EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN

ISSN 1831-0958 EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN Erityiskertomus nro 16 2013 YHTENÄISEN TARKASTUSMALLIN ( SINGLE AUDIT ) SOVELTAMINEN JA KOMISSION LUOTTAMUS KANSALLISTEN TARKASTUSVIRANOMAISTEN TYÖHÖN KOHEESIOALALLA FI

Erityiskertomus nro 16 2013 YHTENÄISEN TARKASTUSMALLIN ( SINGLE AUDIT ) SOVELTAMINEN JA KOMISSION LUOTTAMUS KANSALLISTEN TARKASTUSVIRANOMAISTEN TYÖHÖN KOHEESIOALALLA (annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG P. +352 4398-1 F. +352 4398-46410 Sähköposti: eca-info@eca.europa.eu Internet: http://eca.europa.eu Erityiskertomus nro 16 2013 Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu). Luettelointitiedot ovat teoksen lopussa. Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2014 ISBN 978-92-9241-546-4 doi:10.2865/97504 Euroopan unioni, 2014 Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan. Printed in Luxembourg

3 SISÄLLYS Kohta SANASTO LYHENTEET I VII TIIVISTELMÄ 1 19 JOHDANTO 1 4 KOHEESIOALAN SISÄISTÄ VALVONTAA KOSKEVAN VASTUUN JAKAMINEN 5 8 TARKASTUSVIRANOMAISTEN TEHTÄVÄT JA VASTUUALUEET 9 11 TARKASTUSVIRANOMAISEN OSUUS KOMISSION VARMISTUSPROSESSISSA 12 19 YHTENÄISEN TARKASTUSMALLIN ( SINGLE AUDIT ) PERIAATE 73 ARTIKLAN MUKAISESTI 20 24 TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA 25 78 HUOMAUTUKSET 25 56 ONKO KOMISSIO HYÖDYNTÄNYT ASIANMUKAISESTI KANSALLISTEN TARKASTUSVIRANOMAISTEN TOIMITTAMIA TIETOJA VARMUUDEN SAAMISEKSI JA MYÖNTÄESSÄÄN TOIMENPIDEOHJELMILLE 73 ARTIKLAN MUKAISEN ASEMAN? 26 28 KOMISSIO LUOTTAA TARKASTUSVIRANOMAISTEN TOIMITTAMIIN TIETOIHIN KAIKISTA VUODEN 2012 TOIMENPIDEOHJELMISTA LÄHES KOLMEN NELJÄNNEKSEN OSALTA 29 40 KANSALLISTEN VIRANOMAISTEN TOIMITTAMIEN TIETOJEN KÄYTTÖÖN KOMISSIOSSA LIITTYVÄT RISKIT: VIRHETASOT JA RAHOITUSOIKAISUT 41 48 MAHDOLLISUUTTA SOVELTAA YHTENÄISTÄ TARKASTUSMALLIA KOSKEVIA SÄÄNNÖKSIÄ HYÖDYNNETTIIN VÄHÄN, 73 ARTIKLAN MUKAISEN ASEMAN MYÖNTÄMINEN VIIVÄSTYI EIVÄTKÄ VÄHIMMÄISEHDOT AINA TÄYTTYNEET 49 56 73 ARTIKLAN MUKAISEN ASEMAN SAANEIDEN TOIMENPIDEOHJELMIEN SEURANTAJÄRJESTELYJÄ ON VAHVISTETTAVA JA YHTENÄISEN TARKASTUSMALLIN ASEMA PITÄISI PERUUTTAA, JOS VÄHIMMÄISEHDOT EIVÄT ENÄÄ TÄYTY

4 57 72 ONKO KOMISSIO VARMISTANUT TARKASTUSVIRANOMAISILLE TARKOITETUN OHJEISTUKSEN JA TUEN AVULLA, ETTÄ KAIKKIIN TOIMENPIDEOHJELMIIN SOVELLETAAN YHDENMUKAISTA TARKASTUKSEN LÄHESTYMISTAPAA? 58 67 KOMISSION MENETELMÄOHJEITA TARKASTUSVIRANOMAISILLE ON PARANNETTU OHJELMAKAUDEN ALUSTA ALKAEN 68 69 KOMISSION EDISTÄMIEN HYVIEN KÄYTÄNTÖJEN VAIHTO TARKASTUSVIRANOMAISTEN KANSSA JA NIIDEN VÄLILLÄ 70 72 KOMISSIO TUKEE TARKASTUSVIRANOMAISIA KOULUTUKSEN AVULLA 73 78 MITKÄ OVAT OHJELMAKAUDELLA 2007 2013 KÄYTTÖÖNOTETTUJEN TARKASTUSJÄRJESTELYJEN KUSTANNUKSET? 79 89 JOHTOPÄÄTÖKSET JA SUOSITUKSET LIITE I EAKR/KOHEESIORAHASTO JA ESR TOIMENPIDEOHJELMIEN MÄÄRÄ JA KOKONAISBUDJETTI (EU:N RAHOITUS SEKÄ KANSALLINEN JULKINEN JA YKSITYINEN RAHOITUS) OHJELMAKAUDELLA 2007 2013 LIITE II ASETUSTEN MUKAISET TARKASTUSVIRANOMAISTEN VASTUUALUEET LIITE III YHTEENVETO ALUE- JA KAUPUNKIPOLITIIKAN PÄÄOSASTON JA TYÖLLISYYS-, SOSIAALI- JA OSALLISUUSASIOIDEN PÄÄOSASTON VUOTTA 2012 KOSKEVISSA VUOTUISISSA TOIMINTAKERTOMUKSISSA ESITTÄMISTÄ VARAUMISTA LIITE IV YHTENÄISESTÄ TARKASTUSMALLISTA (SINGLE AUDIT) (SEKÄ YHTEISÖN SISÄISEN VALVONNAN MENETTELYJÄ KOSKEVASTA EHDOTUKSESTA) ANNETUSSA TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN LAUSUNNOSSA NRO 2/2004 ESITETYT YLEISET PERIAATTEET KOMISSION VASTAUKSET

5 SANASTO 73 artikla: Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 73 artiklassa säädetään, että komissio voi luottaa kansallisten tarkastusviranomaisten tekemään työhön ja vähentää omia tarkastuksiaan ja tarkistuksiaan hyväksyttyään kansallisen vaatimuksenmukaisuutta koskevan arvioinnin ja tarkastusviranomaisten tarkastusstrategian ja saatuaan kohtuullisen varmuuden siitä, että toimenpideohjelmien hallinto- ja valvontajärjestelmät toimivat tehokkaasti. Asetukset: Tässä kertomuksessa asetuksilla tarkoitetaan seuraavia EAKR:a, ESR:a ja koheesiorahastoa ohjelmakaudella 2007 2013 koskevia asetuksia: asetus (EY) N:o 1083/2006 ja komission asetus (EY) N:o 1828/2006 (muutettuna). Projisoitu virhetaso: Tarkastusviranomainen arvioi, kuinka suuri osa kunkin toimenpideohjelman (tai toimenpideohjelmaryhmän) vuotuisista menoista ei ole laillisia ja sääntöjenmukaisia. Taso olisi vahvistettava tilastolliseen otantaan perustuvan lähestymistavan avulla. Toimenpideohjelman (tai toimenpideohjelmaryhmän) yhteydessä aiheutuneita menoja edustavaa virhetasoa kutsutaan projisoiduksi virhetasoksi. Tätä käytäntöä voidaan soveltaa myös muihin kuin tilastollisten otantamenetelmien perusteella vahvistettuihin virhetasoihin (erityisesti pienissä perusjoukoissa), kunhan ne ovat koko perusjoukkoa edustavia. Jäännösvirhetaso: Komissio arvioi, kuinka suuri osa kunkin toimenpideohjelman (tai toimenpideohjelmaryhmän) osalta koko ohjelmakautena maksetuista menoista ei ole laillisia ja sääntöjenmukaisia. Komissio laskee jäännösvirhetasot hyväksymiensä, tarkastusviranomaisten määrittämien edustavien vuotuisten projisoitujen virhetasojen perusteella. Kyseisiä vuotuisia virhetasoja sovelletaan sitten ohjelmakauden aikana suoritettuihin maksuihin ja kaikkiin ohjelmakauden alusta saakka kansallisella tasolla tehtyihin rahoitusoikaisuihin (peruutetut ja takaisinperityt määrät) ja EU:n tasolla (komission virallisten päätösten perusteella) tehtyihin rahoitusoikaisuihin. Laskennan tuloksena saadaan kertyvä jäännösriski. Jäännösvirhetaso edustaa jäännösriskin osuutta vuodesta 2007 alkaen suoritettujen maksujen kokonaismäärästä. Kansainvälisesti hyväksytyt tarkastusstandardit: Tarkastusviranomaisten on otettava tarkastustyössään huomioon kansainvälisesti hyväksytyt tarkastusstandardit. Kansainvälisesti hyväksyttyjä tarkastusstandardeja ovat standardien laadinnasta vastaavien julkisten ja ammatillisten elinten määrittämät tarkastusstandardit, kuten kansainväliset tilintarkastusstandardit (ISA-standardit), ylimpien tarkastuselinten kansainväliset tarkastusstandardit ja INTOSAIn antamat soveltamisohjeet sekä sisäisten tarkastajien järjestön (Institute of Internal Auditors) julkaisemat ohjeet. (Kansalliset) tarkastusstrategiat: Tarkastusviranomaisten tarkastusstrategioissa ilmoitetaan kunkin toimenpideohjelman (tai toimenpideohjelmaryhmän) osalta tarkastettavat järjestelmät ja elimet, tarkastuksen lähestymistavat ja tarkastusmenetelmät, toimien tarkastukseen käytettävät otantamenetelmät ja kyseisten tarkastusten alustava aikataulu. Komissio hyväksyy kansalliset tarkastusstrategiat. Luottamussopimukset: Kahdenvälisiä hallinnollisia järjestelyjä, joita komissio teki kansallisten viranomaisten kanssa ohjelmakaudella 2000 2006, jos sillä oli kohtuullinen varmuus siitä, että yhden tai useamman rahaston varainhoito- ja valvontajärjestelmät olivat komission asetuksen (EY) N:o 438/2001 vaatimusten mukaisia ja että kansalliset viranomaiset olivat laatineet asianmukaisen tarkastusstrategian. Lisäksi jäsenvaltion oli toimitettava komissiolle kertomuksia tarkastustoimistaan. Jos luottamussopimus tehtiin, komissio suostui periaatteessa siihen, että se ei enää toimita tarkastuksia asianomaisessa jäsenvaltiossa (tai kyseisellä alueella). Luottamussopimus tehtiin vuosina 2005 2009 Itävallan, Kyproksen, Tanskan, Viron, Portugalin, Liettuan, Yhdistyneen kuningaskunnan (Englanti), Yhdistyneen kuningaskunnan (Wales) ja Slovenian kanssa 55 toimenpideohjelmasta. Olennaisuustaso: Tarkastajien on annettava lausunto siitä, onko tilinpäätös laadittu kaikilta olennaisilta osiltaan tiettyjen sääntöjen mukaisesti. Olennaisuuden arviointiin käytetään ammatillista harkintaa. Komission soveltama olennaisuustaso on kaksi prosenttia. Sillä tarkoitetaan virheellisten tai sääntöjenvastaisten menojen osuutta tarkastetuissa EU:n menoissa. Komissio soveltaa tätä kynnysarvoa koheesioalalla sekä vuotuiseen projisoituun virhetasoon että monivuotiseen jäännösvirhetasoon kunkin toimenpideohjelman tasolla.

6 Rahoitusoikaisut: Rahoitusoikaisuilla pyritään suojaamaan EU:n talousarviota virheellisiltä tai sääntöjenvastaisilta maksusuorituksilta. Yhteishallinnoinnin piiriin kuuluvien menojen osalta jäsenvaltiot vastaavat ensisijaisesti aiheettomasti maksettujen varojen takaisinperinnästä. Rahoitusoikaisut voidaan tehdä siten, että sääntöjenvastaiset menot poistetaan jäsenvaltioiden menoilmoituksista, tai perimällä varat takaisin edunsaajilta. Myös komissio voi määrätä rahoitusoikaisuja. Sisäinen valvonta: Sisäisellä valvonnalla tarkoitetaan prosessia, jonka avulla pyritään saamaan kohtuullinen varmuus siitä, onko organisaation tavoitteet saavutettu. Valvonta kohdistuu toimien vaikuttavuuteen ja tehokkuuteen, taloudellisen raportoinnin luotettavuuteen sekä lakien ja asetusten mukaisuuteen. Toimenpideohjelma: EAKR:n, koheesiorahaston ja ESR:n varat jaetaan monivuotisten toimenpideohjelmien kautta. Ohjelmissa vahvistetaan kehittämisstrategia ja strategian ensisijaiset tavoitteet. Toimenpideohjelma toteutetaan rahaston tai, kun on kyse lähentymistavoitteesta, koheesiorahaston ja EAKR:n tuella. Jäsenvaltiot toimittavat ohjelma-asiakirjat komission hyväksyttäviksi. Vaatimustenmukaisuuden arviointi: Vaatimustenmukaisuuden arvioinnilla tarkoitetaan prosessia, jossa riippumaton tarkastuselin (joka voi olla kansallinen tarkastusviranomainen) arvioi toimenpideohjelman/toimenpideohjelmaryhmän hallinto- ja valvontajärjestelmien rakennetta ( vaatimustenmukaisuuden arviointia koskevassa kertomuksessa ) ja antaa lausunnon ( vaatimustenmukaisuuden arviointia koskevan lausunnon ) siitä, ovatko järjestelmät asetusten mukaisia. Komission on hyväksyttävä vaatimustenmukaisuuden arviointi ennen kuin toimenpideohjelmamenot voidaan korvata EU:n talousarviosta.

7 LYHENTEET COCOF: Rahastojen yhteensovittamisesta vastaava komitea EAKR: Euroopan aluekehitysrahasto ESR: Euroopan sosiaalirahasto EU: Euroopan unioni EY: Euroopan yhteisö ISA: Kansainväliset tilintarkastusstandardit

8 TIIVISTELMÄ I. Tilintarkastustuomioistuin analysoi tässä tarkastuksessa, missä määrin komissio voi luottaa kansallisten tarkastusviranomaisten työhön koheesioalalla, ja arvioi, miten komissio soveltaa yhtenäistä tarkastusmallia ( single audit, josta säädetään asetuksen (EY) N:o 1083/2006 73 artiklassa). Tarkastusjakso alkaa vuodesta 2010 ja päättyy vuoden 2012 loppuun. II. Yhteishallinnointi merkitsee, että komission on pystyttävä luottamaan jäsenvaltioihin EU:n talousarviota valvoessaan. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että jäsenvaltiot ja komissio ovat tehneet kovasti työtä ottaakseen käyttöön järjestelmän, joka parantaisi koheesioalan menojen tarkastamista ohjelmakaudella 2007 2013. III. Tämä ei kuitenkaan ole ollut ilmaista. Tilintarkastustuomioistuin arvioi tarkastusviranomaisiin liittyvien vuotuisten valvontakustannusten määräksi 110 130 miljoonaa euroa. Valvontakustannusten osuus on noin 0,2 prosenttia kaikkien EAKR:n/koheesiorahaston ja ESR:n toimenpideohjelmien kokonaisbudjetista (EU:n rahoitus sekä kansallinen julkinen ja yksityinen rahoitus). Tältä osin tilintarkastustuomioistuin haluaa muistuttaa, että sisäisen valvonnan järjestelmissä edellytetään, että talousarvioalan tarkastuskustannukset ja tarkastuksista saatava hyöty ovat asianmukaisesti tasapainossa. Tarkastuksilla pyritään pitämään varojen menettämisen riski ja sääntöjenvastaisuuksien riski hyväksyttävällä tasolla. IV. Komissio on edistynyt huomattavasti ohjelmakauden alusta saakka sellaisen järjestelmän kehittämisessä, jonka avulla se voi saada varmuuden EAKR:n/koheesiorahaston ja ESR:n menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta kansallisten tarkastusviranomaisten työn perusteella. Komissio on edistynyt myös sellaisten ohjeiden antamisessa, joilla yhdenmukaistetaan tarkastusviranomaisten lähestymistapoja ja työmenetelmiä.

9 V. Tilintarkastustuomioistuin yksilöi kuitenkin joukon riskitekijöitä, jotka liittyvät siihen, että komissio luottaa tarkastusviranomaisten raportoimiin virhetasoihin ja jäsenvaltioiden rahoitusoikaisuista raportoimiin tietoihin. Komissio voi täten Euroopan parlamentille ja neuvostolle raportoidessaan aliarvioida ongelmia sekä tehdä virheellisen arvion siitä, mitä vakiomuotoisen tarkastuslausunnon saaminen koheesioalalla edellyttää. VI. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että koheesiota koskevassa 73 artiklassa mainitun yhtenäisen tarkastusmallin olisi pikemminkin oltava sääntö eikä poikkeus. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi, että yhtenäisen tarkastusmallin vaikuttava täytäntöönpano on komissiolle huomattava haaste. Edellisen ohjelmakauden tapaan ainoastaan pieni määrä EAKR:n/koheesiorahaston ja ESR:n toimenpideohjelmia täytti ehdot, jotka olivat edellytyksenä yhtenäisen tarkastusmallin aseman myöntämiselle vuoden 2012 loppuun mennessä. otettava käyttöön sovellettavien asetusten säännösten mukaisesti ohjelmakautta 2014 2020 varten järjestelmä, jossa tehdään nettomääräisiä rahoitusoikaisuja sellaisissa toimenpideohjelmissa, joiden kohdalla tarkastusviranomaiset toistuvasti raportoivat liian vähän ongelmista toteutettava asianmukaisia toimia, jotta tarkastusviranomaiset voivat tukeutua vakaaseen ja sitovaan menetelmäkehykseen ehdotettava koheesioalan valvontakustannusten osalta jäsenvaltioiden ja komission välisiä kustannustenjakojärjestelyjä, jotka perustuvat tuoreempaan arviointiin jäsenvaltioiden tosiasiallisista kustannuksista. VII. Tilintarkastustuomioistuin esittää tässä kertomuksessa joukon suosituksia siitä, miten komission olisi hyödynnettävä kansallisten tarkastusviranomaisten koheesioalalla tekemää työtä. Erityisesti komission olisi tarkistettava paremmin kansallisten tarkastusviranomaisten raportoimien virhetasojen ja jäsenvaltioiden rahoitusoikaisuista raportoimien tietojen oikeellisuus ja luotettavuus ennen kuin se käyttää niitä varmuuden saamiseksi sovellettava kaikissa tapauksissa päteviä, johdonmukaisia ja avoimia kriteerejä myöntäessään yhtenäisen tarkastusmallin asemaa toimenpideohjelmille noudatettava 73 artiklan toimenpideohjelmiin (ja niitä valvoviin tarkastusviranomaisiin) soveltamassaan seurannassa vaatimuksia, jotka on esitetty muiden tarkastajien työn käyttöä koskevissa kansainvälisissä tilintarkastusstandardeissa

10 JOHDANTO KOHEESIOALAN SISÄISTÄ VALVONTAA KOSKEVAN VASTUUN JAKAMINEN 1. EU:n rahoitustukea myönnetään koheesioalalla Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR), Euroopan sosiaalirahastosta (ESR) ja koheesiorahastosta. Näiden kolmen rahaston kokonaisbudjetti (EU:n rahoitus sekä kansallinen julkinen ja yksityinen rahoitus) oli 491 miljardia euroa ohjelmakaudella 2007 2013 ( ks. liite I). 2. Komissio ja jäsenvaltiot jakavat toimivallan koheesioalalla. Komissio hyväksyy monivuotiset toimenpideohjelmat jäsenvaltioiden ehdotusten perusteella. Ohjelmakaudella 2007 2013 hyväksyttiin vuoden 2012 loppuun mennessä yhteensä 434 toimenpideohjelmaa (317 EAKR:n/koheesiorahaston toimenpideohjelmaa ja 117 ESR:n toimenpideohjelmaa). Kansalliset viranomaiset vahvistavat kuhunkin toimenpideohjelmaan sovellettavat tukikelpoisuussäännöt, joissa otetaan huomioon kustakin rahastosta annetussa asetuksessa säädetyt poikkeukset. 3. Komission on saatava kunkin toimenpideohjelman osalta varmuus siitä, että jäsenvaltioilla on pätevät sisäiset kontrollit ja että järjestelmät toimivat tehokkaasti 1. Tämä tarkoittaa, että jäsenvaltioiden sisäisten kontrollien avulla on saatava kohtuullinen varmuus siitä, että tilien perustana olevien toimien virheet joko ehkäistään tai havaitaan ja korjataan ennen kuin menot todennetaan komissiolle 2. 1 Neuvoston asetus (EY) N:o 1083/2006, annettu 11 päivänä heinäkuuta 2006, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1260/1999 kumoamisesta (EUVL L 210, 31.7.2006, s. 25), 72 artikla. 2 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 966/2012, annettu 25 päivänä lokakuuta 2012, unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 kumoamisesta (EUVL L 298, 26.10.2012, s. 1) (varainhoitoasetus), 32 artikla. 3 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 317 artikla. 4. Kansallisella tasolla toimenpideohjelmien sisäisestä valvonnasta vastaavat hallintoviranomainen, todentamisviranomainen (ks. laatikko 1) ja tarkastusviranomainen. Näiden elinten on yhdessä varmistettava yhteisrahoitettujen toimien laillisuus ja sääntöjenmukaisuus. Komissio vastaa valvonnasta ja kantaa lopullisen vastuun 3. LAATIKKO 1 HALLINTO- JA TODENTAMISVIRANOMAISTEN VASTUUALUEET Hallintoviranomaiset (usein tietystä toimintalohkosta vastaavia ministeriöitä tai alueviranomaisia) vastaavat toimenpideohjelmiin sisällytettävien yksittäisten hankkeiden valinnasta aiemmin sovittujen kriteerien perusteella. Lisäksi ne toimittavat kyseisiä toimia ja ilmoitettuja menoja koskevat perustason tarkastukset ennen kuin todentamisviranomainen todentaa menot laillisiksi ja sääntöjenmukaisiksi. Todentamisviranomaiset toimivat yleensä osana valtionvarainministeriötä tai sen alaisuudessa toimivia sisäisen valvonnan elimiä.

11 TARKASTUSVIRANOMAISTEN TEHTÄVÄT JA VASTUUALUEET 5. Tarkastusviranomaiset antavat komissiolle varmuuden toimenpideohjelman hallintojärjestelmien ja sisäisten kontrollien tehokkaasta toiminnasta (ja täten myös todennettujen menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta) (ks. liite II). Niiden on oltava toiminnallisesti itsenäisiä varoja hallinnoivista elimistä. 6. Unionin 27 jäsenvaltiossa on perustettu 112 tarkastusviranomaista ohjelmakaudella 2007 2013 4 toteutettavia vuoden 2012 loppuun mennessä hyväksyttyjä 434:ää toimenpideohjelmaa varten (ks. kaavio 1). Useimmissa tapauksissa tarkastusviranomaiset ovat erillisiä osastoja pääministerin kanslioissa, valtionvarainministeriöissä (tai ministeriön alaisuudessa toimivissa sisäisen valvonnan elimissä), muissa ministeriöissä tai ylimmissä tarkastuselimissä. Niiden tehtäväkenttä ja vastuualueet ovat laajemmat kuin jälkitarkastuksista vastaavilla viranomaisilla 5 ohjelmakaudella 2000 2006. 4 Näistä 112 tarkastusviranomaisesta 63 vastaa joko kansallisella tai aluetasolla EAKR:n/koheesiorahaston sekä ESR:n toimenpideohjelmien tarkastamisesta. Näiden monesta rahastosta huolehtivien tarkastusviranomaisten vastuulla on 344 toimenpideohjelmaa (Euroopan alueellisen yhteistyön ohjelmat mukaan luettuina); ohjelmien osuus kokonaisbudjetista (EU:n rahoitus sekä kansallinen julkinen ja yksityinen rahoitus) on 89 prosenttia. Tarkastusviranomaisia on perustettu lisäksi Euroopan kalatalousrahastolle (EKTR). 5 Komission asetus (EY) N:o 438/2001, annettu 2 päivänä maaliskuuta 2001, neuvoston asetuksen (EY) N:o 1260/1999 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä rakennerahastoista myönnettävän tuen hallintoja valvontajärjestelmien osalta (EYVL L 63, 3.3.2001, s. 21), 10 ja 15 artikla.

12 KAAVIO 1 TARKASTUSVIRANOMAISTEN MÄÄRÄ JA TYYPPI JÄSENVALTIOITTAIN (2012) FI 1: monta rahastoa 1: ESR UK 3: monta rahastoa 2: EAKR 1: ESR DK 1: EAKR 1: ESR SE 1: monta rahastoa EE LT LV 1: monta rahastoa 1: EAKR 1 1: monta rahastoa 1: EAKR 1 1: monta rahastoa 1: EAKR 1 PT 1: monta rahastoa IE 1: EAKR/koheesiorahasto 1: ESR ES BE 1: monta rahastoa 19: ESR NL 3: monta rahastoa 2: ESR FR 1: monta rahastoa 1: monta rahastoa 1: EAKR 1 LU DE 10: monta rahastoa 8: EAKR 1 7: ESR 1: monta rahastoa AT IT 1: EAKR 1: ESR SI PL 22: monta rahastoa 3: EAKR 1: ESR 1: monta rahastoa 1: monta CZ rahastoa 1: monta SK rahastoa HU 1: monta rahastoa 1: monta rahastoa GR BG 1: monta rahastoa RO 1: monta rahastoa 1: monta rahastoa MT 1: monta rahastoa CY 1: monta rahastoa 1 Mukaan luettuina tarkastusviranomaiset, jotka ovat yksinomaan vastuussa Euroopan alueellista yhteistyötä koskevista ohjelmista. Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin, vuonna 2012 suoritettu kysely.

13 7. Tarkastusviranomainen raportoi järjestelmien ja toimien tarkastuksiin liittyvistä havainnoistaan kyseisen toimenpideohjelman hallinto- ja todentamisviranomaisille (ks. kaavio 2 ja liite II). Järjestelmätarkastuksia koskevat kertomukset toimitetaan myös komissiolle. Hallintoviranomaisen on päätettävä, tehdäänkö näiden tarkastusten johdosta rahoitusoikaisuja ja/tai toteutetaanko muita korjaavia toimia. Jos tarkastusviranomainen katsoo, että hallintoviranomainen ei ole toteuttanut asianmukaisia korjaavia toimia, sen on ilmoitettava asiasta komissiolle. KAAVIO 2 TOIMENPIDEOHJELMIEN HALLINTO- JA VALVONTAJÄRJESTELMÄT Euroopan komissio Täytäntöönpanokertomus Todennettu menoilmoitus Rahoitusoikaisuja koskeva kertomus Vuotuinen valvontakertomus ja tarkastuslausunto Todentaa toimenpideohjelman menot Raportoi toimenpideohjelmatasolla tehdyistä rahoitusoikaisuista Järjestelmätarkastusta koskevat kertomukset Ilmoittaa toimenpideohjelman menot Hallintoviranomainen Ilmoittavat hankemenot Todentamisviranomainen Edunsaajat Tarkastaa hallintoviranomaisen laatiman menoilmoituksen Järjestelmätarkastukset Tarkastaa edunsaajien ilmoittamat menot Tarkastusviranomainen Järjestelmätarkastusta koskevat kertomukset Järjestelmätarkastusta koskevat kertomukset Toimien tarkastukset Toimien tarkastuksia koskevat kertomukset Lähde: Euroopan komissio.

14 8. Jos komissio havaitsee oman työnsä tai tarkastusviranomaisten raportoimien tietojen perusteella, että jäsenvaltio ei ole onnistunut korjaamaan vakavia puutteita hallinto- ja valvontajärjestelmissään ja/tai oikaisemaan sääntöjenvastaisia menoja, jotka oli ilmoitettu ja todennettu, se voi keskeyttää maksut tai lykätä niitä 6. Jos jäsenvaltio ei korjaa järjestelmissä havaittuja puutteita tai ei peruuta sääntöjenvastaisia menoja (joiden sijasta voidaan korvata muita, tukikelpoisia menoja), komissio voi tehdä rahoitusoikaisuja, jotka johtavat toimenpideohjelmalle 7 myönnetyn EU:n rahoituksen nettomääräiseen vähentymiseen. 6 Neuvoston asetus (EY) N:o 1260/1999, annettu 21 päivänä kesäkuuta 1999, rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä (EYVL L 161, 26.6.1999, s. 1), 39 artiklan 2 kohta; asetus (EY) N:o 1083/2006, 91 ja 92 artikla. 7 Asetus (EY) N:o 1083/2006, 99 artikla. LAATIKKO 2 KOMISSIO HYÖDYNTÄÄ KANSALLISTEN TARKASTUSVIRANOMAISTEN RAPORTOIMIA VIRHETASOJA VARMUUDEN SAAMISEKSI Pääosastot arvioivat kunkin toimenpideohjelman osalta tarkastusviranomaisten raportoimien virhetasojen luotettavuutta. Luotettavuuden edellytyksenä on, että virhetaso on toimenpideohjelmaa (tai toimenpideohjelmaryhmää) 8 edustava. Jos komissio katsoo tason luotettavaksi, se voi joko hyväksyä tarkastusviranomaisen määrittämän virhetason tai laskea sen uudelleen vuotuisessa valvontakertomuksessa tai paikan päällä tehtyjen tarkastuskäyntien yhteydessä saatujen lisätietojen perusteella. Jos virhetasot ovat epäluotettavia, komissio soveltaa kiinteämääräisiä tasoja (2 25 prosenttia) hallintojärjestelmien ja sisäisen valvonnan järjestelmien toiminnan arvioinnista saatujen tulosten perusteella. Lopputuloksena on kunkin toimenpideohjelman validoitu projisoitu virhetaso. Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto ja työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto käyttävät sitten näitä validoituja projisoituja virhetasoja laskeakseen kullekin jäsenvaltiolle keskimääräiset virhetasot. Virhetasot on julkaistu alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston vuotuisessa toimintakertomuksessa vuodesta 2011 alkaen ja työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston vuotuisessa toimintakertomuksessa vuodesta 2010 alkaen. Komissio laskee myös kunkin toimenpideohjelman osalta jäännösvirhetason, jossa otetaan huomioon kaikki EU:n ja kansallisella tasolla ohjelmakauden alusta tehdyt rahoitusoikaisut; jäännösvirhetaso on täten luonteeltaan monivuotinen. Jäännösvirhetasoista raportoidaan myös vuotuisissa toimintakertomuksissa 9. 8 Komissio vaati vuosina 2010 2012, että tilastollista otantaa on sovellettava perusjoukkoihin, joissa on vähintään 800 yksikköä (ks. Guidance on treatment of errors disclosed in the annual control reports (vuotuiseen valvontakertomukseen sisältyvien virheiden käsittelyohjeet) COCOF 11-0041-01-EN, 7.12.2011, s. 11). Vuodesta 2013 alkaen tilastollista otantaa on sovellettava perusjoukkoihin, joissa on vähintään 150 yksikköä (ks. Guidance on sampling methods for Audit Authorities (otantamenetelmiä koskeva ohjeet tarkastusviranomaisille), COCOF 08/0021/03, 4.4.2013). Edustavia virhetasoja voidaan saada myös tiettyjen muiden kuin tilastolliseen otantaan liittyvien lähestymistapojen perusteella. 9 Projisoidut virhetasot viittaavat aina edellisenä vuonna aiheutuneisiin menoihin, kun taas jäännösvirhetasoissa otetaan huomioon myös asianomaisen vuotuisen toimintakertomuksen kattamana vuonna tehdyt rahoitusoikaisut.

15 TARKASTUSVIRANOMAISEN OSUUS KOMISSION VARMISTUSPROSESSISSA 9. Tarkastusviranomaisten vuotuisissa valvontakertomuksissa, tarkastuslausunnoissa ja järjestelmätarkastusta koskevissa kertomuksissa antamat tiedot ovat pääasiallisia lähteitä, joiden perusteella komissio arvioi EU:n menojen laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta kunkin toimenpideohjelman kohdalla. Pääosastot arvioivat vuotuisten toimintakertomusten laadinnan yhteydessä yksityiskohtaisesti kansallisten tarkastusviranomaisten työtä ja erityisesti tarkastusviranomaisten kunkin toimenpideohjelman (tai toimenpideohjelmaryhmän) osalta raportoimia virhetasoja. Näitä tietoja verrataan komission omiin tarkastustuloksiin ja muihin kustakin toimenpideohjelmasta 10 pääosastojen saatavilla oleviin tietoihin (ks. laatikko 2). 10 Euroopan komissio, Inter-service agreement on audit cooperation between DGs MARE, REGIO and EMPL for the programming period 2007-2013 (meri- ja kalastusasioiden pääosaston, alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston ja työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston yksiköiden välinen sopimus tarkastusyhteistyöstä ohjelmakaudella 2007 2013), 26.5.2011. 10. Komissio voi esittää vuotuisissa toimintakertomuksissaan kustakin toimenpideohjelmasta ohjelman kokonaan tai osittain kattavan varauman. Ensiksi komissio arvioi hallinto- ja valvontajärjestelmän toimivuuden. Arviointi perustuu seurantaan, joka koskee sitä, ovatko kansalliset viranomaiset noudattaneet lakisääteisiä vaatimuksia. Tarvittaessa komissio arvioi jäsenvaltion kanssa sovittujen korjaavien toimien tilanteen toimenpideohjelman osalta. Toiseksi komissio arvioi toimenpideohjelmat, joista ei ole tämän alustavan arvioinnin yhteydessä esitetty varaumia. Keskeiset tähän tarkoitukseen käytetyt indikaattorit ovat validoitu projisoitu virhetaso ja komission laskema jäännösvirhetaso (ks. laatikko 2). Vuodesta 2012 alkaen toimenpideohjelmista on yleensä esitetty varauma, jos jäännösvirhetaso ylittää komission soveltaman kahden prosentin olennaisuusrajan. Varaumaa ei esitetä jäännösvirhetason ollessa alle kaksi prosenttia, vaikka projisoitu virhetaso olisi yli viisi prosenttia (ks. kohta 40 ja liite III). 11. Tarkastusviranomaisten koheesioalalta raportoimat virhetasot (jotka komissio oli arvioinut ja konsolidoinut varmistusprosessia varten) ja tilintarkastustuomioistuimen vuotuista tarkastuslausumaansa varten arvioimat virhetasot poikkesivat toisistaan seuraavilta osin: Tarkastusviranomaisten laskemien virhetasojen on määrä olla edustavia toimenpideohjelman (tai toimenpideohjelmaryhmän) tasolla. Tilintarkastustuomioistuimen määrittämät virhetasot on sitä vastoin laskettu kaikille jäsenvaltioille osoitettujen varojen tasolla. Tilintarkastustuomioistuimen määrittämä virhetaso perustuu tilastollisesti edustavaan tapahtumaotokseen EU:n tasolla. Tarkastusviranomaiset soveltavat yleensä tilastollista otantaa. Ne kuitenkin voivat valita toimia koskevia tarkastuksia myös muun kuin tilastollisen otannan perusteella (jopa sellaisten otosten perusteella, jotka eivät ole edustavia).

16 Tarkastushavaintojen vaikutuksen kvantifioinnissa on metodologisia eroja 11. Lopuksi voidaan todeta, että kansallisten tarkastusviranomaisten raportoimat virhetasot eivät liity samaan kauteen kuin tilintarkastustuomioistuimen julkaisemat virhetasot 12. Tästä seuraa, että vuotuiset virhetasot eivät ole suoraan vertailtavissa. Lisäksi komission laskemat jäännösvirhetasot ovat luonteeltaan monivuotisia, ja niissä otetaan huomioon kaikki EU:n ja kansallisella tasolla tehdyt rahoitusoikaisut. YHTENÄISEN TARKASTUSMALLIN ( SINGLE AUDIT ) PERIAATE 73 ARTIKLAN MUKAISESTI 12. Euroopan unionin talousarvion yhteydessä yhtenäisen tarkastusmallin käsitteellä tarkoitetaan sisäisen valvonnan järjestelmää ja tarkastusta, jonka johtoajatuksena on, että kukin valvonnan taso perustuu edeltävälle valvonnan tasolle. Yhtenäisellä tarkastusmallilla pyritään ehkäisemään päällekkäistä valvontatyötä ja vähentämään valvonta- ja tarkastustoimien kokonaiskustannuksia jäsenvaltioissa ja komissiossa. Tarkoituksena on myös vähentää tarkastuskohteisiin kohdistuvaa hallinnollista rasitetta. Yhtenäisen tarkastusmallin pyramidin huipulla on komissio (jolla on viime kädessä vastuu EU:n talousarvion toteuttamisesta). 13. Tilintarkastustuomioistuin on määrittänyt lausunnossaan nro 2/2004 useita yleisperiaatteita sisäisen valvonnan järjestelmille, jotta ne toimisivat tällaisen yhtenäisen tarkastusmallin mukaisesti (ks. liite IV) 13. Tilintarkastustuomioistuin ei ole EU:n ulkoisena tarkastajana osa komission yhtenäiseen tarkastusmalliin perustuvaa järjestelmää. 11 Komissio (ja kansalliset tarkastusviranomaiset) kvantifioivat tarkastushavaintojen vaikutuksen niitä rahoitusoikaisuja silmällä pitäen, joita on vaadittava havaittujen sääntöjenvastaisuuksien vuoksi. Tämä pätee erityisesti tapauksissa, joissa ei ole noudatettu EU:n direktiivejä ja kansallisia julkisia hankintoja koskevia lakeja (ks. vuosikertomus varainhoitovuodelta 2012, komission vastaus kohtaan 5.33 ja liite 1.1, kohdat 9 11). 12 Tarkastusviranomaisten vuotuisissa valvontakertomuksissaan vuodelta n raportoimat virhetasot liittyvät komissiolle vuonna n 1 todennettuihin menoihin. Tilintarkastustuomioistuimen määrittämät vuoden n virhetasot liittyvät vuoden n menoihin. 13 Tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 2/004 yhtenäisestä tarkastusmallista (single audit) (sekä yhteisön sisäisen valvonnan menettelyjä koskeva ehdotus) (EUVL C 107, 30.4.2004, s. 1). 14 KOM(2005) 252 lopullinen, 15. kesäkuuta 2005. 15 KOM(2006) 9 lopullinen, 17. tammikuuta 2006, ks. erityisesti toimet 5,7, 9 ja 13 16. 14. Komissio esitti kesäkuussa 2005 ehdotuksiaan yhteisön yhdennetyn sisäisen valvonnan kehykseksi, jonka tarkoituksena on lisätä EU:n varojen sisäisen valvonnan vaikuttavuutta ja tehokkuutta 14. Vuonna 2006 komissio kehitti tätä konseptia edelleen yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen luomista koskevassa toimintasuunnitelmassa 15. Toimintasuunnitelmalla oli huomattava vaikutus sisäisen valvonnan järjestelmien rakenteeseen EAKR:n/koheesiorahaston ja ESR:n osalta ohjelmakautta 2007 2013 koskevien asetusten mukaisesti. Komissio ehdotti esimerkiksi, että minimoidaan valvontatyön päällekkäisyys (ja maksimoidaan kulloinkin käytettävissä olevilla resursseilla saavutettavan valvonnan taso) vaihtamalla valvontatietoja siten, että kullakin valvontatasolla voidaan luottaa ketjun edellisessä vaiheessa tehtyyn valvontatyöhön (yhtenäisen tarkastusmallin periaate)

17 otetaan käyttöön kansallista valvontaa koskevat kertomukset tilivelvollisuuden lujittamiseksi ja kannustetaan EU:n varojen hallinnoinnista vastaavia tahoja arvioimaan ja parantamaan sisäisen valvonnan järjestelmiään saadaan varmuus kolmansilta osapuolilta eli riippumattomilta tarkastuselimiltä käytetään toimintalohkokohtaisia yhteisiä ohjeita ja sovittuja menettelyjä EU:n ja kansallisen tason välillä yhdenmukaisen sisäisen valvonnan tason varmistamiseksi. 15. Ohjelmakaudella 2007 2013 yhtenäisen tarkastusmallin periaatetta sovelletaan koheesioalaan asetuksen (EY) N:o 1083/2006 73 artiklan mukaisesti. Asetuksessa todetaan, että komissio voi vähentää omia tarkastuksiaan, jos se on saanut kohtuullisen varmuuden siitä, että toimenpideohjelman hallintojärjestelmät ja sisäisen valvonnan järjestelmät toimivat tehokkaasti (ks. laatikko 3). LAATIKKO 3 KOHEESIOALAN YHTENÄINEN TARKASTUSMALLI 73 ARTIKLAN MUKAISESTI 73 artiklan 2 kohta: Omaa tarkastusstrategiaansa määritellessään komissio erittelee toimenpideohjelmat, joiden osalta 71 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua järjestelmän vaatimustenmukaisuutta koskeva lausunto on varaukseton tai joiden osalta varaumat on peruttu oikaisutoimenpiteiden toteuttamisen vuoksi, joiden osalta tarkastusviranomaisen tarkastusstrategia on tyydyttävä ja joiden osalta on saatu komission ja jäsenvaltion tekemien tarkastusten tulosten perusteella kohtuullinen varmuus siitä, että hallinto- ja valvontajärjestelmät toimivat tehokkaasti. 73 artiklan 3 kohta: Mainittujen ohjelmien osalta komissio voi päättää, että se voi luottaa järjestelmien tehokkaan toiminnan osalta pääasiallisesti [tarkastusviranomaisen tarkastus]lausuntoon ja että se suorittaa paikan päällä tehtäviä tarkastuksia vain, jos on sellaisiin järjestelmän puutteisiin viittaavaa näyttöä, jotka vaikuttavat komissiolle todennettuihin menoihin sellaisena vuonna, jota varten on toimitettu [tarkastus]lausunto, joka ei sisällä kyseisiä puutteita koskevia varaumia. Jos komissio tekee tällaisen päätöksen, se ilmoittaa siitä kyseiselle jäsenvaltiolle. Jos on olemassa puutteisiin viittaavaa näyttöä, komissio voi vaatia jäsenvaltiota tekemään tarkastuksia [...] tai tehdä omia tarkastuksiaan [...].

18 16. Niiden toimenpideohjelmien osalta, joille 73 artiklan mukainen asema on myönnetty, komissio voi saada EU:n menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta varmuuden suurelta osin tarkastusviranomaisten työn perusteella (yhtenäisen tarkastusmallin periaate). Täten yhtenäisen tarkastusmallin mukaisen aseman edellytyksenä on, että toimenpideohjelman sisäisen valvonnan järjestelyt ovat tehokkaat. Tämä asetuksiin sisältyvä säännös pohjautuu suurelta osin ohjelmakaudella 2000 2006 16 kokeiltuihin luottamussopimuksiin. Niiden toimenpideohjelmien, joille komissio on myöntänyt yhtenäisen tarkastusmallin mukaisen aseman, ei kuitenkaan tarvitse täyttää varainhoitoasetuksen tai alakohtaisten asetusten vaatimusten lisäksi muita vaatimuksia. 17. Jos komissio katsoo, että kaikki tarvittavat ehdot täyttyvät toimenpideohjelman osalta, tehdään 73 artiklan mukainen päätös jäsenvaltiolle ilmoittamisesta. Komissio määritti vuonna 2010, miten sen yksiköiden on määrä tulkita 73 artiklan 2 kohdan soveltamista koskevat asetusten vaatimukset. Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto ja työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto 17 sopivat valmisteluasiakirjassa näistä sisäisistä säännöistä, joista jäljempänä käytetään nimitystä 73 artiklan etenemissuunnitelma. Etenemissuunnitelmaa muutettiin vuonna 2012, ja 73 artiklan mukaisen aseman myöntämiselle määritettiin lisää kriteerejä 18. 18. Niissä toimenpideohjelmissa, joille on myönnetty 73 artiklan mukainen asema, komissio luottaa asianomaisen tarkastusviranomaisen laatimaan tarkastuslausuntoon. Komissio toimittaa tarkastuksia paikalla ainoastaan, jos sillä on näyttöä siitä, että järjestelmäpuutteet vaikuttavat komission kyseiseltä vuodelta todentamien menojen laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen, jollei tarkastusviranomainen ole käsitellyt näitä ongelmia riittävästi tarkastuslausunnossaan. 19. Komissio voi milloin vain 19 päättää keskeyttää (tai peruuttaa) yhtenäisen tarkastusmallin soveltamisen toimenpideohjelmaan seurantatulostensa perusteella. Jos komissio päättää (peruuttamisen sijaan) keskeyttää 73 artiklan mukaisen aseman soveltamisen, asianomaisen jäsenvaltion kanssa on sovittava uusista korjaavista toimista. 16 SEK(2004), 632/2, 18. toukokuuta 2004. 17 Euroopan komissio, työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto, Roadmap for the implementation and for the monitoring of the correct implementation of the single audit principle (yhtenäisen tarkastusmallin periaatteen seurantaa ja asianmukaista täytäntöönpanoa koskeva etenemissuunnitelma) (lopullinen alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston kanssa sovittu versio), 13.10.2010. 18 Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto, Summary of the audit work carried out and the results under the enquiry planning memorandum To obtain assurance on functioning of systems 2007-2013 through review of the work of audit authorities Phase 1 and Phase 2 (yhteenveto tarkastusten suunnitteluasiakirjaan sisältyvistä tarkastuksista ja tuloksista varmuuden saaminen järjestelmien toiminnasta vuosilta 2007 2013 tarkastusviranomaisten työn arvioinnin kautta vaihe 1 ja vaihe 2), 5.12.2012, s. 40. 19 Euroopan komissio, työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto, Roadmap for the implementation and for the monitoring of the correct implementation of the single audit principle (yhtenäisen tarkastusmallin periaatteen seurantaa ja asianmukaista täytäntöönpanoa koskeva etenemissuunnitelma) (lopullinen alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston kanssa sovittu versio), 13.10.2010.

19 TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA TARKASTUSKYSYMYKSET 20. Komissio on luottanut ohjelmakaudella 2007 2013 entistä enemmän kansallisten tarkastusviranomaisten toimittamiin tietoihin ja ottanut käyttöön kattavan järjestelmän varmuuden saamiseksi kyseisten tietojen perusteella EAKR:n/koheesiorahaston ja ESR:n menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. 21. Tilintarkastustuomioistuin analysoi tässä tarkastuksessa, missä määrin komissio voi luottaa kansallisten tarkastusviranomaisten työhön saadakseen varmuuden koheesioalalta, ja arvioi, miten komissio on soveltanut yhtenäistä tarkastusmallia (josta säädetään 73 artiklassa) vuoden 2012 loppuun mennessä. 22. Tilintarkastustuomioistuin tutki erityisesti, oliko komissio hyödyntänyt asianmukaisesti kansallisten tarkastusviranomaisten toimittamia tietoja varmuuden saamiseksi ja myöntäessään toimenpideohjelmille 73 artiklan mukaisen aseman varmistanut tarkastusviranomaisille tarkoitetun ohjeistuksen ja tuen avulla, että koheesioalaan sovelletaan yhdenmukaista tarkastuksen lähestymistapaa. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin analysoi ohjelmakaudella 2007 2013 käyttöönotettujen vahvistettujen tarkastusjärjestelyjen kustannukset. TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TARKASTUKSEN KATTAMA AJANJAKSO, EVIDENSSIN KERUUMENETELMÄT JA TARKASTUSKRITEERIT 23. Tarkastelujaksona olivat vuodet 2010 2012, ja tarkastuksen yhteydessä muun muassa arvioitiin, miten komissio valvoo ja seuraa kansallisten tarkastusviranomaisten työtä ja miten komissio hyödynsi niiden toimittamia tietoja vuotuisissa toimintakertomuksissaan arvioitiin tiedot, jotka olivat relevantteja yhtenäisen tarkastusmallin käsitteen, tarkastusviranomaisten ja 73 artiklan mukaisen aseman myöntämistä koskevien komission menettelyjen kannalta

20 analysoitiin, miten komissio on edistynyt 73 artiklan mukaisen aseman myöntämisessä toimenpideohjelmille ja aseman myöntämisen talousarviovaikutusta 20 EUVL C 107, 30.4.2004, s. 1. 21 KOM(2006) 9 lopullinen. tarkastettiin EAKR:n/koheesiorahaston ja/tai ESR:n osalta 19 tarkastusviranomaista 15 jäsenvaltiossa keskeisten asetuksissa säädettyjen vaatimusten noudattamisen ja toiminnan vaikuttavuuden arvioimiseksi arvioitiin ohjelmakautta 2014 2020 koskeva komission lainsäädäntöehdotus kansallisten tarkastusviranomaisten tehtävien ja vastuualueiden osalta toteutettiin sähköinen kysely 112:lle EAKR:sta/koheesiorahastosta ja/tai ESR:sta vastaavalle tarkastusviranomaiselle; tarkoituksena oli saada selville, mitä mieltä ne ovat komission ohjeistuksesta ja tuesta, komission valvonta- ja seurantatoimista, sisäisen valvonnan järjestelmän vaikuttavuudesta ja ohjelmakautta 2014 2020 koskevista komission ehdotuksista; kyselyyn vastasi noin 97 prosenttia kaikista tarkastusviranomaisista arvioitiin tarkastustoimintaan liittyvät valvontakustannukset ohjelmakaudella 2007 2013 kyselyyn osallistuneiden tarkastusviranomaisten toimittamien tietojen perusteella haastateltiin 17 jäsenvaltiossa 36 tarkastusviranomaisen päällikköä (tai niiden edustajaa), jotka olivat kyselyssä ilmaisseet olevansa kiinnostuneita haastattelusta. 24. Havaintoja tarkasteltiin ohjelmakautta 2007 2013 koskevien asetusten ja 73 artiklan mukaisen aseman myöntämistä koskevien komission sääntöjen ja ohjeiden valossa. Tarkastuksessa otettiin myös huomioon tilintarkastustuomioistuimen lausunnossa nro 2/2004 20 ja komission vuoden 2006 toimintasuunnitelmassa 21 esitetyt yhdennettyyn sisäisen valvonnan kehykseen sovellettavat yleisperiaatteet sekä kansainvälisissä tilintarkastusstandardeissa (ISA) sekä rahastojen yhteensovittamisesta vastaavan komitean (COCOF) tarkastusviranomaisille laatimissa ohjeissa täsmennetyt vaatimukset.

21 HUOMAUTUKSET ONKO KOMISSIO HYÖDYNTÄNYT ASIANMUKAISESTI KANSALLISTEN TARKASTUSVIRANOMAISTEN TOIMITTAMIA TIETOJA VARMUUDEN SAAMISEKSI JA MYÖNTÄESSÄÄN TOIMENPIDEOHJELMILLE 73 ARTIKLAN MUKAISEN ASEMAN? 25. Jotta komissio voisi saada varmuuden EAKR:n/koheesiorahaston ja ESR:n menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta kansallisten tarkastusviranomaisten työn perusteella, niiden toimittamien tietojen on oltava kattavia, luotettavia ja oikeellisia. Tämä pätee erityisesti 73 artiklan mukaisen aseman saaneisiin toimenpideohjelmiin, joiden osalta komissio aikoo periaatteessa luottaa tarkastusviranomaisen antamaan tarkastuslausuntoon varmuuden saamiseksi. Tilintarkastustuomioistuin 22 Vuonna 2012 EAKR:n/ koheesiorahaston 317 toimenpideohjelmasta ilman varaumia oli 232 (73 prosenttia) ja ESR:n 117 toimenpideohjelmasta 90 (77 prosenttia). arvioi, kuinka tarkastusviranomaisten toimittamat tiedot oli esitetty kummankin pääosaston vuotuisissa toimintakertomuksissa arvioi riskejä, jotka liittyvät kansallisten tarkastusviranomaisten tapaan laskea virhetasot ja raportoida niistä, ja siihen, miten kansallisella tasolla tehdyt rahoitusoikaisut on otettu huomioon tarkasti, mille toimenpideohjelmille komissio oli päättänyt myöntää 73 artiklan mukaisen aseman, milloin näistä päätöksistä ilmoitettiin jäsenvaltioille ja täyttyivätkö aseman myöntämisen vähimmäisehdot arvioi, oliko komissio ottanut käyttöön pätevän seurantastrategian 73 artiklan mukaisen aseman saaneita toimenpideohjelmia varten. KOMISSIO LUOTTAA TARKASTUSVIRANOMAISTEN TOIMITTAMIIN TIETOIHIN KAIKISTA VUODEN 2012 TOIMENPIDEOHJELMISTA LÄHES KOLMEN NELJÄNNEKSEN OSALTA 26. Komissio totesi vuonna 2012, että 434 toimenpideohjelmasta kaikkiaan 322:sta (74 prosenttia) ei ollut syytä esittää varaumia 22. Niiden osuus on noin 340 miljardia euroa (69 prosenttia) EAKR:n/koheesiorahaston ja ESR:n talousarvion arvioidusta kokonaismäärästä (EU:n rahoitus sekä kansallinen julkinen ja yksityinen rahoitus). Liitteessä III esitetään yhteenveto siitä, miten komissio ja kyseiset kaksi pääosastoa ovat luokitelleet EAKR:n/koheesiorahaston ja ESR:n 434 toimenpideohjelmaa vuonna 2012.

22 27. Niiden toimenpideohjelmien määrä, joista ei ole esitetty varaumia, on kasvanut merkittävästi vuodesta 2011, jolloin ilman varaumia oli yhteensä 264 toimenpideohjelmaa (61 prosenttia) (niiden osuus kokonaisbudjetista oli 260 miljardia euroa eli 53 prosenttia) 23. Kasvu johtui lähes kokonaan siitä, että nykyään on enemmän EAKR:n/koheesiorahaston toimenpideohjelmia, joista alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto ei ole enää vuonna 2012 esittänyt varaumia. 28. Komissio katsoi täten vuonna 2012, että merkittävän suuressa osassa koheesioalan talousarviota toimenpideohjelmien sisäiset kontrollit toimivat tehokkaasti ja että EU:n menot olivat laillisia ja sääntöjenmukaisia. KANSALLISTEN VIRANOMAISTEN TOIMITTAMIEN TIETOJEN KÄYTTÖÖN KOMISSIOSSA LIITTYVÄT RISKIT: VIRHETASOT JA RAHOITUSOIKAISUT 23 171 EAKR:n/ koheesiorahaston toimenpideohjelmaa (54 prosenttia) ja 93 ESR:n toimenpideohjelmaa (79 prosenttia). 24 Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2010, 4. luku, liite 4.3 (EUVL C 326, 10.11.2011, s. 1), vuosikertomus varainhoitovuodelta 2011, 5. luku, liite 5.2 (EUVL C 344, 12.11.2012, s. 1) ja vuosikertomus varainhoitovuodelta 2012, 5. luku, liite 5.2 (EUVL C 331, 14.11.2013, s. 1). 29. Komissio luottaa varmuuden saamiseksi koheesioalasta kahteen keskeiseen indikaattoriin: (komission validoimiin) kansallisten tarkastusviranomaisten raportoimiin projisoituihin virhetasoihin ja komission itsensä laskemaan jäännösvirhetasoon (ks. kohta 10 ja laatikko 2). Tämä edellyttää, että sekä kansallisten tarkastusviranomaisten raportoimat virhetasot että kansallisella tasolla tehtyjä rahoitusoikaisuja koskevat tiedot ovat oikeellisia ja luotettavia. Lisäksi komission on hyödynnettävä näitä tietoja asianmukaisesti, jotta sen arviointi kuvastaisi kunnolla kunkin toimenpideohjelman tilannetta. MONET TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TARKASTAMISTA TARKASTUSVIRANOMAISISTA EIVÄT RAPORTOI RIITTÄVÄN OIKEELLISIA JA LUOTETTAVIA VIRHETASOJA 30. Jos tarkastusviranomaiset eivät tarkasta EU:n menojen laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta vaikuttavalla tavalla, tämä vaikeuttaa kieltämättä suuresti yhtenäisen tarkastusmallin täytäntöönpanoa koheesioalalla. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti tarkastusviranomaiset vuosilta 2010 2012 ja havaitsi näissä tarkastuksissa useissa tapauksissa puutteita virhetasojen laskentatavassa (ja raportointitavassa) (ks. laatikko 4) 24. Tämän vuoksi useiden tarkastusviranomaisten raportoimien virhetasojen oikeellisuutta ja luotettavuutta on edelleen syytä epäillä. Riskinä on, että tarkastusviranomaiset raportoivat ongelmista liian vähän; tämä pantiin merkille myös komission sisäisen tarkastuksen osaston vuonna 2013 julkaisemassa kertomuksessa.

23 31. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että komissio voi keskeyttää maksut tai lykätä niitä, jos tarkastusviranomaiset raportoivat liian vähän toimenpideohjelmiin liittyvistä ongelmista. Ohjelmakautta 2007 2013 koskevissa asetuksissa ei kuitenkaan ole säännöksiä, joiden perusteella komissio voisi määrätä kohdistettuja nettomääräisiä rahoitusoikaisuja niiden toimenpideohjelmien osalta, joiden tarkastusviranomaiset toimivat tällä tavoin toistuvasti. LAATIKKO 4 TARKASTUSVIRANOMAISIA KOSKEVA TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TARKASTUS KESKEISET HAVAINNOT Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 19 tarkastusviranomaista vuosina 2010 2012. Tarkastuksessa kävivät ilmi seuraavat seikat: seitsemän tarkastusviranomaista sovelsi otantaan lähestymistapaa, joka ei ollut lakisääteisten vaatimusten ja/tai komission ohjeiden mukainen tai oli poiminut toimet tarkastettavaan otokseen väärällä tavalla tilintarkastustuomioistuin havaitsi 12 tarkastusviranomaisen kohdalla sääntöjenvastaisuuksia, jotka johtuivat joko siitä, että kyseisiä seikkoja ei ollut tarkastettu (tämä johtui usein tarkastuksen sisällön ja lähestymistavan eroista), tai siitä, että tarkastusviranomainen oli aliarvioinut havainnon merkittävyyden ainakin yhden sellaisen toimia koskevan tarkastuksen osalta, jonka tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat olivat suorittaneet uudelleen viiden tarkastusviranomaisen kohdalla tilintarkastustuomioistuin havaitsi tapauksia, joissa tarkastusviranomainen oli aiheettomasti jättänyt virhetasolaskelmista pois virheitä tai muutoin laskenut virhetason väärin. Näissä tapauksissa tilintarkastustuomioistuimen havaitsemat erot olivat merkittäviä (eli ne nostivat projisoitua virhetasoa yli 0,5 prosenttia) ja/tai ne olisivat vaikuttaneet tarkastuslausuntoon. Tilintarkastustuomioistuimen vuosina 2010 2012 toimittamassa 19 tarkastusviranomaisen tarkastuksessa todettiin, että kahdeksan tarkastusviranomaista oli yleisesti ottaen vaikuttavia. Yhdeksän tarkastusviranomaista arvioitiin osittain vaikuttaviksi ja kaksi tarkastusviranomaista arvioitiin ei-vaikuttaviksi 25. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista 19 tarkastusviranomaisesta viisi oli raportoinut toimenpideohjelmiin liittyvistä virhetasoista huomattavasti liian vähän vuotuisessa valvontakertomuksessaan. Tämän vuoksi hallintoja todentamisviranomaisten määräämät rahoitusoikaisut olivat riittämättömiä. 25 Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2010, 4. luku, liite 4.2; vuosikertomukset varainhoitovuosilta 2011 ja 2010, 5. luku, liite 5.2.

24 KOMISSIOLLA ON VÄHÄISET MAHDOLLISUUDET VALIDOIDA VUOTUISISSA VALVONTAKERTOMUKSISSA ILMOITETUT VIRHETASOT 32. Komissio toimittaa joka vuosi vuotuisia valvontakertomuksia koskevan asiakirjatarkastuksen. Valvontakertomuksissa esitetään yhteenvedot tarkastusviranomaisten järjestelmätarkastusten ja toimia koskevien tarkastusten tuloksista. Tarkastukset koskevat komissiolle edellisenä vuonna todennettuja menoja. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksissa kävi kuitenkin ilmi, että komissiolla on kyseisten asiakirjatarkastusten aikana vain vähäiset mahdollisuudet tarkistaa virhetasolaskelma ja tarvittaessa mukauttaa virhetasoja. Tilintarkastustuomioistuin on pannut tämän merkille jo aiempina vuosina 26. Tämä johtuu siitä, että tarkastusviranomaisten ei tarvitse toimittaa komissiolle tarkkoja tietoja (kuten tarkastuskertomuksia) 27 toimia koskevista tarkastuksistaan. 33. Vuotuisiin valvontakertomuksiin sisältyvien tiivistelmätietojen avulla virhetasoa ei voida laskea uudelleen eikä tarkistaa, onko tarkastusviranomaisten tarkastusstrategiassa vahvistettua otantamenetelmää tosiasiallisesti sovellettu. Komissio tarkastaa raportoitujen virhetasojen uskottavuuden tavallisesti ainoastaan rajoitetusti (ks. kohdan 65 ensimmäinen ja toinen luetelmakohta). Lisätietoja, jotka olisivat tarpeen, jotta tarkastukset olisivat vaikuttavampia, ei pyydetä järjestelmällisesti vaan ainoastaan tapauskohtaisesti, jos asiakirjatarkastuksissa yksilöidään seikkoja, jotka vaativat selvennystä. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksissa kävi ilmi, että tapauksissa, joissa komissiolla oli tällaisia tietoja käytössään, sen arvio tarkastusviranomaisten raportoimista virhetasoista oli yleensä vaikuttava. 26 Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2011, kohta 5.50, ja vuosikertomus varainhoitovuodelta 2012, kohta 5.52. 27 Komission asetus (EY) N:o 1828/2006, annettu 8 päivänä joulukuuta 2006, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 ja Euroopan aluekehitysrahastosta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1080/2006 täytäntöönpanoa koskevista säännöistä (EUVL L 371, 27.12.2006, s. 1), liite VI. 28 Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2012, kohdat 5.52 ja 6.34. 29 Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2012, kohdat 5.52 ja 5.57. 34. Tilintarkastustuomioistuin analysoi alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston ja työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston vuotta 2012 koskevat vuotuiset toimintakertomukset 138 EAKR:n/koheesiorahaston ja ESR:n toimenpideohjelman osalta (komissiossa saatavilla olevien tietojen ja tarkastusviranomaisilta pyydettyjen lisätietojen perusteella). Analyysi osoitti, että 28 komissiolla ei ollut arvioiduista 138 toimenpideohjelmasta 51:n kohdalla niin paljon tietoa, että se olisi voinut hyväksyä (tai laskea uudelleen) tarkastusviranomaisten raportoimat virhetasot; mukana oli myös tapauksia, joiden kohdalla vuotuisessa valvontakertomuksessa mainitut tarkastetut menot eivät täysin vastanneet toimenpideohjelman kyseisen vuoden menoja tai joissa tarkastusviranomainen ei ollut laskenut virhetasoja oikein viidessä tarkastetuista 138 toimenpideohjelmasta (yksi 73 artiklan mukaisen aseman saanut toimenpideohjelma mukaan lukien) tilintarkastustuomioistuimen uudelleen laskema jäännösvirhetaso ylitti komission kahden prosentin olennaisuusrajan; komission olisi tämän vuoksi pitänyt esittää enemmän varaumia kyseisestä EAKR:n/ koheesiorahaston toimenpideohjelmasta 29.