Lausunto ID-1565209657 1 (5) 01.07.2016 POL-2016-8616 Sisäministeriö / poliisiosasto kirjaamo(at)intermin.fi lainsaadantoyksikko_poliisiosasto(at)intermin.fi Sisäministeriön lausuntopyyntö 9.6.2016, SMDno-2016-974 Poliisihallituksen lausunto hallituksen esityksestä laeiksi turvallisuusselvityslain ja kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoitteista annetun lain 20 a :n muuttamisesta Asia Lausunto Sisäministeriö on viitekohdan lausuntopyynnössä pyytänyt muiden ohella Poliisihallitukselta lausuntoa hallituksen esityksestä laeiksi turvallisuusselvityslain ja kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoitteista annetun lain 20 a :n muuttamisesta. Ehdotuksessa esitetään muutettavaksi turvallisuusselvityslakia (726/2014) niin, että Suojelupoliisista tulisi sisäministeriön hallinnonalalla ainoa toimivaltainen viranomainen turvallisuusselvitysten laatimisessa. Lisäksi laissa oleva poikkeus turvallisuusselvityksen maksullisuudesta ei enää koskisi sisäministeriön hallinnonalan viranomaisen tai oppilaitoksen hakemusta. Edelleen lakiin ehdotetaan tehtäväksi joitain teknisiä korjauksia. Tämän ohella lakiin kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoitteista ehdotetaan teknistä korjausta muutoksenhaun osalta. Nyt kyseessä olevassa asiassa Poliisihallitus on pyytänyt Keskusrikospoliisilta lausuntoa. Keskusrikospoliisin vastaukset on huomioitu Poliisihallituksen lausunnossa soveltuvin osin. Lisäksi Poliisihallitus toteaa lausuneensa 30.7.2015 päivätyssä kirjeessään (POL-2015-7932) sisäministeriön poliisiosastolle selvityspyyntöön turvallisuusselvityksiä koskevassa asiassa. Tuolloin kyse on ollut muun muassa turvallisuusselvitysrekisterihankkeesta ja suppeiden turvallisuusselvitysten keskittämisestä. Yleistä Poliisihallitus pitää luonnosta hallituksen esitykseksi perusteltuna, oikeustilaa sisäministeriön hallinnonalalla selventävänä, sekä pääpiirteissään kannatettavana. Uudistuksella selkiytettäisiin ja tehostettaisiin turvallissuuselvitysten taustalla olevia rakenteita, erityisesti toiminnon keskittämisen kautta. Poliisihallitus kiinnittää jäljempänä huomiota niihin esityksessä ehdotettuihin turvallisuusselvityslain muutoksiin, joilla on tai tulisi olemaan merkitystä koko poliisin toimialalle. Samalla todetaan, ettei Poliisihallituksella ole lau- POLIISIHALLITUS Asemapäällikönkatu14, PL 22, 00521 HELSINKI kirjaamo.poliisihallitus@poliisi.fi Puh. +358 295 480 181, Faksi +358 295 411 780 poliisi.fi
Lausunto ID-1565209657 2 (5) suttavaa kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoitteista annetun lain 20 a :n muuttamisesta. Turvallisuusselvitysten keskittämisestä Suojelupoliisille Poliisihallitus on määrännyt poliisin aikaisemman organisaatiorakenteen aikana suppeisiin turvallisuusselvityksiin liittyvät tehtävät Suojelupoliisille vuoden 2016 alusta lukien. Hallituksen esityksessä määräyksen sisältö kodifioitaisiin lakiin. Suojelupoliisille nyt keskitettyä oikeutta turvallisuusselvitysten tekoon on perusteltua jatkaa. Hallituksen esityksessä esiintuotuja keskittämisellä tavoiteltuja etuja pidetään osin jo nykytilassa toteutuneina ja jatkossa varsin todennäköisesti laajemmin toteutuvina. Erikseen todetaan, että keskittämisellä varmistetaan parhaiten turvallisuusselvitysten yhdenmukainen laatu ja kehitys niin menettelyn kuin soveltamiskäytäntöjen suhteen. Lisäksi keskittäminen helpottaa ohjausta ja kouluttamista. Myös perusoikeuksien näkökulmasta on selvää, että systemaattiset menettelytavat tehostavat ja takaavat sekä selvitysten kohteena olevien luonnollisten henkilöiden että yritysten yhdenvertaisen ja yhteismitallisen kohtelun. Samalla Poliisihallitus tuo esiin, että vuoden 2016 ensimmäisten kuukausien perusteella suppeiden turvallisuusselvitysten käsittelyajat ovat keskittämisestä huolimatta tai siitä todennäköisesti johtuen pidentyneet ajoittain. Poliisitoiminnan sujuvuuden ja turvallisuuden varmistamiseksi on tärkeää löytää ratkaisumalleja käsittelyaikojen pituuden minimoimiseksi. Yhtenä sellaisena voidaan nähdä turvallisuusselvitysrekisterin käyttöoikeuksien laajentaminen, jota arvioidaan jäljempänä erikseen. Lisäksi turvallisuusselvitysprosessin käsittelyaikojen tavoitetila tulee määritellä ja prosessin sujuvuuden seuranta varmentaa. Suojelupoliisin turvallisuusselvitystoimintoon nimenomaisesti kohdennetut resurssit on perusteltua säilyttää. Toimenpiteillä on jatkossakin varmistettava, että Poliisihallituksen ja sen alaisten poliisiyksiköiden oman toiminnan riskienhallintamekanismina turvallisuusselvitysten saatavuus taataan tehokkaasti. Poliisille sisäisen turvallisuuden johtavana viranomaisena on välttämätöntä, ettei sen omia riskienhallintakeinoja vaikeuteta tai muodosteta rakenteita jotka voisivat suoraan tai välillisesti vaikuttaa poliisin omaan turvatilanteeseen, haitata tai hidastaa poliisiyksiköiden toimintaa ja siten osinkaan vaarantaa yhteiskunnan kokonaisturvallisuutta. Muutokset maksuvelvollisuudesta poikkeamiseen Poliisihallitus kiinnittää erityistä huomiota esityksen ehdotukseen poistaa turvallisuusselvityslain 60 :n 2 momentti. Voimassa olevan kyseisen lainkohdan mukaan maksua ei peritä sellaisen henkilöturvallisuusselvityksen laatimisesta, jonka toimivaltainen viranomainen tekee saman hallinnonalan toisen viranomaisen tai oppilaitoksen hakemuksesta. Ehdotetun muutoksen myötä tämä erillisoikeus poistuisi ja maksullisuudesta tulisi pääsääntö myös saman hallinnonalan sisällä. Esitetyllä muutoksella tulisi olemaan merkittäviä kustannusvaikutuksia, erityisesti ulkopuolisten toimijoiden kanssa tehtävässä hanke- ja palvelutoiminnassa. Poliisihallituksen resurssiyksikön arvion mukaan kustannusnousu olisi koko poliisin osalta noin 400 000 euroa vuodessa, jos vuositasolla
Lausunto ID-1565209657 3 (5) tehtävistä noin 4 500 turvallisuusselvityksestä merkittävä osa olisi perusmuotoisia. Tämän ohella Keskusrikospoliisi on arvioinut, että pelkästään sen osalta kustannusvaikutus olisi vuoden 2015 tietojen perusteella noin 70 000 euroa vuodessa. Huomattavaa on, ettei lukuihin ole sisällytetty hallinnollisia kuluja, kuten laskujenkäsittelyn ja Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksen (Palkeet) laskuttamia palvelumaksuja. On kuitenkin selvää, että laskutukseen liittyviä välillisiä kustannuksia tulisi syntymään. Muutoksen myötä poliisin toimialan sisällä rahaa siirrettäisiin virastolta toiselle tilanteissa, joissa poliisiyksiköillä ei ole turvallisuuden varmistamiseksi juurikaan harkintavaltaa siitä tehdäänkö turvallisuusselvitys vai ei. Sitä vastoin kyse on lainmukaisesta velvollisuudesta. Velvollisuuden täyttämisen asettaminen maksulliseksi on ongelmallista erityisesti kun taustalla on kyse poliisin luotettavuuden ja sitä kautta valtion sisäisen kokonaisturvallisuuden varmistamisesta. Onkin huomattavaa, että poliisissa turvallisuusselvitykset tehdään epäkurantin ja epäluotettavan aineksen rekrytoitumisen estämistarkoituksessa. Poliisissa käytetään merkittävää valtion turvallisuuteen vaikuttavaa julkista valtaa, siksi salassa pidettävää tietoa käsittelevien tai työtehtäviensä kautta salassa pidettävän tiedon kanssa mahdollisesti tekemisissä olevien tahojen luotettavuus ja nuhteettomuus tulee varmistaa tehokkaasti. Silloin kun harkintavaltaa edes osin jäisi, vaarana on, että turvallisuusselvitysten taso (suppea/perus) määriteltäisiin hinnan mukaan, eikä määritellyn tehtävän tason perusteella. Selvitysten hinnoissa on merkittävä ero ja siitä johtuen selvittävä viranomainen saattaa säästösyistä pyrkiä pääsääntöisesti teettämään suppean turvallisuusselvityksen, erityisesti nykyisessä tiukan talouskurin aikaisessa olosuhteessa. Kriittisimmät rekisterit (esim. EPRI) jäävät tällöin pois selvityksestä. Tällä on merkitystä erityisesti poliisin rakennushankkeissa, joissa selvityksiä tehdään useita satoja. Kustannusten välttelyn seurauksena poliisin turvallisuusriski kasvaisi. Muutoksen käytännön vaikutukset olisivat edellä todetut, vaikka samanaikaisesti valtionhallinnossa on pyritty hallinnon ja toimialan sisäisestä laskuttamisesta nimenomaisesti eroon muun muassa sen aiheuttaman hallinnollisen lisätyön vuoksi. Täydentäen todetaan, huomioiden sisäministeriön alaisuudessa toimivan Suojelupoliisin luonne omana kirjanpitoyksikkönään, että poliisi on luopunut vuodesta 2014 lähtien poliisiyksiköiden välisestä sisäisestä laskuttamisesta. Suojelupoliisin organisatorisen aseman muuttumisesta huolimatta tätä tulisi analogisesti soveltaa pääsääntönä koko poliisin toimialalla. Linjauksen pyrkimyksenä on ollut ja on voimavarojen tehokas kohdentaminen ja ylimääräisen hallinnollisen työn välttäminen. Muutosesitys ei nykymuodossaan tukisi poliisissa toimiviksi todettuja yhteisiä malleja ja aiheuttaisi sen, että kustannuksia vastaava määrärahalisäys tulisi joka tapauksessa tehdä sisäministeriön hallinnonalan eri toimintamenomomentille. Muutosesityksen perusteluiden mukaan maksuvelvollisuudella katettaisiin turvallisuusselvityksen laatimisesta aiheutuvat kulut kunkin viranomaisen ja koulutuslaitoksen toimintamenoista. Tämä on kuitenkin ristiriidassa muutosesityksen nykytilakuvauksen kustannusvastaavuusanalyysin kanssa. Nykytilakuvauksessa todetaan: " maksullisten selvitysten tuotot ovat vas-
Lausunto ID-1565209657 4 (5) tanneet kustannuksia eli toimiala on ollut kustannusvastaava." Tähän päätelmään on tultu laskemalla vuositasolla poliisilaitosten tekemien suppeiden ja Suojelupoliisin tekemien perusmuotoisten turvallisuusselvitysten määrät ja lupatuotot. Tällä perusteella maksuvelvollisuutta ei tarvitsisi ulottaa ainakaan kustannusvastaavuussyistä saman hallinnonalan toisen viranomaisen tai oppilaitoksen hakemiin turvallisuusselvityksiin. Lisäksi todetaan, että poliisilaitoksista on siirretty Suojelupoliisiin kahdeksan virkamiestä suppeiden turvallisuusselvityksien tekoon. Siirrot on vähennetty poliisilaitosten htv-kehyksissä. Näin ollen poliisista on jo kertaalleen osoitettu merkittävä panostus turvallisuusselvityksien olosuhteiden mahdollistamiseksi. Mainittu tulee ottaa huomioon kustannusvaikutusten taustalla. Poliisihallitus katsoo, että maksuvelvoitteen laajentaminen poliisin toimialan sisälle olisi hallinnollisen lisätyön johdosta tarpeetonta, resursseja kuluttavaa ja byrokratiaa lisäävää. Poliisihallitus ei lähtökohtaisesti kannata kehitystä, jonka perusteella poliisiyksiköt suorittaisivat maksuja toisilleen poliisin toimialan sisällä, erityisesti kun kyse on virkatyönä tehtävästä perustoiminnasta. Jo nykyisellään kustannusvastaavat turvallisuusselvitykset olisi hallinnonalan sisällä tarkoituksenmukaista kattaa Suojelupoliisin kehyksestä tai sille muutoin kohdennetuista toimintaeristä. Ylipäänsä on epäselvää, mikä on se omakustannearvon ylittävä rahamäärä, mikä hallinnonalan sisäisten turvallisuusselvitysten perusteella Suojelupoliisilta jää nyt saamatta, kun otetaan huomioon koko turvallisuusselvitysten tuotto suhteessa siitä aiheutuviin tosiasiallisiin kustannuksiin. Tätä tukien on vähintään varsin todennäköistä, että turvallisuusselvitysten määrä tullee jatkossa turvallisuusselvitysrekisterin käyttöalan laajennuksen myötä poliisin toimialalla tippumaan tai ainakin tarpeettomien turvallisuusselvityksien määrää saataneen kavennettua selvästi. Kokonaisuutena mainitut vaikutukset muodostanevat yhdessä sellaisen valtion maksuperustelain (150/1992) 6 :n 4 momentin mukaisen erityisen syyn, jonka perusteella maksuvelvollisuuden muutoksesta olisi ainakin poliisin toimialan sisällä perusteltua pidättäytyä. Paremmin nykyinen koko hallinnonalan maksuttomuusperuste tulisi säilyttää ja sitä kautta varmistaa, ettei valtionhallinnon turvallisuusviranomaisten rakenteet vaarannu mahdollisten kustannusten välttelyn seurauksena. Poliisin toimialan viranomaisten tarkoitus ei ole tuottaa voittoa, vaan turvallisuutta. Sisäministeriön päätösvallassa on maksuperustelain 8 :n mukaisesti määrittää mistä sen hallinnonalan suoritteista maksu mahdollisesti peritään pääsäännöistä poiketen. Tietojen luovuttaminen turvallisuusselvitysrekisteristä Turvallisuusselvityslain 50 :n 2 momentin mukaan tekninen käyttöyhteys turvallisuusselvitysrekisteriin on rajattu eduskunnan kanslian tai ministeriön nimeämään virkamieheen sekä puolustusvoimien yksiköiden virkamiehiin. Muutosesityksen mukaan käyttöoikeus turvallisuusselvitysrekisteriin olisi tarkoituksenmukaista laajentaa sisäministeriön hallinnonalan viraston nimeämiin virkamiehiin, jotta voimassa olevia turvallisuusselvityksiä voitaisiin
Lausunto ID-1565209657 5 (5) tarkastaa ja välttyä turhilta hakemuksilta. Poliisihallitus kannattaa tätä uudistusta, mutta kiinnittää samalla huomiota ehdotetun 50 :n 2 momentin Suojelupoliisi voi -muotoiluun. Laissa olisi perusteltua toiminnan tehokkuuden, tarpeettoman työn ja kustannusten välttämiseksi käyttää 50 :n 1 momentin kanssa systemaattista muotoilua: Suojelupoliisi antaa. Nuhteettomuuden ja luotettavuuden seuranta henkilörekisterien yhdistämisen avulla Esityksen 51 :n mukaan Suojelupoliisi voisi yhdistää turvallisuusselvitysrekisterin tietoihin poliisiasiain tietojärjestelmän tietoja sekä oikeushallinnon valtakunnalliseen tietojärjestelmään sisältyviä rikosasioiden vireilläolo- ja ratkaisutietoja sen selvittämiseksi, voidaanko turvallisuusselvitys tai sen perusteella annettu todistus edelleenkin pitää voimassa. Poliisihallitus kannattaa esitystä mainittujen henkilörekisterien yhdistämisestä henkilön nuhteettomuuden ja luotettavuuden seurantaan. Nykytilanteessa selvitystieto koskee vain selvityshetken tilannetta ja uusi tieto saadaan käytännössä vasta selvityksen uusimisen yhteydessä. Nykytilaa ei ole pidettävä tarkoituksenmukaisena ja esitetty ratkaisu toisi tähän merkittävän parannuksen. Poliisihallitus korostaa, että nuhteettomuudessa ja luotettavuudessa ilmenevä kielteinen tieto tulee myös välittyä nopeasti niille virkamiehille, jotka tätä tietoa tehtävissään tarvitsevat. Samalla tuodaan esiin kysymys siitä, voitaisiinko internetin niin sanottujen avointen lähteiden käyttö ottaa yhdeksi turvallisuusselvityslain mahdollistamaksi nuhteettomuuden ja luotettavuuden seurantavälineeksi. Poliisiylijohtaja Seppo Kolehmainen Poliisitarkastaja Mikko Eränen Asiakirja on sähköisesti allekirjoitettu Aspo-asianhallintajärjestelmässä. Poliisihallitus 01.07.2016 klo 08.49. Allekirjoituksen oikeellisuuden voi todentaa kirjaamosta.