OIKEUSPOLIITTISEN TUTKIMUSLAITOKSEN JULKAISUJA 211. Marjukka Litmala & Kari Alasaari

OIKEUSPOLIITTISEN TUTKIMUSLAITOKSEN JULKAISUJA 211 Marjukka Litmala & Kari Alasaari KÖYHÄINAVUSTA KANSALAISOIKEUDEKSI? Oikeusapu-uudistuksen seurantatutkimuksen I osaraportti ENGLISH SUMMARY Follow-up Study on the Reform of Public Legal Aid Act (2002), Part I Helsinki 2004

ESIPUHE Julkista oikeusapua koskeva lainsäädäntö uudistui kesäkuun alusta vuonna 2002. Oikeusministeriö ja Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos sopivat uudistuksen seuranta- ja arviointitutkimuksen käynnistämisestä syksyllä 2002. Tutkimushanke aloitettiin vuoden 2003 alusta ja se jatkuu vuoden 2005 loppuun. Oikeusministeriö asetti tutkimuksen tueksi yhteistyöryhmän, jossa on edustus tuomioistuinlaitoksesta, julkisesta oikeusavusta, Suomen Asianajajaliitosta, Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitosta, oikeusministeriöstä ja Oikeuspoliittisesta tutkimuslaitoksesta (OPTL). Lakiuudistuksen tavoitteiden toteutumisen ja sen vaikutusten arvioinnin lähtökohdiksi hahmottui tutkimuksen suunnitteluvaiheessa viisi pääteemaa: 1) oikeusapupalvelujen saatavuus ja kohdentuminen, 2) oikeusavun kustannuskehitys ja toimet järkevän, kustannuksia hillitsevän prosessaamisen edistämiseksi, 3) oikeusapua koskeva päätöksenteko ja muutoksenhaku, 4) oikeusavun laatu ja asiakastyytyväisyys ja 5) järjestelmien välisiä suhteita koskevat kysymykset. Tässä väliraportissa esitetään kertyneet tutkimustulokset ajalta noin puolitoista-kaksi vuotta uudistuksen voimaantulon jälkeen. Käsikirjoitusta ovat kommentoineet tutkimushankkeen tueksi asetetun yhteistyöryhmän jäsenet: ryhmän puheenjohtaja laamanni Kyösti Karttunen, toimistosihteeri Hilkka Heljoranta, suunnittelija Tuire Honko, asianajaja Seppo Karvinen, asianajaja Riitta Leppiniemi, hallitussihteeri Merja Muilu, johtaja Lea Mäntyniemi, johtava julkinen oikeusavustaja Liisa Törnwall ja johtava julkinen oikeusavustaja Liisa Vehmas-Turunen. Heille kaikille kiitos arvokkaasta palautteesta. Raportin taitosta on huolehtinut osastosihteeri Eira Mykkänen ja englanninkielisestä tiivistelmästä OTT Vivan Storlund. Helsingissä 27.12.2004 Marjukka Litmala tutkimusjohtaja Kari Alasaari tutkija

SISÄLLYS I JOHDANTO... 1 1 Tutkimuksen tausta ja tarkoitus... 1 2 Tutkimusaineistot... 1 3 Tutkimuksen rakenne... 3 II LAKIUUDISTUKSEN TAUSTA JA SISÄLTÖ... 5 1 Oikeusavusta kansalaisoikeus... 5 2 Lakiuudistuksen tavoitteet... 8 3 Lain pääasiallinen sisältö... 11 4 Oikeusaputoiminnan organisointi... 16 5 Oikeusaputoimistojen toiminta-ajatus... 16 III TUTKIMUKSEN LÄHTÖKOHTIA... 19 1 Lakiuudistuksen seurannasta ja arvioinnista... 19 2 Tutkimushankkeen lähtökohdat... 22 3 Lakiuudistuksen ensimmäisen vaiheen seuranta... 26 IV TILASTOTIETOJA OIKEUSAPUASIOISTA JA ASIAKKAISTA... 29 1 Asiamäärät oikeusaputoimistoissa... 29 2 Asiarakenne... 32 3 Toimenpiteet... 36 4 Asiakkaat... 37 5 Päätökset yksityisille avustajille... 44 V OIKEUSTURVAVAKUUTUS... 49 1 Oikeusturvavahinkotapahtumat... 49 2 Oikeusapu-uudistus vakuutusyhtiöiden kokemana... 52 Oikeusturva-asioiden määrällinen kehitys... 52 Uudistuksen vaikutukset vakuutusehtoihin... 53 Uudistuksen kokonaisarviointia... 54 VI OIKEUSAPU-UUDISTUS TOIMIJAKYSELYJEN VALOSSA... 57 1 Oikeusavustajille suunnattu kysely... 57 Oikeusaputoiminnan imago... 57 Asia- ja asiakasmäärät... 60 Oikeudellisten palvelujen saatavuus... 62 Työssä jaksaminen, koulutus ja palkkaus... 64 Lakiuudistukseen liittyviä erityiskysymyksiä... 66 Uudistuksen kokonaisarviointia ja kehittämisehdotuksia... 67 2 Yksityisten avustajien käsityksiä uudistuksen vaikutuksista... 69 Oikeusaputoiminnan imago... 70 Asiakas- ja asiamäärät... 73 Oikeudellisten palvelujen saatavuus... 77 Taloudelliset osa-alueet... 79 Lakiuudistukseen liittyviä erityiskysymyksiä... 82 Uudistuksen kokonaisarviointia ja kehittämisehdotuksia... 85

VII YHTEENVETOA JA KESKUSTELUA... 87 1 Oikeusaputoimistojen asiamäärät ja asiarakenne... 88 2 Oikeusaputoimistojen asiakasrakenne... 89 3 Toimenpiteet oikeusaputoimistoissa käsitellyissä asioissa... 91 4 Yksityisten avustajien hoitamat oikeusapuasiat... 92 5 Julkisten ja yksityisten avustajien käsityksiä oikeusapu-uudistuksesta... 94 6 Vakuutusyhtiöiden näkemyksiä uudistuksen vaikutuksista... 96 LIITTEET... 97 LÄHTEET... 113 SUMMARY... 115

Kuviot Kuvio 1 Oikeusaputoimistoihin saapuneet ja siellä ratkaistut asiat 1993 2003... 30 Kuvio 2 Oikeusaputoimistoihin saapuneet asiat oikeusapupiireittäin vuosina 2001 ja 2003. 32 Kuvio 3 Oikeusapuasioiden asiarakenne 1993 2003... 33 Kuvio 4 Toimenpiteiden osuudet ja lukumäärä oikeusaputoimistoissa käsitellyissä asioissa 1999 2003... 36 Kuvio 5 Oikeusaputoimistojen asiakasrakenne oikeusavun korvausosuuksien mukaan 1994 2003... 38 Kuvio 6 Oikeusaputoimistojen asiakasrakenne oikeusavun korvausosuuksien mukaan oikeusapupiireittäin vuonna 2003... 41 Kuvio 7 Oikeusavun korvauksellisuus oikeusaputoimistoissa asiaryhmittäin 2003... 42 Kuvio 8 Oikeusavun korvauksellisuus oikeusaputoimistoissa toimenpideryhmittäin 2003.. 43 Kuvio 9 Maksuttomat oikeudenkäynnit, julkiset puolustukset ja asianomistajien avustamiset käräjäoikeuksissa 1994 2002... 45 Kuvio 10 Yksityisille avustajille vuonna 2003 tehdyt oikeusapupäätökset asiaryhmittäin... 46 Kuvio 11 Vuonna 2003 yksityisille avustajille tehtyjen päätösten ja taloudellisten selvitysten korvauksellisuus... 47 Kuvio 12 Oikeusturvavakuutuksesta korvattujen vahinkotapahtumien määrät vakuutusyhtiöissä 1994 2003... 49 Kuvio 13 Oikeusturvavakuutuksesta maksetut korvaukset (1000 eur) vakuutusyhtiöissä 1994 2003... 51 Kuvio 14 Julkisten oikeusavustajien käsitykset siitä, mielletäänkö oikeusapu kansan keskuudessa köyhäinavuksi, kansalaisoikeudeksi, asianajotyöksi?... 57 Kuvio 15 Julkisten oikeusavustajien käsitykset oikeusavun imagosta... 58 Kuvio 16 Julkisten oikeusavustajien käsitykset oikeusapu-uudistuksen vaikutuksesta julkisen oikeusaputoiminnan imagoon... 59 Kuvio 17 Mikä vaikutelma Teillä on asiakasmääristä toimistossanne uudistuksen jälkeen? 60 Kuvio 18 Mikä vaikutelma Teillä on osakorvausasiakkaiden määrästä toimistossanne uudistuksen jälkeen?... 61 Kuvio 19 Oikeusavustajien käsitykset oikeusaputoimistojen tuomioistuinasioiden määrällisestä kehityksestä... 61 Kuvio 20 Oikeusavustajien käsitykset ulkoprosessuaalisten asioiden määrällisestä kehityksestä oikeusaputoimistoissa... 62 Kuvio 21 Mitä mieltä olette asianajopalveluja tarjoavien lakimiesten määrästä toimistonne perustoimialueella?... 63

Kuvio 22 Oikeusavustajien käsitykset koulutuksen riittävyydestä... 64 Kuvio 23 Oikeusavustajien käsitykset koulutuksen laadusta... 65 Kuvio 24 Julkisten oikeusavustajien käsitykset työssä tunnetusta stressistä... 65 Kuvio 25 Yksityisten avustajien käsitykset siitä, mielletäänkö oikeusapu kansan keskuudessa köyhäinavuksi, kansalaisoikeudeksi, asianajotyöksi?... 70 Kuvio 26 Yksityisten avustajien käsitykset oikeusaputoiminnan ja julkisten oikeusavustajien imagosta yksityisten asianajotoiminnan harjoittajien piirissä, tuomioistuinlaitoksen piirissä ja kansan keskuudessa... 71 Kuvio 27 Onko oikeusaputoiminnan ja julkisten oikeusavustajien imago uudistuksen jälkeen mielestänne?... 72 Kuvio 28 Onko oikeusapuasiakkaiden kokonaismäärä toimistossanne uudistuksen jälkeen?... 73 Kuvio 29 Yksityisten avustajien käsitykset uudistuksen vaikutuksista asiamääriin hakemus-, rikos- ja riita-asioissa... 74 Kuvio 30 Onko osakorvausasiakkaiden määrä toimistossanne uudistuksen jälkeen?... 75 Kuvio 31 Onko oikeusturvavakuutusasiakkaiden määrä toimistossanne uudistuksen jälkeen?... 76 Kuvio 32 Yksityisten avustajien käsitykset uudistuksen vaikutuksista valtion oikeusaputoimistoista annetun lain 10 :n nojalla heille ohjattujen asioiden määriin... 77 Kuvio 33 Mitä mieltä olette asianajopalveluja tarjoavien lakimiesten määrästä toimistonne perustoimialueella?... 77 Kuvio 34 Muutokset valtion yksityisille avustajille maksamien asianajopalkkioiden kokonaismäärissä... 81 Kuvio 35 Oletteko jättänyt oikeusapuasiakkaan omavastuuosuuden kokonaan tai osaksi perimättä?... 81 Kuvio 36 Onko Teille tullut luottotappioon viittaavia ongelmia oikeusapuasiakkaiden laskuttamisen yhteydessä?... 82 Kuvio 37 Mikä on käsityksenne avustajamääräysten siirtämisestä oikeusaputoimistojen tehtäväksi?... 83 Kuvio 38 Onko oma tai sihteerinne työmäärä oikeusavun (vrt. maksuttoman oikeudenkäynnin) hankkimisessa asiakkaalle uudistuksen jälkeen? ja Onko laskuttamiseen liittyvän työn määrä oikeusapujutuissa uudistuksen jälkeen?... 83

I JOHDANTO 1 Tutkimuksen tausta ja tarkoitus Tässä tutkimuksessa arvioidaan kesäkuussa 2002 voimaan tulleen oikeusapuuudistuksen vaikutuksia. Tutkimuksessa kuvataan ja analysoidaan tilastomateriaalin, julkisille ja yksityisille avustajille suunnattujen kyselyjen sekä oikeusturvavakuutuksia myöntävien vakuutusyhtiöiden edustajille tehtyjen haastattelujen pohjalta uudistuksen vaikutuksia runsaat puolitoista-kaksi vuotta lain voimaantulon jälkeen. Tutkimus on väliraportti laajemmasta oikeusapu-uudistuksen seuranta- ja arviointihankkeesta. Tutkimuksen tavoitteena on seurata ja arvioida vuoden 2002 oikeusapu-uudistuksen vaikutuksia käytännössä suhteessa lakiuudistukselle asetettuihin tavoitteisiin. Lakiuudistuksen vaikutusten seurantaa pidettiin jo uudistusta valmisteltaessa tärkeänä. Eduskunta edellyttikin, että uudistuksen oikeuspoliittisten tavoitteiden toteutumisesta ja kustannusvaikutuksista järjestetään asianmukainen seuranta. Lisäksi eduskunta edellytti, että niin sanottuja ulkoprosessuaalisia asioita koskevan rajauksen eli muiden kuin tuomioistuinasioiden keskittäminen pelkästään oikeusaputoimistojen hoidettaviksi tarpeellisuus arvioidaan. Eduskunta edellytti myös, että oikeusaputoimistojen työmäärän kehitystä ja palvelujen alueellista saatavuutta seurataan. Samalla on huolehdittava ammattitaitoisen henkilökunnan riittävyydestä ja asianmukaisesta palkkauksesta. Seuranta- ja arviointihanke käynnistyi Oikeuspoliittisessa tutkimuslaitoksessa oikeusministeriön aloitteesta tammikuun alussa vuonna 2003. Tutkimushanke valmistuu kokonaisuudessaan vuodenvaihteessa 2005 2006. 2 Tutkimusaineistot Väliraportissa on hyödynnetty useita tutkimusaineistoja. Tilastotiedot oikeusavun asiamääristä, asiakkaista tässä tutkimushankkeen vaiheessa lähinnä asiakkaiden taloudellista asemaa kuvaavien korvausprosenttien osalta, asiarakenteesta ja tehdyistä toimenpiteistä perustuvat vuoden 2003 osalta oikeusministeriön BO-Julia-tietojärjestelmään. Tätä edeltävältä ajalta tilastotiedot perustuvat oikeustilastollisiin vuosikirjoihin, oikeusministeriön toimin-

2 takertomuksiin ja ministeriön oikeushallinto-osaston yleistä oikeusapua ja maksutonta oikeudenkäyntiä käsitteleviin vuosikertomuksiin. Tutkimushankkeen väliraportointia varten toteutettiin myös kaksi keskeisille toimijatahoille suunnattua kyselyä. Kysely julkisille oikeusavustajille toteutettiin lähettämällä kyselylomake lokakuussa 2003 kaikille Suomen oikeusavustajille mukaan lukien virkavapaalla olevat avustajat sekä heidän sijaisensa. Kyselyllä pyrittiin kartoittamaan oikeusavustajien näkemyksiä ja käsityksiä oikeusapu-uudistuksen vaikutuksista. Kyselylomake muodostui viidestä osiosta, joiden teemoina olivat asiakas- ja asiamäärät, asianajollisten palvelujen paikallinen saatavuus, tiedotus ja oikeusaputoiminnan imago, oikeusavustajien työssä jaksaminen, koulutus ja palkkaus sekä lakiuudistuksen erityiskysymykset. Yhden ns. karhukierroksen jälkeen kyselyyn vastasi joulukuun puoliväliin mennessä yhteensä 82 % kaikista oikeusavustajista. Joidenkin hovioikeuspiirien osalta vastausten kattavuus oli peräti 100 prosenttia oikeusavustajista. Aineisto on kaikkiaan varsin kattava ja antaa mahdollisuuden myös alueelliseen tarkasteluun sekä hovioikeus-/oikeusapupiireittäin että maaseutu-kaupunki-näkökulmista. Vuoden 2002 oikeusapu-uudistuksen vaikutuksia toimijakenttään selvitettiin myös oikeusapuasioita hoitaneille yksityisille avustajille suunnatulla kyselyllä. Kysely toteutettiin maalis-huhtikuussa 2004. Aineisto koostuu niistä yksityisistä avustajista, jotka saivat vuonna 2003 suorituksia oikeusapulain nojalla yksityisenä avustajana toimimisesta, ROL:n nojalla julkisesta puolustuksesta, asianomistajan avustamisesta tai tukihenkilönä toimimisesta. Kysely lähetettiin näistä ainoastaan niille, joiden yhteystiedoista kävi ilmi, että kyseessä on joko asianajotoimisto tai lakiasiaintoimisto (N=838). Näin esimerkiksi erilaiset tukihenkilötoimintaa harjoittavat yhteisöt rajautuivat kyselyn ulkopuolelle. Vastauksia saatiin määräaikaan mennessä yhteensä 351. Tämä on 42 prosenttia kaikista lähetetyistä kyselyistä. 1 Vastaajista varsin huomattava osa, noin 80 prosenttia, on alalla pitkään eli yli kahdeksan vuotta toimineita. Kyselyyn vastanneiden subjektiiviset käsitykset saavat kokemusperäisyyden osalta edelleen vahvistusta, kun otetaan huomioon se, että vastaajista runsas puolet oli toiminut alalla yli 13 vuotta. 2 Tuloksia voi siis perusjoukkokin huomioon ottaen kaikki vuonna 2003 kyseisiä asioita 1 Vastausprosentin suuruusluokka on varsin tavanomainen esimerkiksi asianajajille suunnatuissa kyselytutkimuksissa. 2 Vastaajien kokemustausta oli samansuuntainen myös OPTL:n yksityishenkilöiden oikeusongelmia kartoittaneessa kyselyssä talvikaudella 2002 2003 (Litmala 2004). Vastaajat olivat sekä käsillä olevassa hankkeessa että em. kyselytutkimuksessa keskimäärin kokeneempia kuin esimerkiksi Asianajajaliiton teettämässä asianajajatutkimuksessa vuodelta 2002.

hoitaneet asianajo- ja lakiasiaintoimistot pitää kattavuudeltaan suhteellisen tyydyttävinä. Oikeusapu-uudistuksen seuranta- ja arviointitutkimuksen tarpeisiin toteutettiin loka-marraskuussa 2004 myös oikeusturvavakuutuksia myöntävien vakuutusyhtiöiden keskeisille toimijoille suunnattu haastattelututkimus. Haastatteluihin osallistui edustajia Vakuutusyhtiöiden Keskusliitosta sekä vakuutusyhtiö Fenniasta, If:stä, Pohjolasta, A-vakuutuksesta, Tapiolasta, Lähivakuutuksesta ja Pohjantähdestä. Näiden vakuutusyhtiöiden kattavuus myönnettyjen oikeusturvavakuutusten kentässä on mittava; yhtiöistä myönnetyt vakuutukset kattavat arviolta vain muutamaa prosenttiyksikköä vaille kaikki maassamme myönnetyt oikeusturvavakuutukset. Yhtiöiden edustajille tehdyt haastattelut toteutettiin käyntihaastatteluina ja niiden kesto vaihteli tunnista kahteen tuntiin. 3 3 Tutkimuksen rakenne Käsillä oleva tutkimusraportti jakautuu seitsemään päälukuun. Johdannon jälkeen luvussa 2 tarkastellaan oikeusapua koskevan lakiuudistuksen taustoja ja sisältöä. Luvussa esitellään tiiviisti julkisen oikeusavun tarkoitusta ja kehittymistä kansalaisoikeuden suuntaan erityisesti 1970-luvulta lähtien. Tämän jälkeen esitellään tiivistetysti vuoden 2002 oikeusapu-uudistukselle asetetut tavoitteet ja voimassa olevan lain sisältö. Luvussa 3 tarkastellaan oikeusapu-uudistuksen seuranta- ja arviointitutkimuksen lähtökohtia sekä lakiuudistusten toimivuuden jälkikäteistä arviointia osana hyvää lainvalmistelua. Luvun päätteeksi esitellään oikeusapu-uudistusta koskevan tutkimushankkeen temaattisia lähtökohtia hankkeen käynnistyessä vuoden 2003 alusta. Luku 4 sisältää oikeusministeriön tietokantoihin perustuvan tilastollisen kuvauksen oikeusavun asiamäärästä, asiarakenteesta ja tehdyistä toimenpiteistä, asiakkaiden taloudellisista edellytyksistä sekä niiden kehityksestä pidemmällä aikavälillä. Luvussa 5 esitellään oikeusturvavakuutuksen käyttöön liittyen oikeusturvavahinkotapahtumien kehitys ja vakuutusyhtiöiden edustajien käsityksiä oikeusapu-uudistuksen vaikutuksista vakuutuskäytäntöön. Luvussa 6 tarkastellaan vuoden 2002 oikeusapu-uudistuksen vaikutuksia oikeusavustajille ja yksityisille avustajille suunnattujen kyselyjen valossa. Tutkimushankkeen tähän mennessä kertyneet keskeisimmät tutkimustulokset ja johtopäätökset on koottu lukuun 7.

II LAKIUUDISTUKSEN TAUSTA JA SISÄLTÖ 1 Oikeusavusta kansalaisoikeus Oikeusturva on kansalaisten perusoikeus. Lainsäädännön ja erilaisten oikeudellisten instituutioiden tehtävänä on antaa kansalaisille oikeusturvaa heidän oikeudellisissa ongelmissaan. Oikeusturva merkitsee muun muassa sitä, että yksityisillä henkilöillä on tarvittaessa varallisuusasemastaan riippumaton mahdollisuus turvautua pätevään oikeudelliseen asiantuntija-apuun. Oikeusturva merkitsee myös sitä, että henkilö saa asiansa tarvittaessa tuomioistuimen käsittelyyn. Nämä periaatteelliset lähtökohdat on ilmaistu tavallisia lakeja ylemmänasteisissa säädöksissä ja Suomea velvoittavissa kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa. Suomen perustuslain 6 takaa kansalaisten yhdenvertaisuuden lain edessä. Tämä edellyttää tarvittaessa myös oikeutta oikeusavustajan saamiseen maksutta. Suomen perustuslain mukaan myös käsittelyn julkisuus, oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja oikeus hakea muutosta sekä muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet kuuluvat kansalaisten perusoikeuksiin. Euroopan ihmisoikeussopimuksen (EIS) 6 artiklassa ja YK:n vuoden 1996 kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen (KP-sopimus) 14 artiklassa taataan jokaiselle oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin hänen oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan sekä häntä vastaan nostettua rikossyytettä koskevissa asioissa. Tämä merkitsee sopimusvaltiolle velvollisuutta huolehtia siitä, ettei henkilön varattomuus tai vähävaraisuus estä häntä turvautumasta asianmukaiseen oikeudenkäyntiin. Julkisen oikeusapujärjestelmän keskeisin tehtävä ja tavoite on taata kansalaisten yhdenvertainen oikeus pätevään oikeusapuun. Voimassa olevan järjestelmän perusta luotiin vuonna 1973, jolloin säädettiin lait yleisestä oikeusaputoiminnasta (88/1973) ja maksuttomasta oikeudenkäynnistä (87/1973). Perimmäisenä tarkoituksena oli saada varattomien ja vähävaraisten henkilöiden oikeusturva mahdollisimman kattavaksi riippumatta siitä, käsiteltiinkö oikeudellinen asia tuomioistuimessa vai sen ulkopuolella. Ennen mainittujen

6 lakien voimaantuloa molemmat järjestelmät olivat olleet olemassa suppeampina ja eri muodoissa jo useita vuosikymmeniä. Ennen vuoden 1973 lakien voimaantuloa vähävaraisille suunnattuja varsinaisia kunnallisia oikeusaputoimistoja oli suurissa kaupungeissa yhteensä 12, jonka lisäksi useissa kaupungeissa ja kauppaloissa virkamiehet avustivat ja neuvoivat asiakkaita maksutta. Maaseudulta kunnallinen oikeusaputoiminta tosin puuttui kokonaan. Lakien voimaantulon jälkeen kunnalliset oikeusaputoimistot siirtyivät vapaaehtoisuuden pohjalta ja valtionavun turvin harjoittamaan yleistä oikeusaputoimintaa. Vuonna 1989 yleinen oikeusapu säädettiin kuntien lakisääteiseksi tehtäväksi. Vuoden 1976 lopussa oikeusaputoimistoja oli runsaassa puolessa (267) maan kunnista (461) ja toiminnan piiriin lukeutui siten lähtökohtaisesti noin kolme neljännestä maan väestöstä. Vuonna 1989 toimintaa oli jo 94 %:ssa (433) kunnista, joissa asui yhteensä 98 % maan väestöstä. (KM 1997:1.) Oikeusapujärjestelmää uudistettiin kesäkuun alusta 1998, jolloin lait yleisestä oikeusavusta (104/1998), maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun lain muuttamisesta (105/1998) ja valtion oikeusaputoimistoista (106/1998) tulivat voimaan. Tämän uudistuksen myötä vastuu yleisen oikeusavun järjestämisestä siirrettiin kunnilta valtiolle. Maksuton oikeudenkäynti rajoittui nimensä mukaisesti ainoastaan tuomioistuimissa käsiteltäviin asioihin. Yleinen oikeusapu ja maksuton oikeudenkäynti olivat monin osin rinnakkaisia järjestelmiä, joiden tarkoituksena oli tarjota varattomille tai vähävaraisille oikeusapua korvauksetta tai osakorvausta vastaan. Ne olivat myös toisilleen vaihtoehtoisia, hakijan taloudellisen aseman perusteella määräytyviä tapoja saada julkisin varoin kustannettua oikeusapua. Vuoden 1998 uudistuksen myötä yleistä oikeusapua voitiin antaa lähtökohtaisesti kaikenlaisissa oikeudellisissa asioissa. Oikeusavun saantia kuitenkin rajoitettiin ns. vähämerkityksellisissä asioissa. Ennen lakiuudistusta oikeusavun epääminen asian vähäpätöisyyden vuoksi oli varsin harvinaista. Uudistuksessa rajoitettiin myös ns. pienissä asioissa niitä toimenpiteitä, jotka oikeusapu kattoi. Pienillä asioilla tarkoitettiin vähäistä suurempia asioita, joissa ei olisi tarvetta ryhtyä esimerkiksi oikeudenkäyntiin. Toimenpiteiden tuli siis olla järkevässä suhteessa asian laatuun. Näiden oikeusavun rajausten taustalla oli ajatus siitä, että oikeusapujärjestelmän tulisi tukea sellaista käyttäytymistä oikeudellisissa asioissa, johon kulunsa itse maksava kansalainen keskimäärin ryhtyisi vastaavassa asiassa. Oikeusavun voimavarojen tehokkaan käytönkin näkökulmasta nähtiin tarpeelliseksi suoda oikeusavustajille aiempaa laajemmat valtuudet evätä oikeusapu selvästi vähäpätöisissä ja toivottomissa asioissa. 3 Yhteiskunnan rajallisten voimavarojen käyttöä 3 Ns. vähämerkityksellisten asioiden rajaaminen oikeusavun ulkopuolelle vähensi myös oikeusaputoimistoihin saapuvien asioiden lukumääriä. Ks. tästä luku IV.

sellaisten oikeusasioiden hoitamiseen, joissa ei ollut kyse aidosta oikeussuojan tarpeesta ei toisin sanoen pidetty perusteltuna. Oikeusaputoiminnan piiriin lukeutuvan asian tuli olla sellainen, että yhteiskunnan osallistumista sen hoitamisesta aiheutuviin kustannuksiin voitaisiin pitää kohtuullisena. Asian vähämerkityksellisyydelle ei kuitenkaan katsottu tarkoituksenmukaiseksi asettaa esimerkiksi markkamääräisiä rajoja. Arvion vähäisestä merkityksestä tuli perustua tapauskohtaiseen kokonaisharkintaan, jossa tuli lähteä siitä, mikä merkitys asialla oli oikeusavun hakijalle. Ratkaisevana pidettiin hakijan oikeudellisen avun tarvetta (HE 132/1997 vp., ks. myös KM 1997:1, LaVM 17/1997 vp.). Vuoden 1998 uudistuksiin kohdistuneen kritiikin johdosta oikeusministeriö asetti jo heinäkuussa 1998 toimikunnan oikeusapujärjestelmän jatkokehittämistä varten. Oikeusapujärjestelmän jatkokehittämistoimikunta luovutti mietintönsä oikeusministerille marraskuussa 1999 (KM 1999:7). Tammikuussa 2000 oikeusministeriö asetti työryhmän laatimaan hallituksen esitystä oikeusapulaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi edellä mainitun mietinnön ja sitä koskevien lausuntojen pohjalta. Vuoden 1998 lait oikeusavusta ja maksuttomasta oikeudenkäynnistä eivät sinällään ehtineet olla voimassa kovin pitkään. Jo vuonna 2001 hallitus antoi esityksensä järjestelmän uudistamisesta, joka johti uuden sääntelyn voimaantuloon kesäkuun alusta 2002. 4 Vuoden 2002 oikeusapu-uudistus sisälsi merkittäviä muutoksia aiempaan järjestelmään. Aiemman kahden järjestelmän yleisen oikeusavun ja maksuttoman oikeudenkäynnin sijaan luotiin yksi yhtenäinen järjestelmä, joka mahdollistaa oikeudellisen avun edelleen lähtökohtaisesti kaikissa oikeudellisissa asioissa. Keskeinen oikeuspoliittinen tavoite oli laajentaa julkisen oikeusavun saatavuutta. Hallituksen esityksessä tämä on ilmaistu pyrkimyksenä, että oikeusapu kehittyisi pelkästään vähävaraisimmille suunnatun oikeuden sijasta kansalaisoikeuden suuntaan (HE 82/2001 vp., 49). Julkiseen oikeusapuun oikeutettujen kansalaispiirien laajentamisen ohella lakiuudistukseen sisältyy monia muitakin tärkeitä muutoksia, joilla julkisen oikeusavun järjestelmää pyrittiin kehittämään. Seuraavissa jaksoissa esitellään tarkemmin vuoden 2002 lakiuudistukselle asetettuja tavoitteita ja lain pääasiallista sisältöä. 7 4 Hallituksen esitys Eduskunnalle oikeusapulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, HE 82/2001 vp.; Oikeusapulaki 257/2002 ; Valtioneuvoston asetus oikeusavusta 388/2002.

8 2 Lakiuudistuksen tavoitteet Vuoden 2002 oikeusapu-uudistukselle asetettiin hallituksen lakiesityksessä kuusi päätavoitetta (HE 82/2001 vp., 48 49), joita myös eduskunnan lakivaliokunta puolsi. Lakivaliokunta totesi nimenomaisesti, että hallituksen esityksessä on otettu huomioon ne tavoitteet, jotka valiokunta oli tuonut esiin käsitellessään vuonna 1998 voimaan tullutta lakiuudistusta (LaVM 22/2001 vp., 3). Hallituksen esityksessä lakiuudistukselle asetettuja tavoitteita olivat seuraavat: 1) Luoda yksi yhtenäinen julkinen oikeusapujärjestelmä yleisen oikeusavun ja maksuttoman oikeudenkäynnin erillisten järjestelmien sijaan. Yhtenäisen järjestelmän muodostamisen taustalla olivat erillisten järjestelmien osittainen päällekkäisyys ja toisaalta niiden kokonaisuuden vaikea avautuvuus ja sekavuus. Myös kahden erillisen järjestelmän ylläpidosta aiheutuneet kustannukset olivat yhtenäistämistavoitteen taustalla. Yksi yhtenäinen järjestelmä oli ollut aiemminkin esillä julkista oikeusapua ja maksutonta oikeudenkäyntiä koskevissa uudistushankkeissa. Jo vuoden 1998 lakiuudistuksen yhteydessä ehdotettiin yhden yhtenäisen järjestelmän luomista (HE:n lisäksi ks. myös KM 1997:1). 2) Julkiseen oikeusapuun oikeutettujen kansalaispiirien laajentaminen niin, että selvästi suurin osa kansalaisista on oikeutettu oikeusapuun ainakin osakorvausta vastaan. Julkisen oikeusavun laajentaminen aiempaa useampien tahojen ulottuville oli sekin esillä jo vuoden 1998 lakiuudistuksen yhteydessä. Tuolloin eduskunnan lakivaliokunta edellytti sen selvittämistä, miten oikeudenmukainen oikeudenkäynti saataisiin myös keskituloisten ulottuville (LaVM 17/1997 vp.). Lakivaliokunta katsoi, että julkista oikeusapua pitäisi voida myöntää aiempaa huomattavasti laajemmalle väestöryhmälle. Ns. väliinputoajan eli keskituloisen kansalaisen mahdollisuus oikeudellisen avun saamiseen oli painottuneesti esillä myös sekä ammatillisessa että julkisessa oikeudenkäyntikustannuksiin, kuluriskiin ja prosessikynnykseen liittyvässä keskustelussa. Vuoden 2002 uudistuksen yhdeksi tavoitteeksi muotoutuikin se, että julkinen oikeusapu muuttuisi vain vähävaraisille suunnatusta oikeudesta perusoikeudeksi sellaisille kansalaisille, joiden voidaan katsoa tosiasiassa olevan julkisin varoin kustannettavan oikeusavun tarpeessa. Oikeusapuun liittyvien taloudellisten riskien tasoittamista pidettiin nimenomaan julkisen oikeusapujärjestelmän tehtävänä tilanteessa, jossa aiempaa suurempi osa kansalaisista ei kyennyt selviytymään oikeusavusta aiheutuneista kustannuksista ilman tukea. Ennen uudistusta julkisen oikeusavun piiriin arvioitiin

lukeutuvan runsaat 40 prosenttia kotitalouksista. 5 Uudistuksen tultua voimaan sen arvioidaan kattavan periaatteessa noin kolme neljännestä kotitalouksista (HE 82/2001 vp.). Tavoitteen saavuttamiseksi oikeusapuun oikeuttavia käyttövararajoja korotettiin siten, että myös ns. keskituloisilla olisi lähtökohtaisesti mahdollisuus julkisin varoin kustannettuun oikeusapuun. 3) Rakenteeltaan sellaisen järjestelmän luominen, joka kannustaa asiakkaita järkevään, kustannuksia hillitsevään prosessaamiseen tavalla, jolla prosessikuluista itse vastaava henkilö olisi valmis huolehtimaan asioistaan. Hallituksen esityksessä oikeusapulaiksi todettiin, että silloinen lainsäädäntö ei oikeusavun omavastuujärjestelmän osalta ollut kaikilta osin omiaan kannustamaan oikeusavun saajaa rationaaliseen prosessaamiseen. Käytännössä oli havaittu, että joissakin julkisin varoin kustannetuissa oikeusaputapauksissa oikeudenkäyntejä paisutettiin perusteettomasti ja kustannuksista välittämättä. Rakenteellisesti kyse oli siitä, että valtio vastasi myös mahdollisen omavastuuosuuden maksamisesta avustajalle ja peri vasta jälkikäteen omavastuun oikeusavun saajalta, jolloin kustannusvastuu näyttäytyi varsin etäisenä ja irrallisena asiana asiakkaalle. Kyse oli myös siitä, että omavastuille oli määritelty maksimimäärä, jonka täytyttyä oikeusapukustannusten kurissa pitäminen ei asiakkaan näkökulmasta ollut tarpeellista, koska valtio vastasi ylimenevästä osuudesta kokonaisuudessaan. Vuoden 2002 uudistuksen yhdeksi tavoitteeksi asetettiinkin järjestelmän kehittäminen oikeusapuasiakkaan kustannustietoisuutta elävöittävään suuntaan. Tavoitteena on, että oikeusapujärjestelmä olisi rakenteellisestikin sellainen, että se motivoisi tehokkaasti myös oikeusavun saajaa valvomaan kustannusten pysymistä käsiteltävään asiaan nähden järkevällä tasolla koko oikeusavun antamisen ajan. (HE 82/2001 vp., 42 52). Tavoitteen saavuttamiseksi oikeusavun omavastuujärjestelmää uudistettiin. Omavastuuosuuden enimmäismäärästä ja valtion vastuusta maksaa ensin asiakkaan omavastuuosuus yksityiselle avustajalle luovuttiin. Myös omavastuuasteikkoa tarkistettiin. Lisäksi säädettiin, että oikeusapua korvataan pääsääntöisesti vain 100 tunnilta. 4) Oikeusturvavakuutuksen ensisijaisuus. Julkista oikeusapua ei nykyisin anneta, jos asianosaisella on asian kattava oikeusturvavakuutus. Toisin kuin muissa Pohjoismaissa, oikeusturvavakuutuksen ja julkisen oikeusavun välinen suhde oli Suomessa ennen uudistuksen voimaantuloa sääntelemättä. Sääntelyä pidettiin jo periaatteellisesti tärkeänä ja konkreettisesti tarpeellisena, koska sääntelemättömyyden seurauksena vakuutuksen ja oikeusavun 9 5 Oikeusavun taloudelliset edellytykset (Ahola), 1999.

10 välistä suhdetta koskeva oikeustila oli epäselvä. Oikeusturvavakuutuksen säätäminen ensisijaiseksi perustui siihen, että julkista oikeusapua annetaan ylipäätään vain sellaisille henkilöille, jotka tarvitsevat julkisin varoin kustannettavan oikeusavustajan palveluja. Henkilön, jolla on oikeusapukustannukset kattava vakuutus ei katsottu olevan yhteiskunnan tuen tarpeessa. Taustalla oli myös näkemys julkisesta oikeusavusta ja oikeusturvavakuutuksesta vaihtoehtoisina ja toisiaan täydentävinä järjestelminä. (HE 82/2001 vp., 35 39.) 5) Oikeusapua koskevan päätöksentekojärjestelmän kehittäminen joustavammaksi ja sen keskittäminen pääosin oikeusaputoimistoon, kuitenkin niin, että ratkaisuun tyytymätön hakija voisi aina saattaa toimiston päätöksen tuomioistuimen tutkittavaksi. Vuoden 1998 uudistuksen yhteydessä oikeusapua ja maksutonta oikeudenkäyntiä koskevia järjestelmiä yhtenäistettiin joiltain osin, mutta ne jäivät edelleen erillisinä voimaan. Myös etuuden myöntämisestä päätettiin erillään; oikeusaputoimistot päättivät oikeusavun myöntämisestä ja tuomioistuimet maksuttomasta oikeudenkäynnistä. Myös muissa kuin tuomioistuimissa käsiteltävissä asioissa päätös oikeusavusta tehtiin oikeusaputoimistoissa. Muutoksenhakujärjestelmä oli sekin epäyhtenäinen. Järjestelmiä pyrittiin kehittämään siten, että kahdesta erillisestä päätöksentekojärjestelmästäkin päästäisiin yhtenäiseen järjestelmään. Nykyisin siis oikeusapuhakemus osoitetaan aina oikeusaputoimistolle, joka myös päättää oikeusavun myöntämisestä. Päätökseen tyytymätön voi kuitenkin saattaa asian tuomioistuimen tutkittavaksi. Tuomioistuin voi muuttaa oikeusaputoimiston päätöstä niin ratkaisupyynnön esittäneen hyväksi kuin vahingoksikin. 6) Oikeudenkäyntiasiamiestä ja -avustajaa koskevien kelpoisuusvaatimuksien tiukentaminen yleisessä prosessilainsäädännössä niin, että avustajalta edellytetään pääsääntöisesti oikeustieteen kandidaatin tutkintoa. Vuoden 2002 lakiuudistuksen yhteydessä oikeudenkäyntiasiamiestä ja -avustajaa koskevia kelpoisuusvaatimuksia tiukennettiin edellä mainitulla tavalla. Uudistusehdotusta tosin kritisoitiin muun muassa ihmis- ja perusoikeusnäkökulmista. Muutos katsottiin kuitenkin tarpeelliseksi muun muassa prosessien aiheuttamien laatuvaatimusten ja kuluttajansuojan näkökulmista. Kelpoisuusvaatimuksia ei kuitenkaan tiukennettu siten kuin aiemman uudistuksen yhteydessä hallituksen esityksessä (132/1997) oli ehdotettu. Tuolloin ehdotettiin kelpoisuusvaatimuksia tiukennettavaksi niin, että avustajaksi olisi voitu määrätä pääasiasiallisesti vain asianajaja, asianajotoimiston avustava lakimies tai yleinen oikeusavustaja. Hallituksen esitys sai voimakasta kritiikkiä osakseen, koska ehdotuksen nähtiin tosiasiassa tarkoittavan asianajajamonopolia. Kaikkiaan toteutunut kelpoisuusvaatimusten tiukentaminen ei kuitenkaan merkinne suuria muutoksia käytäntöön; esimerkiksi uudistusta

edeltävinä vuosina maksuttomissa oikeudenkäynneissä avustajista vain noin prosentti oli muita kuin lakimiehiä. 6 Vuoden 2002 uudistuksen seurauksena oikeusavun saajalla on siis oikeus valita avustajansa lakimieskunnan keskuudesta. Tuomioistuinasioiden ulkopuolisissa asioissa eli ns. ulkoprosessuaalisissa asioissa avustajana voi kuitenkin toimia vain julkinen oikeusavustaja. Ulkoprosessuaalisia asioita koskeva rajaus se, ettei yksityisillä avustajilla ole oikeutta avustaa julkisen oikeusavun saajaa tuomioistuimen ulkopuolisissa asioissa synnytti sekä ennen lain voimaantuloa että lain voimaantulon jälkeen runsaasti keskustelua. Lakivaliokunta edellyttikin, että rajauksen tarpeellisuutta seurataan. 11 3 Lain pääasiallinen sisältö Julkista oikeusapua annetaan vain yksityisille henkilöille. Oikeusapua ei siis anneta esimerkiksi yhtiöille tai yhteisöille. 7 Oikeusapua ei kuitenkaan anneta, jos hakija kykenee itse valvomaan etuaan ja oikeuttaan asiassa tai jos asialla on hakijalle vähäinen merkitys taikka jos oikeusavun antaminen aiheuttaisi kohtuuttomia kustannuksia verrattuna hakijalle koituvaan hyötyyn. Julkista oikeusapua ei myöskään anneta tapauksissa, joissa hakijalla on asian käsittelyn kattava oikeusturvavakuutus. Oikeusapua annetaan yksityisille henkilöille lähtökohtaisesti kaikissa oikeudellisissa asioissa. Tällaisia asioita voivat olla esimerkiksi seuraavat: perheoikeudelliset asiat; avioero, lasten huolto- ja tapaamisoikeusasiat, ositus, elatusapu, avioehto perintöön liittyvät asiat; testamentti, perunkirjoitus, perinnönjako velkomusasiat; velallisen, velkojan tai takaajan avustaminen huoneenvuokra-asiat; vuokrasaatava, vuokrasopimuksen purkaminen ja irtisanominen, häätö työsuhteeseen liittyvät asiat; palkkasaatava, työsopimuksen purkaminen ja irtisanominen sopimuksiin liittyvät asiat; kaupan ehdot, kauppakirja, kaupan purkaminen, hinnanalennus rikosasiat; asianomistajan tai syytetyn avustaminen, lähestymiskielto hallinnolliset asiat; sosiaalietuuksiin kuten toimeentulotukeen tai eläke-etuuksiin liittyvät valitukset. 6 Litmala 2000, 236 237. 7 Elinkeinonharjoittaja voi kuitenkin saada oikeusapua elinkeinotoimintaa koskevassa tuomioistuinasiassa. Muussa kuin tuomioistuimessa käsiteltävässä asiassa oikeusapua saa elinkeinotoimintaan liittyen vain, jos siihen on erityistä syytä.

12 Oikeusapuun kuuluvat ne toimenpiteet, jotka ovat tarpeen asian laatu ja merkitys, mahdollisen riidan kohteen arvo ja olosuhteet huomioon ottaen. Käytännössä oikeusapu käsittää tuomioistuintehtäviä, sovintoneuvotteluja, oikeudellista neuvontaa ja asiakirjojen laadintaa. Tuomioistuimessa käsiteltävässä asiassa oikeusavun hakija voi valita avustajansa. Avustajana voi toimia oikeusaputoimiston julkinen oikeusavustaja, asianajaja tai muu lakimies. Muissa kuin tuomioistuimessa käsiteltävissä asioissa julkista oikeusapua saa ainoastaan oikeusaputoimistosta. Nämä ns. ulkoprosessuaaliset asiat ovat siis joko sellaisia, joita ei ylipäätään ole mahdollista saattaa tuomioistuinten tutkittavaksi tai erilaisissa lautakunnissa ja vastaavissa elimissä käsiteltäviä hallinto- tai hallintolainkäyttöasioita. Esimerkkeinä jälkimmäisistä voi mainita alueellisissa ympäristökeskuksissa tai opintotuen muutoksenhakulautakunnassa käsiteltävät asiat. (Ks. HE 82/2001 vp., 55). Oikeusapua haetaan oikeusaputoimistosta, joka myös päättää oikeusavun antamisesta. Julkista oikeusapua voi hakea mistä oikeusaputoimistosta tahansa riippumatta asuinpaikkakunnasta. Oikeusapupäätökseen tyytymätön hakija voi esittää ratkaisupyynnön eli viedä päätöksen tuomioistuimen tutkittavaksi. Niissä asioissa, joissa ei ole kyse tuomioistuimessa käsiteltävästä asiasta, oikeusapupäätös voidaan saattaa hallinto-oikeuden tutkittavaksi. Oikeusaputoimisto toimittaa hakijan ratkaisupyynnön toimivaltaiselle tuomioistuimelle. Yksinäinen henkilö saa oikeusapua korvauksetta, kun hänen käytettävissä olevat tulonsa ovat enintään 650 euroa kuukaudessa. Puolisoilla vastaava määrä on enintään 550 euroa puolisoa kohti. Suurempituloisemmat maksavat oikeusavun osittain itse. Yksinäinen henkilö voi saada osittain korvauksetta oikeusapua vielä, kun hänen käytettävissä olevat tulonsa ovat 1 400 euroa kuukaudessa. Puolisoilla vastaava raja on 1 200 euroa puolisoa kohden kuukaudessa. Alin omavastuuosuus on nykyisin 20 prosenttia ja korkein 75 prosenttia. Oikeusavun laajentumisen myötä oikeusavun piiriin tulleilla keskituloisilla tarkoitetaan henkilöitä, joiden käyttövara yksinäisillä henkilöillä on 1 001 1 400 euroa ja puolisoilla 801 1 200 euroa puolisoa kohden kuukaudessa. Keskituloisten omavastuuosuus on 40, 55 tai 75 prosenttia käyttövarasta riippuen. Oikeusapua korvataan pääsääntöisesti enintään sadalta tunnilta asiaa kohden. Jos oikeusavun saaja häviää tuomioistuimessa käsiteltävän asiansa, julkinen oikeusapu ei kata maksettavaksi tuomittuja vastapuolen oikeudenkäyntikuluja. Oikeusapu myönnetään hakijan tulojen, menojen, varallisuuden ja elatusvelvollisuuden perusteella.

13 Oikeusavun hakijan käytettävissä olevat varat lasketaan seuraavasti: Tuloina otetaan huomioon palkka- ja eläketulot, päivärahat, lapsilisät, elatusavut ja pääomatulot. Myös hakijan avio- tai avopuolison tai rekisteröidyn parisuhteen toisen osapuolen tulot otetaan huomioon, ellei tämä ole jutussa hakijan vastapuolena. Kuukausituloista vähennetään ensin verot. Tuloista vähennetään myös asumismenot, päivähoitomaksut, elatusapumaksut sekä säännölliset ulosotto- ja velkajärjestelymenot. Näistä vähennys tehdään vain niiltä osin, kuin yhteenlasketut menot ylittävät 250 euroa. Tämän lisäksi alaikäisistä lapsista tehdään 250 euron vähennys lasta kohden. Tulojen lisäksi myös hakijan varallisuus saattaa vaikuttaa oikeusavun myöntämiseen. Käyttövaralaskelmassa huomioidaan sellainen nettovarallisuus, joka ei ole helposti realisoitavissa. Nettovarallisuutta laskettaessa varallisuus otetaan huomioon verotusarvon mukaisesti. Varallisuudesta vähennetään velat. Perheen vakinaisena asuntona käytettävää omistusasuntoa ja työn kannalta välttämätöntä autoa ei kuitenkaan oteta huomioon oikeusavun taloudellisia edellytyksiä selvitettäessä. Edellä selostetun perusomavastuun lisäksi oikeusavun saajan maksettavaksi saattaa tulla myös lisäomavastuu. Lisäomavastuu tulee maksettavaksi, jos oikeusavun hakijalla on talletuksia tai muuta helposti realisoitavaa omaisuutta yli 5 000 arvosta. Lisäomavastuun määrä on puolet hakijan ko. varallisuuden arvosta siltä osin kuin se ylittää 5 000 euroa. Oikeusavun hakijalla on velvollisuus antaa oikeusaputoimistolle kaikki oikeusapupäätöksen tekemiseen tarvittavat tiedot. Oikeusaputoimistoilla on oikeus tarkistaa hakijan antamat tiedot taloudellisesta tilanteestaan esimerkiksi kuntien ja valtion viranomaisilta ja vakuutusyhtiöiltä. Myös pankeilla ja vastaavilla rahalaitoksilla on velvollisuus antaa tietoja, jos on syytä epäillä hakijan antamien tietojen riittävyyttä tai luotettavuutta. Jos pankeilta pyydetään tietoja, on oikeusaputoimiston ilmoitettava siitä etukäteen oikeusavun hakijalle. Vuoden 2002 uudistuksen yksi merkittävä elementti oli julkisen oikeusavun ja oikeusturvavakuutuksen suhteen säänteleminen oikeusapulaissa. Lain mukaan julkista oikeusapua ei anneta tapauksissa, joissa hakijalla on asian käsittelyn kattava oikeusturvavakuutus. Julkista oikeusapua hakevan henkilön on hakemuksessaan ilmoitettava, onko hänellä oikeusturvavakuutus. Oikeusturvavakuutuksella tarkoitetaan asianajo- ja oikeudenkäyntikulujen

14 turvaamiseksi otettua vakuutusta. Oikeusturvavakuutus korvaa siis oikeudenkäyntikustannuksista syntynyttä varallisuusvahinkoa. 8 Yksityinen oikeusturvavakuutus otettiin Suomessa käyttöön vuonna 1968. Vakuutuskorvauksia haettiin alkuun suhteellisen vähän, mutta nykyisin oikeusturvavakuutus on kansalaisten oikeusturvan kannalta merkittävä tekijä. Oikeusturvavakuutus on vapaaehtoinen vakuutus, joka kuuluu osana tai on mahdollista liittää esimerkiksi koti-, maatila-, yritys-, kiinteistö-, auto- ja venevakuutuksiin. Oikeusturvavakuutus liittyy usein myös yhteisövakuutuksena niin sanottuihin liittovakuutuksiin, jotka on otettu jonkin järjestön tai yhdistyksen jäsenille. Esimerkkinä tällaisista vakuutuksista voi mainita ammattiliittojen ottamat vakuutukset, joilla liitot vakuuttavat jäsenistönsä. Näissä tapauksissa oikeusturvavakuutus korvaa muun muassa liiton jäsenten työsuhteita koskevissa riita-asioissa aiheutuneita kustannuksia. Oikeusturvavakuutukset ovat soveltamisalaltaan rajoitettuja, eivätkä ne kata kaikkia oikeudellisia asioita. Koska kyseessä on vapaaehtoinen vakuutus, kullakin vakuutusyhtiöllä on omat vakuutusehtonsa. Vakuutussopimuksissa määritellään se, millaisia riita-, rikos- ja hakemusasioista aiheutuvia kustannuksia korvataan. Sopimuksissa määritellään myös se, mikä on asiakkaan omavastuu ja mikä on korvattavien kulujen määrä. Käytännössä oikeusturvavakuutukset ovat pääkohdiltaan samansisältöisiä eri vakuutusyhtiöillä, mutta yksityiskohdissa saattaa olla eroja. Yhtiöt käyttävät sopimuksissaan pääosin Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliiton malliehtoja. Malliehdot on laadittu erikseen kotivakuutukseen liittyvän (yksityishenkilön), autovakuutuksen, kiinteistön ja yrityksen oikeusturvavakuutuksen osalta. Nämä malliehdot määrittävät myös ne asiat, jotka rajautuvat vakuutuksen ulkopuolelle. 9 Oikeusturvavakuutus liittyy tavallisimmin kotivakuutukseen. Arviolta noin 70 75 prosentilla suomalaisista kotitalouksista on oikeusturvavakuutuksen sisältävä kotivakuutus. Näiden oikeusturvavakuutuksien korvauspiirissä ovat lähtökohtaisesti ne vakuutetun välttämättömät ja kohtuulliset asianajo- ja oikeudenkäyntikulut, jotka ovat aiheutuneet lakimiesavun käyttämisestä yksityiselämään liittyvissä hakemus-, riita- ja rikosasioissa. Vakuutuksen piiriin kuuluvat käräjäoikeuksissa sekä niiden muutoksenhakuasteissa tai välimiesmenettelyssä käsiteltävät asiat. Hallinnollisissa viranomaisissa, hallintotuomioistuimissa ja erityistuomioistuimissa käsiteltävät asiat on rajattu kotivakuutuksiin liitetyn oikeusturvavakuutuksen ulkopuolelle. 8 Oikeusturvavakuutus ei siis kata sitä maksu- tai muuta velvoitetta, joka on varsinaisen oikeudenkäynnin kohteena. Ks. tarkemmin oikeusturvavakuutuksesta ja sen käytöstä Eskuri ym. 2002. 9 Ks. tarkemmin Eskuri ym. 2002.

Kotivakuutukseen liitetty oikeusturvavakuutus koskee vakuutettua yksityishenkilönä. Siten esimerkiksi vakuutetun virkaan, toimeen tai elinkeinotoimintaan liittyvät asiat eivät kuulu vakuutuksen korvauspiiriin. Vakuutusehdoissa saattaa olla myös useita muita rajoituksia vakuutussopimuksesta riippuen. Oikeusturvavakuutuksesta ei pääsääntöisesti korvata esimerkiksi vakuutetun maksettavaksi tuomittuja tai sovittuja vastapuolen oikeudenkäyntikuluja. Keskeisiä kustannuksia, joita vakuutuksesta ei korvata ovat myös tuomion tai päätöksen täytäntöönpanosta aiheutuvat kustannukset, rikosilmoituksen tai tutkintapyynnön tekemisestä taikka rikosasian esitutkinnasta aiheutuvat kulut sekä muutoksenhausta korkeimpaan oikeuteen aiheutuvat kulut niissä tapauksissa, joissa valituslupaa ei myönnetä 10. Myös oikeusturvavakuutuksiin liittyy omavastuu. Kotivakuutuksiin sisältyvän oikeusturvavakuutuksen omavastuu on yleisimmin 15 prosenttia kustannuksista, kuitenkin vähintään vakuutuskirjaan merkitty määrä, esimerkiksi 170 250 euroa. Vakuutusmäärä eli enimmäiskorvausmäärä määritellään vakuutuskirjassa. Oikeusturvavakuutuksen enimmäiskorvaus vaihtelee yhtiöstä riippuen 5 000 17 000 euroon oikeudenkäyntiä kohden. 11 Kotivakuutuksissa korvaus on yleisimmin enintään 8 410 euroa. Kun oikeusturvavakuutuksen ehdot osoittavat asian olevan korvauspiirissä, vakuutus korvaa vakuutusehdoissa määritellyllä tavalla oikeudenkäynnistä tai sen välttämisestä aiheutuvat kustannukset, muun muassa lakimiehen palkkion. Vakuutuksesta maksetaan kuitenkin vain asian hoidosta aiheutuneet tarpeelliset ja kohtuulliset kustannukset. Vakuutusyhtiö saattaa esimerkiksi evätä korvauksen osittain, jos vakuutettu on vaihtanut lakimiesavustajaansa kesken asian käsittelyn ja tästä on aiheutunut lisäkuluja. Vaikka oikeusavun hakijalla on asian kattava oikeusturvavakuutus, voidaan julkista oikeusapua silti myöntää joissakin poikkeustapauksissa. Täysin korvauksettomaan oikeusapuun oikeutettu henkilö voi saada julkista oikeusapua oikeusturvavakuutuksen omavastuuosuuteen. Erityisistä syistä oikeusapua voidaan myöntää omavastuulla tai korvauksetta myös vakuutuksen enimmäiskorvausmäärän ylittäviin kuluihin. 15 10 Oikeusavun käsikirja, 32. 11 Vertailutietoa kotivakuutuksista 1.6.2003.

16 4 Oikeusaputoiminnan organisointi Oikeusaputoiminta on oikeusaputoimistojen osalta jaettu hovioikeuspiirien mukaisesti kuuteen oikeusapupiiriin. Näitä ovat Turun, Vaasan, Itä-Suomen, Helsingin, Kouvolan ja Rovaniemen oikeusapupiirit. Kussakin piirissä oli keväällä 2004 7 17 oikeusaputoimistoa. Kaikkiaan toimistoja oli vuonna 2004 yhteensä 67. Lisäksi näillä toimistoilla oli yhteensä 14 sivutoimistoa. Kiinteiden toimipaikkojen lisäksi oikeusaputoimistoilla oli vuonna 2004 yhteensä 112 sivuvastaanottoa, joissa asiakkaita otetaan vastaan vain tiettyinä ajankohtina. Sivuvastaanotoista päätettäessä kriteerinä on ollut palvelujen saatavuuden varmistaminen suhteutettuna niiden ylläpitämisen aiheuttamiin kustannuksiin. Oikeusaputoimistot eivät toimi rajatulla toimialueella, vaan asiakas voi hakea oikeusapua kotipaikkakunnastaan riippumatta. Relevantti väestöpohja ja kohtuulliset etäisyydet ovat kaikkiaan olleet toimistojen sijoittamisen peruskriteereitä. Oikeusaputoimistoissa olevien oikeusavustajavirkojen määrä oli vuonna 2004 yhteensä 226. Oikeusaputoimistojen henkilöstömäärä vaihteli toimistosta riippuen 2 henkilöstä 22 henkilöön. Vaikka vuoden 2002 uudistuksessa oikeusavun kattavuutta laajennettiin merkittävästi ja vaikka oikeusapuasioiden määrän ennakoitiin lisääntyvän, ei resurssien lisäämisestä tehty päätöksiä uudistuksen yhteydessä. Valtion oikeusaputoimistojen työmäärän oli havaittu selvästi vähentyneen edeltävinä vuosina ja tämän johdosta lähdettiin siitä, että oikeusaputoimistot kykenisivät suoriutumaan niille tulevista lisätehtävistä ilman henkilöstölisäystä. Hallituksen esityksessä ja eduskunnan lakiuudistukseen liittämissä lausumissa korostettiin sen sijaan kehityksen tiivistä seurantaa sekä tarvittaessa riittävien resurssien tarkistamista ja osoittamista (HE 82/2001 vp., 74; LaVM 22/2001 vp.). 5 Oikeusaputoimistojen toiminta-ajatus Oikeusaputoimistojen kehittämistyöryhmä muotoili mietinnössään oikeusaputoimistojen toiminnan lakisääteisen määrittelyn rinnalle toiminta-ajatuksen. Laista ja toiminta-ajatuksesta ilmenee työryhmän mukaan se, keitä varten toiminta on olemassa ja millaisia vaikutuksia sillä tavoitellaan. Kehittämistyöryhmän muotoilemassa toiminta-ajatuksessa tuodaan korostuneesti esille organisaation palveluajatus; oikeusaputoimisto tarjoaa osana oikeusturvajärjestelmää tehokkaasti hyvää ja oikea-aikaista asianajollista apua niille henkilöille, jotka eivät kykene sitä itse kustantamaan. Oikeusaputoimisto myös päättää oikeusavun myöntämisestä. Työryhmä käytti toiminta-ajatuksen muotoilussa apuna Irlannin oikeusaputoiminnan kehittämisryhmän loppura-

porttia, jossa oikeusaputoiminnan keskeisinä arvoina pidettiin luottamuksellisuutta, hyvää asiakaspalvelua, eettisten ohjeiden noudattamista, henkilöstön kehittämistä ja hyvää johtajuutta sekä kustannustehokkuutta. 12 Oikeusapu-uudistukseen liittyvässä keskustelussa on kiinnitetty runsaasti huomiota muun muassa oikeusaputoiminnan imagon kehittymiseen sekä oikeusaputoimistojen henkilökunnan työmotivaatioon, ammattitaidon ylläpitämiseen ja työssä jaksamiseen. Nämä keskusteluteemat ovat olleet aktiivisesti ja perustellusti esillä myös siksi, että oikeusaputoimintaan on liittynyt viime vuosina lukuisia organisatorisia ja muita muutoksia. Toiminnan useita vuosia kestänyt murroskausi on asettanut oikeusaputoiminnalle ja oikeusavun toimijoille lukuisia haasteita ja paineita. Oikeusaputoimistojen kehittämistyöryhmä sovelsi vuosina 2000 2001 toteutetussa oikeusaputoiminnan tarkastelussaan liikkeenjohdon kehittämistarpeisiin luotua SWOT-analyysiä. Analyysin avulla työryhmä hahmotti oikeusaputoimistojen toiminnan vahvuuksia, heikkouksia, uhkia ja mahdollisuuksia muuttuvassa toimintaympäristössään. Työryhmä näki oikeusaputoimistojen vahvuuksina henkilöstön hyvän motivaation, hyvän asiakaspalvelun, riippumattomuuden asianajossa, hyvän ammattitaidon, ammatillisen verkostoitumisen, toimistojen alueellisen kattavuuden, oikeusaputoimenjohtaja-järjestelmän, kahden toimiston paikkakunnat sekä työolosuhteiden ja -välineiden tason. Toimistojen heikkouksina nähtiin viiveet asiakaspalvelussa, toiminnan leimautuminen heikon lenkin kautta, jääviystilanteet, toimistojen rajoitetut aukioloajat ja puutteet henkilöstön urakierrossa. Oikeusaputoimistojen tulevaisuuden mahdollisuuksina työryhmä piti profiloitumista, suhteita yksityisiin asianajajiin, kansainvälistymistä, tietoyhteiskuntaa, toimistojen yhteistoimintaa, sovittelua ja keskinäistä virka-apua. Uhkiksi koettiin lakiuudistuksen mukanaan tuoma ruuhkautuminen, resurssien riittämättömyys, henkilöstön ikääntyminen, väsyminen, laskutuskäytäntöjen epäyhtenäisyys, työturvallisuuden heikkeneminen, viranomaistoimintojen lisääntyminen ja tulosohjauksen sivuvaikutukset. 17 12 Oikeusaputoimistojen kehittäminen, 2002.

III TUTKIMUKSEN LÄHTÖKOHTIA 1 Lakiuudistuksen seurannasta ja arvioinnista Eduskunta liitti oikeusapujärjestelmää koskevaan lakiuudistukseen lausumia. Niissä edellytettiin, että uudistuksen oikeuspoliittisten tavoitteiden toteutumisesta ja kustannusvaikutuksista järjestetään asianmukainen seuranta. Edelleen lausumassa edellytettiin, että ulkoprosessuaalisia asioita koskevan rajauksen tarpeellisuutta arvioidaan. Lisäksi eduskunta edellytti, että valtion oikeusaputoimistojen työmäärän kehitystä ja palvelujen alueellista saatavuutta seurataan sekä huolehditaan ammattitaitoisen henkilökunnan riittävyydestä ja asianmukaisesta palkkauksesta. (LaVM 22/2001 vp.) Oikeusapua koskevan lakiuudistuksen seuranta ja arviointi on paitsi edellä mainitusta johtuen, monesta yleisemmästäkin syystä tärkeää. Suomessa on viime aikoinakin arvosteltu voimakkaasti lakien ja lainvalmistelun laatua. Tähän kritiikkiin on pyritty jo jonkin aikaa vastaamaan erilaisilla laadun parantamiseen tähtäävillä toimenpideohjelmilla. Esimerkkeinä näistä voi mainita valtioneuvoston lainvalmistelun kehittämisohjelmat vuosilta 1996 ja 2000 sekä kansliapäällikkötyöryhmän vuonna 2003 tekemän ehdotuksen paremman lainvalmistelun suunnittelusta ja johtamisesta. 13 Lainvalmistelua koskevissa kehittämisohjelmissa on korostettu säännönmukaisesti myös lakien ja lakiuudistusten voimaan tulon jälkeistä toimivuuden ja vaikutusten seurantaa. Uudistusten toimivuuden ja vaikutusten seuranta onkin vakiintumassa yhdeksi hyvän lainvalmistelun osatekijäksi. Tätä indikoi osaltaan myös vuonna 2004 laaditut uudet hallituksen esitysten laatimisohjeet; esitettyjen säännösten vaikutusten jälkikäteisestä seurannasta edellytetään mainittavan jo hallituksen esityksen yleisissä perusteluissa 14. 13 Valtioneuvoston lainvalmistelun kehittämisohjelma, 1996; Valtioneuvoston lainvalmistelun kehittämisohjelma II, 2000; Parempaan lainvalmistelun suunnitteluun ja johtamiseen, 2003. 14 Hallituksen esitysten laatimisohjeet, 2004. Ks. myös ehdotus uusiksi hallituksen esityksen laatimisohjeiksi, 2003.