Päivämäärä 26.9.2012 Diaarin:o H 293/12 Oikeusministeriölle ASIA: Lausuntopyyntönne 3.9.2012 OM 7/42/2012; Työryhmän mietintö "Kantelutyöryhmän loppuraportti" (Valtiovarainministeriön julkaisuja 11/2012) Oikeusministeriö on varannut korkeimmalle hallinto-oikeudelle tilaisuuden lausunnon antamiseen otsikkoasiassa. Korkein hallinto-oikeus on käsitellyt asiaa kansliaistunnossaan 24.9.2012 ja esittää kunnioittavasti lausuntonaan oheisen muistion, jonka ovat laatineet hallintoneuvokset Eija Siitari-Vanne ja Mika Seppälä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallituksen esitysluonnokseen ei sisälly säännösehdotusta muutoksenhakukiellosta, joka koskee hallintokantelun johdosta annettavaa viranomaisen ratkaisua. Valituskiellon jättäminen oikeuskäytännön varaan ei ole perusteltua, kun hallintokantelusta muutoin säädettäisiin yksityiskohtaisemmin kuin aikaisemmin. Jos asia jätettäisiin tältä osin yhä oikeuskäytännön varaan, yksittäistapauksittain jouduttaisiin ratkaisemaan, sisältääkö hallintokanteluun annettu ratkaisu valituskelpoisen päätöksen. Korkein hallinto-oikeus ehdottaa, että tällaisesta valituskiellosta voitaisiin säätää erillisessä pykälässä (uusi 53d ). Presidentti Kansliapäällikkö ~ / Päivi Pietarinen LIITE muistio HÖGSTA FÖRVALTNINGSDOMSTOLEN THE SUPREME ADMINISTRATIVE COURT Fabianinkatu 15, PL 180, 00131 Helsinki Fabiansgatan 15, PB 180, 00131 Helsingfors Fabianinkatu 15, PO.Box 180, FI-00131 Helsinki, Finland www.kho fi www.hfd.fi
H 00293/12 Viite: Lausuntopyyntö 3.9.2012 OM 7/42/2012 LAUSUNTO KANTELUTYÖRYHMÄN LOPPURAPORTISTA Kantelutyöryhmän raportti on laadittu hallintolain muuttamista koskevaksi hallituksen esitykseksi. Työryhmä esittää hallintolain 4 :n 3 momentin kumoamista, minkä lisäksi hallintolakiin lisättäisiin hallintokantelua koskeva uusi 8 a luku. Korkein hallinto-oikeus toteaa lausuntonaan oikeusministeriölie kantelutyöryhmän loppuraportista seuraavaa: Hallintokantelua on pidettävä toissijaisenaja lähinnä täydentävänä oikeussuojakeinona. Hallintokantelulla on merkitystä erityisesti siltä osin kuin viranomaistoiminta on ollut passiivista. Ehdotuksen yleisperusteluissa on kuvattu nykyistä sääntelemätöntä tilannetta ja siitä aiheutuvia epäkohtia. Keskeisenä ongelmana voitaneen pitää hallintokanteluinstituution sääntelemättömyyttä lukuun ottamatta ylimpiä laillisuusvalvojia ja eräitä pääosin sosiaali - ja terveyspalvel uja koskevassa erityislainsäädännössä j ärjestettyj ä menettelyjä. Sääntelemättömyys on aiheuttanut epäselvyyttä asioiden käsittelyssä. Yleisperusteluissa näkökulma hallintokanteluasioihin on korostuneesti hallinnon resursseja koskeva. Yleisperusteluissa voisi tämän vuoksi olla hyvä arvioida nyky tilan ongelmia myös kanteluiden tekijöiden näkökulmasta ja pohtia joiltakin osin myös hallintokanteluinstituution tehokkuutta osana muiden oikeussuojajärjestelmien muodostamaa kokonaisuutta. Tämä seikka on kuulunut myös työryhmän toimeksiantoon (kohta 3), mutta tästä ei ole näkyvissä arvioita tai ehdotuksia hallituksen esitysluonnoksessa. Hallintokanteluiden määrän lisääntyminen voi olla eräänlainen oire siitä, että hallinnon palveluiden tuottamista ohjaavassa lainsäädännössä ei ole riittävän selkeitä menettely itä oikeuksien toteuttamiseksi. HÖGSTA FÖRVALTNINGSDOMSTOLEN THE SUPREME ADMINISTRATIVE COURT Fabianinkatu 15, PL 180, 00131 Helsinki Fabiansgatan 15, PB 180,00131 Helsingfors Fabianinkatu 15, PO.Box 180, FI-00131 Helsinki, Finland www.kho fi www.hfd.fi
2 Hallintokanteluiden tekijöillä ja jopa viranomaisilla voi olla virheellinen käsitys kantelun merkityksestä ja kantelua käsittelevän viranomaisen toimivallasta. Kantelut voidaan sekoittaa esimerkiksi varsinaiseen hallintopakon vireillepanoon tai sosiaali pal vel uiden muistutusmenettelyyn. Hallintokantelun ala on käytännössä mielletty varsin joustavaksi siten, että hallintokantelu on voinut koskea viranomaisen yleistä menettelyä ja käyttäytymistä, mutta myös aineellisen lainsäädännön soveltamista. Hallintokantelun johdosta ei ratkaista suoranaisesti kenenkään etua tai oikeutta, mutta ratkaisun tekevä viranomainen joutuu usein ottamaan kantaa siihen, onko lainsäädäntöä sovellettu aineellisesti oikein. Hallintokantelumenettelyssä ei ole myöskään luontevaa tutkia syvällisesti aineellisia lain soveltamiskysymyksiä, jos viranomaisen päätöksestä voidaan tehdä valitus. Luonnoksessa hallituksen esitykseksi ei ole käsitelty juurikaan hallintokantelun asiallista alaa ja tähän liittyviä mahdollisia ongelmia. Jos ehdotuksen mukaisesti hallintokantelusta säädetään yksityiskohtaisemmin, voisi olla perusteltua säätää myös hallintokantelun suhteesta muihin varsinaisiin asiantilan oikaisemista koskeviin viranomaismenettelyihin. Kun hallintokanteluna tutkittavaksi otettavalie asialle esitetään myös vireillepanoa koskevaa määräaikaa, luonnoksessa olisi syytä käydä huolella läpi myös hallintokantelun suhde ylimääräisiin muutoksenhakukeinoihin, kuten prosessuaaliseen kanteluun, johon tämä oikeussuojakeino on helposti nimitasoisesti sekoitettavissa. Hallintokantelua on pidetty vakiintuneesti toissijaisena suhteessa näihin muihin menettelyihin. Hallintokantelua käsittelevän viranomaisen tulisikin pyrkiä viivytyksettä osoittamaan asia suoraan menettelyyn, jossa voidaan antaa myös valituskelpoinen päätös, jos tuollainen menettely on käytettävissä. Toisaalta on selvää, että hallintokantelun tutkimismenettelyä koskevat myös perustuslain hyvän hallinnon vaatimukset sekä hallinto lain hallinnon oikeusperiaatteet ja neuvontavelvollisuus. Eräs hallintokantelujärjestelmän ongelma on se, että hallintokantelun voi tehdä samanaikaisesti useaan viranomaiseen. Tällainen rinnakkainen toimivalta saattaa olla usein perusteltu, mutta toisaalta tämä voi aiheuttaa asian käsittelyssä epäselvyyttä. Asian siirtämisestä yhden viranomaisen tutkittavaksi tai viranomaisten etusijajärjestystä ei ole käsitelty esityksessä. Kysymys toimivaltaisista hallintokanteluviranomaisista liittyy ehdotettuun 53 a :n 1 momenttiin, jonka mukaan hallintokantelu tehtäisiin toimintaa valvovalle viranomaiselle. Kuten esitysluonnoksen perusteluissa on todettu, toimivalta hallintokantelun käsittelyyn perustuu usein viranomaisen ylempään asteluonteeseen ja kantelun kohteen alaissuhteeseen. Toisaalta kysymys voi olla aineellisen erityislainsäädännön mukaisesta ohjaus- ja valvontatehtävästä.
3 On huomattava, että lainsäädännössä on määritelty osin sattumanvaraisin sanamuodoin eri viranomaisten valvontatehtäviä. Esimerkiksi eläinsuojelulain 34-35 :ssä on määritelty maa- ja metsätalousministeriölle, Valviralle ja aluehallintovirastolle ohjaus- ja valvontatehtävä. Sen sijaan esimerkiksi ympäristönsuojelulain 20 :n mukaan ympäristöministeriö ainoastaan ohjaa, seuraa ja kehittää lain täytäntöönpanoa. Sektorilakien mukaan toimivat viranomaiset ovat organisatorisen aseman perusteella usein myös jonkin muun kuin asianomaisen sektoriministeriön alaisia. Esimerkiksi aluehallintovirastoon kuuluva ympäristölupavastuualue ratkaisee vesilain mukaisia asioita, jotka asiallisesti kuuluvat ympäristöministeriön ja maa- ja metsätalousministeriön toimialaan, vaikka vesilain varsinainen esittelyvastuu on oikeusministeriöllä. Organisatorisesti aluehallintovirasto on valtiovarainministeriön alainen, mutta ympäristöministeriöllä on ohjausvastuu ympäristölupavastuualueen osalta. Viranomaisen aseman perusteella voi siten olla vaikea mieltää, mikä on oikea viranomainen käsittelemään hallintokanteluasiaa. Oma erityiskysymys on kuntien viranomaisten toiminnan valvonta. Hallintokantelu kunnan viranomaisen toiminnasta voidaan tehdä myös kunnanhallitukselle, jolle kuuluu kunnan hallinnon lainmukaisuuden yleinen valvonta. Toisaalta, kun viranomainen suorittaa muuta kuin kunnan yleiseen toimialaan kuuluvaa tehtävää, on luontevaa, että hallinto kantelu tehtäisiin valtion viranomaiselle. Epäselvyyttä on voinut olla myös siitä, onko valvonta voitu perustaa rinnakkaisesti kuntalain 8 :n 2 momenttiin vai pelkästään erityislainsäädäntöön. Esimerkiksi kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen toiminnasta ympäristölupaviranomaisena tulisi tehdä hallintokantelu ELY-keskukselle ympäristönsuojelulain 20 :n perusteella eikä aluehallintovirastolle kuntalain 8 :n perusteella. Ehdotetun hallintolain 53 a :n sanamuoto "toimintaa valvova viranomainen" on monimerkityksinen. Toisaalta hallintokantelun tekemistä ei ole syytä supistaa siten, että kantelu voitaisiin tehdä vain yhdelle viranomaiselle. Säännöstä voitaisiin kuitenkin kehittää niin, että viranomaisten tulisi selvittää millä tasolla/missä viranomaisessa on tarkoituksenmukaisinta asian luonteen vuoksi käsitellä asia ja mahdollistaa kantelun siirtäminen. Lähtökohtaisesti olisi hyvä, että hallintokantelu käsiteltäisiin kantelun kohteena olevaa viranomaista seuraavalla organisatorisella tasolla. Tämä on myös yleisenä käytäntönä. Ehdotettu hallintolain 53 b vastaa pitkälti voimassa olevaa hallintolain 4 :n 3 momenttia. Uutena seikkana säädettäisiin kahden vuoden aikarajasta. Aikarajasta on sinänsä perusteltua säätää laissa, jos tällainen säännös katsotaan tarpeelliseksi.
4 Ajan kulumisen alkaminen on todettu säännöksen perusteluissa epäselväksi. Käytännössä laiminlyönti on voinut ilmetä kaksi vuotta sitten, mutta sama asiantila voi jatkua passiivisesti. Sinänsä ehdotettu kaksi vuotta on melko lyhyt aika juuri sen vuoksi, että menettelystä aiheutuvat ongelmat voivat jatkua pitkään. Vaihtoehtona voisi olla viisi vuotta, jota vanhempaa hallintokantelua ei tutkittaisi kuin erityisestä syystä. Tuolloin määräaika vastaisi hallintolaissa asiavirheen korjaamiselle säädettyä määräaikaa ja myös hallintolainkäyttölain 64 :n mukaista päätöksen purkua koskevaa määräaikaa. Hallituksen esitysluonnokseen ei sisälly säännösehdotusta muutoksenhakukiellosta, joka koskee hallintokantelunjohdosta annettavaa viranomaisen ratkaisua. Tällaisesta valituskiellosta voitaisiin säätää erillisessä pykälässä (uusi 53 d ). Valituskiellon jättäminen oikeuskäytännön varaan ei ole perusteltua, kun hallintokantelusta muutoin säädettäisiin yksityiskohtaisemmin kuin aikaisemmin. Jos asia jätettäisiin tältä osin yhä oikeuskäytännön varaan, yksittäistapauksittain jouduttaisiin ratkaisemaan, sisältääkö hallintokanteluun annettu ratkaisu valituskelpoisen päätöksen. Ehdotetussa 53 c :ssä säädettäisiin hallintokantelua koskevan ratkaisun sisällöstä. Ehdotuksessa käytetty termi "seuraamus" viittaa yleensä rikosoikeudelliseen seuraamukseen, joten suositeltavaa olisi käyttää esimerkiksi ilmaisua "Hallintokantelun johdosta annettava ratkaisu". Seuraamus-termiä käytetään sinänsä voimassa olevan lain 67 :ssä, jonka otsikko on "Hallinnolliset seuraamukset". Viimeksi mainitussa pykälässä tarkoitettuihin päätöksiin voidaan hakea muutosta valittamalla. Myös tästä syystä on tärkeää, että hallintolaissa säädetään valituskiellosta hallintokantelun johdosta annetusta päätöksestä.