LAUSUNTO Kunta- ja aluehallinto-osasto 15.12.2014 Perustuslakivaliokunnalle LAUSUNTO HALLITUKSEN ESITYKSESTÄ LAIKSI SOSIAALI- JA TERVEYDEN- HUOLLON JÄRJESTÄMISESTÄ JA ERÄIKSI SIIHEN LIITTYVIKSI LAEIKSI Sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntöuudistuksen perusteena on turvata yhdenvertaiset sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut. Siten esitys liittyy ennen kaikkea perustuslain 19 :ssä turvattuihin sosiaalija terveyspalveluihin, Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenne rakennetaan osaksi kuntahallintoa kuntayhtymäpohjalta. Koska valtiovarainministeriön tehtävänä on mm. kuntalain perusteella huolehtia siitä, että kunnallinen itsehallinto otetaan huomioon kuntia koskevan lainsäädännön valmistelussa, valtiovarainministeriö arvioi jäljempänä esitystä erityisesti perustuslain 121 :ssä turvatun kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta. Koska valtiovarainministeriön edustajat ovat olleet mukana myös esityksen taloudellisten vaikutusten laskennassa, ministeriö arvioi myös lausunnossaan sekä esityksen että muiden kuntatalouteen vaikuttavien hankkeiden taloudellisia yhteisvaikutuksia. Näillä laskelmilla on yhteys ennen kaikkea kunnalliseen itsehallinnon suojaan kuuluvan rahoitusperiaatteen toteutumiseen. Kunnallisen itsehallinnon keskeiset elementit ja perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntö Perustuslain 121 :n kunnallisen itsehallinnon keskeiset elementit ovat 1) kuntien hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon; 2) kuntien hallinnon yleisistä perusteista säädetään lailla; 3) kunnilla annettavista tehtävistä säädetään lailla sekä 4) kunnilla on verotusoikeus. Näiden perustuslakisäännöksistä suoraan seuraavien reunaehtojen lisäksi perustuslaissa turvattuihin kunnallisen itsehallinnon keskeisiin elementteihin kuuluvat lisäksi kunnan yleinen toimiala ja siihen sekä verotusoikeuteen liittyvä taloudellinen liikkumavara sekä rahoitusperiaate. Perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksessä esitetyn mukaisesti suhtautunut lähtökohtaisesti sallivasti kuntien velvoittamiseen yhteistoimintaan tiettyjen reunaehtojen täyttyessä. Näitä reunaehtoja ovat tehtävien ylikunnallinen luonne, hallinnon tarkoituksenmukainen järjestäminen sekä se, ettei noudatettava päätöksentekojärjestelmä anna yksittäiselle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan mahdollistavaa asemaa. Reunaehtona on edellytetty myös, ettei järjestely supistanut oleellisesti yhteistoimin- Valtiovarainministeriö Puh 0295 16001 (vaihde) Snellmaninkatu 1 A, Helsinki Faksi 09 160 33123 PL 28, 00023 Valtioneuvosto valtiovarainministerio@vm.fi www.vm.fi Y-tunnus 0986674-0 SUOMEN VALTIO
2 (7) taan velvollisten kuntien yleistä toimialaa (PeVL 32/2001 vp, s. 2/II, PeVL 65/2002 vp, s. 2 3, PeVL 22/2006 vp, s. 2/II ja s. 3 4, PeVL 37/2006 vp, PeVL 11/1984 vp, s. 2/II, PeVL 65/2002 vp, s. 3/II. PeVL 42/1998 vp Vaikka yhteistoimintaan velvoittaminen on ollut mahdollista, perustuslakivaliokunta on kuitenkin useissa lausunnoissaan viitannut siihen, että on ongelmallista perustuslain 121 :ssä turvattuun kunnalliseen itsehallintoon sisältyvän kansanvaltaisuusperiaatteen kannalta, jos kuntien päätösvaltaa ja tehtäviä siirrettäisiin hyvin laajamittaisesti seudulliselle toimielimelle ( seutuyhteistyö PeVL 11a/1984 vp, s. 2/I),. Valiokunta on katsonut kansanvaltaisuusperiaatteen myös rajoittavan tehtävien siirtoa hoidettavaksi yhteistoimintana. Perustuslakivaliokunta on aiemmin ottanut kantaa sote-tehtävien laajaan siirtoon Kainuun hallintokokeilun osalta. Perustuslakivaliokunta piti sääntelyä lähtökohtaisesti varsin ongelmallisena kunnallisen itsehallinnon keskeisten periaatteiden kannalta (PeVL 65/2002 vp). Valiokunta katsoi uudistukseen olevan alueen sote-palvelujen turvaamisen vuoksi riittävät perusteet mutta katsoi samalla, että kansanvaltaisuuteen liittyviä ongelmia korvasi välittömillä vaaleilla valittu maakuntavaltuusto. Valiokunta katsoi myös, ettei sääntelyllä rajoitettu kuntien yleistä toimialaa tai oikeutta vapaaehtoisiin tehtäviin. Lisäksi valiokunta katsoi myös perustuslain 121.4 :ssä ilmaistun mahdollisuuden säätää lailla itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla puoltavan ratkaisua. Kansanvaltaisuusperiaatteen toteutuminen Perustuslain vaatimus kunnan hallinnon perustumisesta kunnan asukkaiden itsehallintoon edellyttää, että kuntien ylintä päätösvaltaa käyttää suorilla vaaleilla valittu toimielin. Säännöksen katsotaan edellyttävän, että päätöksenteon on perustuttava ns. kansanvaltaisuusperiaatteeseen. Perustuslakivaliokunnan reunaehtojen toteutumista on esityksen perusteella arvioitava sekä sote-alueen että tuottamisvastuualueen osalta. Sote-alueen sekä tuottamisvastuualueen osalta kansanvaltaisuusperiaatteen toteutumisen arviointi tulee esiin monelta osin. Molempien hallinto perustuu kuntayhtymämuotoon eikä niiden hallinto perustu asukkaiden mahdollisuuksiin valita edustajansa kuntayhtymän ylimpään toimielimeen. Sote-alueet ovat lisäksi erittäin suuria ja yksittäisellä kunnallakaan ei ole kuin vähäinen mahdollisuus vaikuttaa sen päätöksiin. Myös tuottaja-alueista muodostuu maakunnan kokoisia. Valtiovarainministeriön mukaan kansanvaltaisuusperiaatteen toteutuminen jää sote-alueiden suuruuden vuoksi heikoksi. Kansanvaltaisuusperiaatteen toteutumista korostaa se, että päätösvalta koskisi asukkaiden kannalta keskeisiä peruspalveluja. Vaikka esityksessä on korostettu järjestämislainsäännöstä asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista, ei tämä poista esitykseen liittyvää ongelmaa vaikuttaa vaaleissa omalla äänellään edustajansa valintaan. Ongelma koskee kaikkia kuntia, koska alueista muodostuu niin suuria. Suuremmilla kunnilla olisi mahdollisuus järjestää esitetyt palvelut pitkälti myös itse, mutta alueen palvelujen turvaamisen vuoksi niiden olisi oltava mukana yhteistoiminnassa. Pienten kuntien osalta ongelma korostuu, koska niillä on usein vain yksi edustaja sote-alueen ylimmässä toimielimessä mutta ei todennäköisesti edustajaa yhtymähallituksessa. Sote-alueiden lisäksi myös tuottamisvastuualueiden osalta voi katsoa, että käytännössä asukkaiden ja kuntien mahdollisuudet vaikuttaa päätöksentekoon jäävät heikoiksi. Kun on oletettavaa, että juuri tuottamisvastuualueilla päätetään käytännössä asukkaiden kannalta tärkeimmistä asioista, ei tuottamisvastuunkaan osalta voida ohittaa kansanvaltaisuuskysymystä. Tuottamisvastuualueista näyttää muodostuvan muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta maakunnan kokoisia ja suurempia kuin Kainuun hallintokokeilussa. Esimerkiksi HUS-alueella tuottamisvastuussa olevan väestöpohja olisi yli miljoona. Kainuussa kansanvaltaisuuteen liittyvää ongelmaa korvasi omat vaalit. Tässä vastaavaa ei esitetä. Esitys ei siten kansanvaltaisuusperiaatteen osalta vastaa perustu perustuslakivaliokunnan aiempaa tulkintakäytäntöä.
3 (7) Esitykseen liittyvät kansanvaltaisuusongelmat olisivat poistettavissa omilla vaaleilla. Kuten esityksen perustuslakiarvioinnissa on todettu, tälläkin mallilla voitaisiin esityksen tavoitteet turvata samalla tavalla. Äänivaltaleikkurit ja poliittinen edustavuus Perustuslakivaliokunta on aiemmassa tulkintakäytännössään edellyttänyt, ettei päätöksentekojärjestelmä anna yksittäiselle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan mahdollistavaa asemaa. Esityksessä esitetään uudenlaisia äänileikkurisäännöksiä. Sote-alueella järjestämispäätöksen ja talousarvion hyväksyminen edellyttäisi enemmistön lisäksi, että vähintään kolmasosasta kuntia vähintään puolet kunnan edustajista kannattaa päätöstä. Tuottamisvastuussa olevan kuntayhtymän ylimmässä päättävässä toimielimessä kaikkien päätösten tekeminen edellyttäisi enemmistön lisäksi, että päätöstä kannattaneet kuntien edustajat ovat vähintään kahdesta kuntayhtymän jäsenkunnasta ja näiden kuntien edustajista yli puolet on kannattanut päätöstä. Kunnat voisivat sopia päätöksenteon edellytyksenä olevasta enemmistöstä toisinkin. Valtiovarainministeriö pitää sinänsä hyvänä, että äänileikkurisäännös ei mahdollista kummassakaan tapauksessa yhdelle kunnalle yksipuolista määräämisvaltaa. Äänileikkurisäännöksillä on kuitenkin toinenkin puoli. Ne voivat myös halvauttaa sote-alueen päätöksenteon sote-alueen pienten kuntien tai tuottamisvastuussa olevien kahden ison kunnan liittoutuessa. Esityksen mukaan sote-alueen yhtymävaltuuston kokoonpanossa on otettava huomioon alueen kuntien poliittiset voimasuhteet. Valtiovarainministeriö toteaa, että poliittisen suhteellisuuden huomioon ottaminen tarkoittaa, että yksittäinen jäsenkunta ei välttämättä saa yhtymävaltuustoon niitä edustajia, jotka se haluaa eli kunnan vaikutusmahdollisuudet vähenisivät poliittisen edustavuuden kustannuksella. Tämä heikentää entisestään kuntien mahdollisuuksia vaikuttaa sote-alueiden päätöksentekoon. Valtiovarainministeriön mielestä arvioitaessa kokonaisuudessaan, täyttääkö esitys kansanvaltaisuusperiaatteen, tulisi myös tämä säännös ottaa mukaan tulkintaan. Hallintomallin tarkoituksenmukaisuus Perustuslakivaliokunta on tulkintakäytännössään edellyttänyt, että esitetyn yhteistoiminnan tulee olla tarkoituksenmukainen ottaen huomioon esityksen tavoitteet. Yhteistoimintavelvoitteiden tarkoituksenmukaisuusarvioinnissa olisi otettava huomioon myös se, miten kaksiportainen järjestelmä todellisuudessa pystyy toimimaan ja olisiko muita malleja, jotka paremmin turvaisivat esityksen tavoitteet ja toteutuisiko näissä malleissa kunnallinen itsehallinto paremmin. Soten kaksiportaisen mallin osalta on epävarmaa, voiko sote-alue kuitenkaan lain perusteella tai käytännössä ohjata tuottamisvastuualueen toimintaa. Esityksessä ei ole tarkemmin kuvattu, millaisia sote-alueet olisivat ja miten varmistetaan riittävä sekä sosiaali- että terveydenhuollon asiantuntemus. Lisäksi sote-alueen tulisi kyetä voimakkaaseen talousohjaukseen. Tämän perusteella on epävarmaa, miten uudelta pohjalta syntyvillä sote-alueilla olisi mahdollista ohjata tuottamisvastuualueita, joka syntynevät ilmeisesti pitkälti erikoissairaanhoitopiirien pohjalta. Tuottamisvastuualueidenkin osalta olisi erityisesti kiinnitettävä huomioita sosiaalihuollon tasavertaiseen asemaan. Sote-alueen keskeisin ohjausvalta perustuu lähinnä lailla säädettävään järjestämispäätökseen. Lain 12 :n osalta on kuitenkin tulkinnanvaraista, voiko sote-alue päättää järjestämispäätökseen sisältyvistä asioista tuottamisvastuualueita sitovasti, kun monesta asiasta ei voitaisi säätää edes asetuksella perus-
4 (7) tuslain edellyttäessä laintasoista säätelyä. Jos järjestämispäätöksen sisällön katsotaan olevan ristiriidassa perustuslain lailla säätämisen vaatimuksen kanssa, ei kaksiportaiseen malliin liene riittäviä perusteita. Tehtävän säätäminen lailla Perustuslain edellytys tehtävän säätämisestä lailla tulee esityksen perusteella arvioitavaksi järjestämislain 12 :n järjestämispäätöksen, 14 :n tuottamisvastuussa olevien kriteerien sekä rahoitussäännöksien osalta. Järjestämislain 12 :n mukaan järjestämispäätöksessä päätetään järjestämisvastuuseen kuuluvista asioista, joista keskeisimpiä ovat kohdat, jotka koskevat tuottamisvastuussa olevien kuntayhtymien jäsenkuntien ja tehtävien määrittämistä, päivystysvastuuta, rahoituksen jakamista, palvelutason sekä lähipalvelujen määrittelyä. Tuottamisvastuussa olevien kuntayhtymien sekä rahoituksen määrittämisestä on vielä ovat täsmentävät säännökset. Esimerkiksi palvelutasoa koskeva päätösvalta tarkoittaa, että sote-alue voi päättää sote-palvelujen sisällöstä aiheuttaen samalla tuottamisvastuussa oleville kustannuksia. Samasta asiasta ei voitaisi säätää asetuksella. Lisäksi kustannuksia aiheuttavat menot olisi otettava huomioon valtionosuusjärjestelmässä. Esityksessä ei ole tällaista kytkentää tehtävien ja niiden rahoituksen kohdentamisen osalta. Tuottamisvastuussa olevien kuntayhtymien osalta säädetään järjestämislain 14 :ssä yleiset edellytyksen tuottamusvastuussa olevien kuntayhtymien muodostamiselle. Nämä säännökset ovat tarkentuneet lausuntokierroksella olleesta siten, että jokaiselle sote-alueelle säädetään tuottamisvastuussa olevien enimmäismäärät. Enimmäismäärät tarkoittanevat, että tuottamisvastuussa olevat kuntayhtymät muodostunevat yhtä poikkeusta lukuun ottamatta nykyisen sairaanhoitopiirijaotuksen perusteella. Koska säännös kuitenkin jättää sote-alueen päätettäväksi määrän, laki mahdollistaa sen, että tuottamisvastuualueista muodostuu vielä suurempia. Tämän perusteella säännöstä tulisi arvioida, täyttävätkö sotealueen päätöksenteolle asetetut kriteerit perustuslain edellytykset tehtävän säätämisestä lailla. Ympärivuorokautisen päivystystehtävän osalta ei ole säädetty mitään tarkempia kriteerejä, mutta tätä päätösvaltaa ohjannee osaltaan päivystysasetus. Rahoituksen osalta lailla säätämisen vaatimuksen toteutuminen tulee arvioitavaksi lähinnä jäljempänä tarkasteltavan tuottamisvastuualueiden rahoituksen osalta. Taloudellisen liikkumavaran, verotusoikeuden ja rahoitusperiaatteen toteutuminen Esityksen 6 luvun mukaan sote-alue päättäisi talousarviostaan ja kuntien jako-osuudet määräytyisivät lain perusteella. Tuottamisvastuualueen korvauksesta 80 prosenttia olisi sidottu valtionosuusjörjestelmän kriteereihin 20 prosentin jäädessä yleisempien kriteereiden varaan sote-alueen päätettäväksi. Sote-tehtävien siirto kuntayhtymille tarkoittaa, että kuntayhtymiin siirretään keskimäärin 46 prosenttia kuntien menoista. Kun kunnan peruspalvelujen valtionosuusprosentti on valtio-kuntasuhteessa ensi vuonna alle 26 prosenttia, laskennallisen valtionosuusprosentin ollessa 1,1-67 prosenttia, sote-alueen budjettipäätös sitoo merkittävästi kunnan taloudellista liikkumavaraa. Kun vielä valtaosa ikärakenteen heikentymisestä johtuvista kustannuspaineista kohdistuu nimenomaan sote-palveluihin, kohdistuu myös merkittävin kustannuspaine nimenomaan näihin palveluihin. Soten vaikutus kunnallisveroprosentin määräytymiseen on merkittävä. Tältä osin rahoitusjärjestelmää tulisi arvioida myös kunnan verotusoikeuden näkökulmasta.
5 (7) Perustuslakivaliokunta on aiemmin Kainuun hallintokokeilua koskevassa lausunnossaan katsonut, ettei sote-tehtävien siirto Kainuussa kaventanut kuntien taloudellista liikkumavaraa. Lausuma liittyi kuitenkin kokonaisarvioon kokeilusta, jossa kokeilun hyväksyttävyydessä painoivat erityisesti alueen heikko peruspalvelujen tila. Esityksessä on kyse koko maata koskevasta pysyvästä uudistuksesta, jossa kaikissa kunnissa tilanne ei ole verrannollinen Kainuun tilanteeseen. Lisäksi kunnan taloudellista liikkumavaraa tarkasteltaessa tulisi ottaa huomioon myös muiden yhteistoimintavelvoitteiden kokonaisvaikutus (mm. palo- ja pelastustoimi, ympäristöterveys, maakunnan liitot). Lisäksi tulisi ottaa huomioon myös lakisääteiset rahoitusvelvoitteet, esimerkiksi kuntien toisen asteen koulutuksen rahoitusosuus. Esityksen jälkeen pitkälti yli puolet kaikkien kunnan budjetista määräytyy erilaisten lakisääteisten yhteistoimintavelvoitteiden tai rahoitusvastuiden perusteella. Tämä on varsinkin monelle suurelle kunnalle uusi tilanne. Täten yhteistoimintavelvoitteilla on olennainen merkitys kunnallisen itsehallinnon asemaan. Taloudellisen liikkumavaran kaventumisen lisäksi esitystä on arvioitava myös rahoitusperiaatteen toteutumisen näkökulmasta. Esityksen vaikutuksien lisäksi perustuslakivaliokunta on edellyttänyt kaikkien kuntatalouteen vaikuttavien uudistuksien yhteisvaikutuksien arviointia, jonka vuoksi valtiovarainministeriö on vielä laatinut tämän lausuntoon erillisen laskentaosion. Rahoitusperiaate tarkoittaa, että valtion tulee antaessaan tehtäviä huolehtia siitä, että kunnilla on riittävät voimavarat tehtäviensä hoitamiseen. Rahoitusperiaatteen toteutumista tulee esityksen perusteella arvioida sekä soten osalta että kuntaan jäävien tehtävien osalta. Soten osalta rahoitusperiaatteen toteutumista tulee lisäksi arvioida sekä sote-alueen että tuottamisvastuualueen osalta. Sote-alueen osalta rahoitusperiaate toteutuu, koska sote-alueella on oikeus päättää talousarviostaan ja laissa säädetään kuntien jako-osuuksien määräytymisestä. Tuottajan osalta korvaus on sote-alueen päätettävissä mutta alueiden jako-osuus määräytyy 80 prosenttisesti valtionosuusjärjestelmän laskennallisten kustannusten ikä- ja tarvetekijöiden sekä 20 prosenttisesti yleisten kriteerien perusteella. Tuottajan osalta rahoitusvastuuperiaatteen toteutuminen jää siten varsin yleisesti säännellyksi. Epäselvää on, voiko tuottamisvastuukuntayhtymä päättää periä kunnilta lisämaksuosuuksia muutoinkin kuin alijäämätilanteissa. Koska tuottajavastuussa olevien osalta esityksessä ei ole tehty vaikutusarviointia lainkaan, on epäselvää, miten esitys turvaisi rahoitusperiaatteen toteutuksen tuottajavastuussa olevien osalta. Esityksessä ei ole arvioitu rahoitusperiaatteen toteutumista kuntiin jäävien tehtävien osalta muutoin kuin arvioimalla soten kustannuksien nousu- ja laskupaineita. Vaikutusarviointi on tehty vain alueittain sekä kuntakokoluokittain. Vaikutusarviointi antaa yleiskuvan, mutta se ei ole rahoitusperiaatteen toteutumisen osalta riittävä. Tältä osin valtiovarainministeriö viittaa perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntöön, jossa valiokunta on katsonut, ettei perustuslain turvaaman rahoitusperiaatteen kannalta ole pelkästään riittävää arvioida sen toteutumista koko kuntasektorin kannalta, koska asukkaiden itsehallinto on suojattu kussakin kunnassa. Valtiovarainministeriö on tehnyt muutoksien perusteella kuntakohtaiset painelaskelmat kuntien veroprosentteihin. Painelaskelma ei välttämättä tarkoita, että tällainen vaikutus tosiasiassa toteutuisi mutta se kuvaa kuitenkin muutospaineita joko veroprosenttiin, velkaantumiseen tai leikkaustarpeita. Soten osalta on otettava huomioon, että sopeuttaminen tapahtuu nimenomaan kunnalle jäävissä tehtävissä, esimerkiksi perusopetuksen ja päivähoidon järjestämisessä. Esityksen perusteella näyttää siltä, että muutokset yksittäisten kuntien osalta ovat niin suuria, ettei rahoitusperiaatteen voida katsoa toteutuvan. Oheen liitetyn tarkemman kuvauksen perusteella uudistukset merkitsevät tuloveroprosentin korotuspainetta yht. 260 kunnalle, kun taas tuloveroprosenttia voisivat laskea yht. 44 kuntaa. Suurimmalla osasta kuntia korotuspaine on 1,00 2,99 veroprosenttiyksik-
6 (7) köä (42 % kunnista). 22 kunnalla korotuspaine on 5 prosenttiyksikköä tai enemmän. Suurin kuntakohtainen korotuspaine on 7,4 prosenttiyksikköä. Sen sijaan suurin laskuvara on 3,75 prosenttiyksikköä. Valtiovarainministeriö pitää rahoitussäännöksiä keskeneräisinä ja sellaisina, joihin rahoitusjärjestelmä ei voine pitkällä aikavälillä perustua. Kun kuntien keskeisin rooli tulevaisuudessa on nimenomaan vastata sote-palvelujen rahoituksesta, tulisi rahoitusmallin olla toteuttamiskelpoinen ja täyttää jo nyt perustuslain reunaehdot. Esitystä ei voi hyväksyä siten, että rahoitusmalli jäisi myöhemmin säädettäväksi. Valtiovarainministeriössä on valmistelussa sotebudjettikehysmenettelyä koskevat säännökset. Tämä työ valmistuu kuitenkin vasta vuodenvaihteessa. Valmistelussa pyritään malliin, joka ottaisi paremmin huomioon kuntien aseman palvelujen rahoittajana ja toisaalta mahdollistaisi kustannustason nousun hillinnän. Esityksen ja vireillä olleiden kuntiin samanaikaisesti vaikuttavien valtionosuusuudistuksien ja leikkauksien perusteella on tulkinnanvaraista perustuslakivaliokunnan viimeisimmän lausunnon perusteella (PeVL 40/2014 vp), toteutuuko rahoitusperiaate joidenkin kuntien osalta myöskään uudistuksien yhteisvaikutuksien perusteella, koska laskelmat osoittavat merkittäviä muutoksia. Valtiovarainministeriö ei ole arvioinut, kuinka monen kunnan osalta rahoitusperiaate ei toteutuisi. Painelaskelmien mukaan veroprosenttien eriytyminen lisääntyisi nykyisestä 6 prosenttiyksiköstä 11 prosenttiyksikköön. Ilman siirtymäleikkuria veroprosenttiero kasvaisi noin 20 prosenttiyksikköön. Esitys asettaa eri kunnissa asuvat asukkaat vahvasti eriytyneeseen asemaan peruspalvelujen rahoituksessa. Valtiovarainministeriö katsoo, että näin suuri veroprosenttiero asettaa asukkaan eriarvoiseen asemaan ja tätä pitäisi arvioida perustuslain turvaaman yhdenvertaisuuden perusteella. Esityksen taloudelliseen liikkumavaraan, verotusoikeuden suojaan ja rahoitusperiaatteeseen liittyvät ongelmat olisivat poistettavissa toisen asteen itsehallintomalliin kuuluvalla omalla verotusoikeudella. Siten rahoitusvastuun osalta olisi tarkasteltava, onko esitys tarkoituksenmukainen ja hyväksyttävissä kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta. Perustuslain ongelmien lisäksi valtiovarainministeriö pitää valitettavana sitä, ettei esityksessä ole kyetty riittävästi arvioimaan uudistuksen vaikutuksia kestävyysvajeen umpeenkuromisessa. Hallituksen rakennepoliittisen ohjelman mukaan sote-uudistus on olennainen osa julkisen palvelujen tuottavuustoimia, jonka olisi yhdessä muiden lisättävät tuottavuuden kasvua 0,5 prosenttiyksikköä. Kun tämän lisäksi otetaan huomioon kuntien tehtävien ja velvoitteiden karsimiseen liittyvät tavoitteet, julkisen talouden kestävyysvaje pienenisi 1,4 prosenttiyksikköä. Kielellisten oikeuksien toteutuminen Sote-alueiden osalta kuntien kuulumisesta eri alueisiin säädetään lailla. Suurimmaksi osaksi aluejaot ovat perusteltuja kielellisten oikeuksien näkökulmasta. Valtiovarainministeriö haluaa kuitenkin kiinnittää huomiota erityisesti Kokkolan asemaan ainoana kaksikielisenä kuntana Pohjoisessa sosiaali- ja terveysalueessa. Aiemmin aluehallintouudistuksessa perustuslakivaliokunta kiinnitti kunnan osalta huomiota kielellisten oikeuksien toteutumiseen nimenomaan Kokkolan osalta. Yhteenveto Esitetty sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus haastaa kaikki kunnallisen itsehallinnon keskeiset elementit. Keskeiset kysymykset, jotka perustuslakivaliokunnan tulisi valtiovarainministeriön mielestä käsitellä ovat tiivistetysti seuraavat:
7 (7) - toteutuuko kansanvaltaisuusperiaate esitetyssä soten hallintomallissa ottaen huomioon sekä alueiden koko että siirrettävien tehtävien merkitys? - edellyttääkö kansanvaltaisuuden toteutuminen omia vaaleja? - täyttääkö soten kaksiportainen malli yhteistoimintavelvoitteelta edellytetyn tarkoituksenmukaisuusvaatimuksen? - antaako järjestämispäätöstä koskeva säännös sote-alueelle sellaista päätösvaltaa, josta tulisi säätää lailla? - säädetäänkö tuottamisvastuualueiden kriteereistä riittävän täsmällisesti siten, että päätösvaltaa kunnan tehtävistä ei delegoida lakia alemmalle tasolle? - rajoittaako sote-alueen rahoitussäännös kunnan taloudellista liikkumavaraa siten, että se on ristiriidassa kunnallisen itsehallinnon kanssa? - turvaako esitys rahoitusperiaatteen toteutumisen sekä sote-palvelujen että kuntaan jäävien palvelujen osalta? - onko kunnallisveroprosenttien mahdollinen eryityminen yli 10 prosenttiyksikköön sopusoinnussa perustuslain 6 :n turvaaman yhdenvertaisuuden näkökulmasta? - edellyttävätkö rahoitukseen liittyvät ongelmat oman verotusoikeuden säätämistä? - miten esitys on perusteltavissa ns. toisen asteen itsehallintomalliin nähden? Valtiovarainministeriö katsoo, että esitys on ongelmallinen erityisesti kansanvaltaisuusperiaatteen ja rahoitusperiaatteen osalta. Perustuslakivaliokunnan tulkinnat esitetyistä ongelmista koskevat kunnallisen itsehallinnon ydintä ja siten tulevat määrittelemään myös kunnallisen itsehallinnon suojan tulevaisuudessa. Mahdolliset uudet tulkinnat muuttavat väistämättä perustuslain turvaaman kunnallisen itsehallinnon määrittelyä. Uudet tulkinnat olisivat merkityksellisiä myös tulevaisuudessa muissa lainsäädäntöhankkeissa. Osastopäällikkö, ylijohtaja Päivi Laajala Hallitusneuvo Auli Valli-Lintu