YMPÄRISTÖMINISTERIÖ Muistio Neuvotteleva virkamies Klaus Pfister 12.6.2006 EHDOTUS VALTIONEUVOSTON ASETUKSEKSI ERÄIDEN JÄTTEIDEN HYÖ- DYNTÄMISESTÄ MAARAKENTAMISESSA PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ Asetuksella määriteltäisiin maarakentamisessa käytettävien eräiden jätteiden hyödyntämisen edellytykset. Niiden täyttyessä hyödyntämiseen ei tarvitsisi hakea ympäristönsuojelulain (86/2000) 28 :n 2 momentin 4 kohdan perusteella ympäristölupaa. Jätteiden hyödyntämisestä olisi kuitenkin tehtävä ympäristönsuojelulain 65 :n mukainen ilmoitus ympäristönsuojelun tietojärjestelmään merkitsemistä varten. Asetus koskisi jätteitä, joita voidaan teknisin perustein käyttää maarakentamisessa ja joiden ympäristövaikutukset hallitaan. Asetusta ei sovellettaisi tärkeillä tai muilla vedenhankintaan soveltuvilla pohjavesialueilla. Ehdotettu valvontamenettelyn keventäminen on EY:n jätepuitedirektiivissä (2006/12/EY) hyväksytyn menettelyn mukainen. Asetus ehdotetaan saatettavaksi voimaan 15 päivästä heinäkuuta 2006. YLEISPERUSTELUT 1. Nykytila Suomessa käytetään maarakentamiseen vuosittain 70-90 miljoonaa tonnia luonnon kiviaineksia. Maarakentamiseen tekniseltä kelpoisuudeltaan soveltuvia jätteitä syntyy useilla teollisuuden aloilla, kuten metalliteollisuudessa, kemianteollisuudessa, rakennustoiminnassa, kaivosteollisuudessa, metsäteollisuudessa ja energian tuotannossa. Myös yhdyskuntajätteiden eräitä jakeita, kuten käytettyjä renkaita, on käytetty maarakentamisessa. Maarakentamiskohteita ovat olleet tiet, kadut, piha- ja pysäköintialueet, talonrakennuksen maarakenteet, melu- ja maavallirakenteet, radat ja rataalueet, putkien ja johtojen täytöt, kaatopaikkarakenteet sekä maisemointitäytöt. Jätteen käyttökelpoisuus maarakentamisessa määräytyy materiaalin teknisen kelpoisuuden ja ympäristövaikutusten perusteella. Tekninen käyttökelpoisuus on perusedellytys sille, että jätteellä voidaan korvata luonnon kiviaineksia. Toisaalta maarakentamiseen ei saa käyttää jätteitä, jotka aiheuttavat maaperän pilaantumisen tai pohjaveden pilaantumisen vaaran tai muuten vaarantavat terveyttä tai ympäristöä. Haitallisten aineiden kulkeutuminen maaperään ja sitä kautta pohjaveteen on merkittävin jätteiden maarakennuskäyttöön liittyvä ympäristö- ja terveysvaara. Jätteiden ympäristövaikutuksia arvioidaan niiden sisältämien haitallisten aineiden pitoisuuksien ja liukoisuuksien perusteella. Suomessa ei ole säädetty jätteiden maarakennuskäytöstä erikseen, vaan siihen sovelletaan yleistä jäte- ja ympäristölainsäädäntöä. Ympäristönsuojelulain (86/2000)
2 maaperän ja pohjaveden pilaamiskiellot (7 ja 8 ) sekä jätelain (1072/1993) ja jäteasetuksen (1390/1993) jätehuoltoa koskevat yleiset huolehtimisvelvollisuudet muodostavat jätteiden maarakennuskäytön lainsäädännöllisen perustan. EY:n jätepuitedirektiiviin (2006/12/EY) perustuvan ympäristönsuojelulain 28 :n 2 momentin 4 kohdan mukaan jätteen laitos- tai ammattimaiseen hyödyntämiseen tai käsittelyyn on oltava ympäristölupa Toimivaltainen ympäristölupaviranomainen on ympäristönsuojeluasetuksen 7 :n 13 kohdan mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen, jos kohteessa hyödynnettävän jätteen määrä on vähemmän kuin 5 000 tonnia. Muut hyödyntämiskohteet kuuluvat alueellisen ympäristökeskuksen toimivaltaan. Ympäristönsuojelulain 30 :ssä on säädetty eräistä poikkeuksista jätteiden hyödyntämisen luvanvaraisuudesta. Valtioneuvosto voi muun ohella asetuksella vapauttaa eräitä jätteiden hyödyntämistoimintoja luvanvaraisuudesta antamalla näitä toimintoja koskevat yleiset säännökset. Tällaisesta toiminnasta on ympäristönsuojelulain 65 :n mukaan kuitenkin ilmoitettava ympäristönsuojelun tietojärjestelmään merkitsemistä varten. Kyseiset ympäristönsuojelulain säännökset on tarkoitettu sovellettaviksi muun muassa tapauksissa, joissa jätepuitedirektiivin sallimalla tavalla poiketaan direktiivin pääsäännöstä, jonka mukaan jätteiden laitos- tai ammattimainen hyödyntäminen on aina luvanvaraista toimintaa. Jätteiden maarakennuskäyttöä koskevan hyödyntämisen kohdekohtainen luvanvaraisuus ja hallintokäytännön epäyhtenäisyys on heikentänyt jätteiden kilpailuasemaa suhteessa luonnon materiaaleihin. Joidenkin jätteiden maarakennuskäyttökohteiden osalta tilanne onkin ollut se, ettei ympäristölupia ole käytännössä haettu. Lisäksi jätteiden maarakennuskäyttöä koskevaa ympäristölupakäytäntöä on pidetty epäyhtenäisenä. Käytölle asetetut vaatimukset ovat käytännössä perustuneet eri asiantuntijalaitosten yksittäisiä jäte-eriä koskeviin ns. perustutkimuksiin ja niistä rakennuskohteittain tehtyihin arviointeihin. Kokonaisarviointia eri jätteiden maarakennuskäytön edellytyksistä ei ole tehty. Myös ympäristönsuojelun valvontaviranomaiset ovat katsoneet, ettei ympäristöluvan kautta tapahtuva ohjaus aina ole jätteen maarakennuskäytön valvonnan kannalta perusteltua tai tarpeellista. 2. Tavoitteet ja keskeiset ehdotukset Ehdotuksen tavoitteet ovat jätteiden maarakennuskäyttöä koskevan sääntelyn keventäminen ja selkeyttäminen, teknisesti käyttökelpoisten ja ympäristön ja terveyden kannalta turvallisiksi todettujen jätteiden hyödyntämisen edistäminen sekä maaperän ja pohjaveden suojeleminen. Sääntelyn keventäminen ja selkeyttäminen parantaisi jätteiden kilpailuasemaa suhteessa luonnon materiaaleihin ja edistäisi siten jätteiden hyödyntämistä. Ympäristönsuojelun kannalta keskeisenä hyötynä olisi luonnon kiviainesten säästyminen ja kiviaineksen otossa aiheutuvien ympäristövaikutusten väheneminen. Maaperän ja pohjaveden suojelu olisi jätteiden hyödyntämisen toteuttamisen perusedellytys. Edellä esitettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi annettaisiin asetus eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa. Asetuksen soveltamisalaan kuuluvien jätteiden maarakennuskäyttöön ei pääsääntöisesti vaadittaisi enää ympäristölupaa. Valvontaa varten hyödyntämisestä olisi kuitenkin tehtävä ilmoitus alueelliselle ympä-
3 ristökeskukselle. Asetusta sovellettaisiin vain muilla kuin ympäristönsuojelun kannalta herkillä alueilla. Jätteiden käyttö tärkeillä tai muilla vedenhankintaan soveltuvilla pohjavesialueilla (luokat I-II) ja kaivojen läheisyydessä edellyttäisi edelleen ympäristölupaa. Asetuksen soveltamisalaan kuuluisivat jätteenä pidettävä betonimurske sekä kivihiilen, turpeen ja puuperäisen aineksen polton lentotuhkat ja pohjatuhkat. Jätteet on valittu niiden tutkittujen ympäristövaikutusten ja toisaalta jätehuollollisen merkityksen perusteella. Ympäristövaikutukset on selvitetty jätteitä koskevien ns. perustutkimusten yhteydessä, joissa lähtökohtana on pidetty maaperän ja pohjaveden pilaamiskieltoja. Ympäristövaikutusten arviointi on myös perustunut jätteistä tehtyjen selvitysten ja tutkimusten laatuun ja määrään sekä todettuihin ympäristövaikutuksiin jo toteutetuissa rakennuskohteissa. Kunkin jätteen jätehuollollista merkitystä on arvioitu sen vuosittaisen syntymäärän, muiden käytössä olevien ja mahdollisten hyödyntämistapojen sekä jätteen teknisen käyttökelpoisuuden perusteella. Teknisen käyttökelpoisuuden osoituksena on pidetty pitkäaikaista käyttökokemusta maarakentamisessa, erityisesti tie- ja katurakenteissa, joita asetus pääasiallisesti koskisi. Valinnassa on lisäksi otettu huomioon jätteiden tuottamista ja käsittelyä koskevat laadunvalvontajärjestelmät ja hyödyntämistä koskeva ohjeistus. Ehdotus jakaisi asetuksessa tarkoitetut jätelajit sovellettavan valvontamenettelyn kannalta kahteen pääryhmään: niihin, joiden käyttöön riittäisi ilmoitus ympäristöviranomaisille, sekä niihin, joiden käyttöön vaadittaisiin edelleen ympäristölupa. Viimeksi mainittuja tapauksia olisivat esimerkiksi jätteiden käyttö muissa kuin asetuksessa tarkoitetuissa kohteissa tai säädettäväksi ehdotettujen haitallisten aineiden raja-arvojen ylittyminen jätteessä. Lupaharkinta perustuisi tällöin entiseen tapaan yleisiin ympäristönsuojeluvaatimuksiin ja luvassa hyödyntämiselle voitaisiin tapauksen mukaan antaa asetuksesta poikkeavia määräyksiä. Kohdekohtaiseen harkintaan perustuen voitaisiin esimerkiksi hyväksyä asetuksessa säädettäväksi ehdotettuja korkeampia tai tiukempia haitallisten aineiden raja-arvoja. 3. Vaikutukset Asetus edistäisi sen soveltamisalaan kuuluvien jätteiden hyödyntämistä. Tämä säästäisi vastaavasti luonnon kivimateriaaleja ja vähentäisi osaltaan esimerkiksi soranotosta aiheutuvia maisemahaittoja. Asetuksen suurin vaikutus olisi kuitenkin asetuksessa tarkoitettujen jätteiden hyödyntämisen saattaminen yhtenäisen sääntelyn piiriin. Asetus vähentäisi jonkin verran kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten käsittelemiä lupahakemuksia. Myös alueellisista ympäristökeskuksista haettujen ympäristölupien määrä vähenisi. Toisaalta ympäristönsuojelun tietojärjestelmään tulevien ilmoitusten määrä lisääntyisi. Ilmoitusten käsittely ei kuitenkaan pääsääntöisesti vaatisi muuta kuin rekisteröintitoimenpiteen, joten kokonaisuutena työmäärä ympäristökeskuksissa ei lisääntyisi. Ehdotus ei aiheuttaisi hallinnollisia uudelleenjärjestelyjä eikä lisätyövoiman tarvetta.
4 Asetuksen säätämisen vaikutukset julkiselle taloudelle jäisivät vähäisiksi. Maksullisen lupakäsittelyn tilalle tulisi ilmoitusmenettely. Ympäristönsuojelun tietojärjestelmään merkitsemisestä peritään ympäristöministeriön asetuksen (830/2004) mukainen suorite (110 euroa). 4. Valmistelu Asetusehdotuksen valmisteluun johtanut selvitystyö on tehty alun alkaen pääosin Teknologian kehittämiskeskuksen Ympäristögeotekniikka-ohjelmassa vuosina 1994-1999. Työhön osallistuivat Valtion teknillinen tutkimuskeskus (VTT), Geologian tutkimuskeskus ja Suomen ympäristökeskus. Jätteiden tuottajat ovat myös itse selvittäneet jätteidensä käyttökelpoisuutta maarakentamisessa. Betonimursketta koskeva laadunhallintajärjestelmä (SFS 5884) on vahvistettu 22.10.2001. Ympäristöministeriö on teettänyt vuonna 2004 2005 VTT:llä taustaselvityksen 1 asetuksen valmistelua varten. Selvityksessä raja-arvojen lähtökohdaksi otettiin kaatopaikkadirektiivin (1999/31/EY) liitteen II mukaisista perusteista ja menettelyistä jätteen hyväksymiseksi kaatopaikoille annetun neuvoston päätöksen 2003/33/EY mukaiset pysyvän jätteen kaatopaikalle sijoitettavan jätteen raja-arvot. Asetusehdotus on valmisteltu virkatyönä ympäristöministeriössä. VTT ja Suomen ympäristökeskus ovat antaneet asiantuntija-apua. Asetusehdotuksesta on pyydetty lausunnot vuonna 2001 ja vuonna 2002. Asetettaviksi ehdotettujen raja-arvojen perusteellisen uudelleenarvioinnin jälkeen uusi ehdotus lähetettiin vielä lausunnolle kesällä 2005. Asetusehdotuksesta on saatu viimeisellä lausuntokierroksella lausunnot seuraavilta asian kannalta keskeisiltä viranomaisilta, järjestöiltä, tutkimuslaitoksilta ja yrityksiltä: kauppa- ja teollisuusministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö, Länsi- Suomen ympäristökeskus, Lounais-Suomen ympäristökeskus, Uudenmaan ympäristökeskus, Kainuun ympäristökeskus, Pohjois-Pohjanmaan ympäristökeskus, Keski-Suomen ympäristökeskus, Kaakkois-Suomen ympäristökeskus, Pirkanmaan ympäristökeskus, Suomen ympäristökeskus, Kuntaliitto, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, TEKES, Suomen Maarakentajien Keskusliitto ry, Tiehallinto, Tieliikelaitos, Suomen rakennusinsinöörien liitto, Rakennusteollisuus RT ry, Lohja Rudus Oy Ab, Ramboll Finland Oy, Salvor Oy, Energiateollisuus ry, Metsäteollisuus ry ja Suomen luonnonsuojeluliitto ry. Lisäksi on saatu epävirallisia kommentteja sähköpostitse. Ehdotettu asetus todettiin lähes kaikissa lausunnoissa tarpeelliseksi ja odotetuksi ja sen voimaan saattamista pidettiin kiireellisenä. Monissa lausunnoissa esitettiin toiveita sovelluskohteiden ja jätelajien lisäämisestä ja ilmoitusmenettelyn yksinkertaistamisesta. Toimijat esittivät huolensa ilmoitusten käsittelyajasta ja erityisesti lentotuhkien raja-arvoista, joita toivottiin lievennettäväksi. Suomen luonnonsuoje- 1 VTT, projektiraportti 12.06.2006, Tausta-aineistoa "Valtioneuvoston asetuksen eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarentamisessa" valmistelua varten
5 luliitto huomautti muun muassa siitä, ettei asetuksessa oltu huomioitu jätteiden synnyn ehkäisyä. Lausunnot on pyritty ottamaan mahdollisuuksien mukaan huomioon. Ilmoitusmenettelyä varten on tehty helppokäyttöinen lomake. Myös sähköisen tiedonsiirron mahdollisuuksia pyrittäisiin hyödyntämään menettelyssä. Lisäksi lausuntoja hyödynnetään asetuksen soveltamisalan mahdollista laajentamista koskevassa myöhemmässä säädösvalmistelussa. Menettely, jolla osoitettaisiin uusien jätteiden soveltuminen asetuksen soveltamisalaan on kuvattu edellä mainitussa VTT:n taustaselvityksessä. Asetusehdotuksesta on tehty teknisiä standardeja ja määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä annetun neuvoston direktiivin (98/34/EY) mukainen ilmoitus. 5. Voimaantulo Asetus ehdotetaan saatettavaksi voimaan 15 päivästä heinäkuuta 2006.
6 YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT 1 Tarkoitus Asetuksen tarkoituksena olisi edistää jätteiden ympäristönsuojelun kannalta turvallista hyödyntämistä määrittelemällä edellytykset, joiden täyttyessä jätteiden käyttöön maarakentamisessa sovellettaisiin lupamenettelyn sijasta ilmoitusmenettelyä. Hallintomenettelyn keventämisen edellytyksenä olisi, ettei maaperän ja pohjaveden pilaamiskieltoja tai jätehuollon järjestämistä koskevia jätelain yleisiä huolehtimisvelvollisuuksia rikota. 2 Soveltamisala Pykälän 1 momentin mukaan asetusta sovellettaisiin asetuksen liitteessä määriteltyjen jätteiden hyödyntämiseen maarakentamisessa. Asetuksen soveltamisalaan kuuluvat maarakennuskohteet lueteltaisiin tyhjentävästi. Asetus koskisi vain jätteiden ammattimaista tai laitosmaista maarakennuskäyttöä. Jätteiden muu (pienimuotoinen) hyödyntäminen ei edellytä ympäristölupaa. Käytännössä maarakentamiseen ympäristöominaisuuksiltaan soveltuvien jätteiden osalta pienimuotoisen käytön ylärajana on pidetty usein 100-1000 tonnia jätteen laadusta riippuen. Pienimuotoisen hyödyntämisen osalta ympäristöturvallisuudesta voidaan huolehtia esimerkiksi jätettä tuottavan laitoksen ympäristölupaa koskevin lupamääräyksin (laadunvalvonta, kirjanpito) tai kunnallisin ympäristönsuojelumääräyksin. Kohdassa 1 lueteltaisiin tierakentamiseen luettavat maanrakennuskohteet, joita olisivat ajoväylät ja niiden liitännäisalueet siten kuin tie ja siihen kuuluvat liitännäisalueet on määritelty yleisistä teistä annetun lain (243/1954) 3 :ssä ja maantielain (503/2005) 4 ja 5 :ssä. Meluesteet olisivat soveltamisalan ulkopuolella, mikä säädettäisiin nimenomaisesti. Kohdassa 2 mainituilla pysäköintialueilla tarkoitettaisiin sekä kuntien omistamia yleisiä pysäköintipaikkoja että kauppojen tai vapaa-ajanviettoalueiden yhteydessä sijaitsevia muita pysäköintialueita. Kohdassa 3 mainittaisiin urheilukentät sekä virkistys- ja urheilualueiden reitit. Kohdassa 4 lueteltaisiin ratapihat sekä teollisuus-, jätteenkäsittely- ja lentoliikenteen alueiden varastokentät ja tiet. Näillä tarkoitettaisiin kenttiä ja teitä, jotka sijaitsevat yleis- tai asemakaavassa kyseiseen tarkoitukseen varatuilla alueilla. Pykälän 2 momentti rajaisi 1 momentissa määriteltyä asetuksen soveltamisalaa. Asetusta sovellettaisiin vain sellaisiin maarakennustöihin, jotka perustuisivat maankäyttö- ja rakennuslaissa (132/1999) tai yleisistä teistä annetussa laissa (243/1954) tai maantielaissa (503/2005) säädettyyn menettelyyn. Näin pyrittäisiin osaltaan varmistamaan, että jätteiden hyödyntäminen tapahtuisi sinänsä tarkoituksenmukaisen maarakentamisen yhteydessä, eikä todellisuudessa loppusijoittamiseksi tarkoitettua toimintaa voitaisi naamioida ilman ympäristölupaa tapahtuvaksi hyödyntämiseksi. Maankäyttö- ja rakennuslaissa on säädetty katusuunnitelmasta (85 ), yleisen alueen toteuttamissuunnitelmasta (90 ), rakennusluvasta (125 ), toimenpideluvasta (126 ), purkamisluvasta (127 ), maisematyöluvasta (128 ) sekä ilmoituksesta (129 ). Yleisistä teistä annetussa laissa on puolestaan säädetty tiesuunnitelmasta (3 luku) ja maantielaissa maantien suunnittelusta (2 luku).
7 Edellä mainittuihin menettelyihin perustuvien maarakennuskohteiden myöhemmin tapahtuvan parantamistyön osalta riittäisi, että parantamiskohteesta on laadittu esimerkiksi rakentamissuunnitelma. Yksityistien (kuten esim. metsätiet) rakentamiseen ei vaadita yleisesti hyväksyttyä suunnitelmaa. Yksityistiet olisi siten rajattu asetuksen soveltamisalasta. Asetusta ei 3 momentin mukaan sovellettaisi lainkaan tärkeillä tai muilla vedenhankintaan soveltuvilla pohjavesialueilla (pohjavesiluokat I-II), vaan jätteiden käyttö olisi tällöin luvanvaraista. Jätteiden hyödyntäminen vesistön välittömässä läheisyydessä, kuten satama-alueiden kenttärakenteissa, vaatisi yleensä ympäristöluvan ympäristönsuojelulain 28 :n 1 momentin 1 kohdan perusteella. 3 Määritelmät Hyödyntämispaikan haltijalla tarkoitettaisiin luonnollista tai oikeushenkilöä, joka hallitsee maarakentamiskohdetta omistus- tai vuokraoikeuden perusteella. Peittämisellä tarkoitettaisiin jätettä sisältävän rakenteen suojaamista luonnon kiviaineksella, kuten soralla, hiekalla tai kalliomurskeella, jätteen leviämisen estämiseksi. Peittämiskerroksen tulisi olla vähintään 10 cm paksuinen, jotta esimerkiksi tien käytöstä aiheutuva jätteen kulkeutuminen ympäristöön estyisi. Päällystämisellä tarkoitettaisiin jätettä sisältävän rakenteen suojaamista veden läpisuotautumista vähentävällä materiaalilla kuten asfaltilla. Päällysteen tyhjätila saisi olla enintään 5 prosenttia. Tämä täyttäisi päällysteelle asetetun vedenläpäisyä koskevan vaatimustason (rakenteen vedenläpäisy 10 % vastaavan päällystämättömän rakenteen läpäisevästä vesimäärästä). 4 Poikkeus ympäristöluvanvaraisuudesta Pykälässä säädettäisiin asetuksen soveltamisalaan kuuluvien jätteiden hyödyntämistä koskevasta poikkeuksesta ympäristöluvanvaraisuudesta. Jätteitä saisi käyttää maarakentamiseen ilman ympäristönsuojelulain 28 :n 2 momentin 4 kohdassa tarkoitettua ympäristölupa, jos jätteen laadunhallinta ja hyödyntäminen järjestettäisiin ja toiminnasta ilmoitettaisiin ympäristönsuojelun tietojärjestelmään merkitsemistä varten asetuksen mukaisesti. Poikkeus ympäristöluvanvaraisuudesta ei koskisi muita ympäristönsuojelulain 28 :ssä mainittuja luvanvaraisuuden perusteita. Jätteen hyödyntäminen olisi luvanvaraista esimerkiksi silloin, kun siitä aiheutuisi vesistön pilaantumisen vaara (YSL 28 :n 2 momentin 1 kohta). Tilanteet, joissa asetuksessa tarkoitettujen jätteiden hyödyntäminen maarakentamisessa vaatisi ympäristölupaa jollakin muulla kuin ympäristönsuojelulain 28 :n 2 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla perusteella, olisivat käytännössä harvinaisia. 5 Jätteen hyödyntämistä koskevat vaatimukset Pykälä sisältäisi säädöksen soveltamisalaan kuuluvien jätteiden maanrakennuskäyttöä koskevat vaatimukset. Pykälän 1 kohdassa säädettäisiin jätteiden sisältämien haitallisten aineiden enimmäispitoisuuksien ja liukoisuuksien noudattamisesta. Jätteen haitallisten aineiden pitoisuus ja liukoisuus määritettynä liitteen 2 mukaisesti ei saisi ylittää liitteessä 1 säädettäväksi eh-
8 dotettuja raja-arvoja. Jäte ei saisi sisältää epäpuhtauksina muitakaan haitallisia aineita siten, että sen hyödyntämisestä voisi aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Tällaisia muita haitallisia aineita voivat olla esimerkiksi purkutyömailta peräisin olevan betonimurskeen sisältämät öljyhiilivedyt, fenolit ja polyklooratut dioksiinit ja furaanit (PCDD- ja PCDF-yhdisteet), voimalaitostuhkien sisältämät PCDD- ja PCDFyhdisteet sekä niistä mahdollisesti liukenevat nitraatit ja nitriitit. Pykälän 2 kohdassa säädettäisiin asetuksessa tarkoitettujen jätteiden keskenään sekoittamisen ja sideaineiden (sementti, kalkki tai muut vastaavat sideaineet) käytön rajoituksista. Asetuksessa tarkoitettuja jätteitä olisi sitomis- tai muussa vastaavassa tarkoituksessa sallittua sekoittaa keskenään tai niihin voitaisiin lisätä sideaineita. Jätteiden keskenään sekoittaminen tai sideaineiden käyttö ei saisi kuitenkaan lisätä haitta-aineiden ja muiden päästöjen joutumista ympäristöön. Pykälän 3 kohdan mukaan jätettä ei saisi käyttää enempää kuin rakenteen tasauksen, kantavuuden ja kestävyyden kannalta on tarpeellista. Näin tehtäisiin selkeä ero jätteen loppusijoittamisen ja hyödyntämisen välillä. Jätettä sisältävän rakenteen enimmäispaksuus olisi 1,5 m, mikä ylittää useimmissa rakenteissa teknisin perustein määräytyvän suositellun kerrospaksuuden. Säädetyn kerrospaksuuden ylittyessä hyödyntäminen edellyttäisi ympäristölupaa. Enimmäiskerrospaksuuden asettamisella olisi tarkoitus täyttää myös jätepuitedirektiivin 11 artiklan mukainen vaatimus hyödynnettävän jätemäärän määrittelemisestä luvan korvaavassa menettelyssä. Enimmäiskerrospaksuus on maarakentamiskohteissa massamäärää tai tilavuutta luontevampi ja havainnollisempi jätemäärän määrittelytapa. Kohdan 4 mukaan jätettä sisältävä rakenne ei saisi joutua kosketuksiin pohjaveden kanssa. Pohjaveden suojaamisen kannalta ei ole katsottu tarkoituksenmukaiseksi vaatia esimerkiksi tietyn paksuista suojakerrosta jäterakenteen ja pohjaveden ylimmän pinnan väliin. Syynä tähän on lähinnä pohjaveden pinnan tason huomattava alueellinen ja myös paikallinen vaihtelu, joka vaikeuttaa yleispätevän suojakerrospaksuuden määrittelyä. Kokonaisuutena pohjaveden pilaantumisen riski olisi yleensä pieni, koska asetusta ei sovellettaisi lainkaan I-II luokan pohjavesialueilla. Jätettä sisältävän rakenteen vähimmäisetäisyyden talousvesikäytössä olevista kaivoista olisi oltava vähintään 30 m (kohta 5). Kaikki asetuksen tarkoittamat jätteet olisi peitettävä tai päällystettävä (kohta 6). Jos liitteen 1 mukaan päällystettäviksi ja peitettäviksi edellytettyjä jätteitä sekoitettaisiin keskenään 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla, olisi jäteseosta sisältävä rakenne päällystettävä. Pykälän 7 kohdassa säädettäisiin jätteen väliaikaisesta varastoinnista hyödyntämispaikalla. Varastointi lisää jätteen leviämisriskiä ympäristöön ja siksi jäte olisi sijoitettava mahdollisimman nopeasti. Varastointi olisi järjestettävä niin, että jätteen leviäminen ympäristöön estyy. Tarvittaessa varastoitu jäte olisi esimerkiksi kasteltava säännöllisin väliajoin tai peitettävä pölyämisen estämiseksi. Myös muu hyödyntämiseen liittyvä toiminta kuten jätteen kuljettaminen, jätteiden keskenään sekoittaminen ja sideaineiden lisääminen jätteeseen olisi tehtävä niin, ettei terveys- tai ympäristöhaittaa syntyisi. Pykälän 8 kohdassa säädettäisiin jätteen varastoimisen aloittamisesta hyödyntämispaikal-
9 la. Varastointi voitaisiin aloittaa aikaisintaan 4 viikkoa ennen jätteen hyödyntämisen aloittamista. Jos jäte varastoidaan suojattuna, varastointiaika voisi olla edellä mainittua pidempi, kuitenkin enintään kymmenen kuukautta. Määräaika olisi tarpeellinen turhan varastoinnin välttämiseksi. Samalla estettäisiin jätteiden pitkäaikainen ennakoiva varastointi alueilla, joilla todellista hyödyntämiskohdetta ei olisi suunnitteilla. Mahdollisesti aikanaan käytöstä poistettavat, tämän asetuksen mukaisen ilmoitusmenettelyn perusteella hyväksytyt jätettä sisältävät rakenteet ovat myös jätteitä. Niidenkin hyödyntämismahdollisuuksien arviointi voidaan tehdä ilmoituksessa esitettyjen ympäristölaatutietojen perusteella. 6 Ilmoitus ympäristönsuojelun tietojärjestelmään Pykälässä säädettäisiin jätteiden hyödyntämiseen liittyvästä ilmoitusvelvollisuudesta. Ilmoituksen tekeminen olisi hyödyntämispaikan haltijan vastuulla, koska julkisoikeudellinen vastuu jätteestä ja sen ympäristövaikutuksista kohdistuu jätelain mukaan täysimääräisesti hyödyntämispaikan haltijaan (jätteen haltija). Jätteiden tuottajat, myyjät, rakentajat ja hyödyntämispaikan haltija voisivat keskenään sopia muunlaisesta vastuunjaosta, mutta suhteessa viranomaisiin ilmoituksen tekemisestä ja sen sisällöstä vastaisi hyödyntämispaikan haltija. Ympäristönsuojelulain 65 :n 1 momentin mukainen ilmoitus tehtäisiin toimivaltaiselle alueelliselle ympäristökeskukselle erikseen jokaisesta hyödyntämispaikasta. Yksittäistä pysäköintialuetta, tietä, katua taikka näiden osaa tai osuutta pidettäisiin yhtenä hyödyntämispaikkana. Ilmoituksesta olisi käytävä ilmi hyödyntämispaikan haltijan yhteystiedot, hyödyntämispaikan sijainti, lähin pohjavesialue ja sen luokka sekä vedenottopaikat ja vesistöt. Valvontaviranomainen voisi puuttua hyödyntämiseen, jos siitä aiheutuisi esim. vesistön tai vedenottopaikan pilaantumisen vaaraa. Ilmoituksessa olisi myös oltava maininta maarakentamista koskevasta katusuunnitelmasta, yleisen alueen toteuttamissuunnitelmasta, luvasta, ilmoituksesta tai tiesuunnitelmasta, jonka mukaisesti rakentaminen toteutetaan. Käytännössä tämä tarkoittaisi maarakennustyötä koskevan lupapäätöksen, ilmoituksen tai tiesuunnitelman tunnistetietoja (diaarinumero/päivämäärä). Lisäksi ilmoituksessa tulisi olla jätteen luovuttajan nimi ja yhteystiedot, jätteen nimike sekä selvitys siitä, että perustutkimuksen ja laadunvalvonnan raja-arvot alittuvat. Ilmoitukseen olisi sisällytettävä yleinen kuvaus maarakennuskohteesta; jätettä sisältävä rakenne ja sen paksuus; peittämiseen tai päällystämiseen käytettävä materiaali; varastointitapa; sekoitetaanko jätteitä tai lisätäänkö niihin sideaineita. Ilmoituksessa olisi mainittava ajankohdat, jolloin jätteen hyödyntäminen maanrakennuskohteessa alkaa ja päättyy. Ilmoitusta varten olisi käytettävissä helppokäyttöinen lomake. Myös sähköisen tiedonsiirron mahdollisuuksia pyrittäisiin hyödyntämään menettelyssä. 7 Jätteen luovuttaminen ja hyödyntämisen aloittaminen Pykälä olisi informatiivinen viittaus jätelain 15 :n 1 momentin 3 kohtaan, jonka mukaan jätteen saa luovuttaa hyödyntäjälle vasta, kun alueellinen ympäristökeskus on merkinnyt
10 toiminnan ympäristönsuojelun tietojärjestelmään. Mainitusta säännöksestä seuraa, ettei jätteen hyödyntämistä voitaisi aloittaa ennen toiminnan merkitsemistä tietojärjestelmään. Tietojärjestelmään merkitsemisestä ei tehdä varsinaista hallintopäätöstä, eikä merkitsemisestä tai merkitsemättä jättämisestä voi valittaa. 8 Valvonta Pykälän 1 momentin mukaan asetuksen tarkoittamia valvontaviranomaisia olisivat alueelliset ympäristökeskukset ja kunnan ympäristönsuojeluviranomaiset. Ensisijainen valvontavastuu olisi alueellisella ympäristökeskuksella, joka vastaanottaisi toimintaa koskevat ilmoitukset ympäristönsuojelun tietojärjestelmään. Pykälän 2 momentin mukaan alueellisen ympäristökeskuksen olisi tarkastettava ympäristönsuojelun tietojärjestelmään tehty ilmoitus viivytyksettä ja ilmoitettava merkinnästä hyödyntämispaikan haltijalle, jätteen luovuttajalle ja kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle. Tavoitteena pidettäisiin muutaman päivän käsittelyaikaa. Ennen merkinnän tekemistä alueellinen ympäristökeskus olisi yhteydessä kunnan ympäristönsuojeluviranomaiseen, jos tämä katsottaisiin ilmoituksen tarkastamisen kannalta tarpeelliseksi. Toiminnan tietojärjestelmään merkitsemisen jälkeen ympäristökeskuksen olisi toimitettava jäljennös ilmoituksesta kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle valvontaa varten. Rekisteröinti pyrittäisiin tekemään mahdollisimman yksinkertaiseksi lomakkeiden ja sähköisen tiedonsiirron avulla. Pykälän 3 momentti olisi osin informatiivinen. Siinä säädettäisiin valvontaviranomaisten toimista siltä varalta, että ilmoitettu toiminta ei täyttäisi lainsäädännön vaatimuksia. Jos ilmoitettu toiminta ei olisi tämän asetuksen tai muun ympäristölainsäädännön mukaista tai jos hyödyntämiseen ryhdyttäisiin ennen jätteen vastaanottajan merkitsemistä ympäristönsuojelun tietojärjestelmään, valvontaviranomainen voisi kieltää toiminnan ympäristönsuojelulain 13 luvun säännösten nojalla. Alueellinen ympäristökeskus voisi myös edellyttää ilmoituksen täydentämistä, jos ilmoitetut tiedot ovat puutteelliset, tai kehottaa toiminnan harjoittajan hakemaan ympäristölupaa. Myös kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voisi kieltää toiminnan, jos se katsottaisiin asetuksen tai muun ympäristölainsäädännön vastaiseksi tai toimintaa ei olisi vielä merkitty ympäristönsuojelun tietojärjestelmään. 9 Voimaantulo Asetus ehdotetaan tulevaksi voimaan 15 päivänä heinäkuuta 2006.
11 Liite 1. Asetuksen soveltamisalaan kuuluvat jätteet Asetus koskisi betonimursketta sekä eräitä lento- ja pohjatuhkia edellyttäen, että ne täyttävät ehdotetut haitallisten aineiden pitoisuutta ja liukoisuutta koskevat vaatimukset. Vaatimukset asetettaisiin erikseen jätteiden perusmäärittelyä ja laadunvalvontaa varten. Perustutkimuksilla tarkoitettaisiin jätteen ominaisuuksien perusteellista selvittämistä materiaalin haitattomuuden osoittamiseksi. Laadunvalvontatutkimuksilla varmistettaisiin jätteen ominaisuuksien pysyminen asetettujen raja-arvojen mukaisina. Laadunvalvontaa koskevat raja-arvot asetettaisiin kunkin jätelajin ns. kriittisille aineille. Tutkittavien haitallisten aineiden valinnassa on otettu huomioon kyseistä jätelajia koskevien pitoisuustietojen määrä, edustavuus ja vaihtelu sekä edellä mainitussa VTT:n taustaselvityksessä olevat ehdotukset maarakentamisessa käytettävien raja-arvojen perusteista ja materiaalikohtaisista rajaarvoista. Haitallisten aineiden pitoisuuden raja-arvot Haitallisten aineiden kokonaispitoisuudet osoittaisivat, että jäte kuuluu liitteessä 1 tarkoitettuun jätelajiin. Raja-arvoilla varmistettaisiin, että rakentamiseen ei käytettäisi jätteitä, jotka sisältäisivät kyseisen jätelajin yleistä laatutasoa ylittäviä pitoisuuksia haitallisia aineita. Epäorgaanisten aineiden pitoisuusraja-arvot perustuisivat jätekohtaisesti käytettävissä oleviin kokonaispitoisuusanalyysien tuloksiin, joista selvästi poikkeavat tulokset on poistettu. Korkein todettu pitoisuus on kerrottu kahdella. Aineiden pitoisuusraja-arvomäärittelyssä on huomioitu myös analyysimenetelmien rajoitukset sekä maaperän pilaantuneisuuden arviointiin ehdotetut ohjearvot. Orgaanisen hiilen kokonaismäärälle (TOC), polyklooratuille bifenyyleille (PCB-yhdisteet) ja polyaromaattisille yhdisteille (PAH-yhdisteet) asetettavat raja-arvot perustuisivat perustutkimusten osalta neuvoston päätöksen (2003/33/EY) mukaisiin pysyvän jätteen kaatopaikalle sijoitettavan jätteen raja-arvoihin. Tuhkien TOC-määrityksiin liittyvien ongelmien takia kyseisille jätteille ei asetettaisi orgaanisen hiilen kokonaismäärän raja-arvoa. Haitallisten aineiden liukoisuuden raja-arvot Haitallisten aineiden liukoisuuden perusteella arvioidaan jätteestä ympäröivään maaperään sekä pohja- ja pintavesiin kulkeutuvien haitta-aineiden määriä. Liukoisuusraja-arvojen lähtökohtana pidettäisiin neuvoston päätöksen (2003/33/EY) mukaisia pysyvän jätteen kaatopaikalle sijoitettaville jätteille asetettuja raja-arvoja, jotka perustuvat kaatopaikalta kulkeutuvan veden laadun mallinnukseen. Pysyvän jätteen kaatopaikka muistuttaa rakenteiltaan maarakennuskohteita. Se, että maaperään sijoitettavien materiaalien sijoituskelpoisuuden arvioinnissa käytetään mahdollisimman yhtenäisiä tarkastelutapoja ja raja-arvojen perusteita, helpottaisi sekä jätteen tuottajan että muiden asianosaisten toimintaa. Ehdotettujen materiaalikohtaisten raja-arvojen perustana ovat VTT:n taustaselvityksessä esitetyt yleiset liukoisuusraja-arvot. Niiden mukaan peitetyille rakenteille sovellettaisiin pysyvän jätteen kaatopaikalle sijoitettavan jätteen raja-arvoja ja päällystetyille rakenteille korotettuja (kolminkertaisia) pysyvän jätteen kaatopaikalle sijoitettavan jätteen raja-arvoja.
12 Elohopean ja kadmiumin raja-arvoja ei kuitenkaan korotettaisi peitetylle rakenteelle esitetystä perustasosta. Materiaalikohtaisten raja-arvojen määrittelyssä noudatettaisiin seuraavia periaatteita, silloin kun poikettaisiin edellä mainituista yleisistä liukoisuusraja-arvoista: - Peitetyille materiaaleille ei esitetä korotuksia yleisistä raja-arvoista; ympäristöriskien mahdollisuuksien minimoimiseksi myös päällystetyn rakenteen raja-arvojen korotukset pidettäisiin mahdollisimman pieninä. - Betonimurskeelle esitetään korotettuja sulfaatin raja-arvoja. - Tuhkille esitetään korotettuja kromin, molybdeenin, seleenin, fluoridin ja sulfaatin rajaarvoja päällystettyjen rakenteiden osalta; ympäristöriskien ehkäisemiseksi korotusten edellytyksenä on kuitenkin pidetty sitä, että korotetut raja-arvot alittavat pysyvän jätteen kaatopaikalle sijoitettavan jätteen raja-arvojen määrittelyä varten tehdyn suotoveden vaikutusten mallinnuksen tuloksena saadut haitta-aineiden suurimmat hyväksyttävät liukoisuudet.
13 Liite 2. Jätteen laadunhallinta Liitteessä 2 säädettäisiin menettelyistä, joilla varmistettaisiin jätteiden soveltuvuus asetuksen mukaiseen käyttöön. Jätteen laadunhallinnan perusvaatimukset perustuvat jätelain 51 :n 2 momenttiin ja ympäristönsuojelulain 108 :ään. Mainitun jätelain säännöksen mukaan jätteen haltijan on muun ohella oltava riittävän hyvin selvillä hallinnassaan olevan jätteen laadusta ja jätehuollon kannalta merkityksellisistä ominaisuuksista sekä sen terveys- ja ympäristövaikutuksista. Mainitussa ympäristönsuojelulain säännöksessä on säädetty mittausten ja tutkimusten yleisestä laatutasosta. Jätteen laadun hallinnalle asetettavista vaatimuksista määräisi tarkemmin lupa- tai valvontaviranomainen. Tällä tavoin voitaisiin laadunhallinnassa ottaa huomioon menetelmien kehittyminen ja kunkin jätteen erityisominaisuudet. Vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen mukaisesti voitaisiin tutkimuksissa käyttää menetelmiä, jotka perustuvat Euroopan unionin toisessa jäsenvaltiossa, Turkissa tai ETAsopimuksen osapuolena olevassa EFTA-valtiossa käytettyihin standardeihin tai teknisiin eritelmiin, jotka täyttävät näytteenotossa sekä jätteen sisältämien ja siitä liukenevien haitallisten aineiden määrityksessä mainittujen standardien keskeiset vaatimukset. Liitteessä olevassa 1 kohdassa kuvattaisiin jätteen luovuttajalta edellytettävän laadunvarmistusjärjestelmän vähimmäissisältö. Järjestelmän tulisi sisältää mm. seuraavat osat: hyödynnettävän jätteen laadunvalvontatutkimukset, vastuuhenkilöt ja näiden pätevyys, ohjeet vastaanotosta, varastoinnista, käsittelystä ja toimittamisesta käyttäjälle, laadunvarmistusjärjestelmän arviointi- tai auditointisuunnitelma, tarvittaessa puhtausvaatimukset sekä seurannan ja raportoinnin kuvaus. Tutkimukset olisi tehtävä liitteessä olevan 2 kohdan mukaisesti. Perustutkimukset tehtäisiin laadunvarmistusjärjestelmää luotaessa. Tämän jälkeen olisi vähintään viiden vuoden väliajoin tai, jos jätettä tuottavassa toiminnassa tapahtuisi muutoksia, jotka voivat vaikuttaa olennaisesti jätteen laatuun, tehtävä riittävät lisätutkimukset sen varmistamiseksi, että jäte vastaa perusmäärittelyä. Perustutkimukset voitaisiin tehdä betonimurskeen osalta luovuttajakohtaisesti. Sen sijaan polttoprosessit ja käytetyt polttoaineet vaikuttavat tuhkien ominaisuuksiin siinä määrin, että kultakin hyödynnettävää jätettä tuottavalta laitokselta edellytettäisiin laitoskohtaisia perustutkimuksia. Laadunvalvontatutkimukset liitteessä 1 määritettyjen haitallisten aineiden liukoisuuden ja pitoisuuksien määrittämiseksi olisi tehtävä laadunvarmistusjärjestelmän mukaisesti. Näytteenotto olisi tehtävä 2.1 kohdassa mainituissa standardeissa kuvattujen menettelyjen mukaisesti ensisijaisesti jatkuvasta jätevirrasta, koska jätteiden varastoinnissa voi tapahtua esimerkiksi lajittumista. Näytteenottajalta edellytettäisiin riittävää pätevyyttä. Osoitus pätevyydestä olisi esimerkiksi virallisen sertifiointielimen myöntämä henkilökohtainen pätevyystodistus erikoisalalla "Näytteet maaperästä tai kiinteistä jätteistä". Suomessa pätevyystodistuksia myöntää muun muassa Suomen ympäristökeskuksen yhteydessä toimiva sertifiointielin. Vaihtoehtoisesti voitaisiin käyttää myös akkreditoituja näytteenottomenetelmiä. Standardin mukaisista näytteenottovaatimuksista voitaisiin poiketa, jos standardin mukainen näytteenotto ei materiaalin laadun vuoksi olisi teknisesti tai taloudellisesti kohtuullisesti toteutettavissa.
Määritykset olisi tehtävä 2.2 kohdassa mainituin menetelmin. Jätteen sisältämät ja siitä liukenevat haitta-aineet määritettäisiin ensisijaisesti standardoituja ja toissijaisesti muita määritysherkkyydeltään, tarkkuudeltaan ja toistettavuudeltaan riittäviksi todettuja menetelmiä käyttäen. 14