1 Perustuslakivaliokunnalle Pyydettynä lausuntona hallituksen esityksestä (HE 324/2014 vp) laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi esitän kunnioittaen seuraavaa. Perustuslakivaliokunta on toimittanut minulle laatimansa, 22.1.2015 päivätyn taustamuistion, jossa on esitetty kysymyksiä asiantuntijoille. Pyrin lausunnossani vastaamaan näihin kysymyksiin mahdollisuuksieni mukaan. Kansanvaltaisuuden toteutuminen Perustuslakivaliokunnalle joulukuussa 2014 antamassani lausunnossa, joka koski nyt esillä olevaa hallituksen esitystä, arvioin, ettei esityksen sisältämä 1. lakiehdotus (laki sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä eli ns. järjestämislaki) ole hyväksyttävissä tavallisena lakina. Perustelin tätä ennen muuta sillä, ettei laki turvaisi riittävällä tavalla kansanvaltaista päätöksentekoa kunnallisella
2 tai alueellisella tasolla lakisääteisiä sosiaali- ja terveyspalveluja koskevissa asioissa. Viittasin perusteluissani kunnallista ja muuta alueellista itsehallintoa koskevaan perustuslain 121 :ään, sen 1 ja 4 momentteihin. Mainitun pykälän lisäksi kansanvaltaisuusperiaate saa tukea kansanvaltaisuutta ja oikeusvaltioperiaatetta koskevan perustuslain 2 :n 2 momentista sekä vaali- ja osallistumisoikeuksia koskevan perustuslain 14 :n 4 momentista (taustamuistio s. 1). Taustamuistion mukaan olennainen kysymys kansanvaltaisuuden kannalta on se, onko lainsäätäjällä harkintamarginaalinsa rajoissa mahdollisuus toteuttaa uudistus tavalla, joka ei ole perustuslain 121 :n kokonaisuuden (ja mahdollisesti myös perustuslain 2 :n 2 momentin ja 14 :n [4] momentin?) kannalta ainakaan perustelluin vaihtoehto (s. 4). Käsitykseni on edelleen se, ettei perustuslain edellyttämä kansanvaltaisuusperiaate toteudu riittävällä tavalla ehdotetussa järjestämismallissa. Perustelen tätä seuraavasti. Järjestämislaissa säädettäisiin kunnan velvollisuudesta kuulua yhtäältä johonkin sosiaali- ja terveysalueena toimivaan kuntayhtymään (10,2 ) ja toisaalta tuottamisvastuussa olevaan kuntayhtymään (14,1 ). Kysymys olisi kuntien pakollisesta yhteistoiminnasta, tässä tapauksessa niin sanotuista pakkokuntayhtymistä. Lakisääteisen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämis- ja tuottamisvastuu siirrettäisiin kunnilta kyseisille kuntayhtymille (10 ja 14 ), mutta vastuu tehtävien rahoituksesta jäisi edelleen kunnille (33 ). Perustelujen mukaan kuntien budjeteista keskimäärin hieman alle puolet siirtyisi kuntayhtymän päätösvaltaan (s. 137/I). Kunnan peruspalvelujen valtionosuusprosentti vuodelle 2015 on alle 26, mutta se vaihtelee huomattavasti kuntien kesken (s. 137/II). Kunnat maksavat tämän perusteella verotuloillaan huomattavan osan asiakasmaksutulot huomioon ottaen ehkä noin kaksi kolmasosaa lakisääteisen sosiaali- ja terveydenhuollon kustannuksista. Perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslainvoimaisesti suojattu kunnallinen itsehallinto merkitsee kuntalaisille kuuluvaa oikeutta päättää kuntansa hallinnosta ja taloudesta. Se sisältää muun ohessa kuntalaisten oikeuden itse valitsemiinsa hallintoelimiin (PeVL 65/2002 vp s. 2, PeVL 37/2006 vp s. 3). Kuntien pakollisen yhteistoiminnan järjestelyjä arvioidessaan valiokunta on kiinnittänyt huomiota seuraaviin seikkoihin (PeVL 65/2002 vp s. 2, PeVL 37/2006 vp s. 4). Yhteistoimintatehtävän ylikunnallinen luonne. Nyt siirrettäväksi ehdotetut tehtävät ovat kuuluneet tähän saakka kunnille. Osa niistä on järjestetty tosin kuntien pakollisena tai vapaaehtoisena yhteistoimintana. Pakollinen yhteistoiminta on koskenut (vain) erikoissairaanhoitoa ja kehitysvammaisten erityishuoltoa, mutta näitäkin tehtäviä kunta on voinut järjestää myös omana toimintanaan. Lakisääteiseen sosiaali- ja terveydenhuoltoon kuuluvien tehtävien ylikunnallisen luonteen voidaan arvioida korostuneen eri syistä viime vuosina. Tähän ovat vaikuttaneet muun ohella perusoikeuksista (yhdenvertaisuusperusoikeus, sosiaaliset perusoikeudet) johtuvat vaatimukset ja toisaalta julkistalouteen liittyvät näkökohdat, joihin myös ikärakenteen ja huoltosuhteen muutos kytkeytyvät (perustelut s. 42 48). Kyseiset seikat näyttäisivät perustelevan tehtävien, tai ainakin huomattavan osan niistä, järjestämistä ylikunnallisena.
3 Hallinnon tarkoituksenmukainen järjestäminen tehtäviä hoidettaessa. Ehdotettua järjestämismallia on arvioitu ja verrattu vaihtoehtoisiin malleihin esityksen perusteluissa (s. 48 52, 137 141). Vaihtoehtoisiksi malleiksi on nimetty yksitasoisen kuntayhtymän malli ja perustuslain 121 :n 4 momenttiin (itsehallinto kuntia suuremmilla hallintoalueilla) nojaava malli. Ehdotetulla mallilla pyritään perustelujen mukaan toteuttamaan samanaikaisesti eri tavoitteita, kuten alueellisen kokonaisuuden hallintaa ja ohjattavuutta ja toisaalta paikallisen päätöksenteon turvaamista. Perustelujen mukaan ehdotettu malli toteuttaa palvelujärjestelmän kuntapohjaisuutta, jolloin voidaan säilyttää päätöksenteon yhteys muuhun paikallisesti tapahtuvaan päätöksentekoon (mm. varhaiskasvatus, koulu, nuoriso- ja vapaa-aikapalvelujen ja asumiseen liittyvät palvelut). Se on myös halvempi kuin perustuslain 121 :n 4 momenttiin perustuva malli. Ehdotetun mallin haittapuoleksi mainitaan toisaalta se, ettei se ole hallinnollisesti selkein tai tehokkain malli. Keskeinen tähän liittyvä pulma on nähdäkseni siinä, että mallin toteutuessa palvelujen järjestämisvastuu ja rahoitusvastuu eriytyisivät, mikä tarkoittaa myös (päätös)vallan ja vastuun eriytymistä. Malli ei myöskään turvaisi riittävästi pienten kuntien asemaa palveluja koskevassa päätöksenteossa. Perustelujen mukaan noin 180 kunnan ääniosuus jäisi nykyisellä kuntajaolla sosiaali- ja terveysalueilla alle prosentin (s. 137/II). Näillä perusteilla hallinnon tarkoituksenmukaista järjestämistä koskeva kriteeri täyttyy ehdotetun mallin yhteydessä nähdäkseni varsin vajavaisesti. Antaako päätöksentekojärjestelmä yksittäiselle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan mahdollistaman aseman? Kriteeri on pyritty käsitykseni mukaan ottamaan riittävällä tavalla huomioon erityisesti sosiaali- ja terveysalueen kuntayhtymän toimielinten kokoonpanoa ja valintaa sekä niissä tapahtuvaa päätöksentekoa koskevissa säännöksissä (21 ja 23 ; myös 22 ). Kuten edellisessä kappaleessa todettiin, pienten kuntien (ja niiden asukkaiden) mahdollisuudet vaikuttaa etenkin sosiaali- ja terveysalueen kuntayhtymän päätöksentekoon jäisivät silti hyvin vähäisiksi. Supistaako järjestely oleellisesti yhteistoimintaan velvollisten kuntin yleistä toimialaa? Ehdotetulla järjestelyllä ei olisi välittömiä oikeudellisia vaikutuksia kuntien yleiseen toimialaan. Sen tosiasialliset vaikutukset voisivat kuitenkin olla tässä suhteessa merkittävät. Kysymys on ennen muuta siitä, miten uudistus vaikuttaisi kunkin kunnan talouteen. Jos se lisäisi olennaisesti lakisääteisen sosiaali- ja terveydenhuollon kustannuksia, kunnan tosiasialliset mahdolliset hoitaa vapaaehtoisesti itselleen ottamia tehtäviä saattaisivat kaventua siinä määrin, ettei yleiselle toimialalle jäisi käytännössä juuri merkitystä. Perustuslakivaliokunta on pitänyt ongelmallisena kuntien yhteistoimintaelimen tehtävien lisäämistä siinä määrin ja sillä tavalla että se vaikuttaisi oleellisesti jäsenkuntien hallintoon ja vaarantaisi
4 kunnallisen itsehallinnon perusteisiin sisältyvän periaatteen kunnan päätösvallan kuulumisesta kuntalaisten valitsemille toimielimille. Tavallisella lailla ei voida valiokunnan mukaan puuttua itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin tavalla, joka asiallisesti ottaen tekisi itsehallinnon merkityksettömäksi (PeVL 65/2002 vp s. 2 ja siinä viitatut lausunnot, PeVL 37/2006 vp s. 3). Ehdotettu tehtävien siirtäminen ylikunnallisille elimille vaikuttaisi mielestäni hyvin olennaisesti jäsenkuntien hallintoon ja vaarantaisi periaatteen kunnan päätösvallan kuulumisesta kuntalaisten valitsemille toimielimille. Ehdotuksella puututtaisiin itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin, ennen muuta kuntalaisten oikeuteen päättää kuntansa hallinnosta ja taloudesta, minkä johdosta itsehallinto kaventuisi merkittävästi. Puuttuminen ei olisi ehkä kuitenkaan niin voimakasta, että itsehallinto kävisi sen johdosta täysin merkityksettömäksi. Kunnallisen itsehallinnon kaventumista ei kompensoitaisi tässä tapauksessa perustuslain 121 :n 4 momentin tarkoittamin järjestelyin. Vaikka ehdotettujen sosiaali- ja terveysalueiden voidaan katsoa edustavan mainitussa perustuslain kohdassa tarkoitettuja kuntaa suurempia hallintoalueita, niiden hallintoa ei järjestettäisi itsehallinnon periaatteiden mukaisesti siten, kuin perustuslaki edellyttää. Ehdotus poikkeaa tässä suhteessa Kainuun hallintokokeilusta annetusta laista (343/2003), jonka mukaan maakunnan ylintä päätösvaltaa käyttää maakunnan jäsenten välittömillä vaaleilla valitsema maakuntavaltuusto. Ehdotettua mallia (samoin kuin yksitasoista kuntayhtymämallia) perustellumpana perustuslain kannalta voidaankin pitää mielestäni mallia, joka toteuttaisi perustuslain 121 :n 4 momentin vaatimukset. Olennaista on tällöin se, että ylintä päätösvaltaa lain tarkoittamissa asioissa käyttäisi alueen asukkaiden suorilla vaaleilla valitsema toimielin. Jos/kun uudistukselle asetetut tavoitteet on mahdollista saavuttaa myös tällaisen mallin avulla, voiko lainsäätäjä tästä huolimatta toteuttaa harkintamarginaalinsa puitteissa ehdotetun (tai muun sellaisen) mallin, joka on perustuslain kannalta vähemmän perusteltu? Kysymys viittaa suhteellisuusperiaatteen (eli oikeasuhtaisuuden vaatimuksen) asemaan lainsäätäjän harkintamarginaalin mahdollisena kaventajana. Vakiintuneen tulkinnan mukaan kyseinen periaate toimii yhtenä perusoikeuksien yleisenä rajoitusedellytyksenä, eli se kaventaa lainsäätäjän harkintamarginaalia silloin, kun tavallisella lailla rajoitetaan perusoikeutta. Se sisältää tässä yhteydessä niin sanotun välttämättömyysvaatimuksen, jonka mukaan perusoikeusrajoituksen tulee olla välttämätön hyväksyttävän tavoitteen saavuttamiseksi (PeVM 309/1993 vp s. 5/I). Samaa lähtökohtaa on nähdäkseni perusteltua soveltaa myös silloin, kun kysymys on kunnallisen itsehallinnon rajoittamisesta. Toisaalta on syytä korostaa sitä seikkaa, että asia on tulkinnallisesti avoin; perustuslakivaliokunnan käytäntöä asiasta ei liene toistaiseksi olemassa. Lainsäätäjän harkintamarginaalia tässä suhteessa arvioitaessa on otettava joka tapauksessa huomioon ehdotetun mallin tueksi esitettyjen perustelujen vakuuttavuus ja tähän liittyen se, kuinka ennakkoluulottomasti ja tasapuolisesti eri toteuttamismalleja ja niiden hyviä ja huonoja puolia on uudistusta valmisteltaessa arvioitu ja kuinka perusteelliseen eri vaihtoehtojen vertailuun ehdotus perustuu.
5 Johtopäätökseni on, ettei ehdotettua 1. lakiehdotusta voida edellä mainituista syistä käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Sen muuttaminen niin, että se täyttäisi perustuslain vaatimukset, saattaa osoittautua eduskuntakäsittelyssä (liian?) vaikeaksi tehtäväksi. Varteen otettavaksi vaihtoehdoksi muodostuu sen vuoksi lain käsitteleminen perustuslain säätämisjärjestyksessä eli poikkeuslakina. Perustuslain 73 :n 1 momentin mukaan perustuslaista voidaan säätää vain rajattuja poikkeuksia. Ilmaisu viittaa perustuslakia koskevan hallituksen esityksen perustelujen mukaan ensi sijassa poikkeuksen alan asialliseen rajoittamiseen. Poikkeuslain tulee olla selvästi rajattu suhteessa perustuslain kokonaisuuteen. Säännöksen lähtökohtana on, että poikkeuslakimenettelyn käyttöön tulee suhtautua pidättyvästi ja perustuslaista tehtävien poikkeusten ala tulee rajoittaa mahdollisimman kapeaksi (ns. poikkeuslakien välttämisen periaate). Jos poikkeuslain säätäminen osoittautuu välttämättömäksi, se tulee rajata vain välttämättömään kirjoittamalla se mahdollisimman tarkkarajaiseksi ja vähäiseksi. Samalla on harkittava, voitaisiinko poikkeuksen voimassaoloa ajallisesti rajoittaa. (Hallituksen esitys 1/1998 vp s. 125/I). Myös perustuslakivaliokunnan mukaan poikkeuslakimenettelyn käyttöön tulee suhtautua pidättyvästi. Siihen tulee turvautua vain erityisen poikkeuksellisissa tapauksissa ja pakottavista syistä. Jos poikkeuslakeja käytetään kansallisissa yhteyksissä, poikkeukset perustuslaista on pyrittävä ensisijaisesti säätämään voimassaololtaan ajallisesti rajoitettuina, siis määräaikaisina. (PeVM 10/1998 vp s. 22 23) Jos vaikeutetun säätämisjärjestyksen käyttöön päädytään, ensisijainen vaihtoehto on näin ollen säätää laki määräaikaisena. Kuntien rahoitusvastuu / vaikutukset kuntien taloudelliseen asemaan Taustamuistion mukaan olennaiseksi kysymykseksi kuntien rahoitusvastuun ja kuntien taloudelliseen asemaan kohdistuvien vaikutusten kannalta muodostuu, onko lainsäätäjällä harkintamarginaalinsa rajoissa mahdollisuus toteuttaa sellainen uudistus, jonka myötä negatiiviset vaikutukset joissakin kunnissa muodostuvat merkittäviksi ja kunnallisveroprosenttien erot kasvavat nykyisestä olennaisesti (s. 7). Sosiaali- ja terveydenhuollon tehtäviä koskevan rahoitusvastuun osoittaminen kunnille samalla, kun päätösvalta palveluiden järjestämisestä ja tuottamisesta annettaisiin ylikunnallisille elimille (33 ), merkitsisi jo sellaisenaan puuttumista kunnalliseen itsehallintoon, koska näin kavennettaisiin merkittävästi kunnan talouden autonomiaa eli kuntalaisten mahdollisuutta päättää verovarojensa käytöstä. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan kunnan rahoitusosuus sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävistä nousee uudistuksen seurauksena nykyisestä noin puolella kunnista ja laskee puolella. Muutoksen suuruus vaihtelee kunnittain (s. 63 66). Vaikka muutoksia ehdotetaan tasattavaksi siirtymäjärjestelyin (2. lakiehdotuksen 14 ), ne muodostuisivat joidenkin kuntien kohdalla merkittäviksi. Tällä on merkitystä yhtäältä perustuslain 121 :n suojaamaan rahoitusperiaatteen ja toisaalta kuntalaisten yhdenvertaisuuden (perustuslain 6 ) kannalta. Rahoitusperiaatteen tulee toteutua paitsi koko kuntasektorin myös yksittäisen kunnan tasolla. Kuntien tehtävistä myös rahoitustehtävistä säädettäessä on periaatteen mukaisesti huolehdittava kuntien tosiasiallisista mah-
6 dollisuuksista suoriutua velvoitteistaan (esim. PeVL 40/2014 vp s. 2 ja siinä mainitut lausunnot). Perustuslakivaliokunnan taustamuistion mukaan kunnallisveroprosenttien ero eri kunnissa kasvaisi uudistuksen johdosta nykyisestä kuudesta prosentista noin 11 prosenttiyksikköön (s. 4), mikä tarkoittaa, että eri kuntien asukkaat joutuisivat maksamaan muun muassa saamistaan sosiaali- ja terveyspalveluista hyvin erisuuruisen hinnan. Tämä suoraan lainsäätäjän toimenpiteistä aiheutuva alueellisen eriarvoisuuden kasvu kumoaisi nähdäkseni osan niistä uudistuksen tueksi esitetyistä perusteluista, joiden mukaan uudistus parantaa (alueellista) yhdenvertaisuutta palvelujen saamisessa ja laadussa ja siten myös sosiaalisten perusoikeuksien toteutumisessa. Perustuslain yhdenvertaisuussäännös sitoo lainsäätäjää, vaikka lainsäätäjällä on tässä suhteessa verraten laaja harkintamarginaali (PeVL 40/2014 vp s. 6/II). Jos rahoitusperiaate (ja yhdenvertaisuussäännös) otetaan vakavasti, ehdotus on mainituista syistä siinä määrin perustuslain vastainen, että sen käsittelemistä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä on nähdäkseni vaikea perustella. Tämä seikka ei yksistään voine toimia perusteena vaikeutetun säätämisjärjestyksen käyttämiselle, vaan ensisijainen vaihtoehto on muuttaa lakia niin, että se täyttää perustuslain vaatimukset. Tämä tarkoittasi kuntiin kohdistuvien kustannusvaikutusten tasaamista siten, että kunnallisveroprosenttien ero jäisi selvästi nyt ennakoitua pienemmäksi. Samalla tulisi huolehtia rahoitusperiaatteen mukaisesti siitä, ettei yhdenkään kunnan rahoitusosuus lakisääteisen sosiaali- ja terveydenhuollon kustannuksista kasva kohtuuttomasti nykyiseen verrattuna. Tuotantovastuussa olevien kuntayhtymien tehtävistä säätäminen Joulukuussa 2014 antamassani lausunnossa pidin perustuslain 121 :n 2 momentin (vaatimus säätää kunnille annettavista tehtävistä lailla) kannalta pulmallisena 1. lakiehdotuksen 12 :n 2 momentin 8 kohtaa, jonka mukaan sosiaali- ja terveysalueen hyväksymässä järjestämispäätöksessä määrättäisiin tuottamisvastuussa olevat kuntayhtymät ja niiden tehtävät. Kun ehdotetun järjestämislain lisäksi otetaan huomioon voimassa olevat sosiaali- ja terveydenhuollon erityislait, tuottamistehtävän sisällön voidaan katsoa ilmenevän riittävän täsmällisesti laista. Tehtävän jakautuminen tuottamisvastuussa olevien kuntayhtymien (ja 14 :ssä tarkoitettujen vastuukuntien) kesken riippuisi kuitenkin järjestämispäätöksestä. Tehtävän sisältö voisi ilmeisesti vaihdella huomattavastikin kuntayhtymien (ja vastuukuntien) kesken. Tuottamisvastuussa olevat kuntayhtymät eivät ilmenisi laista, eikä siten myöskään se, mitkä kunnat kuluvat mihinkin kuntayhtymään tai hoitaako tuottamistehtävää jossakin tapauksessa kuntayhtymän sijasta vastuukunta. Tuottamisvastuulla tarkoitetaan ehdotuksessa myös vastuuta [lainsäädännön ja järjestämispäätöksen mukaisiin sosiaali- ja terveyspalveluihin] kuuluvan julkisen vallan käytöstä (3 :n 3 kohta). Perustuslain 2 :n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua eduskunnan hyväksymään lakiin (lainalaisuusvaatimus). Perustuslakivaliokunta pitänyt etenkin perusoikeuskytkentäisen sääntelyn yhteydessä välttämättömänä, että toimivaltainen viranomainen ilmenee laista yksiselitteisesti tai muuten täsmällisesti tai että ainakin viranomaisten toimivaltasuhteiden lähtö-
7 kohdat samoin kuin toimivallan siirtämisen edellytykset ilmenevät laista riittävän täsmällisesti (PeVL 32/2012 vp s. 6/I ja siinä mainitut lausunnot). Kysymys on tässä yhteydessä kiistattomasti perusoikeuksiin, erityisesti sosiaalisiin perusoikeuksiin (perustuslain 19 :n 1, 3 ja 4 mom.), kytkeytyvästä sääntelystä. Perustuslain suojaaman lainalaisuusvaatimuksen toteutuminen ehdotetun sääntelyn kohdalla on näistä syistä epävarmaa. Toimivaltainen viranomainen esimerkiksi palvelun myöntämisestä konkreettisessa tapauksessa päättävä viranomainen ei ilmenisi laista yksiselitteisesti tai täsmällisesti. Tulkinnanvaraisempaa on ehkä se, säädettäisiinkö laissa riittävän täsmällisesti viranomaisten toimivaltasuhteiden lähtökohdista. Asiaa arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota, paitsi sosiaali- ja terveydenhuollon erityislakien säännöksiin, 1. lakiehdotuksen 3 :ään, 12 :ään, 14 :ään, 15 :ään ja 17 :ään. Viimeksi mainitussa pykälässä säädettäisiin mahdollisuudesta määrätyin edellytyksin keskittää vastuu joidenkin palvelujen tuottamisesta valtakunnallisesti joillekin kuntayhtymille. Keskitettävistä palveluista ja niiden tuottamisesta vastaavista kuntayhtymistä säädettäisiin pykälän mukaan valtioneuvoston asetuksella. Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan palvelujen tuotantoa voitaisiin keskittää paitsi valtakunnallisesti myös alueellisesti. Järjestämispäätöksessä pitäisi tällöin määritellä erityisesti ne palvelut, joiden tuotanto on sosiaali- ja terveysalueen sisällä osoitettu vain joidenkin tuottamisvastuussa olevien kuntayhtymien tehtäväksi. Perusteluissa viitataan tässä yhteydessä 1. lakiehdotuksen 17 :ään (s. 85/I). Perustuslain 2 :n 3 momentilla ja 121 :n 2 momentilla on nähdäkseni mahdollista perustella vaatimusta, että palvelujen alueellisen keskittämisen edellytykset tulisi vahvistaa laissa. Tampereella 29. tammikuuta 2015 Raija Huhtanen julkisoikeuden professori