1 Opintotuen muutoksenhaku- LAUSUNTO Dnro 23/2015 lautakunta 3.7.2015 Opetus- ja kulttuuriministeriö Viite: OKM/49/010/2015 Asia: Hallituksen esitys opintotukilain muuttamisesta Opintotuen muutoksenhakulautakunta kiittää tilaisuudesta lausua luonnoksesta hallituksen esitykseksi opintotukilain muuttamisesta. Muutoksenhakulautakunta on lausunnossaan ottanut kantaa lähinnä säädösten selkeyteen ja oikeusturvanäkökohtiin. Lausunto esitetään pykäläjärjestyksessä: Lakiehdotuksen 1 Ehdotettua uutta 4 momenttia on pidettävä toivottavana uudistuksena, joka ottaisi aiempaa paremmin huomioon EU-oikeuden asettamat vaatimukset. Momentin 2 kohdan kiinteitä siteitä koskevat vaatimukset selkeyttäisivät ainakin niiden opiskelijoiden opintotukioikeutta, jotka ovat asuneet pääasiallisesti Suomessa koko ikänsä, mutta joilla ei kuitenkaan viimeisen viiden vuoden aikana ole ollut kotikuntalaissa tarkoitettua kotikuntaa Suomessa vähintään kahden vuoden ajan. Tällaisissa tapauksissa ei tarvitsisi harkita enää ulkomailla oleskelun tilapäisyyttä. 2 kohta jättäisi hallinto- ja hallintolainkäyttöviranomaiselle kuitenkin myös harkintavaltaa sellaisten Suomen kansalaisten suhteen, joilla ei ole ollut Suomen kansalaisuutta kovin pitkää aikaa tai tilanteissa, joissa syntymästään asti Suomen kansalaisena ollut on asunut koko elämänsä esimerkiksi alaikäisenä vanhempiensa työn vuoksi ulkomailla. Tällöin tapauskohtainen harkinta korostuisi. 2 kohdassa mainittuja arvioinnin kriteerejä olisi pidettävä hyvänä esimerkinomaisena, muttei tyhjentävänä luettelona seikoista, joilla olisi vaikutusta kiinteiden siteiden arvioinnissa. Ehdotetun säännöksen muut vastaavat elinolosuhteisiin liittyvät seikat tulisivat arvioitavaksi säännöksen soveltamiskäytännössä ja huomioon voitaisiin ottaa esimerkiksi Ruotsin lainsäädännön tavoin hakijan kielitaito, joka meillä tarkoittaisi suomen tai ruotsin kielen taitoa. 4 5 b Kyseinen säännös on jo nykyisellään monimutkainen ja siinä käytetyt kielelliset ilmaisut ovat osittain epätarkkoja ja ristiriitaisia. Ehdotettu 5 b lisäisi säännöksen monimutkaisuutta entisestään. Ehdotettu 5 b saattaisi edellyttää muutoksia myös opintotukiasetuksen 4 :ään. Ehdotetun pykälän 1 momentissa säädettyä edistymisen arvioinnin ajankohtaa ei ole pidettävä onnistuneena. Voimassa olevan lain säännös siitä, että opintojen edistymistä seurataan vuosittain, on
2 huomattavasti selkeämpi ja yksiselitteisempi tapa ilmaista asia, vaikka vuosittain suoritettava arviointi tehtäisiin niissäkin tapauksissa, joissa arviointi suoritetaan opiskelijan hakiessa opintotukea uudelleen. Ehdotettu ilmaisu opintojen edistymistä arvioidaan opiskelijan hakiessa opintotukea uudelleen., saattaisi johtaa tilanteisiin, joissa arviointi suoritettaisiin kesken seurantalukuvuoden. Jos opiskelijalle olisi myönnetty opintotuki esimerkiksi ensimmäisenä opiskeluvuotena määräaikaisesti huhtikuun loppuun saakka ja määräajan päätyttyä opiskelija hakisi opintotukea uudelleen 1.5 alkaen, hänen hakemuksensa voitaisiin hylätä sillä perusteella, ettei hän tänä aikana olisi edistynyt opinnoissaan riittävästi. Tilanne johtaisi opiskelijan epäyhdenvertaiseen kohteluun sellaisiin opiskelijoihin nähden, joiden opintotuki olisi myönnetty toistaiseksi, koska näiden opiskelijoiden opintotuki lakkautettaisiin vasta seurantalukuvuotta seuraavan syyslukukauden lopussa. Lisäksi edistymisen seurannan menettelyyn liittyvät näkökohdat edellyttävät, että opiskelijoilla on riittävä aika vastata edistymisen seurantaan liittyvään selvityspyyntöön ja myös valmistautua mahdolliseen opintotukioikeuden päättymiseen hyvissä ajoin. Ehdotetun pykälän 2 momentissa on voimassa olevaan lakiin nähden uutena säännöksenä velvollisuus pyytä selvitys opiskelijalta opintojen hidastumisen syistä. Opintojen edistymisen seurannan yhteydessä on jo hallintolain 34 36 :ien kuulemissäännöstenkin perusteella kuultava opiskelijaa, mikäli häneltä ollaan epäämässä etua. Opintotukilaki ei säädä asiasta miltään osin toisin, joten kyseinen säännös sinänsä on tarpeeton. Menettely on opiskelijan kuulemisen osalta ollut toimiva myös opintotuen soveltamiskäytännössä. Ehdotetun 2 momentin kieliasu on onnistunut siltä osin kuin voimassa olevan lain ilmaisusta opintotuen maksamista voidaan jatkaa --- on muutettu muotoon opiskelijalla on oikeus opintotukeen - - -. Kuten voimassa olevan pykälän 2 momentissa, myös ehdotetussa 2 momentissa säädetään edelleen opintoja tilapäisesti hidastaneista syistä ja toisaalta tilapäisesti vaikuttaneista erityisistä syistä. Asia olisi johdonmukaisempi, jos merkityksellistä olisi vain opintojen tilapäinen hidastuminen, eikä lisäksi se, onko opintojen tilapäiseen hidastumiseen vaikuttanut tilapäisesti vaikuttanut syy. Esimerkiksi opiskelijan opintojen tilapäiseen hidastumiseen on saattanut jonain lukuvuonna vaikuttaa pitkäaikainen sairaus, joka ei sinänsä syynä ole tilapäinen, mutta joka on kuitenkin hidastanut opintoja ainoastaan tilapäisesti esimerkiksi siitä syystä, että sairaus on saatu hoidolla tai lääkityksellä oireettomaksi tai sairaus ei ole enää muusta syystä vaikuttanut opintoja hidastavasti. Ehdotetun pykälän 3 momentissa käytetään edelleen epäonnistunutta ja lähinnä päätöksen täytäntöönpanoon liittyvää ilmaisua maksamista voidaan jatkaa. Oikeudellisessa päätöksenteossa olennaista on vain se, onko opiskelijalla oikeus opintotukeen. Oikeus opintotukeen joko on tai sitä ei ole riippumatta siitä, onko kysymys hakemuksen hylkäämisesti tai hyväksymisestä tai vastaavasti opintotuen lakkauttamisesta tai siitä, ettei opintotukea ole lakkautettu. Ehdotetussa 4 momentissa on myös voimassa olevan säännöksen tavoin merkityksetön ilmaistu ei vastaa selvityspyyntöön tai esitä hyväksyttäviä syitä - - -. Varsinkin hallintomenettelyssä lakia soveltava viranomainen voi saada säännöksestä sen käsityksen, että opiskelijan selvityspyyntöön vastaamatta jättäminen olisi jokin itsenäinen asian ratkaisuperuste, vaikka todellisuudessa kyse on siitä, että hyväksyttäviä syitä ei ole esitetty. Tässäkin tilanteessa merkitystä on vain sillä, ettei opiskelija ole esittänyt hyväksyttäviä syitä; merkityksetöntä sen sijaan on se, onko opiskelija selvityspyynnössään vedonnut vain asiaan vaikuttamattomiin syihin vai onko hän jättänyt vastaamatta selvityspyyntöön kokonaan. Edelleen 4 momentissa säädetty ilmaisu muiden kuin korkeakoulussa opiskelevien opintotuen lakkauttamisen ajankohdasta on ristiriitainen ehdotetun pykälän 5 momentin kanssa. Ehdotetun 4 momentin mukaan muissa kuin korkeakouluopinnoissa opintotuki lakkautetaan siitä ajankohdasta lukien, josta opiskelijan opintojen ei voida katsoa edistyneen riittävästi. Näin ollen säännöksen sananmukainen tulkinta johtaisi aina takautuvaan lakkauttamiseen. Epäselvyyttä herättääkin kysymys, onko 4 momentin
3 säännös tarkoitettu olevan toisen asteen opiskelijoita koskeva erityissäännös opintotuen takautuvasta lakkauttamisesta. Sen sijaan ehdotetun 5 momentin mukaan opintotuki voidaan lakkauttaa takautuvasti, jos opintosuorituksia on erityisen vähän ja olosuhteista ilmenee, ettei opintoja ole ollut tarkoituskaan harjoittaa päätoimisesti. Toisin sanoen, ehdotetun 4 momentin sanamuoto herättää epäselvyyden, voidaanko toisen asteen opiskelijoiden opintotuki lakkauttaa takautuvasti myös silloin, kun opiskelija on suorittanut opintoja enemmän kuin erityisen vähän, mutta hänen ei katsota edistyneen opinnoissaan kuitenkaan täysin riittävästi. 5 momentin osalta voidaan pitää myönteisenä, että voimassaolevan 5 momentin ilmaisusta Opintotuki voidaan periä takaisin --- on luovuttu ja ilmaisuksi on ehdotettu muotoa Opintotuki voidaan lakkauttaa takautuvasti, jos opintosuorituksia on erityisen vähän ja olosuhteista ilmenee, ettei opintoja ole ollut tarkoituskaan harjoittaa päätoimisesti. Edelleen takautuvan lakkauttamisen edellytyksenä olisi sekä se, että opintosuorituksia on erityisen vähän, mutta lisäksi myös se, että olosuhteista ilmenisi, ettei opintoja ole ollut tarkoituskaan harjoittaa päätoimisesti. Usein kuitenkin sellaisissa tilanteissa, joissa opintosuorituksia on ollut erityisen vähän, eli opintotukiasetuksessa säädetty vähemmän kuin 1 opintopiste tukikuukautta kohden, ei erikseen ilmene, että opintoja ei ole ollut tarkoituskaan harjoittaa päätoimisesti. Sen vuoksi säännöksen parempi sanamuoto soveltamisen kannalta olisi ---eikä olosuhteista ilmene, että opintoja on kuitenkin ollut tarkoitus harjoittaa päätoimisesti. Ehdotetun säännöksen monimutkaisuudesta johtuen tämän lausunnon liitteenä on esitetty vaihtoehtoinen esitys opintotukilain 5 b :n sisällöstä. 6 11 14 19 23 Lainkohdan hakuaikaa koskevaa säännöstä on pidettävä liian lyhyenä. Ehdotettu säännös ei välttämättä olisi ongelmallinen niissä tilanteissa, joissa opiskelijan estävää etuutta koskeva hakemus olisi ensiasteessa hylätty ja päätös olisi tullut lainvoimaiseksi säännönmukaisen muutoksenhakuajan päätyttyä. Sen sijaan tilanteissa, joissa opiskelija olisi valittanut estävää etuutta koskevasta päätöksestä vakuutusoikeuteen asti, estävää etuutta koskevan asian vireillä olo olisi saattanut kestää useammankin vuoden ajan. Opiskelijan täytyisi tällöin vakuutusoikeuden hylkäävän päätöksen saatuaan ymmärtää hakea opintotukea suhteellisen
4 lyhyessä ajassa takautuvasti useampaa vuotta aikaisemmalta ajalta. Mikäli hän ei tätä ymmärtäisi tehdä vuosia kestäneen valitusprosessin jälkeen, hän menettäisi huonoimmassa tapauksessa opintotuen useammalta vuodelta. Tämän vuoksi olisi suotavaa, että opintotukea voisi hakea esimerkiksi kuuden kuukauden kuluttua sen kuukauden lopusta, jona estävää etuutta koskeva päätös olisi tullut lainvoimaiseksi. 25 a Yleistä kuulemisperiaatetta rajoittavaa 25 a :ää ei ole pidettävä toivottavana uudistuksena. Opiskelijan kuulemisella estävän etuuden myöntämisen johdosta on paitsi opiskelijan oikeusturvaa että asian selvittämistä hallintomenettelyssä palveleva tehtävä. Usein nämä kaksi tarkoitusta ovat myös yhteydessä toisiinsa. Ehdotettu muutos saattaisi johtaa liian kaavamaiseen ja kaikki asiaan vaikuttavat seikat sivuuttavaan päätöksentekoon. Ongelmia voisi aiheutua esimerkiksi niissä tilanteissa, joissa opiskelija olisi saanut toisen valtion opintotukiviranomaiselta myöntävän opintotukipäätöksen, mutta joka koskisi ainoastaan oikeutta kyseisen valtion opintotukeen ylipäätänsä ilman että opiskelijalle olisi tosiasiallisesti maksettu taloudellista tukea. Kun opiskelijaa ei oltaisi kuultu, päätöksen tehneeltä viranomaiselta saattaisi käytännössä jäädä helpommin havaitsematta tällaiset asiaan vaikuttavat seikat ja väärien päätösten riski kasvaa saatavilla olevan selvityksen supistuttua. Asialla on myös merkittävä perustuslaillinen ja yleinen prosessioikeudellinen puolensa, jossa kuulemisperiaatteen sivuuttaminen edellyttäisi painavia syitä. Tällaisena syynä ei voisi pitää pelkästään päätöksenteon sujuvoittamista tai sitä, että jotkut opiskelijat kokisivat menettelyn byrokraattisena. Asialla ei myöskään ole yhteyttä esityksessä mainituin tavoin poistohakemusten määrään. Perustuslain 21 :n 2 momentin mukaan oikeus tulla kuulluksi ja muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Jostain syystä kuulemisoikeuden rajoitusta ei ole käsitelty lainkaan edellä mainitun perustuslaissa säädetyn ns. turvaamisvelvoitesäännöksen kannalta. Esimerkiksi ehdotetun lain esitysluonnoksessa sivuilla 15 17 (Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys) asiaa ei ole huomioitu lainkaan. 30 c Päätöksen poistaminen merkitsee aina lainvoimaisen ratkaisun oikeusvoiman murtamista. Lähtökohtaisesti tällaisen toimenpiteen olisi oltava poikkeuksellista ja kun se tehdään, olisi tutkinta sen selvittämiseksi, että poistamisen edellytykset ovat käsillä, oltava perusteellista. Lähtökohtaisesti tällainen tehtävä kuuluukin riippumattomalle lainkäyttöelimelle eikä päätöksen antaneelle viranomaiselle itselleen. Periaatteellisesti muutos heikentää asianosaisen oikeusturvaa siitäkin huolimatta, että asianosaiselle varattaisiin tilaisuus tulla kuulluksi asian uudelleen ratkaisemisen johdosta. Ehdotettu säännös olisi kuitenkin jatkumoa jo olemassaolevalle 30 b :lle, jonka mukaan jos opintotuen saajalle on päätöksen antamisen jälkeen takautuvasti myönnetty 6 :ssä tarkoitettu opintotuen myöntämisen estävä etuus, Kansaneläkelaitos tai opintotukilautakunta voi ilman päätöksen poistamista tai asianosaisen suostumusta ratkaista asian uudelleen. Myönteisenä on pidettävä sitä, että ehdotetun säännöksen soveltamisala on rajattu tarkasti tilanteisiin, jossa opiskelija ei olisi aloittanut opintoja lainkaan. Mainitut tilanteet lienevät usein oikeudellisesti yksinkertaisia niin, että edellytyksiä niiden ratkaisemiseen olisi myös päätöksen antaneessa viranomaisessa.
5 Opiskelijan oikeusturvan toteutuminen käytännössä kuitenkin edellyttäisi, että kaikki oppilaitokset täyttäisivät Kansaneläkelaitokselle lähettämiään valvontailmoituksia yhtenäisesti eikä opintojen aloittamista koskevaa vaatimusta tulkittaisi eri tavalla eri oppilaitosten valvontailmoituksissa. Poistojen määrään ehdotetulla uudistuksella ei olisi merkittävää vaikutusta. Esimerkiksi vuonna 2014 poistohakemuksia saapui n. 1360 kappaletta. Ehdotetun säännöksen kattamia tilanteita, joissa päätös oltiin poistettu perusteella, ettei opiskelija ollut aloittanut opintojaan lainkaan, ratkaistiin vuonna 2014 noin 60:ssä tapauksessa. Valtaosa toisen asteen opiskelijoita koskevista poistohakemuksista liittyy sen sijaan tilanteisiin, joissa opiskelija on keskeyttänyt opintonsa. Puheenjohtaja Terttu Ujainen Lakimies Antti Santaranta