TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖ Pauliina Kanerva vanhempi hallitussihteeri työelämä- ja markkinaosasto Eduskunnan talousvaliokunnalle Muistio 27.9.2016 Viite HE 40/2016 vp; Asiantuntijoiden kuuleminen 22.9.2016, kirjalliset lausunnot asiassa TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖN VASTINE TALOUSVALIOKUNNASSA ESITETTYIHIN LAKIEHDOTUSTA KOSKEVIIN MUUTOKSIIN Lausunnoissa esitetyt muutokset: Eduskunnan talousvaliokunnassa käsiteltiin 22.9.2016 hallituksen esitystä eduskunnalle laiksi eräiden tuotteiden markkinavalvonnasta (HE 40/2016 vp). Talousvaliokunta on pyytänyt työ- ja elinkeinoministeriöltä kirjallista vastinetta valiokunnan saamiin lausuntoihin. 1. Perustuslakivaliokunnan lausunto asiassa (36/2016 vp HE 40/2016 vp). Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vain, jos valiokunnan sen 13 ja 29 :stä tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon. 1. Henkilötietojen suoja - Lakiehdotuksen 13 Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota lakiehdotuksen 13 :ään. Lakiehdotuksen 13 :ssä ehdotetaan säädettäväksi viranomaisen oikeudesta luovuttaa salassa pidettäviä tietoja. Valvonnassa saatuja tietoja esimerkiksi yksityisen henkilökohtaisista oloista voidaan muun muassa luovuttaa salassapitosäännösten estämättä tietyille viranomaisille, jos tiedon luovuttaminen on viranomaisen tehtävien suorittamisen kannalta välttämätöntä taikka kyseisten viranomaisten suorittaessa laissa säädettyä valvontaa. Lausunnon mukaan perustuslakivaliokunta on arvioinut viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä perustuslain 10 :n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta ja kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus ovat valiokunnan mukaan voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas
2/6 tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (ks. esim. PeVL 17/2016 vp, s. 2 3 ja siinä viitatut lausunnot). Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan lakiehdotuksen 13 :n 1momentin 2 kohtaa on muutettava vastaamaan perustuslakivaliokunnan käytäntöä. Tällainen muutos on edellytyksenä sille, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Työ- ja elinkeinoministeriö esittää, että koska lakiehdotuksen 13 :n 1 momentin 2 kohdan nykyinen muotoilu ei kaikilta osin täytä peruslakivaliokunnan tulkintakäytäntöä, ehdotetun lainkohdan ilmaisua tarkennettaisiin siten, että tietoja luovuttaessa on selvää, että vaatimus tietojen välttämättömyydestä koskee myös kyseisten viranomaisten suorittaessa laissa säädettyä valvontaa. Työ- ja elinkeinoministeriö esittää, että lakiehdotuksen 13 :n 1 momentin 2 kohtaa täsmennetään seuraavasti: 2) pelastusviranomaiselle sekä työsuojelu-, ympäristönsuojelu-, kuluttajansuoja- ja poliisiviranomaiselle tai muulle markkinavalvontaviranomaiselle, joka valvoo tuotelainsäädäntöä, jos tiedon luovuttaminen on välttämätöntä viranomaisen tehtävien suorittamisen kannalta välttämätöntä tai(kka) näiden suorittaessa laissa säädettyä valvontaa; Lisäksi valiokunnan perusteluissa voitaisiin korostaa vaatimusta tietojen tarkoitussidonnaisuudesta ja suhteellisuudesta markkinavalvontaviranomaisen luovuttaessa tietoja. 2. Oikeusturva - Lakiehdotuksen 29 Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt lausunnossaan huomiota lakiehdotuksen 29 :ään ja sen 3 momenttiin. Lakiehdotuksen 29 :n 3 momentin mukaan markkinavalvontaviranomaisen määräämään 21 :ssä tarkoitettuun väliaikaiseen kieltoon ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla. Lakiehdotuksen 21 :n mukaan väliaikainen kielto voitaisiin asettaa tietyin edellytyksin asian selvittämisen ajaksi. Väliaikainen kielto on voimassa, kunnes markkinavalvontaviranomainen antaa asiassa lopullisen ratkaisunsa. Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan lakiehdotuksen 29 :n 3 momentista seuraavaa: Vaikka markkinavalvontaviranomaisen on säännösehdotuksen mukaan ratkaistava asia kiireellisesti, on perustuslakivaliokunnan mielestä selvää, että sääntelykohde huomioiden väliaikaisesta kiellosta voi aiheutua talouden toimijalle huomattaviakin taloudellisia menetyksiä. Näin ollen talouden toimijalla voi olla itsenäinen oikeusturvaintressi myös väliaikaista kieltoa koskevan päätöksen osalta. Perustuslain 21 :n mukaan jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Perustuslakivaliokunnan mielestä valituskielto on poistettava lakiehdotuksesta. Vaihtoehtoisesti on mahdollista säätää lakiehdotuksen 21 :ssä tarkoitetulle väliaikaiselle kiellolle riittävän lyhyt enimmäiskesto. Tällaisen muutoksen tekeminen lakiehdotukseen on edellytyksenä sen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
3/6 Työ- ja elinkeinoministeriö esittää, että valituskielto väliaikaiseen kieltoon (29.3 ) poistetaan, jotta varmistetaan talouden toimijan oikeusturva. Tämä tarkoittaa, että väliaikaisesta kiellosta voisi valittaa hallinto-oikeuteen lakiehdotuksen 29.1 :n mukaisesti. Tällöinkin lakiehdotuksen 29.4 :n mukaisesti väliaikaista päätöstä olisi ehdotetun mukaan muutoksenhausta huolimatta noudatettava, jollei valitusviranomainen toisin määrää. Käytännön markkinavalvontatilanteissa, väliaikaista kieltoa on käytetty harvoin. Tarvetta väliaikaisen kiellon määräämiselle voi olla, jos on vahva epäily tuotteen vaatimustenvastaisuudesta ja tuotteen vaatimustenmukaisuuden tarkempi selvittäminen ulkopuolista asiantuntijaa käyttämällä, esim. laboratoriotutkimuksin testauslaboratoriossa, voi viedä aikaa ja / tai on todennäköistä, että talouden toimija hankkiutuu tuotteesta eroon heti epäilyistä puutteista kuultuaan. 3. Täsmällisyys- ja tarkkarajaisuus sekä oikeasuhtaisuus Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota siihen, että perusoikeusrajoituksen tarkkarajaisuuden ja täsmällisyyden vaatimuksen kannalta ongelmalliseksi muodostuu se, että viranomaisen toimivaltuuksien edellytykset eivät käy yksiselitteisesti ilmi käsiteltävästä laista, vaan toimivaltuuksien käytön edellytykset määräytyvät osittain lain 1 :n 1 momentissa lueteltujen muiden lakien perusteella. Lausunnossa muun muassa todetaan: talousvaliokunnan on syytä pyrkiä täsmentämään nyt arvioitavana olevassa horisontaalilaissa, millainen muu yleinen etu kuin laissa erikseen luetellut riskit ihmisten terveydelle, turvallisuudelle, ympäristölle tai omaisuudelle voi oikeuttaa markkinavalvontaviranomaisen asettamaan laissa tarkoitettuja kieltoja ja muita määräyksiä. Tämä on tärkeää myös siksi, että lakiehdotuksen perusteluissa viitataan lakiehdotuksen mahdollistavan myös sen soveltamisalan laajentamisen tarvittaessa joustavasti koskemaan myös muuta työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan tuotesääntelyä sekä haluttaessa myös muiden hallinnonalojen tuotesääntelyä (s. 21). Lisäksi perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan lakiehdotuksen 25 :ssä tarkoitetun hävittämismääräyksen osalta: Esimerkiksi lakiehdotuksen 25 :ssä ehdotetaan säädettäväksi, että jos lakiehdotuksen 17 23 :ssä tarkoitettuja määräyksiä ja kieltoja ei voida pitää riittävinä, markkinavalvontaviranomainen voi määrätä talouden toimijan tai Tullin hallussa olevan tuotteen ja 19 :n nojalla talouden toimijalle palautetun tuotteen hävitettäväksi tai, jos tätä ei katsota tarkoituksenmukaiseksi, määrätä, miten tuotteen suhteen muutoin on meneteltävä. Tuotteen hävittämisen voidaan katsoa puuttuvan talouden toimijan omaisuudensuojaan varsin pitkälle menevällä tavalla (PeVL 43/2010 vp, s. 3/I). Talousvaliokunnan on tältä osin syytä täsmentää edellytyksiä markkinavalvontaviranomaisen toimivallasta määrätä tuotteen hävitettäväksi ja määräysvallasta erityisesti siitä, miten tuotteen suhteen muutoin on meneteltävä. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan myös kiinnittänyt huomioita lakiehdotuksen 10 :ään, jossa säädetään markkinavalvontaviranomaisen ja Tullin oikeudesta ottaa tuotteita tutkittavaksi, jos se on tuotteen vaatimustenmukaisuuden valvonnan kannalta tarpeellista. Pykäläehdotuksen 3 momentin mukaan markkinavalvontaviranomainen voi velvoittaa talouden toi-
4/6 mijan korvaamaan tuotteen hankinnasta, testauksesta ja tutkimisesta aiheutuneet kustannukset, jos tuote on vaatimustenvastainen. Korvaus on suoraan ulosottokelpoinen. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan oikeasuhtaisuus tulisi säännöksessä paremmin huomioiduksi, mikäli korvausvelvollisuus sidottaisiin esimerkiksi merkittävään vaatimusten vastaisuuteen. Työ- ja elinkeinoministeriö esittää, että ehdotuksen 10 :n 3 momenttia tarkennettaisiin siten, että säännöksestä kävisi selkeästi ilmi, että talouden toimijan korvausvelvollisuus olisi sidoksissa tuotteen merkittävään vaatimustenvastaisuuteen, esimerkiksi seuraavasti: Jos tuote on vaatimustenvastainen ja vaatimustenvastaisuus on merkittävä, markkinavalvontaviranomainen voi velvoittaa talouden toimijan korvaamaan tuotteen hankinnasta, testauksesta ja tutkimisesta aiheutuneet kustannukset. Korvaus on suoraan ulosottokelpoinen. Sen perimisestä säädetään verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetussa laissa (706/2007). Markkinavalvontaviranomainen voisi velvoittaa talouden toimijan korvaamaan tuotteen hankinnasta, testauksesta ja tutkimisesta aiheutuneet kustannukset, jos tuote olisi vaatimustenvastainen ja vaatimustenvastaisuus on merkittävä. Lisäksi ministeriö esittää, että lainkohdan perusteluissa voitaisiin tuoda esiin, että kyse olisi tilanteesta, jossa määrätään tai tultaisiin määräämään esimerkiksi tuotetta koskeva kielto, tuotteen markkinoilta poisto tai tuotetta koskeva palautusmenettely, jollei yritys ryhdy markkinavalvontaviranomaisen edellyttämiin toimenpiteisiin vapaaehtoisesti. Niissäkin tilanteissa, joissa edellytykset tuotteen merkittävästä vaatimustenvastaisuudesta täyttyy, mutta talouden toimija tekee markkinavalvontaviranomaisen edellyttämät toimenpiteet vapaaehtoisesti, on perusteltua että markkinavalvontaviranomainen voi laskuttaa tuotteen testaus-, tutkimus ja hankintakulut talouden toimijalta. Lain mukaan talouden toimija on vastuussa tuotteen vaatimustenmukaisuudesta ja markkinavalvontaviranomainen vain valvoo, että lakia noudatetaan. Markkinavalvonta on lähtökohtaisesti budjettirahotteista, mutta lain noudattamisen kannalta lakiehdotuksen 10.3 on tarpeellinen, jotta tuotteen vaatimustenvastaisuuden selvittämisestä viranomaiselle aiheutuneet kulut, voidaan tietyin edellytyksin vaatia korvattavaksi tuotteesta vastuussa olevalta talouden toimijalta. Muiden perustuslakivaliokunnan lausunnossa esitettyjen huomioiden osalta työ- ja elinkeinoministeriö korostaa, että lakiesityksellä varmistetaan osaltaan EU:n tuotedirektiivipaketin täytäntöönpanoa ja katsoo, että nykymuotoilu tai muulle 1 :n 1 momentissa tarkoitetulle yleiselle edulle on perusteltua säilyttää lakiehdotuksen valvontakeinoissa (16-20 :t ja 22 ), jotta varmistetaan tuotedirektiivien riittävä implementointi kansalliseen lainsäädäntöön. EU-lainsäädännössä valvontakeinojen käytössä on muiden suojeltavien intressien lisäksi huomioitu muu yleinen etu, josta säädetään tuotedirektiivikohtaisesti. Tästä syystä lakiehdotuksen muotoilussa on nähty tarpeen sisällyttää valvontakeinojen käytön edellytykseksi suojeltavien intressien lisäksi myös muu yleinen etu, josta tarkemmin säädettäisiin lakiehdotuksen 1 :n 1 momentissa tarkoitetuissa tuotesektorilaeissa. Esimerkiksi mittauslaitteissa, johon ehdotettua lakia esitetään jatkossa sovellettavan, on kyse taloudellisesta turvallisuudesta. Myös mittauslaitteisiin on kuitenkin EU-lainsäädäntö huomioiden perusteltua soveltaa tietyissä vaatimustenvastaisuustilanteissa vastaavia valvontakeinoja (lakiehdotuksen 16-22 :t ja 28 ) kuin muissa ehdotetun lain tuotesektoreissa.
5/6 On myös huomattava, että ehdotetussa laissa edellytykset käyttää ankarampia valvontakeinoja ovat tiukat. Lakiehdotuksen 23 :ssä maastaviennin kieltäminen ja 24 :ssä Toimenpiteen teettäminen on valvontakeinon käyttö kytketty siihen, että kyse on riskistä ihmisten terveydelle tai turvallisuudelle. Tämä osaltaan rajaa ehdotetun lain mukaisia valvontakeinojen oikeasuhtaista käyttöä. Lakiehdotuksen 25 :ssä tarkoitettu hävittämismääräys on tarkoitettu poikkeustilanteisiin ja tulisi sovellettavaksi harvoin. Lakiehdotuksen hävittämismääräyksen nykymuotoilussa edellytyksellä tai tätä ei katsota tarkoituksenmukaiseksi, määrätä, miten tuotteen suhteen muutoin on meneteltävä, on ollut tarkoitus mahdollistaa markkinavalvontaviranomaiselle toimivaltuus kohtuullistaa hävittämismääräyksen sisältöä, mikäli se katsotaan tarkoituksenmukaiseksi. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisperusteluissa (HE, s. 46) ehdotetun 25 :n osalta todetaan seuraavaa: Erilaisia tuotteen vaatimustenvastaisuutta koskevia tilanteita silmällä pitäen säännös mahdollistaisi viranomaiselle mahdollisuuden harkita kohtuullistamista käyttäjien turvallisuutta kuitenkaan vaarantamatta. Hävittämismääräyksen asemesta markkinavalvontaviranomainen voi myös määrätä, miten tuotteen suhteen on muutoin on meneteltävä. Mikäli talouden toimijan olisi mahdollista hyödyntää esimerkiksi raaka-aineiden romuarvo tai käyttää tuotteen vaatimustenmukaiset ja turvalliset osat, viranomaisen olisi mahdollista ottaa tämä määräystä harkitessaan huomioon. 2. Tullin lausunto asiassa (H1539/01.05.01/2016) Tulli toteaa lausunnossaan, että se on osallistunut lakiesityksen valmisteluun. Tulli esittää lausunnossaan: Tulli haluaa uudelleen esittää lakiesityksen valmisteluvaiheessa esille nostaman kantansa ja esittää lausunnossaan muun muassa, että valvonnan sujuvuuden ja turvallisuusperusteen vuoksi Tullille lisättäisiin rajoitettu toimivalta puuttua sisäkaupassa vaatimusten vastaisiin tuotteisiin purkamis- ja varastointivaiheessa. Tarkoitus ei Tullin mukaan ole ulottaa toimivaltaa sen pidemmälle. Tämä mahdollistaisi tavaran pidättämisen siihen asti, että tavaran vaatimusten mukaisuus olisi varmistettu markkinavalvontaviranomaiselta. Tulli korostaa kuitenkin sitä että, lain soveltamisalalla markkinavalvontaviranomainen olisi Turvallisuus ja kemikaalivirasto, joka tekisi päätökset mahdollisista toimenpiteistä. Tulli toteaa lausuntonsa lopuksi, että lain valmistelussa Tullin esittämät muut näkemykset ovat tulleet huomioiduiksi. Sen vuoksi Tullilla ei ole asiassa muutoin lausuttavaa. Työ- ja elinkeinoministeriö pysyy aiemmassa käsityksessään asiassa ja viittaa hallituksen esityksen perusteluihin asiassa. Asiaa on käsitelty hallituksen esityksen perusteluissa, s. 19, jakso EU:n muista jäsenmaista tulevien tuotteiden valvonta sekä s. 25-26 valmisteluvaiheet. Kuten Tulli lausunnossaan toteaa, lakiehdotusta valmisteltaessa harkittiin tarvetta säätää Tullille toimivalta tietyin edellytyksin sisäkaupassa. Valmistelussa päädyttiin siihen, että tuotesääntelyhankkeessa lähtökohtana olisi mahdollisimman yhdenmukainen linja markkinavalvontalain soveltamisalan tuotesektorien kesken eikä lisätoimivallasta Tullille sektorilaeissa nähdä tarvetta säätää. Kyse on EU:n sääntelystä ja EU:n säätämästä valvontamenettelystä, joka ei tunne sisärajavalvontaa. Valmisteluvaiheessa
6/6 arvioitiin myös, ettei tällä olisi merkittävää vaikutusta turvallisuustasoon. Valmisteluvaiheessa asiaa valmisteltiin yhteistyössä valtiovarainministeriön, Tullin ja Tukesin kanssa ja edellä todettu vastaa myös valtiovarainministeriön kantaa. TEM on ollut yhteydessä valtiovarainministeriöön ja valtiovarainministeriö on vahvistanut, ettei sen kanta asiassa ole muuttunut. 3. Turvallisuus- ja kemikaaliviraston lausunto asiassa Tukes puoltaa hallituksen esitystä. Lausunnossa ei esitetä lakiehdotukseen muutoksia. 4. Markkinavalvontalain soveltamisala kattamaan uusi ehdotettu painelaitelaki ja sähköturvallisuuslaki Markkinavalvontalakiehdotuksen 1 :ssä lain soveltamisala ei ole tuotesääntelyhankkeen hallitusten esitysten vaiheittain antamisaikataulun takia voitu huomioida ehdotetun uuden painelaitelain (HE 117/2016 vp) ja ehdotetun uuden sähköturvallisuuslain (HE 116/2016 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle sähköturvallisuuslaiksi ja laiksi eräitä tuoteryhmiä koskevista ilmoitetuista laitoksista annetun lain muuttamisesta) sisällyttämistä ehdotetun lain soveltamisalaan lisäämällä viittauksia uuteen painelaitelakiin ja sähköturvallisuuslakiin. Tällä varmistetaan osaltaan yksinkertaisia painesäiliöitä koskevan direktiivin (2014/29/EU) ja painelaitteita koskevan direktiivin (2014/68/EU) sekä EMC direktiivin (2014/30/EU) ja pienjännitedirektiivin (2014/35/EU) vaatimusten täytäntöönpanoa. Asia on huomioitu hallituksen esityksen perusteluissa s. 13, Direktiivipaketti ja sen täytäntöönpano kahdessa osassa. Työ- ja elinkeinoministeriö pyytää talousvaliokuntaa huomioimaan asian. Tuotesääntelyhankkeeseen kuuluvan toisen horisontaalisen lain osalta ministeriö pyytää talousvaliokuntaa huomioimaan, että eräitä tuoteryhmiä koskevia ilmoitettuja laitoksia koskevan lain (278/2016) mukauttaminen koskemaan uutta ehdotettua painelaitelakia ja sähköturvallisuuslakia on sisällytetty sähköturvallisuuslakia koskevaan lakiesitykseen (HE 116/2016 vp) erillisenä lakiehdotuksena. Pauliina Kanerva vanhempi hallitussihteeri