OIKEUSMINISTERIÖ Lainvalmisteluosasto LAUSUNTO 13.5.2016 80/43/2016 Sisäministeriö PL 26 00023 VALTIONEUVOSTO Lausuntopyyntö 15.4.2016 (SMDno-2015-422) LUONNOS HALLITUKSEN ESITYKSEKSI EDUSKUNNALLE LAIKSI ULKOMAALAISLAIN MUUTTAMISESTA Sisäministeriö on pyytänyt oikeusministeriöltä lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta. Oikeusministeriö on osallistunut esitysluonnosta valmistelleen työryhmän työhön. Oikeusministeriö esittää lausuntonaan seuraavan. Keskeiset ehdotukset Esitysluonnoksessa ehdotetaan ulkomaalaislain turvaamistoimia koskevan sääntelyn muuttamista lisäämällä lakiin säännökset asumisvelvollisuudesta ja lapsen asumisvelvollisuudesta. Ulkomaalaislaissa nykyisin säädettyjä turvaamistoimia ovat ilmoittautumisvelvollisuus, velvollisuus luovuttaa matkustusasiakirjat ja matkaliput poliisin tai rajatarkastusviranomaisen haltuun, velvollisuus ilmoittaa paikka josta hän on tavoitettavissa, vakuuden asettaminen sekä säilöön ottaminen. Ulkomaalaislain 118 a :ssä ehdotetaan säädettäväksi, että kansainvälistä suojelua hakenut ulkomaalainen voidaan määrätä asumaan nimetyssä vastaanottokeskuksessa ja ilmoittautumaan vastaanottokeskuksessa yhdestä neljään kertaan vuorokaudessa. Vastaanottokeskuksen on ehdotuksen mukaan välittömästi ilmoitettava asumisvelvollisuuden laiminlyönnistä velvoitteen määränneelle viranomaiselle. Käyntiosoite Postiosoite Puhelin Faksi Sähköpostiosoite Kasarmikatu 25 PL 25 029516001 09 1606 7730 oikeusministerio@om.fi HELSINKI 00023 VALTIONEUVOSTO
2(6) Ulkomaalaislain 122 a :ssä säädettäisiin lapsen asumisvelvollisuudesta. Lapsen asumisvelvollisuus voitaisiin määrätä kielteisen turvapaikkapäätöksen ja täytäntöönpanokelpoisen maastapoistamispäätöksen saaneelle ilman huoltajaa olevalle 15 vuotta täyttäneelle lapselle, jos säilöönoton edellytykset täyttyvät. Lapsen asumisvelvollisuuteen kuuluisi ilmoittautuminen yhdestä neljään kertaan vuorokaudessa vastaanottokeskuksessa. Lapsen asumisvelvollisuuteen määrätyn olisi oleskeltava vastaanottokeskuksen alueella. Vastaanottokeskuksen johtaja voisi antaa lapselle luvan poistua tilapäisesti vastaanottokeskuksen alueelta erityisen henkilökohtaisen syyn vuoksi. Esitysluonnoksessa ehdotetaan, että asumisvelvollisuuden ja lapsen asumisvelvollisuuden tahallisesta noudattamatta jättämisestä voitaisiin tuomita ulkomaalaisrikkomuksesta sakkoon. Esityksen tavoitteiden arviointia Esityksellä pyritään luonnoksen perusteluiden mukaan edistämään uusien säilöönotolle vaihtoehtoisten turvaamistoimien käyttöä. Esityksen tavoitteena on vähentää myös lasten ja haavoittuvassa asemassa olevien säilöönottoa uuden vaihtoehtoisen turvaamistoimen käyttöönottamisella. Ehdotetun esityksen tavoitteet ovat yleisesti ottaen kannatettavia, erityisesti pyrkimys korvata säilöönottamista yksilön oikeuksien ja vapauksien rajoittamisen kannalta lievemmillä turvaamistoimilla. Esityksen perusteluista kuitenkin ilmenee, että edellä mainitun tarkoituksen lisäksi uusilla turvaamistoimilla pyritään varautumaan mahdolliseen suurempaan turvapaikanhakijoiden määrän hallinnointiin. Tältä osin ehdotuksia perustellaan tarpeella hallinnoida ja rajoittaa turvapaikanhakijoiden liikkumista turvapaikanhakijoiden määrän kasvaessa, jottei yleinen järjestys, turvallisuus tai luottamus viranomaisia ja yhteiskuntaa kohtaan vaarantuisi taikka yleinen turvallisuuden tunne vähenisi. Tavoitteena on kaiken kaikkiaan turvapaikkamenettelyjen ja erityisesti maasta poistamismenettelyjen sujuvuuden varmistaminen mainitunlaisissa olosuhteissa (esitysluonnoksen s. 3, 16, 17, 20 ja 25). Esitysluonnoksesta ei ilmene, miten nämä tavoitteet on tarkoitus käytännössä saavuttaa. Esitysluonnoksessa ei ehdoteta muutettavan ulkomaalaislain 117 a :ssä säädettyjä turvaamistoimien määräämisen yleisiä edellytyksiä. Turvaamistoimi voidaan kohdistaa ulkomaalaiseen, jos se on välttämätöntä hänen maahantulonsa tai maassa oleskelunsa edellytysten selvittämiseksi taikka hänen maasta poistamistaan koskevan päätöksen valmistelemiseksi tai täytäntöönpanon turvaamiseksi taikka muutoin maasta poistumisen valvomiseksi. Turvaamistoimen määräämisen edellytykset on lueteltu säännöksessä tyhjentävästi, minkä lisäksi turvaamistoimen on edellä mainituin
3(6) tavoin oltava välttämätön pykälässä mainitussa tarkoituksessa. Päätös perustuu aina yksilölliseen harkintaan ja turvaamistoimen peruste kyseessä olevaa henkilöä koskeviin seikkoihin. Edellä mainitut ehdotetun asumisvelvoitteen säätämisen taustalla vaikuttavat yleiset turvallisuuteen ja järjestykseen liittyvät syyt ovat vaikeasti sovitettavissa yhteen turvaamistoimen yksilöllisen luonteen ja turvaamistoimien säädösperusteisten yleisten edellytysten kanssa. Ehdotetuissa asumisvelvollisuutta koskevissa säännöksissä on kyse turvaamistoimen kohteen perusoikeuksien merkittävästä rajoittamisesta. Selvää on, ettei asumisvelvollisuutta voida turvaamistoimen yleisten edellytysten valossa määrätä ulkomaalaiselle, saati sitten joukolle ulkomaalaisia, esimerkiksi yksinomaan yleisen turvallisuuden tunteen tai viranomaisia kohtaan koetun luottamuksen säilyttämisen tarkoituksessa taikka pelkästään laajamittaisen maahantulon hallitsemiseksi. Ehdotetuilla uusilla turvaamistoimilla voi yleisellä tasolla tarkasteltuna olla vaikutuksia yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä turvapaikkajärjestelmän toiminnan hallinnoimiseen, mutta tällaiset vaikutukset ovat välillisiä. Esitysluonnoksen perusteluja on syytä selkiyttää korostamalla, että turvaamistoimenpiteeseen ei voida ryhtyä laajamittaisen maahantulon tai yleisen järjestyksen tai turvallisuuden ylläpitämisen nojalla, vaan turvaamistoimen määräämisen yksilöllisten perusteiden on kussakin tapauksessa aina täytyttävä. Huomiota voidaan kiinnittää myös siihen, että ulkomaalaislaissa ja kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetussa laissa (746/2011; vastaanottolaki) on säännökset järjestelykeskuksista, joilla pyritään varautumaan vastaanottoon laajamittaisen maahantulon yhteydessä. Edelleen voidaan kiinnittää huomiota siihen, että esitysluonnoksen mukaan sen tavoitteena on vähentää lasten ja haavoittuvassa asemassa olevien säilöönottoa uuden vaihtoehtoisen turvaamistoimen käyttöönottamisella. Ehdotettu ulkomaalaislain 122, joka sanamuotonsa perusteella on ehdotetuista kahdesta turvaamistoimesta selkeämmin tarkoitettu vaihtoehdoksi henkilön säilöön ottamiselle, on sovellettavissa vain lapseen. Esityksen jatkovalmistelussa olisi syytä harkita ehdotetun sääntelyn ulottamista koskemaan myös muita haavoittuvassa asemassa olevia henkilöitä, ottaen huomioon säilöön ottamisen luonne henkilön oikeuksia ja vapauksia merkittävästi rajoittavana toimenpiteenä. Ehdotettujen turvaamistoimien luonteen arviointia Ehdotettuja turvaamistoimia on valtiosääntöoikeudellisesti arvioitava siltä kannalta, onko niissä kyse perustuslain 7 :ssä tarkoitetusta vapaudenmenetyksestä vai perustuslain 9 :ssä tarkoitetun liikkumisvapauden rajoittamisesta.
4(6) Perustuslain 7 :n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus henkilökohtaiseen vapauteen. Saman pykälän 3 momentin mukaan vapautta ei saa riistää mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta. Vapaudenmenetyksen laillisuus voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi. Vapautensa menettäneen oikeudet turvataan lailla. Perustuslain 9 :n 1 momentissa säädetyn mukaisesti Suomen kansalaisella ja maassa laillisesti oleskelevalla ulkomaalaisella on vapaus liikkua maassa ja valita asuinpaikkansa. Liikkumisvapautta ja asuinpaikan valinnan vapautta koskeva perustuslain sääntely ei sisällä erityistä rajoituslauseketta, vaan näiden perusoikeuksien rajoituksiin sovelletaan perusoikeuksien yleisiä rajoitusedellytyksiä. Ulkomaalaislain 40 :ssä säädetyn mukaisesti ulkomaalainen saa laillisesti oleskella maassa hakemuksen käsittelyn ajan, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu tai on tehty täytäntöönpanokelpoinen päätös ulkomaalaisen maasta poistamiseksi. Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan vapaudenmenetyksellä tarkoitetaan samaa kuin vapauden riistämisellä, toisin sanoen järjestelyä, jolla henkilöä kielletään ja estetään poistumasta hänelle määrätystä hyvin rajatusta olinpaikasta. Myös tiettyyn huoneeseen lukitsemista lievempää tointa voidaan eräissä tapauksissa pitää perustuslain 7 :ssä tarkoitettuna vapaudenmenetyksenä, jos vapauden rajoitukset kestonsa, asteensa ja aikaansaamansa sosiaalisten suhteiden estymisen vuoksi rinnastuvat lukittuun tilaan sijoittamiseen (HE 309/1993 vp, s. 48/1; PeVL 30/2010 vp). Ulkomaalaislain mukaista säilöönottoa on pidettävä perustuslain 7 :n 3 momentissa tarkoitettuna vapaudenmenetyksenä (HE 309/1993 vp, s. 48; PeVL 45/2014 vp, PeVL 20/1998 vp). Perustuslakivaliokunta on pitänyt vapaudenmenetyksenä myös valvontarangaistusta, jonka keskeisenä sisältönä on tuomitulle asetettava velvollisuus pysyä asunnossaan ja velvollisuus osallistua hänelle määrättyyn toimintaan (PeVL 30/2010 vp). Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on soveltamiskäytännössään todennut, että vapaudenmenetyksen ja liikkumisvapauden rajoituksen välisessä erossa on kyse toimenpiteen voimakkuuden ("intensity") arvioinnista. Arvioinnissa on otettava huomioon sen kohteen yksilölliset olosuhteet sekä toimenpiteen luonne, kesto, vaikutukset ja toimeenpanon tapa (mm. Stanev v. Bulgaria, 17.1.2012). Ehdotetun ulkomaalaislain 122 a :n mukaan lapsen asumisvelvollisuuteen määrätyn on oleskeltava vastaanottokeskuksen alueella. Vastaanottokeskuksen alueella tarkoitetaan perustelujen mukaan sitä tonttia, jolla keskus sijaitsee. Keskuksen johtaja voisi antaa lapselle luvan poistua tilapäisesti keskuksen alueelta henkilökohtaisen syyn vuoksi. Lapsi olisi päästettävä vapaaksi viimeistään kahden viikon kuluttua asumisvelvollisuuden määräämisestä. Asumisvelvollisuutta voitaisiin jatkaa enintään kaksi viikkoa, jos se on välttämätöntä maastapoistamisen täytäntöönpanon turvaamiseksi.
5(6) Sääntelyä lapsen asumisvelvollisuudesta on vapauden rajoituksen aste ja kesto huomioon ottaen pidettävä oikeusministeriön käsityksen mukaan perustuslain 7 :n 3 momentissa tarkoitettuna vapaudenmenetyksenä. Tähän johtopäätökseen on päädytty myös esitysluonnoksen perusteluissa. Esitykseen on myös otettu tämän luonteisen sääntelyn edellyttämät päätöksentekomenettelyä ja tuomioistuinkäsittelyä koskevat säännösehdotukset. Ehdotetun ulkomaalaislain 118 a :n mukaan kansainvälistä suojelua hakenut voidaan määrätä asumaan nimetyssä vastaanottokeskuksessa ja ilmoittautumaan keskuksessa enintään neljä kertaa vuorokaudessa. Henkilön oikeuksia ja vapauksia ei ehdotetulla sääntelyllä muutoin rajoitettaisi. Merkityksellistä on sekin, että nykyisinkään kansainvälistä suojelua hakenut ei voi valita, mistä vastaanottokeskuksesta hän vastaanottopalvelut saa; toisaalta hakijalla ei ole velvollisuutta asua vastaanottokeskuksessa. Oikeusministeriön käsityksen mukaan ehdotettu asumisvelvollisuus ei rinnastu kestonsa, asteensa ja aikaansaamansa sosiaalisten suhteiden estymisen vuoksi lukittuun tilaan sijoittamiseen, joten valtiosääntöoikeudellisesti kyse ei ole vapaudenriistosta. Ehdotettu asumis- ja ilmoittautumisvelvollisuus rajoittaa kuitenkin henkilön perustuslain 9 :ssä säädettyä vapautta liikkua maassa ja valita asuinpaikkansa. Tähän käsitykseen on päädytty myös esityksen perusteluissa. Edellä olevan lisäksi on arvioitava, täyttääkö ehdotettu sääntely perusoikeusrajoituksilta edellytetyt täsmällisyyttä, tarkkarajaisuutta ja oikeasuhtaisuutta koskevat vaatimukset. Vastaanottolaissa on säännökset muun muassa ilman huoltajaa olevan lapsen majoittamisesta ryhmäkotiin sekä majoituksen järjestämisestä niin, että perheenjäsenet voivat halutessaan asua yhdessä. Esitysluonnoksessa ehdotetut asumisvelvollisuutta koskevat säännökset tulisivat ainakin osittain sovellettaviksi vastaanottolain sijasta. Epäselväksi jää, tulisivatko esimerkiksi edellä mainitut ryhmäkotiin sijoittamista ja perheenjäsenten asumista koskevat säännökset sovellettaviksi myös nyt ehdotettujen asumisvelvollisuutta koskevien säännösten soveltamisen yhteydessä. Sääntelyä tai vähintäänkin esityksen perusteluita on tältä osin tarpeen selkeyttää, ottaen samalla huomioon muun muassa lapsen oikeudet. Oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta ehdotetussa 118 a :ssä olisi perusteltua selvyyden vuoksi edellyttää, että asumisvelvollisuuden saa määrätä vain, jos sitä vähemmän yksilön oikeuksiin puuttuvat turvaamistoimet eivät ole riittäviä. Säännöksessä voitaisiin tällöin viitata ulkomaalaislain 118-120 :ssä säädettyihin turvaamistoimiin, jolloin asumisvelvollisuudesta olisi lakiteknisistä syistä asianmukaisempaa säätää esimerkiksi uudessa 120 a :ssä nyt ehdotetun 118 a :n sijasta.
6(6) Ulkomaalaislain 185 :ssä ehdotetaan säädettävän, että ulkomaalainen, joka tahallaan jättää noudattamatta 118 a :n nojalla määrätyn ilmoittautumisvelvollisuuden tai 122 a :n nojalla määrätyn lapsen asumisvelvollisuuden, on tuomittava ulkomaalaisrikkomuksesta sakkoon. Tällöin vähäinenkin poikkeaminen ilmoittautumis- tai asumisvelvollisuudesta - esimerkiksi pakottavasta (tapaturma tms.) syystä - saattaisi johtaa sakon tuomitsemiseen. Ulkomaalaislain 118 a :ssä ei ehdoteta säädettävän mahdollisuudesta poiketa ilmoittautumisvelvollisuudesta esimerkiksi vastaanottokeskuksen johtajan luvalla. Ehdotettu sääntelykokonaisuus muodostuisi oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta olennaisesti hyväksyttävämmäksi, jos 118 a :ssä säädettäisiin mahdollisuudesta poiketa ilmoittautumisvelvollisuudesta painavasta henkilökohtaisesta syystä vastaanottokeskuksen johtajan luvalla, ja jos sakon tuomitseminen kytkettäisiin siihen, että henkilö on toistuvasti tai muutoin olennaisella tavalla jättänyt ilmoittautumis- tai asumisvelvollisuuden noudattamatta muusta kuin pakottavasta syystä. Lapsen säilöön ottaminen Esitysluonnoksessa ei ehdoteta lapsen säilöön ottamista koskevan sääntelyn kumoamista uusista turvaamistoimista säätämisen myötä. Tälle ratkaisulle ei ole valtiosääntöoikeudellista estettä, ottaen huomioon, että perustuslakivaliokunta on varsin tuoreessa lausunnossaan katsonut asiaa koskevan voimassa olevan sääntelykokonaisuuden olevan hyväksyttävää, yhteiskunnallisen tarpeen edellyttämää ja oikeasuhtaista (PeVL 45/2014 vp). Osastopäällikkö, ylijohtaja Sami Manninen Lainsäädäntöneuvos