinteyden käyttämisestä
erotteluperusteena, ja tällaisessa asiassa se on hyväksyttävä erotteluperuste. Esityksen perusteluissa on kolmantena kohtana, johon voi liittyä säätämisjärjestysongelmia, mainittu toisen lakiehdotuksen 12 :ään sisältyvä valtuus säätää tietyissä tilanteissa asetuksella lisäedellytyksiä 4 ja 5 :ssä tarkoitettujen kiinteistöjen hankinnalle ja lisäksi ulottaa hankkimisrajoitukset muihinkin kiinteistöihin. Tähän valtuuteen voidaan kohdistaa samantapaisia epäilyksiä kuin edellä on esitetty 1. lakiehdotuksen 12 ;stä. Tämän 2. lakiehdotuksen 12 on kuitenkin merkittävästi lievempi tapaus, ja mielestäni se on ongelmitta säädettävissä tavallisessa laissa. Merkittävänä voidaan pitää tässä jo sitä muodollista puolta, että jälkimmäisessä lain säännöksessä ei säädetä laissa edellytetyn säännöstön lakkauttamisesta ja taas ehkä käyttöön ottamisesta, vaan annetaan valtuus tiettyjen lisäehtojen asettamiseen tietyissä tilanteissa ja soveltamisalan laajentamiseen. Tätä merkittävämpää ehkä kuitenkin on se sisällöllinen puoli, että säännös osoittaa huomattavasti tarkemmin kyseisen valtuuden käyttöedellytykset ja sitoo asetettavat rajoitukset 2 momentissa siihen, että ne ovat tarpeen 1 momentissa tarkoitettujen vaikeuksien poistamiseksi. Vaikka asetuksenantovalta esitetyssä muodossakin on mielestäni säädettävissä tavallisessa laissa, näyttäisi kuitenkin asianmukaiselta, että säädettävien rajoitusten tarpeellisuutta ei sidottaisi 2 momentin tapaan vain sisällöllisesti vaan myös ajallisesti. Ajallinen rajaus tulee Eta-maiden asukkaiden suhteen jo Etasopimuksen 112 artiklan 2 kohdasta, mutta vastaava rajaus voitaisiin nähdäkseni 12 :n 2 momentissa helposti ulottaa kaikkiin 1 momentissa tarkoitettuihin lisärajoituksiin toisin sanoen rajoituksesta ei luoda valtuutta, joka antaa mahdollisuuden säätää pysyviä rajoituksia, jotka jäisivät voimaan siinäkin tapauksessa, että edellytykset vähitellen putoavat pois. Esityksen 2. lakiehdotuksen voimaantulosäännösten 1 momentin toisen virkkeen suhteen voidaan esittää nähdäkseni aivan samat toteamukset kuin edellä esitin 1. lakiehdotuksen voimaantulosäännöksestä.