PANKKIPALVELUTYÖRYHMÄ. Välimietinnön taustaselvitykset

Transkriptio

1 PANKKIPALVELUTYÖRYHMÄ Välimietinnön taustaselvitykset Valtiovarainministeriö

2 Sisällysluettelo 1 TALLETUSTEN VASTAANOTTAMISTA KOSKEVA NYKYINEN SÄÄNTELY EUROOPAN YHTEISÖJEN SÄÄNTELY Yleistä Luottolaitostoiminnan määritelmä Kielto ottaa vastaan talletuksia ja muita takaisinmaksettavia varoja Talletussuoja KANSALLINEN SÄÄNTELY Luottolaitoksen määritelmä Talletuspankin määritelmä ja talletuksen käsite Talletussuoja NYKYTILAN ARVIOINTIA Luottolaitostoiminnan määritelmä Talletuksen ja niihin rinnastettavien takaisinmaksettavien varojen määritelmä ALUSTAVIA JOHTOPÄÄTÖKSIÄ SÄÄNTELYN JA VALVONNAN YLEISET TAVOITTEET JA KEINOT YLEISET TAVOITTEET Yleistä Rahoitusmarkkinoiden vakaus Rahoitusmarkkinoiden tehokkuus Tallettajien suojaaminen Yleinen asiakkaansuoja YLEINEN KEINOVALIKOIMA Elinkeinotoiminnan yleiset sääntelykeinot Viranomaissääntelyn ja valvonnan tasot Sääntelykeinojen arviointia Pakollinen talletussuoja ALUSTAVIA JOHTOPÄÄTÖKSIÄ PERINTEISEN TALLETUSPANKKITOIMINNAN OMINAISPIIRTEET YLEISTÄ VAADETRANSFORMAATIO MAKSUJENVÄLITYS- JA MUUT LIKVIDITEETTIPALVELUT RISKIEN JA MUUN INFORMAATION HALLINTA PERINTEISEEN TALLETUSPANKKITOIMINTAAN LIITTYVÄT RISKIT Luotto-, korko- ja likviditeettiriski Talletuspako ja järjestelmäriski MUIDEN TAKAISINMAKSETTAVIEN VAROJEN SÄÄNTELY JA OMINAISPIIRTEET JOUKKOVELKAKIRJOJEN LIIKKEESEENLASKU Voimassa oleva sääntely Ominaispiirteet ja käyttötarkoitus Käytäntö ja tuleva kehitys SÄÄSTÖKASSATOIMINTA Voimassa oleva sääntely Ominaispiirteet ja käyttötarkoitus Käytäntö ja tuleva kehitys ELEKTRONISEN RAHAN LIIKKEESEENLASKU Sääntelyn nykytila Direktiiviehdotuksen pääperiaatteet Voimaansaattaminen kansalliseen lainsäädäntöön Ominaispiirteet ja käyttötarkoitus Käytäntö ja tuleva kehitys SIJOITUSTYYPPISET HENKI- JA ELÄKEVAKUUTUKSET...41

3 4.4.1 Voimassa oleva sääntely Ominaispiirteet ja käyttötarkoitus Käytäntö ja tuleva kehitys SIJOITUSRAHASTO-OSUUKSIEN TARJOAMINEN Voimassa oleva sääntely Ominaispiirteet ja käyttötarkoitus Käytäntö ja tuleva kehitys SIJOITUSPALVELUYRITYKSEN OIKEUS OTTAA VASTAAN ASIAKASVAROJA JA TARJOTA LUOTTOJA Voimassa oleva sääntely Ominaispiirteen ja käyttötarkoitus Käytäntö ja tuleva kehitys HUOLTOKONTTORITOIMINTA Ominaispiirteet ja käyttötarkoitus Käytäntö ja tuleva kehitys ERILAISET ENNAKKOMAKSUJÄRJESTELMÄT JA KANTA-ASIAKASJÄRJESTELMÄT Ennakkomaksun käsite Ennakkomaksun takaisinmaksettavuus Erilaisten yritysten kanta-asiakastilit YHTEENVETO TALLETUSTEN MERKITYS TALOUDESSA PANKKIEN TOIMINTAYMPÄRISTÖN MUUTOKSET Yleisiä kehityssuuntia Markkinarakenteiden muutokset Muutoksia pankkien liiketoiminnassa TALLETUSTEN MERKITYS SÄÄSTÄMISVÄLINEENÄ TALLETUSTEN MERKITYS TALLETUSPANKEILLE Pankkien varainhankinta Pankit rahoituksen lähteenä MAKSUJENVÄLITYKSEN KEHITYS LÄHDELUETTELO...66 LIITE: SÄNTELY ERÄISSÄ MUISSA MAISSA...71 RUOTSI...71 TANSKA...74 NORJA...77 RANSKA...80 SAKSA...82 ITÄVALTA...82 BELGIA...83 ISO-BRITANNIA...85 II

4 1 TALLETUSTEN VASTAANOTTAMISTA KOSKEVA NYKYINEN SÄÄNTELY 1.1 Euroopan yhteisöjen sääntely Yleistä Talletuskäsitteen määrittelyn kannalta merkitykselliset direktiivit ovat ensimmäinen 1 ja toinen 2 luottolaitosdirektiivi sekä talletussuojadirektiivi 3. Pyrittäessä määrittelemään talletuksen käsitettä on erotettava selkeästi toisistaan seuraavat kolme näissä direktiiveissä säänneltyä kysymystä: 1) luottolaitoksen määritelmään sisältyvä talletuksen ja muiden takaisinmaksettavien varojen käsite; 2) talletusten ja muiden takaisinmaksettavien varojen vastaanottokieltoa koskevan säännöksen soveltamisala; sekä 3) talletussuojadirektiivin soveltamisala. Kutakin kysymystä tarkastellaan seuraavassa erikseen Luottolaitostoiminnan määritelmä Luottolaitos on ensimmäisessä luottolaitosdirektiivissä määritelty yritykseksi, joka liiketoimintanaan vastaanottaa yleisöltä talletuksia tai muita takaisinmaksettavia varoja ja myöntää luottoja omaan lukuun 4. Ensimmäisen luottolaitosdirektiivin johdanto-osassa luottolaitoksen määritelmää täsmennetään koskemaan kaikkia laitoksia, joiden toimintaan kuuluu vastaanottaa yleisöltä takaisinmaksettavia varoja joko talletuksina tai muussa muodossa, kuten laskemalla jatkuvasti liikkeeseen joukkovelkakirjalainoja tai muita vastaavia arvopapereita sekä myöntämällä luottoja omaan lukuunsa 5. Luottolaitoksen määritelmän osalta on huomattava, että käsitteellä talletus ei ole mitään itsenäistä juridista merkitystä, vaan ensimmäisessä ja toisessa luottolaitosdirektiivissä käytetään yksinomaan kollektiivista käsitettä talletukset ja muut takaisinmaksettavat varat. Mitään eroa ei tehdä esimerkiksi joukkovelkakirjalainoilla tai avistatalletuksilla hankittujen varojen välillä, vaan molemmat kuuluvat yhtäläisesti käsitteen piiriin. Direktiivit eivät tunne myöskään käsitteitä pankki tai talletuspankki. Luottolaitoksen määritelmän kannalta myöskään koko käsitteellä talletukset ja muut takaisinmaksettavat varat ei ole itsenäistä merkitystä, vaan käsite on relevantti ainoastaan sellaisessa liiketoiminnassa, joka käsittää rahoituksen myöntämistä tällaisista varoista. 1 Ensimmäinen neuvoston direktiivi luottolaitosten liiketoiminnan aloittamiseen ja harjoittamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta (77/780/ETY). 2 Toinen neuvoston direktiivi luottolaitosten liiketoiminnan aloittamiseen ja harjoittamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta (89/646/ETY). 3 Euroopan Parlamentin ja neuvoston direktiivi talletusten vakuusjärjestelmistä (94/19/EY). 4 Artiklan 1 ensimmäinen alakohta. 5 Johdanto-osan viides kappale.

5 2 Talletuksen ja muiden takaisinmaksettavien varojen käsitteen lisäksi luottolaitoksen määritelmän kannalta keskeinen käsite on luottojen myöntäminen omaan lukuun. Käsitettä ei direktiiveissä ole tarkemmin määritelty, joten se jää viime kädessä kansallisen lainsäädännön määrittelyjen varaan. Käsitteen kielellinen tulkinta ei kuitenkaan mahdollistane, että siihen sisällytetään arvopapereiden hankkiminen jälkimarkkinoilla, joten toiminta, jossa yleisöltä hankittuja varoja sijoitetaan markkina-arvopapereihin, jäänee kiistatta luottolaitoskäsitteen ulkopuolelle 6. Luottolaitoksen määritelmän kannalta erityisen ongelman muodostaa se, miten määritelmää tulkitaan tilanteissa, joissa varainhankinta ja varojen käyttö on konsernissa eriytetty eri yhtiöihin. 7 Direktiivit eivät ota miltään osin kantaa tällaiseen luottolaitosmääritelmän kannalta keskeisten perusliiketoimintojen ulkoistamiseen muiden konserniyritysten hoidettavaksi 8. Muodollisesti direktiivin määritelmästä seuraisi, että kumpikaan konserniyrityksistä ei täytä direktiivin mukaista luottolaitoksen määritelmää, jolloin kumpaankaan tällaiseen konserniin ei miltään osin sovellettaisi luottolaitosdirektiivejä. Direktiivin luottolaitosmääritelmästä voidaan tehdä seuraavat johtopäätökset: * luottolaitoksen määritelmään ei vaikuta, tapahtuuko luottolaitoksen varainhankinta talletuksilla vai muilla yleisöltä hankituilla vieraan pääoman instrumenteilla kuten joukkovelkakirjalainoilla; * luottolaitoksen määritelmästä ei seuraa mitään rajoituksia sellaisten yritysten varainhankinnalle, jotka eivät samanaikaisesti myönnä luottoja; * luottolaitosmääritelmä jättää täysin avoimeksi tilanteet, joissa varainhankinta ja luotonanto on eriytetty eri yhtiöille konsernin sisällä Kielto ottaa vastaan talletuksia ja muita takaisinmaksettavia varoja Toisen luottolaitosdirektiivin 3 artiklan ensimmäisen kappaleen mukaan jäsenvaltioiden on kiellettävä henkilöitä tai yrityksiä, jotka eivät ole luottolaitoksia 9, harjoittamasta liiketoimintaa, johon kuuluu talletusten tai muiden takaisinmaksettavien varojen vastaanottaminen yleisöltä. Artiklassa käytetty talletusten ja muiden takaisinmaksettavien varojen käsite on identtinen luottolaitoksen määritelmässä olevan käsitteen kannalta mutta artiklan soveltamisalaa ei ole rajattu luottolaitostoimintaan (so. luottolaitoksen määritelmän mukaisen luottojen myöntämisen yhteydessä tapahtuvaan talletuksen ja muiden takaisinmaksettavien varojen hankintaan). Kieltoa ei mainitun artiklan toisen kappaleen mukaan kuitenkaan sovelleta talletusten tai muiden takaisinmaksettavien varojen vastaanottamiseen jäsenvaltioilta tai jäsenvaltion alueellisilta tai kunnallisilta viranomaisilta tai julkisilta kansainvälisiltä elimiltä, joissa yksi 6 Sitä vastoin tällainen toimintaa saattaa täyttää sijoitusrahastotoiminnan tai sijoituspalvelujen tarjonnan tunnusmerkistön, jolloin siihen on sovellettava näitä koskevaa lainsäädäntöä. 7 Tällainen tilanne esiintyy esimerkiksi sellaisessa konsernissa, jossa varainhankinta markkinoilta on keskitetty emoyrityksen treasuryyn, joka lainaa hankkimansa varat tytäryrityksille näiden harjoittamaa luotonantoa varten. 8 Käytännössä ei liene mahdollista, että tällainen perusliiketoiminto olisi eriytetty konsernin ulkopuolelle pelkästään yritysten välisin sopimuksin. 9 So. niitä yrityksiä, joilla ei ole luottolaitostoimilupaa.

6 tai useampi jäsenvaltio on jäsenenä, eikä kansallisessa tai yhteisön oikeudessa nimenomaisesti säänneltyihin tapauksiin, edellyttäen, että kyseiseen toimintaan sovelletaan tallettajien ja sijoittajien suojelemiseksi tarkoitettuja säännöksiä ja, että valvonta on sovellettavissa näihin tapauksiin 10. Italialainen tuomioistuin on pyytänyt Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ennakkoratkaisua toisen luottolaitosdirektiivin artiklassa 3 olevan käsitteen talletukset ja muut takaisinmaksettavat varat tulkinnasta. Ennakkoratkaisupyynnössä kysytään, kuuluvatko käsitteen piiriin myös sellaiset rahoitusmarkkinavälineet, joiden luonteeseen ei erottamattomasti kuulu se, että ne maksetaan takaisin, mutta joiden osalta sovitaan vastaanotetun pääoman takaisinmaksamisesta. 11 Suomi on antanut kirjallisen lausunnon yhteisöjen tuomioistuimelle tapauksen johdosta. Suomen kannan mukaan talletuksen ja muiden takaisinmaksettavien varojen käsitettä ei tulisi tulkita rajoittavasti siten, että se käsittäisi pelkästään tietyn vakiintuneen juridisen muodon omaavia rahoitusmarkkinavälineitä. Käsitteen tarkoittamia rahoitusvälineitä ei ole Suomen kannan mukaan mahdollista etukäteen tyhjentävästi määritellä, koska markkinoilla esiintyy lukuisia rahoitusmarkkinavälinetyyppejä, joiden ehdot vaihtelevat siinä määrin, ettei niiden tarkempi määrittely ja luokittelu ole mahdollista. 12 Yhteisöjen tuomioistuin on antanut tuomion, joka on yhtenevä edellä mainitun Suomen näkemyksen kanssa. Tuomion mukaan toisen luottolaitosdirektiivin 3 artiklassa olevalla ilmaisulla muut takaisinmaksettavat varoilla tarkoitetaan niitä rahoitusvälineitä, joiden luonteeseen kuuluu erottamattomasti se ominaisuus, että ne ovat takaisinmaksettavia, lisäksi niitä rahoitusvälineitä, joiden luonteeseen ei kuulu erottamattomasti se, että ne maksetaan takaisin, mutta joiden osalta sovitaan maksettujen varojen takaisinmaksusta. 13 Euroopan yhteisöjen julkisasiamiehen antaman ratkaisuehdotuksen mukaan ensimmäinen ja toinen luottolaitosdirektiivi tulisi lukea yhdessä. Täten talletuksen ja muiden takaisinmaksettavien varojen määritelmä ja molemmissa direktiivissä oleva luottolaitoksen määritelmä liittyvät keskeisesti toisiinsa. 14 Yksiselitteinen johtopäätös artiklasta on se, että talletuksen ja muiden takaisinmaksettavien varojen välillä ei tässäkään suhteessa ole tehty eroa. Epäselvää on sitä vastoin se, onko talletuksen ja muiden takaisinmaksettavien varojen vastaanottamiskieltoa sovellettava irrallaan luottolaitoksen määritelmästä. Tulkintavaihtoehdot ovat seuraavat: 1. Kielto koskee ainoastaan rahoituksen myöntämisen yhteydessä so. luottolaitostoiminnassa tapahtuvaa varojen vastaanottamista. Tästä seuraa, että direktiiveistä ei johdu mitään rajoituksia muussa liiketoiminnassa tapahtuvalle varojen vastaanottamiselle. Artiklan 3 merkitys on tällöin ainostaan siinä, että luottolaitostoiminnan määritelmän täyttävää toimintaa saadaan harjoittaa myös luottolaitosdirektiiveistä poiketen edellytyksin, että kansalliseen lain Loppuosa englanniksi:...provided that those activities are subject to regulations and controls intended to protect depositors and investors and applicable to those cases. 11 Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asia C : Massimo Romanelli ja Paolo Romanelli. 12 Suomen hallituksen kirjalliset huomautukset Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asia C : Massimo Romanelli ja Paolo Romanelli. 13 EY:n tuomioistuimen tuomio asiassa C-366/ Opinion of Advocate General Fennelly. Case C-366/97.

7 säädäntöön sisältyy riittävät säännökset velkojien suojelemiseksi 15 ja että tällainen toiminta ei ole Euroopan Talousalueella vastavuoroisesti tunnustettavaa liiketoimintaa, so. jäsenvaltio voi kieltää toisesta jäsenvaltiosta olevaa yritystä harjoittamasta tällaista toimintaa alueellaan. Tällainen tulkinta on sinänsä täysin sopusoinnussa luottolaitosdirektiivien tarkoituksen kanssa, joka on pohjimmiltaan vähimmäisvaatimusten säätäminen luottolaitosten toiminnan vastavuoroiselle tunnustamiselle ETA-alueella. Tällöin kaikentyyppisten takaisinmaksettavien varojen hankkimista yleisöltä koskevaa toimintaa säänneltäisiin EU-tasolla ainoastaan yleisten sijoittajansuojaa koskevien säännösten sekä eräiden erityisdirektiivien kuten vakuutus- ja sijoitusrahastodirektiivien nojalla. 2. Kielto koskee kaikessa liiketoiminnassa tapahtuvaa takaisinmaksettavien varojen vastaanottamista yleisöltä. Artiklan 3 merkitys olisi silloin siinä, että jäsenvaltioiden olisi säädettävä kansallisesti jonkinasteisesta velkojien suojaamisesta kaikkien yritysten harjoittamassa yleisöltä tapahtuvassa varainhankinnassa, joka ei perustu luottolaitostoimilupaan, tapahtuipa se rahoitusmarkkinoilla esimerkiksi joukkovelkakirjalainoilla tai yritystodistuksilla taikka avistatalletuksia vastaanottamalla. Tällainen tulkinta olisi käytännön kannalta mahdollinen, koska vaatimus velkojien suojelemiseksi tarpeellisin kansallisin säännöksin täyttyy jo arvopaperimarkkinalain nojalla. Tulkinta ei siten olisi ristiriidassa vallitsevan käytännön kanssa. Riippumatta siitä, kumpi tulkinta omaksutaan, johtopäätökset talletusten ja muiden takaisinmaksettavien varojen vastaanottokiellosta ovat seuraavat: * luottolaitosdirektiiveissä ei tehdä miltään osin eroa talletusten ja esimerkiksi joukkovelkakirjalainoilla tapahtuvan muun yleisöltä tapahtuvan vieraan pääoman ehtoisen varainhankinnan välillä; * riippumatta siitä, miten toisen luottolaitosdirektiivin artiklaa 3 tulkitaan, kansallisessa lainsäädännössä voidaan sallia talletusten ja muiden takaisinmaksettavien varojen vastaanottaminen muille yrityksille kuin luottolaitoksille edellyttäen, että kansalliseen lainsäädäntöön sisällytetään velkojien suojaamiseksi tarvittavat säännökset joko erikseen tai yleisten sijoittajansuojasäännösten kautta Talletussuoja Talletusten vakuusjärjestelmistä annetun direktiivin 1 artiklan mukaan direktiivissä tarkoitetaan talletuksella sellaista saatavaa, joka syntyy tilille jätetyistä varoista tai tavanomaisessa pankkitoiminnassa syntyvissä väliaikaisissa maksujen siirroissa, joka luottolaitoksen on maksettava sovellettavan lain ja sopimusten ehtojen mukaisesti takaisin, sekä luottolaitoksen antaman velkakirjan osoittamaa velkaa. Lähtökohtaisesti talletuksella tarkoitetaan direktiivissä siis kaikkia luottolaitoksen velkoja, joissa velkojana on muu kuin toinen luottolaitos. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin kansallisessa lainsäädännössä jättää talletussuojan ulkopuolelle julkisyhteisöjen ja eräiden yritysten saamiset sekä arvopaperimuotoiset 15 Direktiiveistä ei ole saatavissa johtoa siihen, mitä tarkoitetaan riittävillä säännöksillä. Artikla lienee ymmärrettävä niin, että säännösten on oltava toiminnan laajuudesta ja laadusta riippuen sellaiset, että toiminta ei vaarannan yleistä luottamusta rahoitusjärjestelmää kohtaan.

8 ja muut ei-nimennäiset velat ja eräät muut direktiivin liitteessä mainitut velat. Talletussuojan vähimmäissoveltamisala käsittää käytännössä lähinnä yksityishenkilöiden ja pienyritysten luottolaitokseen tilille jättämät varat. Direktiivin tulkinnan kannalta keskeisiä käsitteitä kuten tilille jätetyt varat tai tavanomaisessa pankkitoiminnassa syntyvät väliaikaiset maksujen siirrot ei ole tarkemmin määritelty. Direktiivi ei siten, ottaen huomioon myös mahdollisuudet poiketa direktiivistä, käytännössä anna mitään johtoa talletuksen yleiseen määrittelyyn Kansallinen sääntely Luottolaitoksen määritelmä Talletuspankkien ja muiden luottolaitosten toimintaa säännellään luottotoiminnasta annetussa laissa (1607/1993, jäljempänä myös luottolaitoslaki). Lain 1 :n 1 momentin mukaan laki koskee liiketoimintaa, jossa ammattimaisesti hankitaan talletuksia tai muita takaisinmaksettavia varoja yleisöltä ja jossa näillä varoilla tarjotaan omaan lukuun luottoja ja muita niihin verrattavaa rahoitusta suoraan tai samaan konserniin tai konsolidointiryhmään kuuluvan yrityksen välityksellä. Lain 1 :n 2 momentin mukaan laki ei koske rahoituksen tarjoajan eikä sen kanssa samaan konserniin kuuluvan yhteisön kiinteän tai irtaimen omaisuuden taikka palvelujen kaupan rahoittamista eikä sellaista rahoittamista, joka kohdistuu samaan konserniin kuuluvaan yhteisöön. Luottolaitoksella on lain 7 :n mukaan oltava toimilupa toimintansa harjoittamiseen eli vain toimiluvan saanut luottolaitos voi harjoittaa 1 :n mukaista toimintaa. Luottolaitoksen toimilupa voi lain perusteluiden mukaan olla joko talletuspankin toimilupa tai muun luottolaitoksen toimilupa. Luottolaitoksella tarkoitetaan laissa talletuspankkia ja muuta lain 1 :n 1 momentissa tarkoitettua toimintaa harjoittavaa osakeyhtiötä, osuuskuntaa tai hypoteekkiyhdistystä. Talletuspankkeja ovat liikepankit, säästöpankit, säästöpankkiosakeyhtiöt, osuuspankit, osuustoiminnalliset osakeyhtiömuotoiset pankit ja Leonia Pankki Oyj. Talletuspankkien toiminta eroaa muiden luottolaitosten toiminnasta siten, että niille on laissa annettu muihin luottolaitoksiin verrattuna erityisoikeus talletusten vastaanottamiseen yleisöltä. Samalla niiden on kuuluttava laissa säädettyyn talletussuojarahastoon tallettajien saamisten turvaamiseksi. Lain yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan muihin luottolaitoksiin, jotka eivät siis saa vastaanottaa yleisöltä talletuksia, kuuluvat ainakin kiinnitysluottopankit, rahoitusyhtiöt, entiset luotto-osakeyhtiöt ja Suomen Hypoteekkiyhdistys 16. Luottolaitoksen käsitteestä on erotettava rahoituslaitoksen käsite. Rahoituslaitoksella tarkoitetaan laissa sellaista yhteisöä luottolaitosta lukuun ottamatta, joka pääasiallisena liiketoimintanaan tarjoaa lain 20 :n 2 10 kohdassa tarkoitettuja palveluja tai hankkii omistusosuuksia. Rahoituslaitos ei siis vastaanota liiketoimintana yleisöltä talletuksia eikä muita takaisinmaksettavia varoja, mutta se voi myöntää luottoja ja muuta rahoitusta. Lain perusteluiden mukaan sen varainhankinta voi tapahtua joko oman pääoman ehdoin tai lainaamalla yleisöön kuulumattomilta tahoilta. Koska luottolaitoslain tarkoituksena on suojata yleisöä, joilta hankitaan takaisinmaksettavia varoja, rahoituslaitos ei tarvitse toimintaansa varten toimilupaa. Rahoituslaitoksen määritelmä on laissa tarpeen siksi, että sitä käytetään 16 HE 1992/295 vp.

9 omitusyhteisön määritelmässä ja luottolaitoskonsernien konsolidoitua valvontaa koskevissa säännöksissä sekä vakavaraisuussäännöksissä 17. Lain 20 :n mukaan luottolaitos saa harjoittaa vain lain kohdassa tarkoitettua ja siihen liittyvää toimintaa. Lainkohdan mukaan luottolaitoksen toimintaa on: 1) takaisinmaksettavien varojen hankinta yleisöltä; 2) muu varainhankinta; 3) luotonanto ja rahoitustoiminta sekä muu rahoituksen järjestäminen; 4) rahoitusleasing; 5) maksuliike; 6) maksujen periminen; 7) valuutanvaihto; 8) notariaattitoiminta; 9) arvopaperikauppa ja muu arvopaperitoiminta; 10) takaustoiminta; 11) luottotietotoiminta; 12) asuntosäästötoimintaan liittyvä asuntoosakkeiden ja -osuuksien sekä omakotikiinteistöjen välitys; sekä 13) muu 1-12 kohdassa tarkoitettuihin toimintoihin verrattava toiminta. Lain perusteluiden mukaan säännös on keskeinen sen vuoksi, että siinä ilmenee Suomessa noudatettava niin sanottu yleispankkitoiminnan periaate. Perusteluiden mukaan liiketoimintaoikeuksien luetteloa ei voida säätää tyhjentävästi tuotekehityksen ja muuttuvien olosuhteiden takia. Tämän vuoksi säännöksen mukainen joustava sääntely on perusteluiden mukaan tarpeen. 18 Rahoitustarkastuksen tehtävänä on valvoa, että luottolaitokselle sallitun toiminnan rajat eivät ylity. Luottolaitokset ovat Rahoitustarkastuksen valvonnassa rahoitustarkastuslain (503/1993) nojalla. 6 Kuva 1: Luottolaitosten luvanvarainen toimiala 19 Luvanvarainen toiminta talletusten vastaanottaminen muiden takaisinmaksettavien varojen vastaanottaminen ja luottojen myöntäminen omaan lukuun talletuspankkitoimilupa luottolaitostoimilupa rahoituslaitos talletusten vastaanottaminen muiden takaisinmaksettavien varojen vastaanottaminen Luottolaitoslain 20 kohdat 2-13 muu toiminta Sallittu toiminta Luottolaitoksen luvanvaraisen liiketoiminnan tunnusmerkit ovat siis: 1. liiketoiminnan ammattimaisuus, 2. takaisinmaksettavien varojen hankinta yleisöltä ja 17 Sama. 18 Sama. 19 Ks. myös Anttila (1996) s. 190.

10 3. rahoituksen tarjoaminen omaan lukuun. 7 Jotta luottolaitoslaki tulisi sovellettavaksi on kaikkien edellä mainittujen edellytysten täytyttävä. Ammattimaisen liiketoiminnan määrittely Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan liiketoiminnan ammattimaisuus täyttyy, kun toiminta tapahtuu ansaitsemistarkoituksessa ja on luonteeltaan jatkuvaa ja suunnitelmallista. Kertaluonteinen tai satunnainen toiminta ei perusteluiden mukaan täytä näitä vaatimuksia. 20 Esityksen perusteluiden mukaan määritelmän mukaista toimintaa ei myöskään ole niin sanottu huoltokonttoritoiminta, joka kohdistuu saman yrityksen palveluksessa oleviin henkilöihin eikä tapahdu ansaitsemistarkoituksessa; osuuskuntien säästökassatoiminta, koska se on epäitsenäinen osa osuuskunnan liiketoimintaa ja sisältää ainoastaan talletusten vastaanottamisen osuuskunnan jäseniltä; ja panttilainaustoimintaa, koska siitä säädetään erikseen. 21 Lisäksi perusteluiden mukaan ammattimaisen liiketoiminnan määrittelyn mukaista toimintaa ei myöskään ole tietyn luottokannan hallinnointia harjoittavan erillisyhtiön (special purpose company) toiminta, mikäli sen toiminta sisältää ainoastaan luottokannan hallinnointia tai välittämistä edelleen. 22 Takaisinmaksettavien varojen määritelmä Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan takaisinmaksettavien varojen hankkimisella yleisöltä tarkoitetaan toimintaa, jossa toiminnan harjoittajan ja yleisön välillä on velkasuhde, jonka ehtojen mukaan varat maksetaan velkojalle takaisin. Tällaista varojen hankintaa on ohjeen mukaan tyypillisesti talletusten vastaanottaminen ja joukkovelkakirjojen liikkeeseenlasku. 23 Esityksen perusteluiden mukaan velkasuhteen todentavalla instrumentilla ja sen etuoikeudella muihin saamamiehiin nähden ei sinänsä ole merkitystä määritelmän kannalta. Määräämättömäksi ajaksi tehdyt niin sanotut "ikuiset" lainat (perpetual loans) ja voittoosuuslainat eli partiaaliset debentuurit ovat perusteluiden mukaan tässä suhteessa takaisinmaksettavia varoja. 24 Perusteluiden mukaan oman pääoman ehtoinen varainhankinta ei täytä takaisinmaksettavien varojen määritelmää. Lisäksi perusteluissa todetaan, että oman pääoman ehtoiseen varainhankintaan on rinnastettavissa niin sanotut vakautetut osakaslainat, joilla ei ole lainaaikaa ja jotka voidaan maksaa takaisin vasta liiketoimintaa lopetettaessa. Perusteluiden mukaan niihin liittyy yrityksen riskiin osallistuminen eri tavalla kuin varsinaisissa perpetualeissa, vaikka ne ovat edellä mainittujen perpetualien alalaji HE 1992/295 vp. 21 Sama. 22 Sama. 23 Sama. 24 Sama. 25 Sama.

11 Yleisön määritelmä 8 Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan yleisöllä tarkoitetaan sinänsä rajoittamatonta joukkoa luonnollisia henkilöitä ja sellaisia juridisia henkilöitä, jotka eivät ole luottolaitoksia tai rahoituslaitoksia. Perusteluiden mukaan luottolaitosten ja rahoituslaitosten rajaaminen yleisön ulkopuolelle on perusteltua, sillä ne eivät tarvitse suojaa ja niiden liiketoimintaan kuuluu olennaisena osana varojen lainaus ja sijoittaminen. Yleisön käsite on lain yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan laaja ja se sisältää myös julkisyhteisöt. 26 Rahoituksen tarjoaminen omaan lukuun Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan rahoituksen tarjoaminen omaan lukuun tarkoittaa luoton ja siihen verrattavan muun rahoituksen tarjoamista. Luoton tarjoamisella tarkoitetaan perusteluiden mukaan rahan tarjoamista sen tarvitsijan käyttöön takaisinmaksuehdoin. Lisäksi rahoitusta on tarjottava omaan lukuun joko suoraan tai saman konserniin tai konsolidointiryhmään kuuluvan yrityksen välityksellä. Tämä merkitsee perusteluiden mukaan toimintaa, joka tapahtuu joko suoraan luottolaitoksen oman tai saman konserniin tai konsolidointiryhmään kuuluvan yrityksen taseen kautta. 27 Taseen ulkopuolinen, esimerkiksi toimeksiannon perusteella tapahtuva välitystoiminta, jossa ei synny luottoriskiä, ei ole perusteluiden mukaan määritelmän mukaista toimintaa. 28 Luottolaitoslain perusteluiden mukaan luotonantovälineellä ei ole sinänsä merkitystä, vaikka luotot yleensä annetaan velkakirjalla. Esimerkkeinä muista luotonantovälineistä mainitaan perusteluissa vekseli, luotollisen tilin sopimus, remburssi tai luottokortti. 29 Lain perusteluissa todetaan edelleen, että luottoihin verrattavalla rahoituksella tarkoitetaan muun muassa luottokorttirahoitusta, osamaksukaupan rahoitusta, myyntisaamisten rahoitusta eli factoring-rahoitusta sekä ostosaamisten rahoitusta eli niin sanottua forfaitingrahoitusta. Myös rahoitusleasing-toiminta voidaan lain perusteluiden mukaan rinnastaa rahoituksen järjestämiseen. 30 Toiminta johon lakia ei sovelleta Vaikka luottolaitoslain 1 :n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyisivät, ei lakia kuitenkaan sovelleta lainkohdan 2 momentissa säädetyissä tapauksissa, joissa rahoittaminen tapahtuu saman konsernin sisällä. Siten riippumatta varojen hankintatavasta ei lakia sovelleta tapauksissa, jossa rahoitus kohdistuu vain varojen hankkijan tai sen kanssa samaan konserniin kuuluvan yhteisön kiinteän tai irtaimen omaisuuden taikka palvelujen kauppaan. 31 Lain perusteluiden mukaan tällaista toimintaa on esimerkiksi tavanomaiseen kauppatapaan kuuluvat maksuaikajärjestelyt. Perusteluiden mukaan näissä tilanteissa rahoittaminen liittyy elinkeinonharjoittajan yleisesti myymien tuotteiden markkinointiin eikä osamaksu- tai 26 Sama. 27 Kuten edellä on todettu, periaate on ongelmallinen direktiivin luottolaitosmääritelmän kannalta. 28 Rahoitustarkastuksen ohje HE 1992/295 vp. 30 Sama. 31 Sama.

12 luottokorttipalveluja tarjota erillisellä elinkeinonharjoittajan valmistamien tai myymien tuotteiden kauppaan tai palvelujen kauppaan liittymättömillä sopimuksilla. Edelleen perusteluiden mukaan soveltamisalan ulkopuolelle jää myös tukkukaupan oman alansa tuotteiden tavanomainen rahoitus, kuten esimerkiksi markkinointi- ja koulutustuki. Lakia ei myöskään sovelleta tapauksissa, joissa rahoitus kohdistuu suoraan samaan konserniin kuuluvaan yhteisöön. Tällä tarkoitetaan perusteluiden mukaan muun ohella konserniyhtiön investointien rahoittamista. Lain soveltamisalan ulottaminen konsernin sisäiseen rahoitukseen ei ole perusteltua, koska siinä rahoituksen antaja ja saaja kuuluvat samaan taloudelliseen etuyhteyteen, eivätkä voi olla yleisöä tässä suhteessa Talletuspankin määritelmä ja talletuksen käsite Luottolaitoslain 50 :n 2 momentin mukaan vain talletuspankeilla on oikeus ottaa vastaan talletuksia. Talletuspankilla, kuten muullakin luottolaitostoimintaa harjoittavalla yhteisöllä, on oltava toimilupa, jonka myöntää valtiovarainministeriö. EU-lainsäädännöstä poiketen kansallisessa lainsäädännössä on siis tehty ero talletuksen ja muiden yleisöltä hankittujen takaisinmaksettavien varojen välillä. Lain 50 :n 1 momentin mukaan talletuksella tarkoitetaan yleisöltä vastaanotettuja takaisinmaksettavia varoja, jotka on vastaanotettu Rahoitustarkastuksen hyväksymät yleiset ehdot täyttävälle tilille. Talletuksesta on 51 :n mukaan tehtävä pankin ja tilinavaajan välillä sopimus. Tilinavaajan henkilöllisyys on aina todettava ja sopimukseen on merkittävä riittävät tiedot tilinavaajasta, omistajasta ja käyttöön oikeutetuista. Jos talletuksesta annetaan erillinen todiste, se on asetettava nimetylle henkilölle ja se voidaan siirtää vain nimetylle henkilölle. Talletusta koskevaan sopimukseen otetusta erityisestä ehdosta on oltava merkintä myös todisteessa. Ehto, lukuun ottamatta tilinomistajan määräystä tilin käyttöön oikeutetuista, voidaan muuttaa tai peruuttaa vain pankin suostumuksella. Lain perusteluiden mukaan talletuspankkiin tehdyillä sijoituksilla, joita kutsutaan talletuksiksi, on tiettyjä ominaisuuksia, joiden perusteella ne voidaan erottaa muista sijoituksista. Perusteluiden mukaan niille on ominaista Rahoitustarkastuksen hyväksymiseen perustuva vakioehtoisuus, kullekin avatulle tilille erikseen tallettajan kanssa tehty sopimus, nimetylle tallettajalle pankin kirjanpidossa avattu tili, tarjonta yleensä ennalta määräämättömälle joukolle. Lisäksi vain talletuksilla on vakuusrahastosuoja. 35 Vain talletuspankilla on 82 :n 4 momentin mukaan oikeus käyttää yleisöltä vastaanotettavista takaisinmaksettavista varoista markkinoinnissa sanaa talletus sellaisenaan tai yhdyssanana. Rahoitustarkastus valvoo muun muassa luottolaitosten sopimusehtojen käyttöä. Kuluttajansuojan kannalta sopimusehtojen käyttöä valvoo myös kuluttaja-asiamies. Rahoitustarkastus on antanut talletuspankeille ohjeen talletussopimuksista (102.5). Ohjeessa Rahoitustarkastus esittää näkemyksensä talletussuhteesta, talletustilejä koskevilla talletussopimuksille asetettavista vähimmäisvaatimuksista ja sopimusehtojen sisällöstä. Oh- 32 Sama. 33 Periaatteen soveltaminen aiheuttaa nykyisellään käytännön ongelmia erityisesti tilanteissa, joissa rahoittaja on esimerkiksi kaupan keskusliike tai sen konserniin kuuluva ns. in-house rahoitusyhtiö, joka rahoittaa samaan ryhmittymään kuuluvien vähittäisliikkeiden asiakkaita. 34 HE 1992/295 vp. 35 Sama.

13 jeessa edellytetään, että talletussopimussuhdetta koskevat ehdot ilmenevät kirjallisesta sopimuksesta. Pankin on huolehdittava siitä, että sopimusasiakirja allekirjoitetaan vasta sen jälkeen, kun sopimussuhdetta koskevat ehdot on kirjattu asiakirjaan. Tiliin liittyvistä palveluista tehdään eri sopimukset. Käytössä olevien talletussuhdetta sääntelevien sopimusten ja ehtojen nimitykset poikkeavat jonkin verran toisistaan. Talletussopimus on siten ohjeen mukaan kokonaisuus, joka muodostuu tilisopimuksesta, tiliehdoista ja palveluhinnastosta. Tiliä avattaessa on ohjeen mukaan laadittava kirjallisesti sopimus, joka sisältää tilinomistajia ja tilin käyttöön oikeutettuja koskevat tiedot sekä ne tiliin liittyvät ehdot, joita ei ole jätetty vakioehtoisten tiliehtojen varaan. Kummankin osapuolen tulee saada oma kappaleensa tilisopimuksesta. Sovellettavien tiliehtojen tulee ilmetä tilinsopimuksesta. Tilisopimukseen tulee myös ohjeen mukaan ottaa maininta mahdollisesti tilistä annettavasta talletustodistuksesta, jota vastaan tilillä olevat varat suoritetaan Talletussuoja Vuonna 1997 säädetyllä lailla luottolaitostoiminnasta annetun lain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (1229/1997) saatettiin Suomessa voimaan talletusten vakuusjärjestelmistä annettuun direktiiviin 37 sisältyvät määräykset. Talletuspankkien on luottolaitoslain 65 :n 1 momentin mukaan kuuluttava talletussuojarahastoon tallettajien saamisten turvaamiseksi. Lain 65 j :n 1 momentin mukaan talletussuojarahaston varoista korvataan lain 50 :ssä tarkoitetulla tilillä olevat ja tilille vielä kirjautumattomat maksujen välityksessä olevat tallettajan samassa talletuspankissa olevat saamiset, kuitenkin enintään Suomen markan asti. Lisäksi talletuspankkien vakaan toiminnan turvaamiseksi talletuspankki voi lain 55 :n mukaan kuulua vakuusrahastoon. Talletuspankin on lain 65 m :n mukaan annettava tallettajilleen tiedot talletussuojarahaston tallettajien saamisille antamasta suojasta tai vastaavasta muusta suojasta sekä aiemmin annettujen tietojen muutoksista. Jos talletuspankki ei ole maksanut talletussopimuksen ja luottolaitoslain mukaisesti talletuspankissa lain 50 :ssä tarkoitetulla tilillä olevia tallettajan erääntyneitä ja riidattomia saamisia, tallettaja voi lain 65 i :n mukaan ilmoittaa asiasta rahoitustarkastukselle. Maksuvelvollisuuden määräämisen edellytyksenä on, että saamisen maksamatta jääminen on rahoitustarkastuksen saaman selvityksen perusteella johtunut pankin maksu- tai muista taloudellisista vaikeuksista eivätkä vaikeudet rahoitustarkastuksen arvion mukaan ole tilapäisiä. Talletussuojarahaston on lain 65 k :n 1 momentin mukaan maksettava tallettajien saamiset kolmen kuukauden kuluessa 65 i :ssä tarkoitetusta rahoitustarkastuksen päätöksestä. Jos talletuspankki on ennen 65 i :ssä tarkoitettua päätöstä asetettu selvitystilaan, määräaika lasketaan selvitystilaan asettamispäätöksestä. Talletussuojarahasto voi lain 65 n :n mukaan ottaa säännöissä määrätyllä tavalla toimintaansa varten lainaa, jos sen omat varat eivät riitä tässä luvussa tarkoitettujen korvausten maksamiseen. Talletussuojarahaston sääntöihin on lain mukaan otettava määräys talletussuojarahastoon kuuluvien talletuspankkien velvollisuudesta myöntää lainaa talletussuojarahastolle rahaston velvoitteiden täyttämiseksi. 36 Rahoitustarkastuksen ohje Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi talletusten vakuusjärjestelystä (94/19/EY).

14 Nykytilan arviointia Luottolaitostoiminnan määritelmä Edellä mainituista EU-lainsäädännön periaatteista voidaan johtaa ainakin seuraavat vähimmäisvaatimukset kansalliselle lainsäädännölle: 1. Kaikilla yrityksillä, jotka liiketoimintanaan ottavat vastaan yleisöltä takaisin maksettavia varoja ja myöntävät näillä varoilla rahoitusta omaan lukuun, on oltava lähtökohtaisesti luottolaitostoimilupa. 2. Jos luottolaitos ottaa 1 kohdassa tarkoitetussa toiminnassa vastaan varoja tilille, niillä on oltava talletussuoja. Talletussuoja voidaan määritellä riippumattomasti suhteessa talletusten ja muiden takaisinmaksettavien varojen käsitteeseen. Luottolaitosdirektiivien periaatteista seuraa kääntäen, että pelkästään takaisinmaksettavien varojen vastaanottaminen yleisöltä on sallittua ilman luottolaitostoimilupaa, jollei vastaanottava yritys liiketoimintanaan myönnä rahoitusta omaan lukuun. Takaisinmaksettavien varojen vastaanottaminen yleisöltä edellyttää kuitenkin tällöin jonkinasteista kansallista sääntelyä velkojien taloudellisen aseman suojaamiseksi. Lisäksi on huomattava, että tällaiseen kansalliseen sääntelyyn perustuva varojen vastaanottaminen ei ole Euroopan talousalueella vastavuoroisesti tunnustettavaa liiketoimintaa, vaan muut jäsenvaltiot voivat kieltää tällaisen varainhankinnan omalla alueellaan. Luottolaitosdirektiivien mukainen luottolaitoksen määritelmä rajoittuu liiketoimintaan, joka käsittää luottojen ja niihin rinnastuvan rahoituksen myöntämisen, eikä käsite sisällä muuta sijoitustoimintaa. Toisaalta varojen sijoittamiseen jälkimarkkinakelpoisiin arvopapereihin ei liity samanlaisia vaadetransformaatioon liittyviä riskejä ja informaation hallintaan liittyviä riskejä kuin yksilölliseen luottoriskin arvioimiseen ja voimakkaampaan maturiteettitransformaatioon perustuvaan varsinaiseen luotonantoon. Näistä syistä sellaista liiketoimintaa, jossa ainoastaan sijoitetaan yleisöltä hankittuja varoja jälkimarkkinoilta hankittuihin arvopapereihin, ei ole tarpeen säännellä luottolaitostoimintana. Luottolaitostoiminnan määrittelyn yhteydessä on kuitenkin säädettävä tarpeellisista poikkeuksista sellaisten yritysten osalta, jotka hankkivat yleisöltä takaisinmaksettavia varoja ja myöntävät rajoitetusti luottoa esimerkiksi tuottamiensa tavaroiden tai palvelujen ostamisen rahoittamiseksi. Tältä osin voimassa olevia määritelmiä saattaa olla tarpeen tarkistaa esimerkiksi kaupan keskusliikkeiden ja maahantuojien myöntämän rahoituksen osalta siltä osin kuin nämä tarjoavat rahoitusta samaan markkinointi- tai jakeluketjuun kuuluvien yritysten asiakkaille ilman, että tällaiset yritykset kuuluvat rahoituksen tarjoajan kanssa samaan konserniin. Omana kysymyksenään on tarpeen arvioida luottolaitoksen määritelmää sellaisten konsernien osalta, joissa varainhankinta ja varainkäyttö on eriytetty eri konserniyhtiöihin (perusliiketoiminnan ulkoistaminen). Voimassa olevan lainsäädännön mukaan luottolaitoksena pidetään sitä konserniyritystä, jonka nimissä varoja hankitaan yleisöltä (ja joka lainaa varat edelleen muille konserniyrityksille), kun taas sellainen konserniyritys, joka myöntää rahoitusta muilta konserniyrityksiltä lainaamillaan varoilla, sisällytetään rahoituslaitoksena luottolaitoksen konsolidoituun valvontaan. Käsitteitä saattaa olla tarpeen tarkistaa pitäen

15 silmällä erityisesti sellaisia konserneja, joissa suuri teollista tai kaupallista toimintaa harjoittava emoyritys rahoittaa toimintaansa joukkovelkakirjalainoilla ja omistaa esimerkiksi pienen rahoitusyhtiön. EU-direktiivien mukaisessa luottolaitosdirektiivien määritelmässä ei ole tehty eroa talletuksen ja muiden takaisinmaksettavien varojen välillä. Muun muassa tästä syystä saattaa olla tarpeen harkita lisäksi sitä, tarvitaanko laissa erikseen talletuspankin määritelmää vai riittääkö yhtäältä talletussuojan soveltamisalan määrittely suhteessa luottolaitosten yleisöltä vastaanottamiin varoihin ja toisaalta luottolaitoksille sallitun varainhankinnan määrittely suhteessa muille yrityksille sallittuun varainhankintaan Talletuksen ja niihin rinnastettavien takaisinmaksettavien varojen määritelmä Kansallisen sääntelyn osalta keskeinen harkinnanvarainen kysymys on se, rajoitetaanko muiden yritysten kuin edellä mainittujen periaatteiden mukaisesti määriteltyjen luottolaitosten oikeutta ottaa vastaan yleisöltä takaisinmaksettavia varoja. Luottolaitoksen yksinoikeudeksi säädettävän talletuksen määrittelystä erillään saattaa olla tarpeen tarkistaa niiden luottolaitoksen yleisövelkojen määrittelyä, joihin on tarkoituksenmukaista soveltaa talletussuojaa. Voimassa olevassa laissa on säädetty, että ainoastaan talletuspankilla on oikeus ottaa vastaan talletuksia. Talletuksilla tarkoitetaan laissa yleisöltä vastaanotettuja takaisinmaksettavia varoja, jotka on vastaanotettu Rahoitustarkastuksen hyväksymät yleiset ehdot täyttävälle tilille. Vain tällaisia varoja saadaan kutsua talletukseksi ja vain tällaisilla varoilla voi olla talletussuoja. Lain määritelmä ei kuitenkaan ole riittävä, koska se jättää huomiotta takaisinmaksettavien varojen vastaanottamisen muulle kuin Rahoitustarkastuksen hyväksymät yleiset ehdot täyttävälle tilille. Muiden kun talletus -nimisten takaisinmaksettavien varojen vastaanottamista yleisöltä ei siis nimenomaisesti ole säädetty talletuspankkien yksinoikeudeksi silloinkaan kun varat otetaan (muulle kuin Rahoitustarkastuksen hyväksymälle) tilille ja ne ovat vaadittaessa takaisinmaksettavia. Toiminta, joka käsittää tällaista varainhankintaa on kuitenkin luvanvaraista luottolaitostoimintaa, jos tällaista varainhankintaa harjoittava yritys harjoittaa liiketoimintanaan antolainausta. Voimassa olevan luottolaitoslain perusteluiden mukaan talletuspankkiin tehdyillä sijoituksilla, joita kutsutaan talletuksiksi, on tiettyjä ominaisuuksia, joiden perusteella ne voidaan erottaa muista sijoituksista. Perusteluiden mukaan talletuksille on ominaista Rahoitustarkastuksen hyväksymiseen perustuva vakioehtoisuus, kullekin avatulle tilille erikseen tallettajan kanssa tehty sopimus, nimetylle tallettajalle pankin kirjanpidossa avattu tili, niiden tarjoaminen yleensä ennalta määräämättömälle joukolle, sekä kuuluminen pakollisen talletussuojan piiriin. Nämä ominaisuudet eivät kuitenkaan talletussuojaa lukuun ottamatta merkittävästi poikkea muiden velkainstrumenttien ehdoista. Edellä esitetystä käy ilmi, että nykyinen lainsäädännössä olevan pankkien yksinoikeudeksi tarkoitetun varainhankinnan (talletuksen) määritelmä ei ole riittävän selkeä. Talletus on määritelty käytännössä ainoastaan havainnoimalla pankkien talletukseksi kutsumien yleisösaamisten käytännön ominaispiirteitä ja katsottu, että niitä riittävästi muistuttava varainhankinta olisi muilta yrityksiltä kielletty. Tällaisia talletukselle ominaisia piirteitä voidaan ajatella olevan ainakin tilimuotoisuus, vakioehtoisuus, vaadittaessa takaisinmaksettavuus

16 tai avistaehtoisuus, nimellisarvoisuus, tarjoaminen yleisölle sekä yhteys maksujenvälitysjärjestelmiin. Käytännössä vakiintunut pankkitalletuksen käsite on kuitenkin määritelty pankkien itsensä toimesta. Tällaisia ominaisuuksia ovat talletus-nimen käyttö ja sopimusehtojen saattaminen Rahoitustarkastuksen hyväksyttäväksi, sekä velkasuhteeseen liittyvien maksutapahtumien kirjaaminen tiettyyn kirjanpidon osajärjestelmään. Luottolaitosten yksinoikeutena olevan varainhankinnan määrittelyn täytynee lainsäädännössä joka tapauksessa perustua yksinomaan velan tunnusmerkkeihin. Näitä tunnusmerkkejä ei voi kuitenkaan tarkastella irrallaan siitä, minkälaiseen toimintaan näitä varoja voidaan käyttää. Yksi nykyisen lainsäädännön heikkous onkin se, että määrittelyn kohteena on ollut irrallinen talletuksen käsite, eikä funktionaalinen 38 näkökulma tietyntyyppisen liiketoiminnan sääntelyyn. Seuraavassa tarkastellaan ensiksi sitä edellä viitattua kysymystä, voidaanko muille yrityksille kuin luottolaitoksille sallittu varainhankinta (tai kääntäen luottolaitosten yksinoikeudeksi säädetty varainhankinta) määritellä irrallaan tällaisten yritysten liiketoiminnasta (varain käytöstä). Vasta tämän jälkeen voidaan tarkastella itse varainhankinnan määritelmää. Jos päädytään siihen, että muiden yritysten varainhankintaa ei tarvitse rajoittaa niiden toiminnan vähäisemmän riskin vuoksi tai muista niiden liiketoiminnasta johtuvista syistä, talletuskäsitettä ei ole tarpeen määritellä muuhun tarkoitukseen kuin talletussuojan soveltamisalaa varten. Säännellyn varainhankinnan määrittelyn yhteys liiketoimintaan (varojen käyttöön) Ratkaistava kysymys on se, onko sallittuja varainhankinnan muotoja ylipäätään tarpeen rajoittaa sellaisessa liiketoiminnassa, johon ei liity kaikkia niitä erityisiä riskejä, jotka ovat nykyisellään erillisen sääntelyn ja valvonnan perusteena. Talletuspankkien sääntelyn osalta tällaisia riskejä on todettu olevan ensinnäkin erityisesti alttius talletuspaolle, mikä liittyy olennaisesti varainhankinnan vaadittaessa takaisinmaksettavuuteen. Toinen sääntelyn keskeinen peruste on vaadetransformaatiosta johtuvat riskit. Kolmas merkittävä peruste on tarve varmistaa maksujärjestelmien turvallisuus. Tietyntyyppisen varainhankinnan rajoittamista myös luottolaitossääntelyn ja valvonnan ulkopuolella olevien yritysten osalta puoltaa se, että myös tällaisten yritysten hallussa olevat asiakkaiden säästövarat voivat joutua alttiiksi talletuspaolle ja siten vaarantaa kotitalouksien ja yritysten taloudellisen aseman riippumatta siitä, mitä liiketoimintaa yritys harjoittaa. 39 Mikäli tällaisia varoja käytetään laajasti maksujenvälitykseen, esimerkiksi yhden suuren toimijan maksuvalmiusvaikeudet saattavat välittyä laajalti talouteen maksujärjestelmän välityksellä. Ratkaisevaksi kysymykseksi jäänee siten, onko maturiteettitransformaatiosta tai muusta luottolaitoksille ominaisesta toiminnasta johtuvat riskit sillä tavoin suurempia kuin muussa yritystoiminnassa, että luottolaitoksella on ratkaisevasti suurempi todennäköisyys joutua alttiiksi maksuvalmiusongelmille kuin muilla avistaehtoiseen varainhankintaan nojaavilla yrityksillä Funktionaalisella sääntelyllä tarkoitetaan toiminnan sääntelyä instituutioiden sääntelyn sijasta. Tietyntyyppisten lakisääteisten vaatimusten asettaminen tietylle toiminnalle johtaa tosin koko instituutiolle asetettavien vaatimusten asettamiseen (esimerkiksi vaatimusten asettaminen oman pääoman määrälle ja johdon ammattitaidolle). Tällaisten koko instituutiota koskevan sääntelyn taustalla tulisi kuitenkin olla instituution harjoittama toiminta. 39 Tätä näkökulmaa puoltaa muun muassa 1990-luvun alun kokemukset eräistä vaikeuksiin joutuneista säästökassoista.

17 Talletuskäsitteen objektiiviset tunnusmerkit 14 Mikäli tullaan siihen tulokseen, että muiden yritysten kuin luottolaitosten varainhankinnan muotoja on tarpeen rajoittaa säätämällä tietyntyyppinen varainhankinta luottolaitosten yksinoikeudeksi, joudutaan tällainen varainhankinta määrittelemään tunnusmerkein. Seuraavassa tarkastellaan lähemmin edellä viitattuja talletuskäsitteen mahdollisia niin sanottuja objektiivisia tunnusmerkkejä. a) Tilimuotoisuus Tilimuotoisuus on keskeisin talletuksen ominaispiirre osittain senkin vuoksi, että se on ainoa pakollinen kriteeri talletussuojan soveltamisalan määrittelyssä. Tiliominaisuuden ei voi objektiivisena tunnusmerkkinä katsoa täyttyvän pelkästään sillä, että velka merkitään erilliselle velkojan nimellä olevalle kirjanpidon tai osakirjapidon tilille, jos velan alkuperäinen määrä on sen ehtojen mukaan maksettava eräpäivänä kokonaan takaisin. Käsitteen tekee vakiintuneen pankkitalletuksen määritelmän osalta ongelmalliseksi se, että yhtäältä useimpia sijoitus- ja säästöinstrumentteja voidaan nykyisen tietotekniikan avulla käsitellä tilimuotoisina nykyisellä tietotekniikalla (esim. arvo-osuustilit). b) Avistaehtoisuus Avistaehtoisuus edellyttää puolestaan, että varat ovat vaadittaessa takaisinmaksettavia velkasitoumuksia (velvollisuus maksaa varat takaisin vaadittaessa). Avistaehtoisuudella tarkoitetaan yleensä sitä, että samalta velalliselta olevan saamisen määrä saattaa vaihdella sopimussuhteen kuluessa velan lisäämisen tai takaisinmaksun johdosta. Avistaehtoisuus on tilimuotoisuuden ohella toinen perinteiselle pankkitalletukselle ominainen piirre. Erityisesti avistaehtoisen varainhankinnan maturiteettitransformaatio pitkäaikaisiksi saamisiksi muodostaa perinteisen pankkitoiminnan ytimen ja avistaehtoiseen varainhankintaan liittyvä talletuspaon riski on ollut keskeinen syy pankkitoiminnan erityiselle sääntelylle ja valvonnalle. Koska avistaehtoiseen varainhankintaan liittyvät riskit korostuvat tällaisen varainhankinnan maturiteettitransformaatioon perustuvassa liiketoiminnassa, tällä ominaispiirteellä on erityinen yhteys yrityksen liiketoimintaan. c) Vastaanottaminen yleisölle Varojen vastaanottaminen yleisöltä, so. ennalta määräämättömältä joukolta asiakkaita, on sellainen eri säästö- ja sijoitusmuodoille ominainen piirre, että sillä ei liene yksinomaisena tunnuspiirteenä erityistä merkitystä talletuksen määrittelyn kannalta. d) Vakioehtoisuus Vakioehtoisuus on käytännössä välttämätön edellytys kaikkien säästö- ja sijoituskohteiden tarjoamiselle laajalle yleisölle eikä tälläkään ominaisuudella liene siten käytännön merkitystä talletuksen määritelmän kannalta. e) Nimellisarvoisuus Velvollisuus maksaa talletukseen perustuvan saamisen pääoma takaisin nimellisarvosta on keskeinen vieraan pääoman ominaisuus yleensäkin eikä se siten talletuksen tunnusmerkkinä liene keskeinen, joskin sillä saattaa olla merkitystä rajanvetokriteerinä erityisesti suh-

18 teessa sijoitusrahasto-osuuksiin, varsinkin jos tällaiset rahasto-osuudet ovat käytettävissä maksujenvälitykseen. f) Käytettävyys maksujenvälitykseen Käytettävyys maksujenvälitykseen on avistaehtoisuuden ohella toinen keskeinen pankkitalletuksen ominaispiirre, joka muodostaa keskeisen perusteen talletusten vastaanoton sääntelylle ja valvonnalle. Maksujenvälitykseen sitoutuu yhtäältä merkittävä määrä yritysten ja kotitalouksien kannalta välttämättömiä varoja, joita on tarpeen erikseen suojata, ja toisaalta vähittäismaksujen välityksestä maksunvälittäjien (käytännössä nykyisin pankkien) välillä syntyviin clearingsaamisiin liittyviä riskejä on niiden suuruuden vuoksi tarpeen valvoa rahoitus- ja maksujärjestelmien yleisen vakauden turvaamiseksi. Käytettävyys maksujenvälitykseen ei kuitenkaan yksinään riitä erottavaksi tunnusmerkiksi esimerkiksi suhteessa sijoitusrahasto-osuuksiin. Toisaalta avistaehtoisuus ja tilimuotoisuus lienevät käytännössä välttämättömiä edellytyksiä varojen käytölle maksujenvälityksessä. h) Yhteenveto Yhteenvetona talletuksen mahdollisista objektiivisista tunnusmerkeistä voitaneen todeta, että tällaisina tunnusmerkkeinä tulevat kysymykseen lähinnä velan tilimuotoisuus, vaadittaessa takaisinmaksettavuus tai avistaehtoisuus, nimellisarvoisuus ja käyttäminen maksujenvälitykseen. Mikään tunnusmerkeistä ei kuitenkaan yksinään riitä erottamaan talletusta muista markkinoilla nykyisin olevista säästö- ja sijoituskohteista. Lisäksi on todettava, että pankkien määräaikaistalletukset eivät täytä kaikkia näitä tunnusmerkkejä. Jos luottolaitosten yksinoikeudeksi säädettävän talletuksen käsitteen välttämättöminä kriteereinä pidetään yhtäältä pankkitoiminnan sääntelyn ja valvonnan yleisiä perusteita ja toisaalta talletuksen erotettavuutta muista säästö- ja sijoituskohteista talletus voitaisiin periaatteessa määritellä ainakin lähtökohtaisesti nimellisarvoiseksi, tilille kirjatuiksi vaadittaeessa takaisinmaksettavaksi tai avistaehtoisiksi varoiksi, jotka ovat käytettävissä maksujenvälitykseen. Ainoastaan näiden kriteerien samanaikainen täyttyminen erottaisi riittävästi talletuksen muista markkinoilla esiintyvistä säästö- ja sijoituskohteista. Tällaisen määrittelyn osalta on syytä erikseen korostaa, että se ei sinänsä estäisi määrittelemästä talletussuojan alaiseksi myös määritelmän ulkopuolelle jääviä luottolaitoksen antamia velkasitoumuksia, vaikka niiden objektiiviset tunnusmerkit vastaisivatkin myös muiden yritysten käyttämiä varainhankintamuotoja Alustavia johtopäätöksiä Voimassa oleva EU-lainsäädäntö ei kiellä talletusten ja muiden takaisinmaksettavien varojen vastaanottamista muiltakaan yrityksiltä kuin luottolaitoksilta kansallisessa lainsäädännössä, edellyttäen että tällaista varainhankintaa koskeva kansallinen lainsäädäntö täyttää tietyt vähimmäisvaatimukset. EU-lainsäädännössä ei tehdä mitään eroa talletuksen ja muiden takaisinmaksettavien varojen välillä säädettäessä luottolaitoksen määritelmästä ja muita kuin luottolaitoksia koskevasta talletusten ja muiden takaisinmaksettavien varojen vastaanottokiellosta.

19 Voimassa olevan lainsäädännön mukainen talletusten vastaanottokielto on tulkintavarainen, koska siinä ainoastaan kielletään muita yrityksiä kuin talletuspankkeja ottamasta vastaan takaisinmaksettavia varoja yleisöltä rahoitustarkastuksen hyväksymät yleiset ehdot täyttäville tileille. Ensisijaisesti on ratkaistava se, tuleeko talletusten vastaanottokiellon olla riippumaton yrityksen liiketoiminnasta (varainkäytöstä). Jos katsotaan, että tällaiselle kiellolle on perusteita liiketoiminnan luonteesta (lähinnä rahoitustoiminta/muu yritystoiminta) ja sen riskeistä riippumatta, kiellon alainen varainhankinta on määriteltävä objektiivisin kriteerein. Objektiivisena kriteeristönä, jolla talletuspankkien yksinoikeutena harjoittama takaisinmaksettavien varojen vastaanottaminen yleisöltä voidaan erottaa muiden harjoittamasta toiminnasta tulee kysymykseen lähinnä seuraavista ominaisuuksista muodostuva kokonaisuus: - tilimuotoisuus, - vaadittaessa takaisinmaksettavuus, - avistaehtoisuus, - nimellisarvoisuus, - liiketoimintana luottojen ja muun rahoituksen myöntäminen, sekä - liiketoimintana maksujenvälitys. Talletussuojadirektiivissä oleva talletuksen ja vastaavasti talletussuojan soveltamisalan määritelmä on käsitteellisesti täysin riippumaton talletuksen ja muiden takaisinmaksettavien varojen käsitteestä eikä siten vaikuta viimeksi mainitun käsitteen määrittelyyn. Talletussuojan alaisten luottolaitoksen velkojen määrittely voidaan siten tehdä täysin irrallaan yleisen talletuskäsitteen määrittelystä. Siltä osin kuin muille yrityksille sallitaan takaisinmaksettavien varojen vastaanottaminen yleisöltä, kansalliseen lainsäädäntöön on sisällytettävä vähimmäissäännökset velkojien suojaamiseksi ja toiminnan valvomiseksi. Yleiset sijoittajansuojasäännökset saattavat täyttää ainakin muodollisesti nämä vähimmäisvaatimukset. Lainsäädäntöä on tarpeen selkiyttää ja täydentää takaisinmaksettavien varojen vastaanottamisoikeuden osalta ainakin seuraavilta osin: 1) sellaisen varainhankinnan (talletuksen) määritelmä, joka on tarkoitettu luottolaitosten (talletuspankkien) yksinoikeudeksi; 2) velkojien suojaamiseksi tarpeelliset säännökset, siltä osin kuin muilla yrityksillä kuin talletuspankeilla on oikeus ottaa vastaan vaadittaessa takaisinmaksettavia varoja yleisöltä; 16

20 2 SÄÄNTELYN JA VALVONNAN YLEISET TAVOITTEET JA KEINOT Yleiset tavoitteet Yleistä Talletuspankkien ja muiden luottolaitosten toiminta on kaikilla kehittyneillä rahoitusmarkkinoilla erityisen sääntelyn ja valvonnan kohteena. Yhteiskunnan rahoitushuollon turvaamiseksi kaikkien luottolaitosten jonkinasteinen sääntely on yleisesti katsottu tarpeelliseksi. Erityisen tärkeänä on pidetty talletuspankkien sääntelyä ja valvontaa. Talletuspankit muodostavat nykyisin kiinteän osan koko rahoitusjärjestelmää. Rahoitusjärjestelmä puolestaan muodostaa keskeisen osan koko kansantalouden toimintaa. Tämän vuoksi rahoitusjärjestelmän häiriötön toiminta on perusedellytys kansantalouden tehokkaalle toiminnalle. Rahoitusjärjestelmä muodostuu olennaisilta osiltaan rahoituksen välityksestä ylijäämäisiltä talousyksiköiltä alijäämäisille talousyksiköille, so. otto ja antolainauksesta. Rahoitusjärjestelmään kuuluu olennaisena osana myös tukku- ja vähittäismaksujen välitys. Käytännössä tilimuotoisesta vähittäismaksujärjestelmästä huolehtivat nykyisin lähes yksinomaan talletuspankit, vaikka ennalta vastaanotettuihin varoihin tai takaisinmaksettaviin varoihin perustuvien maksujenvälityspalvelujen (tilimuotoinen vähittäismaksujärjestelmä) tarjonta voidaan periaatteessa järjestää erillään otto- ja antolainauksesta. Tämä johtuu siitä, että laajamittainen vähittäismaksujen välitys edellyttää käytännössä vaadittaessa takaisin maksettavien varojen vastaanottamista yleisöltä, mikä on katsottu talletuspankkien yksinoikeudeksi. Yleisesti katsottuna rahoitusmarkkinoilla sääntelyllä ja valvonnalla pyritään turvaamaan rahoitusmarkkinoiden vakaus, edistämään niiden tehokkuutta ja huolehtimaan riittävästä kuluttajan- ja asiakkaansuojasta Rahoitusmarkkinoiden vakaus Sääntelyllä ja valvonnalla pyritään ennen kaikkea etukäteen vähentämään mahdollisen järjestelmäriskin todennäköisyyttä ja mahdollisessa ongelmatilanteissa myötävaikuttamaan yleisen luottamuksen säilyttämiseen tai palauttamiseen rahoitusmarkkinoiden toimintaan. Järjestelmäriskejä ovat kaikki tekijät, jotka voivat aiheuttaa vakavia toiminnallisia ongelmia ja pahimmassa tapauksessa romahduttaa jonkin tai useita rahoitusjärjestelmän keskeisistä tehtävistä: luotonvälityksen, maksujenvälityksen, arvopaperikauppojen selvityksen tai rahoitusvaateiden hinnoittelun. 40 Tässä luvussa käsitellään erityisesti talletuspankkitoiminnan sääntelyn tavoitteita. Luvussa käsitellään siis sitä, miksi talletuspankkien harjoittamaa toimintaa yleisesti katsotaan tarpeelliseksi säännellä ja valvoa. Esitetyt näkökohdat ovat sovellettavissa osittain myös muiden luottolaitosten harjoittamaan toimintaan sekä eräiltä osin myös varojen vastaanottamiseen yleisöltä muussa liiketoiminnassa. 41 Tehokkuus- ja vakaustavoitteilla on molemmilla positiivinen arvolataus, vaikka niiden täsmällinen sisältö on vaikeata määritellä. Esimerkiksi tehokkuustavoitteella tarkoitetaan yleensä sitä, että sääntely tulisi edistää varojen tehokasta kohdentumista taloudessa (yhteiskunnallinen tehokkuus). Periaatteessa ja käytännössä kilpailu on monissa tapauksissa paras keino edistää tehokkuutta. Täysin vapaa kilpailu pankkitoiminnassa, kuten toimilupajärjestelmästä luopuminen (free banking), ei kuitenkaan välttämättä ole tarkoituksenmukaista vakaussyistä (Ks. lähemmin keskustelu free banking -aiheesta esimerkiksi Halme (1999) s ja 92-3).