PANKKIPALVELUTYÖRYHMÄN MUISTIO 16/2000 Valtiovarainministeriö
2 V a l t i o v a r a i n m i n i s t e r i ö l l e 1. Työryhmän toimeksianto Valtiovarainministeriö asetti 9.9.1999 työryhmän, jonka tehtävänä oli arvioida talletusten ja niihin rinnastettavien takaisinmaksettavien varojen vastaanottamista yleisöltä sekä maksujenvälitystä koskevan lainsäädännön tarkistamistarvetta. Työryhmän ehdotusten lähtökohdiksi tuli ottaa, että 1) Suomen rahoitusmarkkinoilla on voitava kilpailla erilaisten säästö- ja sijoituskohteiden sekä maksujenvälityspalvelujen tarjonnassa siten, että näiden rahoituspalvelujen tarjonta on kokonaistaloudelliselta kannalta mahdollisimman tehokasta ja monipuolista; 2) yksityishenkilöillä ja yhteisöillä on säilyttävä mahdollisuus muiden maksujenvälitys-, säästö- ja sijoitusmuotojen ohella ainakin yhteen erityisen turvalliseen maksujenvälitys- ja säästämismuotoon; 3) talletuspankeilla on säilyttävä riittävät edellytykset kilpailla muiden yleisöltä takaisinmaksettavia varoja vastaanottavien yritysten kanssa, ottaen huomioon talletus-
3 pankkitoiminnalle (luottolaitostoiminnalle) säädetyt erityisvaatimukset; 4) siltä osin kuin takaisinmaksettavien varojen vastaanottaminen yleisöltä on sallittua muille yrityksille kuin talletuspankeille, siihen liittyvistä oikeuksista ja velvollisuuksista tulee säätää näiden yritysten kesken mahdollisimman yhdenmukaisin perustein; sekä 5) yksityishenkilöille välttämättömät rahoitus- ja maksujenvälityspalvelut voidaan säilyttää kaikkien saatavilla. Työryhmän tehtävänä oli erityisesti 1) selvittää, miten talletuspankkien yksinoikeutena olevan talletusten vastaanottamisen määritelmää tulisi täsmentää, ottaen huomioon erityisesti erilaisten maksu-, säästö- ja sijoitusinstrumenttien tarjonnan monipuolistuminen ja maksujenvälityksen tekninen kehitys; sekä tehdä tätä koskevat tarpeelliset lainsäädäntöehdotukset; 2) selvittää, missä laajuudessa talletuspankkien tulisi voida ottaa vastaan talletuksia ja tarjota maksujenvälityspalveluja muiden yritysten välityksellä; sekä tehdä tätä koskevat tarpeelliset lainsäädäntöehdotukset; 3) selvittää, miten talletuspankkitoiminnan määritelmän ulkopuolelle mahdollisesti jäävää talletuksiin rinnastettavien takaisinmaksettavien varojen hankintaa yleisöltä sekä sen markkinointia tulisi säännellä ja valvoa sekä tehdä tätä koskevat tarpeelliset lainsäädäntöehdotukset; 4) tehdä tarvittaessa ehdotus siitä, miten elektronista rahaa koskevan direktiivin määräykset tulisi sisällyttää Suomen lainsäädäntöön; sekä 5) arvioida vähittäismaksujen välityksen sääntelyn ja valvonnan tarpeellisuutta erityisesti maksujärjestelmien turvallisuuden, tehokkuuden ja välttämättömien maksujenvälityspalvelujen saatavuuden kannalta sekä tehdä tähän liittyvät tarpeelliset ehdotukset.
4 Työryhmän oli tehtävä ehdotuksensa 31.12.2000 mennessä. Työryhmän puheenjohtajaksi määrättiin osastopäällikkö, ylijohtaja Peter Nyberg valtiovarainministeriöstä. Työryhmän jäseneksi määrättiin lainsäädäntöjohtaja, hallitusneuvos Pekka Laajanen valtiovarainministeriöstä ja kutsuttiin ekonomisti Leena Mörttinen Suomen Pankista, lakimies Pirjo Kyyrönen Rahoitustarkastuksesta, johtaja Rauni Hagman kilpailuvirastosta, ylitarkastaja Outi Haunio-Rudanko Kuluttajavirastosta, johtaja Erkki Kontkanen Suomen Pankkiyhdistys ry:stä, osastopäällikkö Timo Lappi Keskuskauppakamarista ja toimitusjohtaja Kari Kulmala Kaupan Keskusliitto ry:n edustajana. Kari Kulmala vapautettiin työryhmän jäsenyydestä 1.2.2000 lukien ja hänen tilalleen kutsuttiin asiamies Matti Räisänen Kaupan Keskusliitto ry:stä. Työryhmän asiantuntijoiksi kutsuttiin johtaja Ari Seppälä Andersen Consulting Oy:stä ja oikeustieteen tohtori Pekka Timonen Helsingin Yliopistosta. Työryhmän sihteereinä ovat toimineet lainsäädäntöneuvos Erkki Sarsa, finanssisihteeri Kajus Hagelstam ja ylitarkastaja Elli Myllylä, kaikki valtiovarainministeriöstä. Työryhmä otti nimekseen Pankkipalvelutyöryhmä. Työryhmä on kuullut työnsä aikana oikeusministeriötä, sosiaali- ja terveysministeriötä, Suomen Kuluttajaliitto ry:tä, Tietoliikenteen ja Tietotekniikan Keskusliitto FiCom ry:tä, Suomen Rahoitus- ja erityisalojen ammattiliitto SUORA ry:tä, Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto ry:tä, Suomen Osuuskauppojen Keskuskuntaa (SOK) sekä Pohjois- Savon Liittoa. 2. Työryhmän keskeiset ehdotukset 2.1 Yleiset tavoitteet Työryhmän ehdotuksissa on otettu huomioon rahoitusmarkkinalainsäädännön yleiset tavoitteet. Näitä tavoitteita ovat: 1) rahoituksenvälitys- ja maksujärjestelmän suojaaminen järjestelmäriskiltä ja yleensäkin näiden järjestelmien häiriöttömän toiminnan turvaaminen;
5 2) rahoitus- ja maksujärjestelmän tehokkuuden edistäminen; sekä 3) asiakkaiden suojaaminen. Edellä mainittujen yleisten rahoitusmarkkinalainsäädännön tavoitteiden asettamissa rajoissa työryhmän toimeksiannon kannalta keskeisiä tavoitteita ovat: 1) edistää pankkipalvelujen ja niitä täydentävien palvelujen saatavuutta; 2) lisätä maksujenvälityksen ja sähköisen maksamisen tehokkuutta ja monipuolisuutta; sekä 3) parantaa muiden yritysten kuin luottolaitosten mahdollisuuksia tehostaa toimintaansa ja kilpailla tasapuolisesti muiden samanlaista toimintaa harjoittavien yritysten kanssa. Työryhmä on erityisesti kiinnittänyt huomiota siihen, että erityyppisten yritysten mahdollisuuksia erilaisten palvelujen tarjontaan ei laissa ilman erityistä syytä rajoiteta taikka rasiteta sellaisilla velvoitteilla, joita ei ole pidettävä välttämättöminä markkinoiden vakauden tai asiakkaansuojan kannalta. 2.2 Pankkipalvelujen saatavuus Riippuvuus pankkien tarjoamista maksupalveluista on viime vuosikymmeninä yhteiskunnassa kasvanut. Pankkitoimipaikkojen määrän supistuminen on toisaalta viime vuosina heikentänyt konttoriverkostoon perustuvien palvelujen saatavuutta monilla alueilla. Pankkien konttoriverkosto on viimeisen kymmenen vuoden aikana supistunut 55 prosenttia ja pankkitoimihenkilöiden määrä 50 prosenttia. Käteisautomaattien määrä on samana aikana supistunut 25 prosenttia. Vastaavasti verkkoasiointisopimusten lukumäärä on moninkertaistunut siten, että niiden lukumäärä on nykyisin noin 1,3 miljoonaa (yritykset mukaan lukien). Pankkipalvelujen jakelutavoissa tapahtunut selkeä muutos kohti - palvelujen sähköistä tarjontaa on toisaalta parantanut pankkipalvelujen saatavuutta niissä asiakasryhmissä, joilla on riittävät valmiudet uuden
6 tietotekniikan kuten internetin hyväksikäyttöön. Jakelukanavien rakennemuutoksen vuoksi joidenkin asiakasryhmien mahdollisuudet käyttää tarvitsemiaan pankkipalveluja ovat viime vuosina kuitenkin osin heikentyneet. Pankkipalvelujen saatavuudessa tapahtuneet muutokset ovat osittain seurausta yleisestä alueellisesta kehityksestä, johon pankkilainsäädännöllä ei voida vaikuttaa. Muutokset ovat myös osittain seurausta yhteiskunnan kehittymisestä tietoyhteiskunnan suuntaan. Pankkipalvelujen saatavuuteen liittyvät ongelmat ovat siten osittain sellaisia siirtymäkauden ongelmia, joiden voi olettaa lievenevän asiakkaiden tottuessa sähköisten jakelukanavien käyttöön. Pankkien jakelukanavissa tapahtuneet muutokset merkitsevät, että viranomaisten on kiinnitettävä yhä enemmän huomiota tärkeimpien pankkipalvelujen säilymiseen kaikkien saatavilla. Tällaisina pankkipalveluina voidaan pitää pankkitiliä ja sellaisia maksuvälineitä, jotka ovat välttämättömiä pankkitilillä olevien varojen käyttämiseksi. Näitä pankkipalveluja kutsutaan työryhmämuistiossa peruspankkipalveluiksi. Työryhmän käsityksen mukaan peruspankkipalveluihin liittyy sellaisia piirteitä, että näiden palvelujen saatavuudesta saattaa olla tarpeen huolehtia viime kädessä julkisen vallan toimenpitein, jollei markkinoiden oma toiminta ole riittävää. Työryhmä on arvioinut vaihtoehtoisia tapoja edistää näiden palveluiden saatavuutta lainsäädännöllisin tai muin julkisen vallan käytettävissä olevin keinoin. Työryhmän käsityksen mukaan ainakaan tässä vaiheessa ei ole riittäviä perusteita puuttua peruspankkipalveluiden markkinaehtoiseen tarjontaan julkisen vallan välittömin toimenpitein. Julkisen vallan puuttuminen pankkipalvelujen tarjontaan esimerkiksi perustamalla valtion pankki taikka tukemalla yksityisten pankkien palvelutarjontaa esimerkiksi alueellisesti olisi omiaan vääristämään kilpailua ja siten luomaan pankkijärjestelmään tehottomuutta, joka viime kädessä heijastuisi pankkisektorin kokonaiskustannusten nousuna. Lisäksi pankkipalvelujen tarjonnan tukeminen julkisin varoin lisäisi välittömästi julkisia menoja. Tämän vuoksi lainsäädännöllisin keinoin tulisi edistää ensisijaisesti markkinaehtoisten peruspankkipalvelujen ja niitä korvaavien palvelujen saatavuutta. Markkinaehtoisten peruspankkipalvelujen saatavuutta voidaan parhaiten edistää lainsäädännöllisin keinoin ensinnäkin selkeyttämällä periaatteita, joiden mukaan pankit voivat siirtää palvelujen tarjontaan ja jakeluun liit-
7 tyviä tehtäviään toisten yritysten hoidettavaksi. Laissa on tarpeen nimenomaisesti säätää siitä, että tällainen asiamiehen käyttäminen pankkipalvelujen tarjonnassa ja jakelussa on pankeille sallittua. Samalla laissa tulisi säätää nykyistä tarkemmin tällä tavoin ulkoistetun pankkitoiminnan valvonnasta. Lisäksi muille yrityksille kuin luottolaitoksille tulisi jäljempänä tarkemmin selostettavin edellytyksin sallia oikeus vastaanottaa yleisövaroja sellaisille tileille, joilla olevia varoja voidaan käyttää tavaroiden ja palveluiden maksamiseen ja nostaa käteisenä. Tällaisten käteisnosto-oikeuden sisältävien asiakastilien salliminen voisi myös osaltaan korvata konttorija pankkiautomaattiverkoston supistumista. Laissa tulisi sallia yleisen maksujenvälityksen ja sähköisen rahan liikkeeseenlaskun harjoittaminen jäljempänä tarkemmin selostettavin edellytyksin myös yleistä luottolaitostoimilupaa suppeammalla maksuliikeyhteisön toimiluvalla. Pelkästään tällaista toimintaa harjoittaviin maksuvälineyhteisöihin sovellettaisiin eräiltä osin muita luottolaitoksia lievempiä säännöksiä. Ehdotus edistäisi sellaisten yritysten perustamista, jotka erikoistuisivat maksupalvelujen tarjoamiseen yleisölle, ja saattaisi ainakin pitkällä aikavälillä lisätä kilpailua maksupalvelujen tarjonnassa. Työryhmä ei pidä tarpeellisena esittää pankkisektorin kehityksen tässä vaiheessa muita lainsäädännöllisiä toimenpiteitä pankkipalvelujen saatavuuden edistämiseksi. Esimerkiksi asiakkaan oikeus saada avatuksi itselleen pankkitili on tarkoituksenmukaisimmin turvattavissa kehittämällä pankkien vapaaehtoisia pankkitoiminnan eettisiä periaatteita. 2.3 Maksujenvälityksen ja sähköisen maksamisen tehokkuus ja turvallisuus Teknologian kehitys ja toimialaliukumat tekevät tarpeelliseksi varautua siihen, että rahoitusmarkkinoille tulee uusia palveluntarjoajia erityisesti maksuliiketoiminnassa. Rahoitusmarkkinoiden tehokkuus edellyttää, että alallepääsyä ei tarpeettomasti vaikeuteta. Toisaalta lainsäädännöllä on pyrittävä varmistamaan maksujärjestelmien häiriötön toiminta. Lisäksi on varmistuttava yritysten kilpailuedellytysten säilymisestä tasapuolisina siten, että samantyyppiseen liiketoimintaan kohdistuu samanlaiset oikeudet ja velvollisuudet. Lisäksi lainsäädännössä on saatettava voimaan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden liiketoimin-
8 nan aloittamisesta, harjoittamisesta ja toiminnan vakauden valvonnasta (2000/46/ETY). Sähköisellä rahalla tarkoitetaan direktiivissä raha-arvoa, joka on tallennettu sähköiselle tietovälineelle sähköisen rahan liikkeeseenlaskijalle suoritettua samansuuruista rahamäärää vastaan ja jonka muu kuin sähköisen rahan liikkeeseenlaskija hyväksyy maksuksi. Direktiivin mukaan sähköisen rahan liikkeeseenlaskijalla on oltava toimilupa sähköisen rahan liikkeeseenlaskuun. Direktiivi edellyttää, että toimintaan sovelletaan direktiivissä säädetyin poikkeuksin samoja säännöksiä kuin luottolaitoksiin. Sähköisen rahan liikkeeseenlasku olisi lisäksi sallittua talletuspankeille ja muille nykyisille luottolaitoksille. Näiden luottolaitosten harjoittamaan sähköisen rahan liikkeeseenlaskuun sovellettaisiin ainoastaan sähköisen rahan pakollista takaisinlunastettavuutta koskevia säännöksiä. Edellä todetut tavoitteet ovat parhaiten saavutettavissa säätämällä laissa erikseen sellaisista yrityksistä, jotka tarjoavat pelkästään maksujenvälitykseen ja sähköisen rahan liikkeeseenlaskuun liittyviä palveluja. Tällaisia yrityksiä kutsuttaisiin työryhmän ehdotuksen mukaan maksuliikeyhteisöisiksi ja niihin sovellettaisiin lähtökohtaisesti luottolaitoksia koskevia säännöksiä, kuten sähkörahadirektiivi edellyttää. Maksuliikeyhteisöillä olisi sähkörahadirektiivin mukaisesti kuitenkin muita luottolaitoksia alempi perustamispääomavaatimus sekä luottolaitoksista poikkeava vakavaraisuusvaatimus. Maksuliikeyhteisön vastaanottamat yleisövarat olisi lisäksi sijoitettava turvallisesti vähäriskisiin, helposti rahaksi muutettaviin sijoituskohteisiin. Työryhmä esittää, että sähköisen rahan liikkeeseenlaskua ja yleistä maksujenvälitystä on tarkoituksenmukaista säännellä samalla tavalla sähkörahadirektiivin mukaisesti, koska kummallekin liiketoiminnalle on ominaista yleisövarojen vastaanottaminen ja niiden lyhytaikainen sijoittaminen. Lainsäädännössä tulisi liiallisen sääntelyn välttämiseksi kuitenkin ottaa laajasti huomioon sähkörahadirektiivissä sallittu poikkeussäännös, jonka mukaan toimilupavelvollisuutta ja muita sähkörahadirektiivin vaatimuksia ei tarvitse soveltaa sellaisiin sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoihin, joiden liikkeeseen laskemaa sähköistä rahaa voidaan käyttää ainoastaan rajoitettuun yritysryhmään kuuluvien yritysten tarjoamien tavaroiden tai palvelujen maksuksi.
9 Työryhmän ehdotuksen mukaan tällaisena rajoitettuna yritysryhmänä pidettäisiin yritysryhmää, joka koostuu keskusyhteisöstä ja yrityksistä, joilla on keskusyhteisöön pysyvä ja läheinen liiketaloudellinen yhteys, esimerkiksi yhteinen markkinointi- ja jakelujärjestelmä. Rajoitettuna yritysryhmänä pidettäisiin myös sellaisia suppeita yritysryhmiä, jotka koostuvat pelkästään samassa rakennuksessa tai siihen rinnastuvalla alueella sijaitsevista yrityksistä. Tällaista rajattua poikkeusmahdollisuutta voitaisiin soveltaa ainoastaan Rahoitustarkastuksen yksittäistapauksittain tekemän päätöksen nojalla. Sähköisen rahan olisi aina oltava direktiivin edellyttämällä tavalla lunastettavissa rahana takaisin ennen sen käyttämistä maksuksi. Lisäksi yhdelle sähköiselle tietovälineelle tallennettava raha-arvo ei saisi ylittää 150 euroa silloin, kun sähköistä rahaa lasketaan liikkeeseen laissa olevien poikkeussäännösten nojalla ilman toimilupaa. 2.4 Muiden yritysten kuin luottolaitosten oikeus yleisövarojen vastaanottamiseen Nykyinen lainsäädäntö, joka sallii tilimuotoisten yleisövarojen vastaanottamisen talletuspankkien lisäksi ainoastaan vähittäiskauppaa harjoittavien osuuskuntien säästökassoille, ei työryhmän käsityksen mukaan täytä kilpailun tasapuolisuuden vaatimuksia. Lisäksi nykyisen lain kielto vastaanottaa tilimuotoisia yleisövaroja muussa kuin talletuspankki- ja säästökassatoiminnassa rajoittaa tarpeettomasti asiakkaiden valinnanvaraa käyttelyvarojen säilyttämisessä. Muille yrityksille sallittu rajoitettu oikeus tarjota erityisesti sellaisia asiakastilejä, joihin liittyy käteisnostooikeus, saattaisi lisäksi osaltaan korvata tarpeellisten pankkipalvelujen saatavuuden heikkenemistä joillakin alueilla. Edellä mainituista syistä luottolaitoslaissa olevaa nykyistä yleistä talletusten vastaanottokieltoa tulisi lieventää ja osuuskuntalain säästökassoja koskevat säännökset tulisi kumota. Niiden sijaan tulisi säätää kaikille muille kuin talletuspankeille rajoitettu oikeus vastaanottaa liiketoiminnassaan tilimuotoisia yleisövaroja. Osuuskuntien säästökassoille tulisi kuitenkin viiden vuoden siirtymäaika, jonka aikana niihin sovellettaisiin vielä osuuskuntalain nykyisiä säännöksiä. Toisaalta vaadittaessa takaisinmaksettavien yleisövarojen vastaanottooikeutta tulisi laissa asiakkaansuojasyistä rajoittaa erityisesti toimintaan liittyvien maksuvalmiusriskien vuoksi, koska laajamittaiseen vaadittaessa takaisinmaksettavien varojen vastaanottamiseen liittyy talletuspankkitoiminnalle ominaisia maksuvalmiusriskejä, jotka saattavat viime
10 kädessä aiheuttaa yleisövarojen takaisinmaksun vaarantavia maksuvalmiusongelmia. Näistä syistä tällaiselle yleisövarainhankinnalle tulisi asettaa asiakaskohtainen yläraja, jolloin asiakkaan luottotappio voisi korkeintaan olla ylärajan suuruinen yrityksen mahdollisissa maksuhäiriötilanteissa. Sitä vastoin määräaikaisten velkasitoumusten vastaanottamista ei ole tarpeen laissa kieltää. Tällainen varainhankinta tulisi siten sallia kaikille yrityksille, jos se täyttää arvopaperimarkkinalaissa tai muussa lainsäädännössä asetetut vaatimukset. Edellä mainituista syistä muille yrityksille kuin luottolaitoksille tulisi sallia vaadittaessa takaisinmaksettavien yleisövarojen vastaanottaminen asiakastileille. Asiakastilillä tarkoitettaisiin tiliä, jolla olevia varoja voidaan käyttää tavaran tai palvelun maksuksi ja nostaa käteisenä. Asiakastilin sopimusehtojen tulisi siten mahdollistaa tilillä olevien varojen käyttäminen sekä tavaroiden tai palvelujen maksamiseen että käteisen nostamiseen. Yhdeltä asiakkaalta tällaiselle tilille vastaanotettavien varojen enimmäismäärä olisi työryhmän käsityksen mukaan tarkoituksenmukaisinta rajoittaa 3000 euroon. Ehdotettu 3000 euron asiakaskohtainen raja olisi perusteltu erityisesti siitä syystä, että se tarjoaisi muille yrityksille kuin luottolaitoksille kilpailukykyisen mahdollisuuden tarjota asiakastilejä ilman, että siitä aiheutuisi kohtuutonta kilpailuhaittaa pankeille tai että valvonnan ulkopuolelle jäisi asiakkaansuojan kannalta liian laajamittaista yleisövarainhankintaa. Ehdotettu suhteellisen korkea raja on perusteltavissa myös sillä, että lakia ei tarvitsisi tältä osin esimerkiksi yleisen taloudellisen kehityksen vuoksi lähivuosina muuttaa. Sellaisten asiakastilien tarjoaminen, joilla olevat varat käyvät varojen vastaanottajan lisäksi muiden samaan yritysryhmään, esimerkiksi samaan vähittäiskauppaketjuun, kuuluvan yrityksen tarjoamien tavaroiden tai palvelujen maksuksi, olisi edellä mainituin rajoituksin sallittua, jos Rahoitustarkastus on erikseen antamalla päätöksellä todennut, että yritysryhmä on laissa tarkoitetulla tavalla riittävästi rajattu. Määräaikaisten yleisövarojen vastaanottoa ei laissa kiellettäisi, mutta siihen olisi sovellettava arvopaperimarkkinalaissa asetettuja vaatimuksia siltä osin kuin arvopaperimarkkinalaki sitä edellyttää. Esimerkiksi osuuskunnat voisivat siten tarjota määräaikaisia jäsensijoituksia noudattaen soveltuvin osin arvopaperimarkkinalain säännöksiä edellyttäen, että tällaisten jäsensijoitusten tarjoaminen ei aiheuta sekaantumisvaaraa talletusten tai asiakastilien kanssa.
11 Maksujärjestelmien luotettavuuden turvaaminen edellyttää, että ehdotetuille asiakastileille vastaanotettavia varoja ei saisi käyttää yleiseen maksujenvälitykseen vaan ainoastaan samaan laissa tarkoitettuun yritysryhmään kuuluvien yritysten tarjoamien tavaroiden ja palvelujen maksamiseen ja käteisnostoihin. Yleinen maksujenvälitys edellyttäisi siten aina joko talletuspankin tai edellä tarkoitetun maksuliikeyhteisön toimilupaa. Talletuspankeilla tulisi toisaalta edelleen säilyttää yksinoikeus talletussuojan alaisten yleisövarojen hankintaan ja talletus-sanan käyttöön. Tällä tavoin voidaan varmistaa, että asiakkailla säilyy edelleen mahdollisuus yhteen erityisen turvalliseen säästö- ja maksujenvälitysmuotoon. Lisäksi tällainen yksinoikeus varmistaa, ettei pankkien nykyisissä varainhankintaedellytyksissä tapahdu sellaisia suuria äkillisiä muutoksia, jotka saattaisivat vaarantaa rahoituksenvälitysjärjestelmän häiriöttömän toiminnan. 3. Työryhmän ehdotusten vaikutukset 3.1 Kokonaistaloudelliset vaikutukset Ehdotus edistäisi sähköistä kaupankäyntiä luomalla edellytyksiä sähköisen rahan yleistymiselle ja lisäämällä yleisön luottamusta sähköiseen maksamiseen. Esitys myös lisäisi jonkin verran kilpailua kotitalouksien käyttelyvaroista sekä mahdollistaisi osaltaan kilpailun lisääntymistä maksujenvälityksessä, mikä olisi omiaan lisäämään talouden yleistä tehokkuutta. Ehdotetut muutokset olisivat toisaalta siinä määrin rajoitettuja, että ne eivät vaarantaisi rahoitusmarkkinoiden ja maksujärjestelmien häiriötöntä toimintaa. Ehdotus parantaisi lisäksi peruspankkipalvelujen saatavuutta erityisesti harvaan asutuilla alueilla, mikä tukisi osaltaan alueellista kehitystä. Sähkörahadirektiivin voimaansaattamisella varmistettaisiin sähköisen rahan liikkeeseenlaskuun toimiluvan saaneen yrityksen toimintaedellytykset myös muissa Euroopan talousalueeseen kuuluvissa valtioissa. Ehdotus edistäisi siten yleisesti sähköisen rahan käyttöönottoa sisämarkkinoilla. Ehdotus edistäisi myös suomalaisten sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden edellytyksiä kilpailla sisämarkkinoilla, koska suomalaiset yritykset saisivat mahdollisuuden laskea liikkeeseen sähköistä rahaa kaikissa Euroopan Talousalueen valtioissa suomalaisen toimiluvan nojalla.
12 Ehdotusten taloudellisten vaikutusten arviointi on kuitenkin vaikeaa, koska mahdolliset vaikutukset riippuvat olennaisesti siitä, missä laajuudessa ja minkälaisin ehdoin ehdotetun lainsäädännön mahdollistamia palveluja ryhdytään tarjoamaan. 3.2 Vaikutukset talletuspankkeihin ja muihin luottolaitoksiin Ehdotetuista muutoksista seuraisi, että talletuspankkien kilpailutilanne kotitalouksien käyttelyvarojen osalta saattaisi kiristyä jonkin verran, kun muiden yritysten oikeutta hankkia yleisövaroja laajennettaisiin koskemaan myös muita kuin osuuskuntamuotoisia vähittäiskauppaliikkeitä ja koska sekä yleistä maksujenvälitystä että sähköisen rahan liikkeeseenlaskua voitaisiin harjoittaa normaalin luottolaitostoimiluvan ohella myös suppeamman maksuliikeyhteisötoimiluvan nojalla. Toisaalta talletuspankeilla säilyisi edelleen yksinoikeus lakisääteisen talletussuojan alaiseen varainhankintaan ja talletussanan käyttöön. Toimiluvanvaraisen toiminnan ja talletuspankkien yksinoikeudeksi säädetyn toiminnan oikeudellinen sääntely selkiytyisi, mikä osaltaan parantaisi pankkien kilpailuasemaa. Uudistukset tuskin johtaisivat merkittävään varojen siirtymiseen pois pankkitalletuksista, koska muiden yritysten oikeutta yleisövarojen vastaanottamiseen rajoitettaisiin suhteessa pankkien oikeuksiin ja muiden yritysten toimintaan liittyisi asiakkaan kannalta enemmän riskiä. Esimerkiksi 500 000 uuden asiakastilin avaaminen supistaisi pankkien nykyistä noin 53 miljardin euron talletuskantaa noin 750 miljoonalla eurolla eli 1,4 prosenttia, jos asiakastileille siirrettäisiin pankkitileiltä keskimäärin puolet ehdotetusta lain sallimasta enimmäismäärästä eli 1 500 euroa. Todennäköisesti asiakastilien keskisaldo olisi vielä huomattavasti pienempi. Ehdotetut muutokset asiamiesten käyttöä palveluiden jakelussa koskevien periaatteiden selkeyttämisestä edistäisivät lisäksi pankkien mahdollisuuksia järjestää liiketoimintaansa mahdollisimman tarkoituksenmukaisella tavalla. Ehdotuksella ei olisi merkittäviä vaikutuksia muiden luottolaitosten toimintaan. 3.3 Vaikutukset säästökassatoimintaa harjoittaviin osuuskuntiin Esitetyt muutokset mahdollistaisivat nykyiseen erillissääntelyyn perustuvan säästökassatoiminnan harjoittamisen viiden vuoden ajan ehdotetun
13 lain voimaantulosta. Tämän jälkeen säästökassatoimintaa nykyisin harjoittavien osuuskuntamuotoisten vähittäiskauppaliikkeiden oikeus vastaanottaa yleisöltä vaadittaessa takaisinmaksettavia varoja rajoittuisi, kuten muillakin yrityksillä, varojen vastaanottamiseen sellaisille tileille, joilta voidaan nostaa käteistä ja joita voidaan käyttää osuuskunnan myymien tavaroiden ja palveluiden maksamiseen. Ehdotettu ylärajan asettaminen muiden kuin talletuspankkien vastaanottamille tilivaroille rajoittaisi myös osuuskuntien yhdeltä asiakkaalta vastaanottamien jäsensijoitusten määrää. Avistaehtoisten jäsensijoitusten määrä on tällä hetkellä noin 225 miljoonaa euroa, josta noin 130 miljoonaa euroa jäisi ehdotuksen mukaisen sallitun varainhankinnan ulkopuolelle. Toisaalta säästökassatoimintaa nykyisin harjoittaviin osuuskuntiin ei ehdotuksen mukaan enää sovellettaisi nykyisen lain mukaista kassavarantovaatimusta, mikä puolestaan vähentäisi toimintaan kohdistuvia rasitteita. Siten osuuskunnat voisivat ilman nykyistä kassavarantovelvoitetta tarjota määräaikaisia jäsensijoituksia tai muita määräaikaisia velkasitoumuksia noudattaen soveltuvin osin arvopaperimarkkinalain säännöksiä. Ehdotettu viiden vuoden siirtymäaika helpottaisi säästökassatoimintaa nykyisin harjoittavien osuuskuntien rahoitusrakenteen sopeuttamista uuteen sääntelyyn. Tällaiset osuuskunnat joutuvat tänä aikana korvaamaan nykyistä määräaikaistilimuotoista rahoitusta, jonka määrä on nykyisin yhteensä noin 138 miljoonaa euroa. 3.4 Vaikutukset muihin yrityksiin Ehdotetut säännökset muiden yritysten kuin luottolaitosten oikeudesta hankkia yleisöltä varoja yhdenmukaistaisivat erityisesti vähittäiskauppaa harjoittavien yritysten kilpailuedellytyksiä. Ehdotus tehostaisi yritysten toimintaa, koska se mahdollistaisi asiakastilijärjestelmän käyttämisen yritysryhmittymissä yhdenmukaisin perustein riippumatta siitä, otetaanko tileille etukäteen varoja vai käytetäänkö tiliä pelkästään maksuaikaluoton myöntämiseen. Ehdotetut maksuliikeyhteisöjä koskevat säännökset olisivat omiaan parantamaan muiden kuin nykyisten luottolaitosten edellytyksiä ryhtyä harjoittamaan yleistä maksujenvälitystä ja sähköisen rahan liikkeeseenlaskua, koska tällaista toimintaa saataisiin harjoittaa alhaisemmalla perustamispääomalla ja eräiltä osin muutenkin kevyemmin säänneltynä kuin nykyistä luottolaitostoimintaa. Siihen, missä määrin markkinoille tulee uusia luvanvaraisten maksuliikepalvelujen tarjoajia ja missä määrin yleisö siirtyy käyttämään tällaisia palveluja, vaikuttaa osittain tekninen
14 kehitys, teknisten standardien vakiintuminen, asiakaskunnan tottuminen uuteen teknologiaan sekä teknologiaan liittyvien turvallisuuskysymysten ratkaiseminen. Ehdotetuilla muutoksilla olisi tuskin olennaista vaikutusta yritysten rahoitukseen, koska asiakastileille olisi kilpailusyistä todennäköisesti maksettava suhteellisen korkeaa korkoa. 3.5 Vaikutukset kuluttajiin Esitys selkeyttää periaatteita, jotka koskevat asiamiehen käyttöä rahoituspalvelujen jakelussa, ja siten luo talletuspankeille nykyistä paremmat edellytykset käyttää muita yrityksiä asiamiehinään palvelujen jakelussa. Esityksellä on siten suotuisia vaikutuksia erityisesti peruspankkipalvelujen saatavuuteen, mikä hyödyttää erityisesti harvaan asutuilla alueilla asuvia yksityishenkilöitä ja muita sellaisia kansalaisryhmiä, joille pankkien konttoriverkoston supistuminen on aiheuttanut ongelmia pankkipalvelujen käytössä. Esityksen vaikutusten laajuus jää kuitenkin tältä osin riippumaan paljolti siitä, minkälaisia toimintastrategioita pankit valitsevat palvelujensa jakelussa ja minkälaisiin asiakasryhmiin pankit haluavat ensisijaisesti palveluntarjontansa kohdistaa. Yleisön valintamahdollisuudet lisääntyisivät entistä monipuolisemman palvelutarjonnan seurauksena, kun kaikille yrityksille sallittaisiin mahdollisuus vastaanottaa yleisövaroja tileille. Lisäksi laissa ehdotettujen erityisten maksuliikeyhteisöjen perustaminen, joka voisi tapahtua nykyisiä luottolaitoksia alhaisemmin kustannuksin, saattaisi kilpailuolojen kehittymisestä ja sähköisen rahan yleistymisestä riippuen tarjota kuluttajille mahdollisuuksia monipuolisempaan palveluntarjontaan. Sellaisten asiakastilien salliminen kaikille yrityksille, joihin liittyy käteisnostooikeus, edistäisi käteishuoltoa erityisesti sellaisilla alueilla, joissa pankkien ei ole kannattavaa ylläpitää konttori- tai automaattiverkostoa. Uusien palvelujen hyväksikäyttö edellyttäisi asiakkailta totuttua suurempaa valmiutta arvioida yrityksen taloudelliseen tilaan liittyvää riskiä. Tarjonnan monipuolistumisesta johtuva kilpailun lisääntyminen saattaisi toisaalta vaikuttaa yleisön kannalta myönteisesti palvelujen hintatasoon. 4. Jatkovalmistelussa huomioon otettavat seikat
15 Työryhmä kiinnittää huomiota siihen, että nykyinen arvopaperimarkkinalaki ei koske kaikkea yleisövarainhankintaa vaan esimerkiksi yksityisten osakeyhtiöiden arvopaperimuotoinen varainhankinta yleisöltä jää kokonaan arvopaperimarkkinalain soveltamisalan ulkopuolelle. Lähtökohtaisesti kaiken sellaisen liiketoiminnan, jossa yleisöltä hankitaan takaisinmaksettavia varoja, tulisi olla joko arvopaperimarkkinalainsäädännön tai luottolaitoslainsäädännön alaista. Työryhmä pitää sen vuoksi tarpeellisena selvittää mahdollisuudet tarkistaa arvopaperimarkkinalain soveltamisalaa edellä todetun tavoitteen huomioon ottamiseksi. Myös sijoituspalveluyritysten asiakasvaroja koskevien sijoituspalveluyrityksistä annetun lain säännösten johdonmukaisuus työryhmän ehdotusten kanssa tulisi jatkovalmistelussa tarkistaa. Työryhmän ehdotukseen sisältyvä säännös maksuliikeyhteisön maksuvalmiusvaatimuksesta poikkeaa voimassa olevassa laissa luottolaitoksille asetetusta kassavarantovaatimuksesta. Jatkovalmistelussa tulisi selvittää myös tarve tarkistaa kassavarantovaatimusta koskevia luottolaitostoiminnasta annetun lain säännöksiä. Jatkovalmistelussa tulisi lisäksi selvittää tarvetta säännellä säästökassasanan käyttämistä yritysten yleisövarainhankinnassa säästökassatoimintaa koskevien osuuskuntalain säännösten kumoamisen jälkeen. 5. Yhteenveto työryhmän ehdotuksista Lakiin sisällytetään pankkipalvelujen saatavuuden edistämiseksi erityiset säännökset luottolaitoksen oikeudesta tarjota palveluja asiamiehen välityksellä sekä asiamiehen käytölle asetettavista vaatimuksista ja niiden valvonnasta. Laissa sallitaan kilpailun tehostamiseksi, yritysten keskinäisten kilpailuedellytysten tasapuolisuuden varmistamiseksi ja pankkipalvelujen saatavuuden edistämiseksi muille yrityksille kuin talletuspankeille oikeus vastaanottaa yleisöltä vaadittaessa takaisinmaksettavia varoja asiakastilille enintään 3000 euroa yhtä asiakasta kohden edellyttäen, että asiakastilillä olevia varoja voidaan käyttää varojen vastaanottajan taikka, Rahoitustarkastuksen luvalla, samaan yritysryhmään kuuluvan muun yrityksen tarjoamien tavaroiden ja palvelu-
16 jen maksuksi ja nostaa käteisenä. Yritysten oikeutta hankkia yleisöltä määräaikaisia varoja ei rajoiteta. Kilpailuedellytysten tasapuolistamiseksi nykyinen erillissääntely, joka koskee vähittäiskauppaa harjoittavien osuuskuntien oikeutta harjoittaa säästökassatoimintaa, kumotaan viiden vuoden siirtymäajan jälkeen. Maksujärjestelmän tehokkuuden ja turvallisuuden edistämiseksi sekä sähkörahadirektiivin voimaansaattamiseksi muun kuin nykyisen luottolaitostoiminnan yhteydessä harjoitettava yleinen maksujenvälitys ja sähköisen rahan liikkeeseenlasku säädetään luvanvaraiseksi siten, että tällaista liiketoimintaa saadaan harjoittaa yleistä luottolaitostoimilupaa suppeammalla maksuliikeyhteisön toimiluvalla. Pelkästään tällaista toimintaa harjoittaviin maksuvälineyhteisöihin sovelletaan eräiltä osin muita luottolaitoksia lievempiä säännöksiä. Talletuspankkien vakaan toiminnan turvaamiseksi talletuspankeilla säilytetään yksinoikeus talletussuojan alaisten yleisövarojen vastaanottamiseen ja talletus-nimen käyttöön. Työryhmä on laatinut ehdotuksensa hallituksen esityksen muotoon. Luonnos hallituksen esitykseksi on tämän työryhmämuistion liitteenä. Työryhmämuistioon liittyy jäsen Haunio-Rudangon eriävä mielipide ja jäsen Kontkasen lausuma. Työryhmä toteaa jäsen Kontkasen lausuman johdosta, että se kohdistuu työryhmän toimeksiantoon eikä sen toteuttamiseksi tehtyihin ehdotuksiin. Saatuaan työnsä valmiiksi työryhmä kunnioittavasti luovuttaa työnsä valtiovarainministeriölle. Helsingissä 29 joulukuuta 2000 Peter Nyberg
17 Rauni Hagman Outi Haunio-Rudanko Erkki Kontkanen Pirjo Kyyrönen Pekka Laajanen Timo Lappi Leena Mörttinen Matti Räisänen Erkki Sarsa Kajus Hagelstam Elli Myllylä
LIITE EHDOTUS HALLITUKSEN ESITYKSEKSI LUOTTOLAITOSTOIMINNASTA ANNETUN LAIN JA ERÄIDEN SIIHEN LIITTYVIEN LAKIEN MUUTTAMISESTA
2 SISÄLLYSLUETTELO SISÄLLYSLUETTELO... 2 YLEISPERUSTELUT... 4 1. Johdanto... 4 2. Nykytila... 5 2.1. Voimassa oleva lainsäädäntö... 5 2.1.1 Laki luottolaitostoiminnasta... 5 2.1.2 Osuuskuntalaki... 10 2.1.3 Muu lainsäädäntö... 11 2.2. Euroopan yhteisöjen sääntely... 13 2.2.1 Luottolaitosdirektiivi... 13 2.2.2 Talletussuojadirektiivi... 14 2.2.3 Sähkörahadirektiivi... 14 2.3. Ulkomaiden lainsäädäntö... 16 2.3.1 Ruotsi...16 2.3.2 Tanska... 18 2.3.3 Norja...20 2.3.4 Saksa...21 2.3.5 Belgia...21 2.3.6 Ranska... 22 2.3.7 Iso-Britannia... 22 2.4. Markkinoiden kehitys... 23 2.4.1 Yleisiä kehityssuuntia... 23 2.4.2 Muutoksia pankkien liiketoiminnassa... 24 2.4.3 Talletusten merkitys säästämisvälineenä... 25 2.4.4 Pankkien varainhankinnassa tapahtuva kehitys... 26 2.4.5 Maksujenvälityksen kehitys... 28 2.4.6 Pankkien konttoriverkoston ja paikkaan sidottujen palvelujen kehitys... 29 2.4.7 Toimintojen ulkoistaminen... 31 3. Nykytila... 31 3.1. Peruspankkipalvelujen saatavuus... 31 3.1.1 Johdanto... 31 3.1.2 Lainsäädäntötarpeen arviointi... 33 3.1.3 Yhteenveto... 38 3.2. Oikeus ottaa vastaan yleisöltä talletuksia ja muita takaisinmaksettavia varoja. 39 3.2.1 Talletuspankkitoiminnan suhde muiden yleisövarojen hankkimiseen... 39 3.2.2 Lainsäädäntötarpeen arviointi... 44 3.3. Asiamiehen käyttäminen pankkipalvelujen jakelussa... 47 3.3.1 Palvelujen saatavuuden ja toiminnan tehokkuuden asettamat vaatimukset... 47 3.3.2 Valvonnan asettamat vaatimukset... 47 4. Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset... 49 4.1. Rahoituspalvelujen tarjonnan sääntelyn yleiset tavoitteet... 49 4.2. Ehdotusten erityiset tavoitteet... 50 4.3. Keskeiset ehdotukset... 50 4.3.1 Luottolaitoslain soveltamisala... 50 4.3.2 Lakiin ehdotettavat uudet määritelmät... 53 4.3.3 Eri yritysten oikeus yleisövarojen vastaanottamiseen... 55 4.3.4 Luottolaitostoiminnan määritelmän tarkistaminen... 60 4.3.5 Asiamiehen käyttö liiketoiminnassa ja muu toimintojen ulkoistaminen... 60 5. Esityksen taloudelliset vaikutukset... 64
3 5.1. Kokonaistaloudelliset vaikutukset... 64 5.2. Vaikutukset yrityksiin... 64 5.3. Vaikutukset kuluttajiin... 66 5.4. Vaikutukset julkishallintoon... 67 6. Asian valmistelu... 67 7. Muita esitykseen vaikuttavia seikkoja... 67 YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT... 68 1. Lakiehdotuksen perustelut... 68 1.1. Laki luottolaitostoiminnasta... 68 1.2. Laki sijoituspalveluyrityksistä... 84 1.3. Rahoitustarkastuslaki... 85 1.4. Laki osuuskuntalain 3 luvun kumoamisesta... 85 2. Voimaantulo... 85 LAKIEHDOTUKSET... 86 luottolaitostoiminnasta annetun lain muuttamisesta... 86 sijoituspalveluyrityksistä annetun lain muuttamisesta... 97 rahoitustarkastuslain 20 :n muuttamisesta... 98 osuuskuntalain 3 luvun kumoamisesta... 99