Juha Lavapuro 17.12.2014 Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle HE 324/2014 vp eduskunnalle laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi Eduskunnan perustuslakivaliokunnan pyytämänä kirjallisena lausuntona hallituksen esityksestä 324/2014 vp esitän kunnioittaen seuraavaa: Arvioinnin tausta Hallituksen esitys uudistaa kunnallisen sosiaali- ja terveydenhuoltojärjestelmän. Kun nykyisessä järjestelmässä sekä päätöksentekovalta että vastuu sote-palvelujen järjestämisestä, tuottamisesta ja rahoituksesta kuuluvat kunnille, uudessa mallissa kunnat vastaisivat entiseen tapaan oikeastaan enää vain palvelujen rahoituksesta sen mukaan kuin sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislakiehdotuksen (jälj. järjestämislakiehdotus) 33 :ssä säädetään ja kuten sote-alue päättää. Sitä vastoin vastuu palvelujen järjestämisestä ja sitä koskevasta päätöksenteosta siirrettäisiin järjestämislakiehdotuksen 10 :n mukaisesti viidelle sote-alueelle. Palveluiden tuottamisesta vastaisivat puolestaan järjestämislakiehdotuksen 14 :ssä määriteltävällä tavalla tuottamisvastuussa olevat kuntayhtymät. Kuntien osuus sekä sote-palvelujen järjestämiseen että niiden tuottamiseen olisi organisoitu pakkokuntayhtymäperiaatteella: jokaisen kunnan olisi kuuluttava johonkin sotealueeseen ja johonkin tuottamisvastuussa olevaan kuntayhtymään. Samalla kunnat ja niiden asukkaat menettäisivät niillä nykyisin olevan vallan päättää sote-palveluiden rahoituksesta sekä niitä järjestävien ja tuottavien elinten hallinnosta. Hallituksen esityksen vaikutuksia on pyritty jossain määrin selvittämään, mutta on oikeastaan tässä vaiheessa mahdotonta sanoa, millaisia konkreetteja vaikutuksia sillä on lo- 1
pulta yksittäisten kuntien talouteen ja esimerkiksi muiden kuin sote-tehtävien rahoitukseen sekä kuntien mahdollisuuksiin toteuttaa yleisen toimialan tehtäviä puhumattakaan yksittäisten henkilöiden saamien sote-palveluiden saatavuudesta ja laadusta. Myös järjestelmän tarkoituksenmukaisuuteen ja yhdenvertaisuuteenkin vaikuttaa liittyvän ongelmia: Vaikuttaa nimittäin siltä, että asiansa hyvin hoitaneet kunnat, joilla on alhainen verokertymä ja alhaiset valtionosuudet, mutta sinänsä hyvin toimivat sote-palvelut, joutuvat uudessa järjestelmässä sekä maksamaan aiempaa enemmän että kaventamaan sitä itsehallintoa, jonka puitteissa ne olivat tähän asti onnistuneet myös sote-palvelujen tuottamisen näkökulmasta mallikelpoisesti. Nyt ehdotettu malli on luonnollisesti vain yksi mahdollisista. Hallituksen esityksessä on yhtenä vaihtoehtoisena ratkaisuvaihtoehtona tarkasteltu lyhyesti myös mallia, jossa sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävät siirrettäisiin kokonaan perustuslain 121.4 :ssä tarkoitetulle kuntia suuremmalle itsehallintotasolle, jolla olisi välittömillä vaaleilla valittu päätöksentekoelin, joka saisi sote-palveluihin liittyvät valtionosuudet ja ja jolle voitaisiin antaa myös verotusoikeus. Vaikka mallin tarkemmasta sisällöstä ei ole tietoa, silmämääräisesti ajatellen tällainen ratkaisuvaihtoehto vaikuttaisi ainakin perustuslain 121 :n näkökulmasta varsin ongelmattomalta. Mitään perustuslaista johtuvaa ehdotonta estettä ei olisi sillekään, että sote-palvelujen järjestäminen, tuottaminen ja rahoittaminen sekä niitä koskeva päätöksenteko siirrettäisiin kokonaisuudessaan valtiolle. Kysymys on kuntien ns. pakollisista, ts. lakisääteisistä tehtävistä, joista perustuslain 121.2 :n johdosta säädettävä lailla. Tästä seuraa loogisesti, että myös tehtävien siirtämisestä kunnilta valtioille voidaan säätää lailla ilman, että kunnallinen itsehallinto asettaa tälle esteitä. Joka tapauksessa valtiolla on viimekätinen vastuu siitä, että julkinen valta täyttää sillä olevat ja perustuslain 22 :stä ja yksittäisistä perusoikeussäännöksistä johtuvat perusoikeuksien toteuttamisvelvoitteet. Tällaiset vaihtoehtoiset mallit eivät nyt ole kuitenkaan arvioitavana, vaan ratkaistavana on kysymys siitä, millaisia rajoituksia perustuslaki ja erityisesti perustuslain 121 :n säännös kunnallisesta itsehallinnosta mahdollisesti asettavat hallituksen esityksessä ehdotettavalle sääntelylle. 2
Käsittelen lausunnossani ensin kunnallisen itsehallinnon ja erityisesti sen kansanvaltaisen ja taloudellisen ulottuvuuden oikeudellista merkitystä sellaisena kuin se perustuslakivaliokunnan käytännöstä ilmenee. On selvää, ettei valiokunnan aiemmasta käytännöstä voi löytää suoraa ja yksiselitteistä johtoa siihen, onko hallituksen esitys yhteen sovitettavissa kunnallista itsehallintoa koskevien valtiosääntöoikeudellisten vaatimusten kanssa. Tulkintatilanne on kokonaan uusi ja ehdotus sekä jokseenkin vaikeaselkoinen että vaikutuksiltaan epäselvä. Voi olla, että tämän seurauksena ehdotuksen valtiosääntöoikeudellisesta merkityksestä voidaan perustellusti esittää hyvinkin ristiriitaisia käsityksiä. On siis todennäköisesti mahdollista perustella kantaa, jonka mukaan järjestämislakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä ainoastaan merkittävästi muutetussa muodossa. Itse olen päätynyt lausunnossani kuitenkin siihen, ettei kunnallisen itsehallinnon periaate ole meillä merkittävässä määrin estänyt lainsäätäjää säätämästä pitkällekin meneviä kunnallisen itsehallinnon rajoituksista. Lainsäätäjän harkintavaltaa vaikuttaa päinvastoin kunnallisen itsehallinnon alueella asiassa varsin laajalta. Tässä suhteessa itsehallinnon suoja poikkeaakin jossain määrin perusoikeuksien nauttimasta suojasta. Esimerkiksi kuntarakennelakia koskevassa perustuslakivaliokunnan lausunnossa valiokunta näyttää edustaneen kantaa, että julkisen vallan velvollisuus turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen on jossain määrin yleisestikin kunnallista itsehallintoa vahvemmin velvoittava. Valiokunta nimittäin totesi tuolloin kriisikuntia koskeviin pakkoliitoksiin liittyen, että pakkoliitoksen taustalla olevat asukkaiden perusoikeuksien turvaamiseen liittyvät intressit ovat valiokunnan mielestä tässä tapauksessa niin painavia, että ne oikeuttavat näinkin merkittävän kajoamisen kunnalliseen itsehallintoon. (PeVL 20/2013 vp). Päädynkin lähinnä PL 121 :n alueella lainsäätäjälle kuuluvan harkintavallan perusteella katsomaan, ettei hallituksen esityksessä ehdottava sote-ratkaisu ole sellaisenaan ristiriidassa perustuslain 121 :n kunnallisen itsehallinnon kanssa. Saattaa kuitenkin olla aiheellista tehdä siihen eräitä yksittäisiä täsmennyksiä. Tältä osin tarkastelen lausuntoni lopuksi erityisesti järjestämislakiehdotuksen järjestämispäätöstä (12 ) koskevan säännöksen suhdetta kuntien tehtäviä koskevaan lailla säätämisen vaatimukseen. Sitä vastoin 3
olen rajannut vähemmälle huomiolle muun muassa kielellisiin oikeuksiin, asetuksenantovaltuuksiin sekä terveyspalvelujen yhdenvertaista saatavuutta koskevat kysymykset. Nähdäkseni näihin kysymyksiin ei kuitenkaan liity periaatteellisesti merkittäviä valtiosääntöoikeudellisia ongelmia joskaan ei liene tss-oikeuksien kannalta hyväksyttävää, että palvelujen läheisyysperiaatteesta saadaan 5 :n mukaisesti poiketa ja palvelut keskittää pelkästään sillä edellytyksellä, että niiden tarkoituksenmukainen ja kustannustehokas toteuttaminen edellyttävät sitä. Järjestämislakiehdotuksen valtiosääntöoikeudellinen merkitys Hallituksen esitys merkitsee selvästi poikkeuksellisen syvälle käyvää ja laajamittaista puuttumista kunnalliseen itsehallintoon. Perustuslain 121 ;n n mukaan kuntien hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Tämän kunnallisen itsehallinnon kansanvaltaisen ulottuvuuden on katsottu meillä hyvin vakiintuneesti katsottu merkitsevän kuntalaisille kuuluvaa oikeutta päättää kuntansa hallinnosta ja taloudesta. Samoin sen on katsottu kattavan muun muassa kuntalaisten oikeuden itse valitsemiinsa hallintoelimiin (HE 1/1998 vp, s. 175/II). Itsehallintoperiaatteeseen on tässä merkityksessä liitetty myös ydinalueen suojan kaltaisia elementtejä. Perustuslaissa suojatun kunnallisen itsehallinnon on katsottu perustuslakivaliokunnan vakiintuneessa käytännössä estävän tavallisella lailla tapahtuvan puuttumisen itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin tavalla, joka asiallisesti ottaen tekisi itsehallinnon merkityksettömäksi (PeVL 31/1996 vp, s. 1/I). Tiedossani ei kuitenkaan ole, että perustuslakivaliokunta olisi vielä kertaakaan nykyisen perustuslain voimassa ollessa katsonut jonkin lainsäädäntöhankkeen loukkaavaan tätä kunnallisen itsehallinnon ydinsisältöä. Oikeastaan tulkinta-asetelma on ollut päinvastainen, kunnallisen itsehallinnon periaatetta on pidetty valtiosääntökäytännössä varsin joustavana ja se on sallinut varsin merkittävätkin muutokset kuntien itsehallinnolliseen asemaan. Tätä voidaan pitää jo vanhastaan vakiintuneena lähtökohtana. Esimerkiksi jo verraten ikääntyneessä lausunnossa pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunnasta perustuslakivaliokunta nimenomaan korosti, että julkinen hallinto toisaalta valtion toimialalla ja 4
toisaalta kuntien yhteisiä tehtäviä hoidettaessa on järjestettävä kulloistenkin tarpeiden mukaisesti mahdollisimman tarkoituksenmukaisella tavalla. Myöskään kunnallishallinnon sääntelyä ei siis ole vietävä perustuslainsäätämisjärjestyksen piiriin, ellei sääntely ole selvästi vastoin hallitusmuodossa säädettyjä periaatteita (PeVL 11/1984 vp, s. 2/II). Pakkokuntayhtymistä ja vastaavista kuntien yhteistoimintaelimistä onkin vakiintuneesti voitu säätää tavallisella lailla jo vanhan hallitusmuodon aikana (ks. PeVL 2/1970 vp / kunnallinen sopimusvaltuuskunta, PeVL 11/1984 vp / pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunta, PeVL 12/1989 vp / maakuntaliittojen ja seutukaavaliittojen yhdistäminen ja PeVL 10/1996 vp / kuntien takauskeskus PeVL 10/1996 vp) ja tätä linjaa on seurattu myös myöhemmässä käytännössä (ks. PeVL 22/2006 vp, s. 2/II ja s. 3 4, PeVL 65/2002 vp, s. 2 3, PeVL 32/2001 vp, s. 2/II), vaikka valiokunta onkin katsonut kuntien velvoittamisen lailla osallistumaan kuntayhtymään lähtökohtaisesti rajoittavan jossain määrin kunnallista itsehallintoa (ks myös PeVL 31/1996 vp). Pakollisia yhteistoimintavelvoitteita on tästä huolimatta pidetty mahdollisena, kun kyse on ollut hallinnollisesti tarkoituksenmukaisesti järjestettävistä ylikunnallisista yhteistoimintatehtävistä ja kun niissä noudatettava päätöksentekojärjestelmä ei ole antanut yksittäiselle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan mahdollistamaa asemaa. Toisaalta valiokunta on nähnyt valtiosääntöoikeudellisia ongelmia siinä, että kuntien yhteistoimintaelimen tehtäviä lisätään siinä määrin ja sillä tavalla, että se vaikuttaisi oleellisesti jäsenkuntien hallintoon ja vaarantaisi kunnallisen itsehallinnon periaatteisiin sisältyvän periaatteen kunnan päätösvallan kuulumisesta kuntalaisten valitsemille toimielimille (ks myös PeVL 11/1984 vp, s. 2/II). Tältäkin osin valiokunnan lausumassa on ollut kysymys vain tulkintastandardin artikuloimisesta sitä ei täysimääräisesti ole vielä sovellettu tavalla, joka olisi estänyt yhteistoimintaelimen tehtävien lisäykset. Puhdasta pakkokuntayhtymäjärjestelyä asteen ongelmallisempana, valtiosääntöoikeudellisesti hankalana, perustuslakivaliokunta on pitänyt järjestelyä, jossa kuntien päätösvaltaa ja tehtäviä siirrettäisiin hyvin laajamittaisesti seudulliselle toimielimelle (PeVL 11a/2002 vp). Sama näkökohta koskee kuntien kuntalain mukaista mahdollisuutta siirtää tehtäviään kuntayhtymille. Tältäkään osin tiedossani ei kuitenkaan ole tapauksia, joissa 5
kuntiin kohdistettujen yhteistoimintavelvoitteiden olisi sellaisenaan katsottu olevan säätämisjärjestykseen vaikuttavalla tavalla ristiriidassa perustuslain 121 :n kanssa. Perustuslakivaliokunnan suhtautuminen kunnallisen itsehallinnon taloudelliseen ulottuvuuteen on ollut vastaavalla tavalla varsin sallivaa ja lainsäätäjän harkintamarginaalia korostavaa. Tältäkin osin tulkintakriteerit vaikuttavat tosin olevan yleisellä tasolla melko tiukat. Perustuslakivaliokunta on vakiintuneessa käytännössään korostanut, että tehtävistä säädettäessä on huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (PeVL 34/2013 vp, s. 2/I, PeVL 30/2013 vp, s. 5/II, PeVL 12/2011 vp, s. 2/II, PeVL 41/2010 vp, s. 5/II). Kuntien verotusoikeuden keskeiseksi sisällöksi on taas toistuvasti määrittynyt se, että verotusoikeudella tulee olla reaalinen merkitys kuntien päättäessä itsenäisesti taloudestaan (PeVL 11/2011 vp, s. 2/II, PeVL 29/2009 vp, s. 2/II). Kuntien itsehallintoon vaikuttavan taloudellisen sääntelyn kohdalla perustuslakivaliokunta on myös korostanut, ettei ole riittävää arvioida asiaa ainoastaan valtio- ja kuntasektorin kokonaisuuden tasolla, koska asukkaiden itsehallinto on suojattu kussakin kunnassa (vrt. PeVL 41/2002 vp, s. 3/II). Tämän vuoksi itsehallinnon toteutuminen tulee varmistaa kuntakohtaisesti. Näiden sinänsä tiukkojen tulkintastandardien soveltamiskäytäntö ei kuitenkaan aivan vastaa niitä koskevien luonnehdintojen tiukkuutta. Perustuslakivaliokunta on viimeaikaisessa valtionosuuksia koskevissa lausunnoissaan viitannut aiempaan tulkintakäytäntöönsä ja katsonut kokoavasti, että lainsäätäjällä on varsin laaja harkintamarginaali säädettäessä leikkauksia valtionosuusjärjestelmään silloinkin, kun ne vaikuttavat merkittävästi yksittäisten kuntien valtionosuuksiin (PeVL 16/2014 vp, PeVL 44/2014 vp). Valiokunta ei myöskään ole nimenomaisesti arvioinut esimerkiksi merkittävien valtionosuusleikkauksien suhdetta siihen kuntarakennelain yhteydessä omaksuttuun ratkaisuun, jonka perusteella valtioneuvosto voi päättää kuntajakoselvittäjän esityksestä kuntaa koskevasta kuntajaon muuttamisesta muutoksen kohteena olevan kunnan tai kuntien valtuustojen vastustuksesta huolimatta, jos muutos on tarpeen erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi ja kuntarakennelain 4 :ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät (PeVL 20/2013 vp). 6
Ehkä vahvimmin kunnallisen itsehallinnon periaate onkin suojannut sellaisia toimenpiteitä vastaan, jotka merkitsisivät selvää poikkeamista kunnallisen itsehallinnon kansanvaltaisuuden edellytyksistä. Perustuslakivaliokunta on suhtautunut tällä tavoin torjuvasti muun muassa sääntelyyn, joka olisi antanut kuntien perustamille seudullisille toimielimille toimivallan syrjäyttää sellaisia kuntalain säännöksiä, jotka kuntayhtymissä ovat takaamassa kunnallisen demokratian keskeisten vaatimusten toteutumista. Tällaisia ovat esimerkiksi säännökset, joilla kunnat voisivat tehdä tyhjiksi esimerkiksi kuntalain säännökset luottamushenkilöiden vaalikelpoisuudesta, asukkaiden ja palvelujen käyttäjien osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksista, asukkaiden aloiteoikeudesta ja kunnan tiedottamisvelvollisuudesta sopimalla niistä perustamissopimuksessa kuntalaista poikkeavan sisältöisesti (PeVL 11/2002 vp). Tätä valiokunnan lausuntoa voi tulkita niin, että perustuslakivaliokunta lähestyy kunnallista itsehallintoa koskevaa perustuslain säännöstä nimenomaan kunnan asukkaiden itsehallinnon sekä siihen liittyvien osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien takeena eikä niinkään olemassa olevien kuntien suojana hallinnon tarkoituksenmukaista järjestämistä vastaan. Kunnan asukkaan valtiosääntöoikeudellinen suoja tulee näkyviin myös perustuslakivaliokunnan kuntarakennelakia koskevasta lausunnosta, jossa valiokunta katsoi nimenomaan kunnan asukkaiden perustuslaissa turvattujen oikeuksien suojan oikeuttavan kriisikuntien pakkoliitosten kaltaisen merkittävän puuttumisen kunnalliseen itsehallintoon.(pevl 20/2013 vp) Tämä sama yksilökeskeinen, asukkaiden osallistumisoikeuksiin ja perusoikeuksiin kiinnittyvä näkökulma tulee esiin myös nyt käsillä olevaa lainsäädäntöhanketta läheisimmin muistuttavassa Kainuun hallintokokeilua koskevassa asiassa (Ks. PeVL 65/2002 vp ja PeVL 37/2006 vp). Siinä oli kysymys huomattavan laajasta ja keskeisten kuntien tehtävien siirrosta kokeilualueen kunnilta Kainuun maakunnalle. Maakunnalle siirtyi valtaosa terveydenhuollon tehtävistä ja osa sosiaalihuollon alaan kuuluvista tehtävistä, minkä lisäksi maakunta huolehti lukiokoulutuksen ja toisen asteen ammatillisen koulutuksen järjestämisestä. Perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota siihen, että tehtävien näin laaja siirtäminen vaikuttaa merkittävällä tavalla kokeilualueen kuntien hallintoon ja kiistatta kaventaa niiden asukkaiden valitsemien toimielinten päätösvaltaa. Se piti sääntelyä läh- 7
tökohtaisesti varsin ongelmallisena kunnallisen itsehallinnon keskeisten periaatteiden kannalta. Valiokunnan havaitsemat ongelmat eivät kuitenkaan muodostuneet säätämisjärjestykseen vaikuttaviksi vaan Kainuun maakuntakokeilusta voitiin säätää tavallisella lailla. Tähän lopputulokseen vaikuttivat olennaisesti seuraavat neljä tekijää: 1) Kainuun kokeilulla oli perusoikeusjärjestelmään pohjautuvia painavia perusteita. Sen taustalla oli Kainuun poikkeuksellisen vaikea taloudellinen ja sosiaalinen tilanne, joka jatkuessaan uhkasi kokeilualueen kuntien mahdollisuuksia tuottaa kunnallisia peruspalveluja riittävästi ja yhdenvertaisesti. Valiokunnan mielestä Kainuun maakuntakokeilulla pyrittiin toteuttamaan julkiselle vallalle kuuluvaa velvollisuutta turvata perustuslain 19 :n 3 momentissa ja 16 :n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla oikeudet riittäviin sosiaali- ja terveyspalveluihin sekä oikeudet kehittää itseään ja saada yhtäläisesti myös muuta kuin perusopetusta. 2) Kainuun malli turvasi kunnalliseen itsehallintoon sisältyvän kansanvaltaisuusperiaatteen toteutumisen. Perustuslakivaliokunnan mukaan oli tämän kannalta on tärkeää, että Kainuun maakunnan päätösvaltaa käyttää maakunnan asukkaiden välittömillä vaaleilla valitsema toimielin. Tämä kansanvaltainen piirre lievensi valiokunnan mielestä tehtävien siirrosta johtuvaa kuntien asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien vaikkakin maakunnallinen itsehallinto on kunnan asukkaan näkökulmasta jonkin verran kuntaa etäisempi. 3) Kunnilta Kainuun maakunnalle ehdotuksen perusteella siirtyvät tehtävät olivat kuntien ns. pakollisia tehtäviä eikä järjestely niin ollen rajoittanut kuntien yleistä toimialaa kuntien yleistä toimialaa tai niiden oikeutta itsehallintonsa mukaisesti hoitaa vapaaehtoisesti itselleen ottamiaan tehtäviä. Maakunnalle ei myöskään siirretä kuntien kaikkia pakollisia tehtäviä. Kainuun malli ei tämän vuoksi tehnyt asukkaiden itsehallintoa merkityksettömäksi kokeilualueen kunnissa. 8
4) Perustuslain 121 :n 4 momentissa ilmaistu mahdollisuus säätää lailla itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla puolsi maakuntakokeilun tyyppistä ratkaisua. Lisäksi valiokunta korosti asian kokeiluyhtyettä, mutta ei tarkemmin täsmentänyt, miten kokeiluluonteisuus sinänsä lievensi asiaan mahdollisesti liittyviä kunnalliseen itsehallintoon liittyviä ongelmia. Kainuun hallintokokeilu voitiin edellä esitettyihin seikkoihin pohjautuvan kokonaisarvion perusteella valiokunnan mielestä toteuttaa tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Sittemmin perustuslakivaliokunta vielä hyväksyi Kainuun maakuntavaltuuston vaaleja koskevan muutoksen, jonka seurauksena tuli mahdolliseksi, että yhdestä tai useammasta kokeilualueen kunnasta ei tule ehdokasta valituksi maakuntavaltuustoon. Tässä valiokunnan myöhemmässä arviossa merkitystä sai etenkin se, että kysymys oli määräaikaisesta, vuoden 2012 loppuun kestävästä kokeilusta, jonka nimenomaisena tarkoituksena on Kainuun hallintokokeilusta annetun lain voimassa olevan 1 :n mukaan hankkia kokemuksia maakunnallisen itsehallinnon vahvistamisen vaikutuksista. Tämän lisäksi valiokunta kiinnitti huomiota vaalijärjestelmän tarkistamista puoltaviin painaviin perusteisiin sekä ehdotuksiin maakuntavaltuuston paikkamäärän lisäämisestä ja kuntien rahoitusvastuun sääntelemisestä. Laki voitiin näissä puitteissa ja rajatussa kokeiluyhteydessä käsitellä perustuslakivaliokunnan mielestä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. (PeVL 22/2006 vp). Nytkään valiokunta ei tarkemmin täsmentänyt, millä tavoin kokeiluyhteys sinänsä poisti asiaan mahdollisesti liittyneet säätämisjärjestykseen vaikuttavat ongelmat. Järjestämislakiehdotuksen arviointi edellä esitetyn valossa Laki sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämiseksi merkitsee pitkälle menevää ja laajamittaista puuttumista kunnalliseen itsehallintoon. Hallituksen esitys vaikuttaa merkittävällä tavalla kaikkien kuntien hallintoon ja kaventaa kiistatta niiden asukkaiden valitsemien toimielinten päätösvaltaa. Jos Kainuun hallintokokeilu oli valiokunnan mielestä lähtökohtaisesti varsin ongelmallista kunnallisen itsehallinnon keskeisten periaatteiden kannalta, on järjestämislakiesitys sitä vieläkin selvemmin. Toisaalta nyt ehdotetulla järjestelmällä on epäilemättä taustallaan vastaavia perusoikeusjärjestelmään pohjautuvia painavia perusteita, joihin perustuslakivaliokunta viitasi Kai- 9
nuun hallintokokeilun yhteydessä. Hallituksen esityksen nykytilan arviointia koskevassa osuudessa (luku 2.13) tuodaan riittävällä tavalla ja tarkkuudella esiin niitä perustuslain 19 :nkin kannalta merkittäviä ongelmia, joita sosiaali- ja terveydenhuollon järjestäminen nykyiseen tapaan kuntapohjaisesti on aiheuttanut. Nähdäkseni perustuslain 19.3 :n mukainen julkisen vallan terveydenedistämistehtävä jättää joka tapauksessa lainsäätäjälle jonkin verran harkintamarginaalia. Säännöksessä ei määritellä tapaa, jolla sosiaali- ja terveyspalvelut on järjestettävä, vaan velvoitetaan julkinen valta turvaamaan niiden saatavuus. Selvää myös on, että palvelujen järjestämistapaan ja saatavuuteen vaikuttavat välillisesti myös muut perusoikeudet, kuten yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto sekä oikeus elämään. Sekä perustuslain esitöissä että perustuslakivaliokunnan käytännössä on korostettu, että palvelujen riittävyyttä arvioitaessa voidaan lähtökohtana pitää sellaista palvelujen tasoa, joka luo jokaiselle edellytykset toimia yhteiskunnan täysivaltaisena jäsenenä (HE 309/1993 vp, s. 71 ja PeVL 36/2012 vp, s. 2/II). Nähdäkseni hallituksen esityksessä voidaan riittävästi päätellä, että nykyiseen sote-palvelujen järjestämisen tapaan liittyy perustuslain 19 :n ja siihen kytkeytyvien perusoikeuksien toteutumiseen liittyviä ongelmia ja että nyt ehdotettua järjestelmää voidaan riittävän uskottavasti lainsäätäjällä tällaisessa asiassa olevan harkintamarginaalin puitteissa pitää näiden oikeuksien toteutumista edistävänä. On myös perustuslakivaliokunnan kuntarakennelausunnon 10/2013 valossa selvää, että julkisen vallan perusoikeuksien turvaamisvelvoite muodostaa sellaisen painavan intressin, joka oikeuttaa hyvin syvällekäyvät puuttumiset kunnalliseen itsehallintoon. Järjestämislakiehdotus vastaa Kainuun hallintokokeilua sikälikin, että nytkin kunnilta sote-alueelle ja toteuttamisvastuullisille kuntayhtymille siirtyvät tehtävät ovat kuntien ns. pakollisia tehtäviä. Järjestely niin ollen välittömästi rajoita kuntien yleistä toimialaa kuntien yleistä toimialaa tai niiden oikeutta itsehallintonsa mukaisesti hoitaa vapaaehtoisesti itselleen ottamiaan tehtäviä. Kyse ei myöskään ole kuntien kaikkien pakollisten tehtävien siirtämisestä eikä ratkaisu ainakaan tällä perusteella tee asukkaiden itsehallintoa kunnissa merkityksettömäksi. Sote-alueen hallinto ja asukkaiden oikeus itsehallintoon 10
Järjestämislakiehdotus poikkeaa valiokunnan käsittelemästä Kainuun mallista eräissä keskeisissä suhteissa. Hallituksen esityksessä ei ensinnäkään ehdoteta sosiaali- ja terveydenhuoltoon liittyvien tehtävien siirtoa maakunnille, joita sellaisenaan voitaisiin selvästi pitää perustuslain 121 :n tarkoittamina kuntia suurempina hallintoalueina. Toisaalta voidaan tässä todeta, ettei perustuslain sanamuoto myöskään poissulje sellaista tulkintavaihtoehtoa, jossa järjestämislakiehdotuksen 12 :ssä sosiaali- ja terveysalueita pidettäisiin perustuslain 121 :n 4 momentissa tarkoitettuina, joskin tehtäviltään rajattuina, hallintoalueina. Myös perustuslain esitöiden mukaan 121 :n 4 momentissa vain ilmaistaan mahdollisuus järjestää kuntia suurempia hallintoalueita kuten maakuntia itsehallinnon periaatteiden mukaisesti (HE 1/1998 vp, korostus JL). Jonkinasteiseksi ongelmaksi kuitenkin jää, ettei keskeisintä päätöksentekovaltaa käyttävien ja järjestämisvastuussa olevien sote-alueiden hallintoa ole järjestetty tavalla, joka vastaisi vakiintuneita kunnallisen itsehallinnon periaatteita. Sosiaali- ja terveysalueen kuntayhtymän ylimmän päättävän elimen, yhtymävaltuuston, jäseniä ei valita välittömillä vaaleilla, vaan 21 :n mukaan kuntien edustajainkokous nimeää yhtymävaltuuston jäsenet siten, että yhtymävaltuustossa edustettuina olevien ryhmien ääniosuudet vastaavat jäsenkuntien valtuustoissa edustettuina olevien eri ryhmien ääniosuutta kunnallisvaaleissa. On selvää, että ehdotettu hallintomalli kaventaa merkittävästi kuntien asukkaiden osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksien sote-palveluja koskevassa päätöksenteossa. Jos asiaa tarkastellaan pelkästään perustuslakivaliokunnan aiemman käytännön ja pelkästään vaaleissa toteutuvan kunnallisen demokratian valossa, ei ehdotettua järjestelyä voitaisi nähdäkseni hyväksyä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Katson kuitenkin, että järjestämislakiehdotukseen sisältyy eräitä muita, kunnan asukkaiden vaikuttamis- ja osallistumisoikeuksia koskevia takeita, jotka osaltaan kompensoivat ehdotetun hallintomallin valtiosääntöoikeudellisia puutteita. Viittaan tältä osin erityisesti järjestämislakiehdotuksen 30 :ään, jossa säädetään asukkaiden osallistumisja vaikutusmahdollisuuksista. Katsoisin, että 30 :n sääntely ilmentää osaltaan sitä perustuslain 2 :n 2 momentistakin ilmenevää ajatusta, että kansanvaltaisuus perustuu sekä edustukselliseen demokratiaan että yksilön oikeuksiin osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen. Perustuslain esitöiden mukaan säännös ilmaisee 11
periaatteen, etteivät yksilön mahdollisuudet vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristön kehittämiseen voi kansanvaltaisessa yhteiskunnassa rajoittua pelkästään mahdollisuuteen äänestää vaaleissa (HE 1/1998 vp, s. 74/I). Vastaavalla tavalla perustuslain 14 :n 4 momentti asettaa julkisen vallan tehtäväksi edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Tässä suhteessa ehdotettu 30 sisältää tärkeät määräykset kunnan asukkaiden osallistumisen ja vaikuttamisen edistämisestä mm. järjestämällä keskustelu- ja kuulemistilaisuuksia, selvittämällä asukkaiden mielipiteitä ja valitsemalla palvelujen käyttäjien edustajia eri toimielimiin. Vaikka sääntely on tosin tarpeettoman väljää sikäli, ettei siinä tarkemmin täsmennetä, mikä toimielin vastaan 30 :n 3 momentin mukaisista tehtävistä ja miten niiden toteutumista valvotaan, on nähdäkseni mahdollista päätyä tulkintaan, jonka mukaan ehdotettu hallintomalli ei ole ristiriidassa perustuslain 121 :n kanssa, vaikka se ei perustukaan kunnan asukkaiden itse välittömästi valitsemiin edustajiin, kun vaaleihin perustuvaa osallistumisoikeuksien kaventumista kompensoidaan välittömimmillä osallistumisen muodoilla ja kun samalla otetaan huomioon itsehallintoa koskevaan perustuslainsäännökseen sisältyvän lainsäätäjän harkintamarginaali. Taloudellinen itsehallinto Kuntien taloudellisen itsehallinnon kannalta keskeinen sääntely sisältyy järjestämislakiehdotuksen 33 :ään. Sen 1 momentin mukaan kunnat osallistuvat sote-alueen kustannusten rahoitukseen sosiaali- ja terveysalueen talousarviossa vuosittain määriteltävällä maksulla. Sote-uudistuksen ja muiden kuntatalouteen vaikuttavien muutosten kuten valtionosuusjärjestelmän muutosten yhteisvaikutuksena yksittäisten kuntien talouteen vaikuttaa kohdistuvan huomattavia muutospaineita. Valtiovarainministeriön tuottaman lisäaineiston perusteella mm. kunnallisveroa koskevat korotuspaineet yksittäisten kuntien osalta vaihtelevat -3,75 prosenttiyksiköstä (Evijärvi) 7,40 prosenttiyksikköön (Rautjärvi). Osa muutoksista seuraa perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädetyistä muutoksista valtionosuusjärjestelmään, enkä pidä tarpeellisena arvioida enää toistamiseen noiden ratkaisujen suhdetta kunnalliseen itsehallintoon sisältyvään rahoitusperiaatteeseen (ks. mm. PeVL 40/2014 vp, PeVL 16/2014 vp, PeVL 34/2013 vp.) 12
Ehdotetut muutokset kaventavat ainakin joidenkin kuntien osalta merkittävästi kuntien itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin kuuluvaa perustuslain 121 :n 3 momentin mukaista kuntien verotusoikeutta kannalta (PeVM 10/1998 vp, s. 35/I, PeVL 41/2002 vp, s. 2/I). Onkin jossain määrin kyseenalaista, jääkö verotusoikeudelle näiden kuntien osalta enää reaalista merkitystä kuntien mahdollisuuksien kannalta päättää itsenäisesti taloudestaan (PeVL 12/2011 vp, s. 2/II, PeVL 29/2009 vp, s. 2/II), jos kunta joutuu laista johtuvista velvoitteistaan selvitäkseen nostamaan kunnallisveroprosenttiaan siten kuin nyt ehdotetusta seuraa. Käytettävissäni olevien tietojen varassa ei kuitenkaan ole mahdollista sanoa yksiselitteisesti, että järjestämislakiehdotuksen tosiasialliset taloudelliset seuraukset ovat sellaisia, että ehdotus on ilmeisen selvästi ristiriidassa perustuslain 121 :3 momentissa säädetyn kunnallisen verotusoikeuden kanssa, kun lisäksi otetaan huomioon, että verotusoikeutta koskevat muutospaineet johtuvat osaltaan myös valtionosuuslain muutoksista. Kiinnitän kuitenkin perustuslakivaliokunnan huomiota siihen, että valiokunta on valtionosuuslain muutosta hiljattain arvioidessaan pitänyt perusteltuna, että valtionosuusjärjestelmää arvioidaan kokonaisuutena muun muassa sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistuksen yhteydessä kuntien taloudellisen kantokyvyn ja perustuslain kannalta. Pidänkin selvänä, että valiokunnan tulee nyt esillä olevan hallituksen esityksen arvioinnissa suorittaa myös tällainen arviointi. Kuntien tehtävistä säätäminen Perustuslain 121 :n 2 momentin mukaan kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Järjestämislakiehdotuksen perusteella kuntien sekä sote-palvelujen tuottamisvastuussa olevien kuntayhtymien tehtävät määräytyvät kuitenkin järjestämislakiehdotuksen 12 :ssä säädettävän järjestämispäätöksen perusteella. Esimerkiksi ehdotettavan 12 :n 2 momentin 8 kohdan mukaan järjestämispäätöksellä määriteltäisiin muun muassa tuottamisvastuussa olevat kuntayhtymät ja niiden tehtävät. Tämän perusteella lienee syytä päätellä, ettei kuntayhtymien tehtävistä ole säädetty lailla. Ehdotus ei vastaa perustuslain 121 :n 2 momentin mukaista vaatimusta kuntien tehtävien säätämisestä lailla, kun se selvästikään ei sillä tavoin tarkoin määriteltyjä säännöksiä 13
kuntayhtymälle annettavista tehtävistä, että järjestämispäätöstä voitaisiin pitää näiden laissa säädettyjen tehtävien toimeenpanoa koskevana päätöksenä. Sääntelyä on nähdäkseni syytä täsmentää tältä osin. Täsmentäminen on tarpeen senkin varmistamiseksi, että sote-alueen tekemää järjestämispäätöstä koskevalla 62 :ssä säädettyä muutoksenhakuoikeutta voitaisiin pitää tehokkaana oikeussuojakeinona. Tampereella 16.12.2014 Juha Lavapuro Apulaisprofessori 14