ASIANTUNTIJALAUSUNTO 1. JOHDANTO... 2 2. SOVELTAMISMAHDOLLISUUDEN LAAJENTAMINEN... 3 3. VELVOITTEEN EHDOTTOMUUS... 4 4. VAKUUTUSTUOTTEET... 4 5. LISÄSÄÄNTELYN PERUSTELTAVUUS... 5 6. SEURAAMUSTEN OIKEASUHTAISUUS... 8 6.1. YLEISTÄ... 8 6.2. SÄÄNTELYN TARKKARAJAISUUS... 10
2 1. Johdanto Finanssialan Keskusliitto (FK) on pyytänyt minulta lausuntoa hallituksen esitykseen HE 228/2016 vp (rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä annettu laki, ResL) sisältyvien säännösten tulkinnasta: ResL 3 luvun 8 : yksinkertaistettu asiakkaan tuntemisvelvollisuus ja ResL 3 luvun 13 : poliittisesti vaikutusvaltaiseen henkilöön liittyvä tehostettu tuntemisvelvollisuus. Lausunnossa on pyydetty vastaamaan seuraaviin kysymyksiin. 1) Voidaanko ResL 3 luvun 8 :n 2 momentin nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella laajentaa yksinkertaistetun tuntemismenettelyn soveltamismahdollisuutta ResL 3 luvun 13 :ssä säädettyyn poliittisesti vaikutusvaltaista henkilöä koskevaan tehostettuun tuntemisvelvollisuuteen tai ylipäätään muihin kuin 8 :n 1 momentissa lueteltuihin velvoitteisiin? 2) Asettaako ResL 3 luvun 13 :n 1 momentti ilmoitusvelvolliselle yleisen ja ehdottoman velvoitteen todeta, onko asiakasta pidettävä poliittisesti vaikutusvaltaisena henkilönä? Ellei näin ole, onko lakiehdotuksessa muuta säännöstä, johon tällainen toteamisvelvoite voisi perustua? 3) Onko ResL 3 luvun 13 :n 4 momenttia tulkittava siten, että säännös vapauttaa siinä lueteltuja vakuutustuotteita koskevat toimeksiantosopimukset myös 1 momentissa säädetystä toteamisvelvoitteesta? 4) Onko neljänteen rahanpesudirektiiviin sisältyvien velvoitteiden ulottamista kansallisin toimenpitein direktiivin soveltamisalan piiriin kuulumattomiin elinkeinonharjoittajiin, tuotteisiin tai palveluihin pidettävä nykyisen hallituksen ohjelman vastaisena kansallisena lisäsääntelynä? 5) ResL 8 luvun 4 :n 3 momentin nojalla finanssivalvonnan luonnolliselle henkilölle määräämä seuraamusmaksu saa olla enintään viisi miljoonaa euroa, mikä on viisinkertainen ResL 8 luvun 5 :n 2 momentin pääsääntöön verrattuna. Voidaanko tällaista seuraamusta pitää oikeusjärjestyksemme kanssa yhteensopivana ja onko säännös seuraamuksen ankaruuteen suhteutettuna riittävän yksiselitteinen ja tarkkarajainen?
3 2. Soveltamismahdollisuuden laajentaminen ResL 3 luvun 8 :n 2 momentin sanamuoto, 3 luvun systematiikka ja hallituksen esitykset perustelut (s. 108) viittaavat selkeästi tulkintaan, jonka perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava kielteisesti. ResL 3 luvun 8 :n 2 momentissa mainitulla valtioneuvoston asetuksella ei toisin sanoen näkemykseni mukaan ole mahdollista laajentaa 8 :n 1 momentin yksinkertaistetun tuntemismenettelyn soveltamismahdollisuutta ResL 3 luvun 13 :ssä säädettyyn poliittisesti vaikutusvaltaista henkilöä koskevaan tehostettuun tuntemisvelvollisuuteen. 1 Käsitykseni perustuu ennen kaikkea poikkeusmahdollisuuksien lakitasoiseen sääntelyyn. Tarkoitan tällä sitä, että tehostetun tuntemisvelvollisuuden poikkeukset on nimenomaisesti säädetty lakitasolla eli ResL 3 luvun 13 :n 4 momentissa. Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 108 ja 110) käsitellään lyhyesti tiettyjä lakisääteisiä vakuutuksia, jotka luetellaan 3 luvun 13 :n 4 momentissa tyhjentävästi. Asiakkaan tunnistamisesta säädetään myös vakuutusyhtiölain 6 luvun 13 :ssä. Kyseisen säännöksen mukaan vakuutusyhtiön on tunnettava asiakkaansa. Vakuutusyhtiöllä on oltava riittävät riskienhallintajärjestelmät, joilla se voi arvioida asiakkaista toiminnalleen aiheutuvia rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen riskejä. Asiakkaan tuntemisesta säädetään lisäksi rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja selvittämisestä annetussa laissa (503/2008). Lain esitöissä 2 otetaan kantaa tunnistamisvelvollisuuteen korostamalla, että koska rahanpesulain perusteella tiettyihin vakuutustuotteisiin on mahdollista soveltaa yksinkertaistettua asiakkaan tunnistamisvelvollisuutta, laissa ei, poiketen muun finanssisektorin sääntelystä, säädettäisi erikseen asiakkaan tunnistamisesta vaan tätä koskeva sääntely seuraisi suoraan rahanpesulaista. Olisiko ResL 3 luvun 8 :n 2 momentissa mainitulla valtioneuvoston asetuksella mahdollista tehdä poikkeus myös yksinkertaistetusta tuntemismenettelystä esimerkiksi ns. satunnaisen asiakkuuden tilanteissa? Käsitykseni mukaan tällaiselle tulkintavaihtoehdolle ei ole esitettävissä painavia argumentteja. 1 Lakitekstissä ei puhuta tehostetusta toteamisvelvoitteista, mutta kyseistä käsitettä käytetään ResL 3 luvun 13 :n otsikossa. 2 Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi vakuutusyhtiö- lain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta 83/2013 vp s. 21.
4 Ensinnäkin tämä tulkintamahdollisuus olisi vastoin koko sääntelyn tarkoitusta, jossa on yhtäältä pyritty kiristämään niitä velvoitteita, joilla rahanpesun ja terrorismin rahoittamista estetään. Toisaalta tulkinta olisi myös vastoin edellä mainitsemaani lakitasoisen sääntelyn vaatimusta, joka tarkoittaa yksinkertaistaen sitä, että sääntelyn kohteet eli toimijat saavat tiedon velvoitteistaan nimenomaan lain tasolle nostetusta normistosta. Toiseksi tulkinta ei olisi sopusoinnussa vakuutusyhtiölain 6 luvun 13 :n vaatimuksen kanssa. Pidän hyvin erikoisena, että vakuutusyhtiölakiin sisältyvä tunnistamisvelvollisuuteen tehtäisiin poikkeus toisen lain eli ResL:n nojalla annetulla asetuksella. Kolmanneksi pidän erittäin ongelmallisena satunnaisen asiakkuuden käsitettä. Se ei ole oikeudellinen termi, vaan viittaa pikemminkin toiminnalliseen käsitteeseen. Satunnaisen asiakkuuden kriteeri ei ole sopimusoikeuden eikä tuntemisvelvollisuuden näkökulmasta erottelukykyinen kriteeri, vaan on päinvastoin omiaan johtamaan ennakoimattomaan riskienhallintaan. 3. Velvoitteen ehdottomuus ResL 3 luvun 13 :n 1 momentti asettaa sanamuodon perusteella ilmoitusvelvolliselle yleisen ja ehdottoman velvoitteen todeta, onko asiakasta pidettävä poliittisesti vaikutusvaltaisena henkilönä. Tämä ilmenee näkemykseni mukaan muotoilusta Ilmoitusvelvollisella tulee [kursivointi J.T.]olla asianmukaiset riskiperusteiseen arviointiin pohjautuvat menettelyt. Sanamuotoa on luettava merkityksessä pitää eli säännöksessä asetetaan tunnistamista koskeva velvoite. Hallituksen esityksessä lähdetään ilmeisesti siitä, että tämän velvoitteen yksiselitteisyys on täysin selvä kaikille sääntelyn kohteena oleville toimijoille. Näin ollen perusteluissa tyydytään käsittelemään lähinnä sitä, miten riskiperusteiseen arviointiin pohjautuva menettely voidaan toteuttaa yksinkertaisimmillaan ja mitä tuotteet kuuluvat 13 :n 4 momentin poikkeussäännöksen soveltamisalaan. 4. Vakuutustuotteet ResL 3 luvun 13 :n 4 momenttia on tulkittava siten, että säännös vapauttaa siinä lueteltuja vakuutustuotteita eli sosiaaliturvaan kuuluvaa lakisääteistä työeläkevakuutusta, yrittäjäeläkevakuutusta, työtapaturmavakuutusta tai ammattitautivakuutusta koskevat toimeksiantosopimukset 13 :n 1 mo-
5 mentissa säädetystä tehostetusta toteamisvelvoitteesta. Tällöin on kuitenkin noudatettava 3 luvun 8 :ssä tarkoitettua yksinkertaistettua asiakkaan tuntemisvelvollisuutta. 5. Lisäsääntelyn perusteltavuus Neljäs rahanpesudirektiivi asettaa ilmoitusvelvollisille yleisen asiakkaan tuntemisvelvollisuuden 11 artiklassa, ja tuntemisvelvollisuutta täsmennetään 13 artiklassa. 21 artiklassa edellytetään, että ilmoitusvelvolliset toteuttavat kohtuulliset toimenpiteet sen selvittämiseksi, ovatko henkivakuutuksen tai muun sijoitusvakuutuksen edunsaajat ja/tai tarvittaessa edunsaajan tosiasiallinen omistaja ja edunsaaja poliittisesti vaikutusvaltaisia henkilöitä. Hallituksen esityksessä ehdotetaan merkittävästi kattavampaa sääntelyä. Henki- ja muuta sijoitusvakuutusta koskeva erityinen tunnistamisvelvollisuus sisältyy ResL 3 luvun 5 :ään. ResL 3 luvun 13 :n poliittisesti vaikutusvaltaisia henkilöitä koskeva tunnistamissäännös on puolestaan kirjoitettu soveltamisalaltaan yleiseksi, joten se kattaa kaikki vakuutustuotteen pois lukien 13 :n 4 momentissa tyhjentävästi luetellut vakuutukset (sosiaaliturvaan kuuluva lakisääteinen työeläkevakuutus, yrittäjäeläkevakuutus, työtapaturmavakuutus ja ammattitautivakuutus). Hallituksen esityksestä löytyy muutamia lausumia, joista voi päätellä valitun soveltamisalaratkaisun perusteita. Perusteluissa todetaan ensinnäkin (s. 49), että neljännen rahanpesudirektiivin kansallisessa täytäntöönpanossa on syytä ottaa huomioon sen luonne niin sanottuna minimiharmonisaatiodirektiivinä. Vaikka rahanpesulaissa tunnistetaan jo nyt riskiperusteinen lähestymistapa, kansallista lainsäädäntöä valmisteltaessa on perusteltua arvioida, onko lakisääteisille soveltamisalan poikkeuksille tai muille kevyemmille velvoitteille sijaa. Toiseksi perusteluissa painotetaan (s. 88), että hallituksen esityksen valmistelun yhteydessä ei ole ollut tarkoituksenmukaista ryhtyä laajan nykylainsäädännön vaikutusarvioiden laatimiseen, koska ehdotetut lainsäädäntömuutokset perustuvat neljänteen rahanpesudirektiiviin ja sen taustalla oleviin FATF:n suosituksiin, joihin Suomi on FATF:n jäsenenä poliittisesti sitoutunut. Kolmanneksi korostetaan (s. 162 163), että asiakkaan tuntemistietojen keräämistä koskevilla velvoitteilla on myös merkitystä arvioitaessa yhdenvertaisuusperiaatteen toteutumista. Näihin velvoitteisiin kuuluvat erityisesti henkilön poliittista vaikutusvaltaa ja varallisuutta koskevien tietojen ke-
6 rääminen ja näihin liittyvä velvollisuus seurata asiakassuhdetta tehostetusti. Toisaalta esiin nousee kysymys ehdotetun säännöksen suhteesta eräisiin lakisääteisiin palveluihin, erityisesti vakuutuksiin. Toimenpiteet eivät saisi siten johtaa syrjivään kohteluun. Ehdotetun säännöksen tavoitteena on auttaa havaitsemaan erityisesti poliittiseen vaikutusvaltaan liittyviä poikkeavia varainsiirtoja, joihin voisi liittyä epäilyjä lahjontarikoksista rahanpesun esirikoksina. Hallituksen esitys ei sisällä näkemykseni mukaan kovinkaan kattavaa ja vakuuttavaa argumentaatiota lisäsääntelyn tueksi. Näin ollen pidän tärkeänä lainsäädännön arviointineuvoston näkemystä siitä, että direktiivin velvoitteet on pantava täytäntöön, mutta hallituksen esityksessä tulisi tehdä selkoa siitä, mikä on kansalliseen harkintaan perustuvaa omaehtoista lisäsääntelyä ja arvioida sen vaikutuksia. 3 Hallituksen esityksen viittaus poliittisesta sitoutumisesta FATF:n jäsenyyteen antaa valitettavan vähän tietoa argumentin painoarvosta. FATF:n suosituksilla on kiistatta niin tosiasiallista kuin normatiivista merkitystä, mutta hallituksen esityksestä ei ole pääteltävissä, millä tavalla poliittinen sitoutuminen järjestöön heikentyisi tai vaarantuisi, jos sääntelyä ei toteutettaisi täysimääräisesti hallituksen esityksessä ehdotetulla tavalla. Kiinnitän huomiota myös seikkaan, jonka lainsäädännön arviointineuvosto on nostanut esille omassa lausunnossaan: Hallituksen esityksessä tuodaan esille tilastoja mm. rahanpesurikoksista, mutta ei juuri selvitetä rahanpesun torjunnan tuloksia voimassa olevalla lainsäädännöllä. Esimerkiksi rahanpesurikosten vähäisyys (esimerkiksi vuonna 2013 yhteensä 56 kappaletta) verrattuna epäilyttävien liiketoimien ilmoituksiin (esimerkiksi vuonna 2013 noin 28 000) ei selvennä rahanpesun torjunnan tuloksellisuutta. 4 Hallituksen esitys sisältää maininnan Pirjo Jukaraisen ja Vesa Muttilaisen laatimasta Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen kansallinen riskiarviosta. 5 Raportti ei anna arvioni mukaan merkittävää tukea sille, että vakuutustoimintaan liittyisi erityisiä riskejä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen näkökulmasta. Ensinnäkin raportin johtopäätöksenä on, että rahanpesun ja terrorismin rahoituksen 3 Lainsäädännön arviointineuvoston lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja laiksi rahanpesun selvittelykeskuksesta sekä eräiden niihin liittyvien lakien muuttamisesta s. 1. (VNK/1598/03.02.00/2016 2.9.2016) 4 Lainsäädännön arviointineuvoston lausunto s. 2. 5 Jukarainen, Pirjo Muttilainen, Vesa: Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen kansallinen riskiarvio 2015. Poliisiammattikorkeakoulun raportteja 117. Tampere 2015.
7 keskeiset riskikohteet liittyvät kiinteistösijoituksiin, käteisrahan kuljetukseen, peiteyhtiöihin, verkkoasiointiin, varjomarkkinoihin verkossa (lähinnä vertaislainoihin ja rahankeräyksiin) sekä erilaisiin asiakasvaratileihin. 6 Toiseksi raportissa käydään läpi finanssisektorin toimijoiden arvioita toimialojensa haavoittuvuuksista. Vakuutustoimintaan liittyviä riskejä käsitellään muita sektoreita pintapuolisemmin, ja sen lisäksi raporttiin sisältyy kriteerille altis kuvaus mahdollisista riskeistä: Vahinkovakuutustoiminnassa rahanpesuriski voi liittyä ensinnäkin siihen, että vakuutuksen ottaja voi tehdä vakuutuspetoksen, jolloin vakuutuskorvaus saadaan tekaistujen varallisuus- ja omaisuusvahinkojen avulla. Tällä tavoin voidaan vakuutusta ja vakuutuskorvausta käyttää rikoksella hankitun arvoomaisuuden rikollisen alkuperän peittelyyn. Toinen tapa on ilmoittaa liiketoiminta ensin liian laajaksi ja tehdä tämän jälkeen muutoshakemus saadakseen vakuutusmaksun palautusta. 7 Edellä kuvattua mahdollinen toiminta ei saa ensinnäkään minkäänlaista tutkimustukea esimerkiksi empiirisestä tuhopolttoja, vahingontekoja ja petoksia koskevasta analyysistä. 8 Myöskään sosiaaliturva- ja vakuutusvilpin eroja tarkasteleva tutkimus ei tue merkittävästi riskiarvioissa esitettyjä näkemyksiä, vaikka vakuutusvilppiin syyllistyy säännönmukaisemmin hyväosaiset toisin kuin sosiaaliturvavilppiin. 9 Toiseksi tiedossani ei ole, että rahanpesuun olisi liittynyt tällaisia tekotapoja. Kolmanneksi pidän erittäin kaukaa haettuna, että kuvatunkaltainen menettelytapa voisi olla realistinen poliittisesti vaikutusvaltaisten henkilöiden kohdalla. Oletetaan, että poliittisesti vaikutusvaltainen henkilö ottaisi vastaan etuja siten, että menettely voisi täyttää lahjontarikoksen. Hänen pitäisi ensin hankkia näillä varoilla omaisuutta, jonka hän vakuuttaisi. Sen jälkeen hänen pitäisi huolehtia siitä, että omaisuus tuhoutuisi, ja hän saisi vakuutuskorvauksen. Näin lahjusrikoksella saadut varat olisivat saaneet laillisen alkuperän. Esimerkki on käytännölle vieras, ja se sisältää poikkeuksellisen monta kiinnijäämisriskiä korottavaa vaihetta. 6 Jukarainen Muttilainen 2015 s. 105 107. 7 Jukarainen Muttilainen 2015 s. 52. 8 Mäkelä, Päivi Tapani, Jussi Lehtimäki, Mari Frände, Dan: Läpi tulen. Empiirinen tutkimus poliisin palonsyyn tutkinnasta ja vakavien tulipalorikosten rikosprosessista. Turku 2013. 9 Ks. tarkemmin Rautiainen, Pauli: Vakuutusyhteiskunnan väärinkäyttäjät: sosiaaliturva- ja vakuutusvilppi Suomessa. Oikeus 2016 s. 507 526.
8 6. Seuraamusten oikeasuhtaisuus 6.1. Yleistä Neljännen rahanpesudirektiivin 58 artikla edellyttää, että määrättävien seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. 59 artiklassa asetetaan määrittäville seuraamuksille tiettyjä minimiarvoja. Seuraamusmaksujen suuruudesta on tarkoitus säätää ResL 8 luvun 4 5 :ssä. Hallituksen esityksessä on valittu mielenkiintoinen sääntelylogiikka. Yhtäältä seuraamusmaksujen enimmäismäärä asetetaan direktiivissä edellytetyn minimimäärän suuruiseksi (4 :n 2 ja 3 momentti sekä 5 ). Toisaalta luotto- ja rahoituslaitoksia koskee 4 :n 4 momentin säännös, jonka mukaan edellä tässä pykälässä säädetyn estämättä seuraamusmaksu saa kuitenkin olla enintään kaksi kertaa suurempi kuin teolla tai laiminlyönnillä saatu hyöty, jos se on määritettävissä. Tällaista poikkeussäännöstä ei sisälly 5 :ään. Käsitykseni mukaan 4 :n 4 momentin poikkeussäännös tarkoittaisi sitä, että luonnolliselle henkilölle määrättävä seuraamusmaksu voisi ylittää viisi miljoonaa euroa (4 :n 3 momentti) siinä tilanteessa, että määritettävissä oleva hyöty on yli 2,5 miljoonaa euroa. Tällaisessa tilanteessa seuraamusmaksu saisi olla enintään kaksi kertaa suurempi kuin teolla tai laiminlyönnillä saatua hyöty. Mikään säännöksen sanamuodossa ei viittaa siihen, että poikkeussäännös koskisi pelkästään oikeushenkilöitä. Seuraamusten oikeasuhtaisuuden arviointia vaikeuttaa se, että kyse on EU-oikeudellisesta sääntelystä, joka koskee hallinnollista seuraamusjärjestelmää. Euroopan Unionin perusoikeusasiakirjan 49 artiklassa asetetaan kuitenkin vaatimus rangaistusten oikeasuhtaisuudesta: Rangaistus ei saa olla epäsuhteessa rikoksen vakavuuteen. Vaikka ehdotettu seuraamusmaksu ei ole käsitteellisesti rangaistus, hallituksen esityksessä on tunnistettu asianmukaisesti, että seuraamusmaksulla on ennen kaikkea EIS:n ja EIT:n tarkoittamassa mielessä rangaistuskaltaisia piirteitä (s. 168 169). Kotimaisesta perusoikeusjärjestelmästä on vaikea löytää suoraan kriteeristöä, jota olisi mahdollista hyödyntää arvioinnissa. Perustuslakivaliokunta korostaa kuitenkin käytännössään, että rangaistusseuraamuksen ankaruuden on oltava myös oikeassa suhteessa teon moitittavuuteen (suhteellisuus-
9 vaatimus). Lisäksi rangaistusjärjestelmän kokonaisuudessaan tulee täyttää suhteellisuuden vaatimukset. 10 Kiinnitän suhteellisuusvaatimuksen näkökulmasta huomiota ResL 8 luvun 4 :n ja 5 :n väliseen suhteeseen. Kuten olen edellä todennut, 5 :ssä asetetaan seuraamusmaksulle enimmäismäärä, kun taas 4 mahdollistaa enimmäismäärän ylittämisen 4 :n 4 momentin poikkeussäännöksen nojalla. Tämä tarkoittaa konkreettisesti sitä, että 4 :n soveltamisalaan kuuluvat luotto- ja rahoituslaitokset on laissa asetettu eri asemaan kuin muut toimijat. Soveltamisalaa koskevilla ratkaisulla ei pystytä ottamaan täysin huomioon sitä, voidaanko toisiinsa relevanteilta osin rinnastettavia toimijoita kohdella samalla tavalla, jos ne kuuluvat eri soveltamisalakategoriaan (luotto- ja rahoituslaitokset sekä muut toimivat). ResL 8 luvun 4 :n 1 momenttiin ja 5 :n 1 momenttiin on toki sisällytetty seuraamusmaksun suuruuteen vaikuttavat määräämiskriteerit, joiden avulla voidaan tosiasiallinen rinnastettavuus ottaa huomioon. Määräämiskriteereihin liittyy kuitenkin kolme sääntelyongelmaa, joita tarkastelen seuraavassa jaksossa. Voiko rikosoikeusjärjestelmän sisältämistä varallisuuteen kohdistuvista rangaistuslajeista muodostaa jotain reunaehtoja oikeasuhtaisuudelle? Luonnollista henkilöä koskeva päiväsakkojärjestelmä ei käsitykseni mukaan tarjoa apua, koska vain teon moitittavuudelle on asetettu yläraja (120 päiväsakkoa tai 240 päiväsakkoa yhteistä sakkorangaistusta määrättäessä). Koska päiväsakon kokonaismäärää muodostuu tulojen perusteella laskettavan päiväsakon rahamäärän ja teon moitittavuutta ilmentävän päiväsakon lukumäärän tulona, sakkorangaistus voi periaatteessa muodostua hyvin korkeaksi. Sen sijaan oikeushenkilöitä koskevasta yhteisösakosta voidaan tehdä tiettyjä johtopäätöksiä. Alin yhteisösakon rahamäärä on 850 ja ylin 850 000 euroa (RL 9:5). ResL 8 luvun 4 :ssä ja 5 :ssä ehdotetut seuraamusmaksut voivat olla moninkertaiset yhteisösakon tämänhetkiseen enimmäismäärään verrattuna, mikä ilmentää ehdotetun seuraamusmaksun potentiaalista ankaruutta. Yhteisösakkosääntelystä ei voi kuitenkaan tehdä suoraan sitä johtopäätöstä, että esimerkiksi viiden miljoonan euron seuraamusmaksun määrääminen oikeushenkilölle olisi suhteellisuusvaatimuksen vastaista. 10 Ks. tarkemmin PeVL 9/2016 vp, PeVL 56/2014 vp, s. 2 3, PeVL 16/2013 vp, s. 2/I ja PeVL 23/1997 vp, s. 2/II.
10 6.2. Sääntelyn tarkkarajaisuus Seuraamusmaksuja koskeva sääntely on mielestäni ongelmallinen seuraamusmaksun määräämistä koskevan kriteeristön näkökulmasta. ResL 8 luvun 4 :n 1 momenttiin ja 5 :n 1 momenttiin on sinänsä kiitettävällä tavalla sisällytetty seuraamusmaksun suuruuteen vaikuttavat määräämiskriteerit. Sääntelyongelmat voidaan jakaa kolmeen ryhmään. 1) Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 131 132) avataan niukasti näiden kriteerien sisältöä, niiden keskinäisiä suhteita ja kriteerien painoarvoa maksua määrättäessä. Valmistelussa lähdetään ilmeisesti siitä käsityksestä, että kriteerit ovat taloudellisessa mielessä selkeistä ja pitävät sisällään laskettavuusominaisuuden. Voidaan kuitenkin perustellusti kysyä, miten arvioinnissa otetaan huomioon kriteeri menettelyn mahdolliset vaikutukset rahoitusjärjestelmän vakaudelle (4 :n 1 momentti). 2) Kriteerien lukumäärä ei ole tae siitä, että seuraamusmaksun määrääminen muodostuisi ennakoitavaksi ja ilmentäisi riittävällä tavalla menettelyn moitittavuutta. Esimerkiksi oikeushenkilön rangaistusvastuuta koskeva mittaamisharkinta perustuu lukumääräisesti muutaman mittaamisperusteen harkintaan. Siitä huolimatta tuomion perustelut sisältävät valitettavan niukasti tietoa mittaamisharkinnasta ja eri perusteiden vaikutuksesta yhteisösakon kokonaismäärään. 11 Ongelmaa konkretisoi havainnollisesti sakkojen korottamista koskeva uudistus (HE 1/2016 vp). Valtakunnansyyttäjänvirasto nosti lausunnossaan esille nimenomaan sen, että yhteisösakon kolminkertaista korottamista koskeva ehdotus edellyttäisi sitä, että lain esitöissä täsmennettäisiin mittaamisharkinnan perusteita. 3) Merkittävän ongelma liittyy jo edellisessä jatkossa 6.1. käsittelemääni 4 :n 3 momenttiin, joka antaa teolla tai laiminlyönnillä saavutetulle, laskettavissa olevaa hyötyä koskevalle kriteerille perusteettoman painoarvon. Ensinnäkin kriteeri johtaa tulkintani mukaan siihen, että laissa asetetut seuraamusmaksun enimmäismäärät on mahdollista ylittää yhden kriteerin avulla. Toiseksi hyödyn laskettavuutta ei ole lainkaan problematisoitu, vaikka siihen liittyy monia ongelmia. Viittaan lainsäädännön arviointineuvoston lausuntoon, jossa kiinnitetään huomiota siihen, että esityksen vaikutusarvioinnit jäävät monissa kohdin hyvin yleiselle tasolle. Sen lisäksi rikosoikeustutkimuksessa on osoitettu, että liiketoimintarikoksen tuottaman hyödyn mittaamiseen liittyy useita niin teoreettisesti kuin käytännöllisesti vaikeita ky- 11 Lähteenmäki, Liisa Koistinen, Hanna Alvesalo-Kuusi, Anne Tapani, Jussi Janhonen, Minna: Yhteisösakot ja niiden mittaaminen työturvallisuusrikoksissa. Lakimies 2016 s. 1054 1079, erit. s. 1059 1064 ja 1069 1072.
11 symyksiä. 12 Pidän täysin selvänä, että vastaavanlaiset ongelmat liittyvät myös ehdotettuun sääntelyyn. Turussa, tammikuun 20. päivänä 2017 Jussi Tapani Rikosoikeuden professori, Turun yliopisto 12 Korkka, Heli: Liiketoimintarikoksen tuottaman hyödyn mittaaminen. Helsinki 2015.