Tuomas Ojanen: Valtiosääntöoikeudellinen asiantuntijalausunto liikenneverkoista vastaavan valtionyrityksen mahdollisista yhtiömuodoista perustuslain näkökulmasta Liikenneverkon taloudellista kehittämistä selvittävän hankkeen taustaselvitys
Tuomas Ojanen 21.9.2016 Lausunto liikenneverkoista vastaavan valtionyrityksen mahdollisista yhtiömuodoista perustuslain näkökulmasta Liikenne- ja viestintäministeriö on pyytänyt valtiosääntöoikeudellista asiantuntijalausuntoani liikenneverkoista vastaavan valtionyrityksen mahdollisista yhtiömuodoista perustuslain näkökulmasta. Erityistä huomiota on pyydetty kiinnittämään siihen, millä reunaehdoilla osuuskunnan perustaminen olisi mahdollista. Yhtiömuodon lisäksi arviotani on pyydetty mahdollisista muista liikenneverkon yhtiöittämiseen liittyvistä perustuslaillisista kysymyksistä. Esitän lausuntonani seuraavan.
2 Asiayhteys Liikenne- ja viestintäministeriö on käynnistänyt valmistelun liikenneverkon kehittämisen ja rahoituksen uudistamiseksi. Tavoitteena on luoda taloudellisesti kestävä toimintamalli, joka tarjoaa keinot liikenneverkon pitkäjänteiseen ylläpitoon ja kehittämiseen sekä tuo uusia mahdollisuuksia liikenneinvestointien rahoittamiseen. Hankkeessa tarkasteltavana on malli, jossa Liikenneviraston väylien hoidon, kehittämisen ja ylläpidon tehtävät siirrettäisiin perustettavaan valtionyhtiöön, jonka rahoitus kertyisi pääasiassa asiakasmaksuista. Mikäli yritysmuodoksi valittaisiin osuuskunta, soveltuvimmaksi malliksi on liikenne- ja viestintäministeriössä nähty osuuskunta, joka perustaisi alkuvaiheessa kolme väyläkohtaista tytäryhtiötä (osakeyhtiötä), jotka se voisi omistaa kokonaan tai omistus voidaan jakaa valtion ja osuuskunnan kesken. Osuuskunnassa hoidettaisiin suunnittelu, päätöksenteko ja hallinto. Operatiivinen toiminta, palveluiden tarjoaminen ja maksujen kerääminen hoidettaisiin osuuskunnan väylämuotokohtaisissa tytäryhtiöissä. Konserniavustukset tytäryhtiöiden välillä eivät ole mahdollisia. Osuuskunnassa olisivat jäseninä valtio ja maakunnat. Valmistelun tavoitteena on selvittää ja tehdä ehdotus tarvittavista lainsäädäntömuutoksista ja muista toimenpiteistä siten, että uudistus olisi mahdollista toteuttaa vuoden 2018 alusta, jos niin erikseen päätetään. 1 Osuuskunnan keskeiset oikeudelliset ominaispiirteet Lausuntopyynnössä on pitkälti kysymys liikenneverkoista vastaavan valtionyrityksen mahdollisista yhtiömuodoista perustuslain näkökulmasta sekä erityisesti siitä, millä edellytyksillä osuuskunnan perustaminen olisi sallittua perustuslain kannalta. Valtiosääntöoikeudellinen arvio edellyttää lyhyttä katsausta osuuskunnan keskeisiin oikeudellisiin ominaispiirteisiin. Osuuskunnista on säädetty osuuskuntalaissa (421/2013), jolla kumottiin vuodelta 2001 ollut osuuskuntalaki 1488/2001) ja jolla saatettiin osuuskuntien EU-säädöksiin perustuvat toimintaedellytykset nykyaikaisen yritystoiminnan vaatimusten mukaisiksi. Laissa kuitenkin säilytettiin pääosin ennallaan osuuskunnan keskeiset ominaispiirteet, joista merkittävin on osuuskunnan tarkoitus harjoittaa sen jäsenten taloudenpidon tai elinkeinon tukemiseksi taloudellista toimintaa siten, että jäsenet käyttävät hyväkseen osuuskunnan suoraan tai välillisesti tarjoamia palveluita. Osuuskunnan toiminnan keskeisiin periaatteisiin kuuluvat myös jäsenen rajoitettu vastuu, olettamat jäsenistön ja osuuspääoman vaihtuvuudesta, jäsen ja ääni - periaatteesta, ylijäämän jakamisesta ja muusta käyttämisestä ja purkautuvan osuuskunnan säästön jakamisesta. Osuuskunnalla voi myös olla pääasiassa aatteellinen tarkoitus taloudellisen tarkoitusperän ohella ja sijasta. 1 Ks. tarkemmin asettamispäätös liikenneverkon liiketaloudellista kehittämistä selvittävästä hankkeesta (LIVE), Liikenne- ja viestintäministeriö, 22.4.2016, LVM/810/01/2016
3 Osuuskuntasääntely muistuttaa monessa mutta toisaalta vain monessa - suhteessa osakeyhtiöiden sääntelyä. Silti esimerkiksi osuuskuntien toiminnan tarkoitus erottaa sen merkittävästi yritysmuotona osakeyhtiöistä, etenkin kun osuuskunnalla voi olla myös pääasiassa aatteellinen tarkoitus. Osuuskunnalla ei ole kiinteää osuuspääomaa, vaan se vaihtelee jäsenmäärän mukaan. Jäseneksi voi periaatteessa liittyä kuka tahansa, joskin osuuskunnan säännöissä voidaan määritellä edellytyksiä. Uudet jäsenet hyväksyy hallitus. Osuuskunnan jäsenet käyttävät osuuskunnassa samankaltaista valtaa kuin osakeyhtiön osakkeenomistajat. Osuuskuntamuotoisesta yritysrakenteesta on säädetty myös Euroopan unionin oikeudessa, so. Eurooppaosuuskunnan(SCE) säännöistä annetussa neuvoston asetuksessa ((EY) N:o 1435/2003), jota on sovellettu kaikissa jäsenvaltioissa 18.8.2006 lukien. Eurooppaosuuskunta on osuuskuntamuoto, jonka avulla eri valtioista olevat luonnolliset henkilöt, osuuskunnat ja muut yksityis- ja julkisoikeudelliset oikeushenkilöt voivat järjestää yritysrakenteita yli valtiollisten rajojen. Eurooppaosuuskunnalla on neuvoston asetuksen mukaan yleensä samat oikeudet ja velvollisuudet kuin sen kotipaikan lainsäädännön mukaisella osuuskunnalla ja julkisella osakeyhtiöllä. Eurooppaosuuskuntalaki (906/2006, SCE sisältää eurooppaosuuskuntaa koskevaa neuvoston asetusta täydentävät kansalliset säännökset eurooppaosuuskunnan perustamisesta ja rekisteröimisestä Suomessa, kotipaikan siirrosta, selvitystilasta ja purkamisesta sekä johdon, jäsenten ja tilintarkastajien vastuusta. Valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin lähtökohtia ja perusteita Valtion omistusten ja liike- ja yritystoiminnan perustuslakisääntely Arvioitavakseni esitettyjen kysymysten valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin kannalta keskeiseksi muodostuu nähdäkseni valtionomistuksesta ja yleisemmin valtion liiketoiminnan säätävä perustuslakisääntely valtiontaloutta koskevassa perustuslain 8 luvussa, joka pääosin vastaa kumotun hallitusmuodon VI luvun säännöksiä, jotka uudistettiin vuonna 1991 (1077 ja 1078/1991). Erityinen merkitys on valtion omistuksista säätävällä perustuslain 92 :llä, jossa säädetään valtion määräysvallan käyttämisestä yhtiöissä sekä sen hankkimisesta ja siitä luopumisesta, samoin kuin valtion kiinteän omaisuuden luovuttamisesta. Säännös vastaa asiasisällöltään sellaisenaan kumotun hallitusmuodon 63 ja 74 :iä, jotka kuitenkin yhdistettiin niiden sisällöllisen yhteyden vuoksi. 2 Perustuslain 92 kuuluu kokonaisuudessaan seuraavasti: 2 HE 1/1998 vp, s. 143.
4 Valtion omistukset Lailla säädetään toimivallasta ja menettelystä käytettäessä valtion osakasvaltaa yhtiöissä, joissa valtiolla on määräysvalta. Niin ikään lailla säädetään, milloin määräysvallan hankkimiseen valtiolle yhtiössä tai määräysvallasta luopumiseen vaaditaan eduskunnan suostumus. Valtion kiinteää omaisuutta voidaan luovuttaa vain eduskunnan suostumuksella tai sen mukaan kuin lailla säädetään. Perustuslain esitöiden mukaan perustuslain 92 :n 1 momentti koskee niin sanottuja valtioenemmistöisiä yhtiöitä, joissa valtiolla on osakkeiden yhteenlasketusta äänimäärästä enemmän kuin puolet välittömässä omistuksessaan. 3 Perustuslain 92 :n 1 momentti vastaa aiemmin voimassa olleen hallitusmuodon 63 :n 2 momentin säännöstä, jonka esitöissä todettiin, että momentissa tarkoitetussa laissa voidaan rajata sen soveltamisalasta yhteiskuntapoliittisesti tai taloudellisesti vähämerkityksiset yhtiöt, joita ovat esimerkiksi valtioenemmistöiset kiinteistö- ja asunto-osakeyhtiöt. 4 Perustuslain 92 :n sääntely on verraten niukkaa ja hallinnollis-teknistä. Pykälässä ei säädetä valtion liike- tai yritystoiminnan luonnetta tai sisällöllisiä painotuksia taikka niihin kohdistuvia rajoituksia. Ylipäätään perustuslaki ei sen paremmin käske kuin kiellä valtiota osallistumaan liike- ja yritystoimintaan. Perustuslaki ei myöskään säädä siitä, mitä omistuksia valtiolla voi olla ja kuinka paljon. Tämäntyyppiset kysymykset ovat etupäässä muun kuin (valtiosääntö)oikeudellisen päätöksenteon asia, 5 vaikka esimerkiksi perustuslain 1 :n 2 momentissa mainituista valtiosäännön perusarvoista sekä perustuslaissa turvatuista taloudellisista, sosiaalisista ja sivistyksellisistä oikeuksista voidaankin johtaa lähtökohtia ja suuntaviivoja valtion omistusten yhteiskunnallisesta perusluonteesta oikeudenmukaisuuden edistämiseksi yhteiskunnassa ja yksilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi. Valtiosääntöoikeudellisesti keskeisintä perustuslain 92 :ssä on eduskunnan suostumuksen vaatiminen ja muutoinkin tiettyjen kysymysten sääntelyn pidättäminen lain alaan sen sijaan, että ne olisivat alemmanasteisen norminannon tai lähinnä valtioneuvoston tai ministeriöiden harkinnan varassa. Perustuslain 92 :n 1 momentin mukaan lailla säädetään, milloin määräysvallan hankkimiseen valtiolle yhtiössä tai määräysvallasta luopumiseen vaaditaan eduskunnan suostumus. Suostumuksen edellyttämisen tulee perustuslain esitöiden perusteella näissä tapauksissa olla pääsääntö. 6 3 HE 1/1998 vp, s. 143. 4 HE 262/1990 vp, s. 55 5 Kankaanpää ym. Valtion omistajaohjauksen valvonta ja raportointi eduskunnalle. Eduskunnan tarkastusvaliokunnan julkaisu 2/2010, s. 16. 6 HE 1/1998 vp, s. 143/II. Ks. esim. PeVL 12/2007 vp.
5 Käsillä olevan toimeksiannon kannalta on merkittävää, että perustuslain 92 :ssä säädetään valtion omistusten ja liiketoimintaan osallistumisen muodosta sikäli, että pykälän 1 momentissa säädetään yhtiöistä, joissa valtiolla on määräysvalta sekä määräysvallan hankkimiseen valtiolle yhtiössä. Perustuslain 92 :n esitöissä on taas nimenomaisesti todettu, että 1 momentti koskisi niin sanottuja valtionenemmistöisiä yhtiöitä, joissa kyse on yhtiöistä, joissa valtiolla on osakkeiden yhteenlasketusta äänimäärästä enemmän kuin puolet välittömässä omistuksessaan. 7 Muutoinkin esitöissä puhutaan systemaattisesti vain (osake)yhtiöistä mainitsematta muita yritystoiminnan muotoja. 8 Valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta 9 annetussa laissa (1368/2007, omistajaohjauslaki), jolla kumottiin aiemmin voimassa ollut valtion osakasvallan käytöstä eräissä taloudellista toimintaa harjoittavissa osakeyhtiöissä vuonna 1991 annettu laki, on säädetty tarkemmin eduskunnan ja valtioneuvoston toimivallasta hankittaessa valtiolle määräysvaltaa ja luovutettaessa valtiolla olevaa määräysvaltaa. Lisäksi laissa määritellään toimivallan jako valtioneuvoston yleisistunnon ja omistajaohjauksesta vastaavan ministeriön välillä sekä täsmennetään osakemyynteihin ja yritysjärjestelyihin liittyviä säännöksiä. 10 Omistajaohjauslain 5 :n mukaan valtiolle omistajana kuuluvien oikeuksien käyttäminen ja muu omistajaohjaus kuuluu omistajaohjauksesta vastaavan ministeriön toimivaltaan. Vaikka eduskunnalla ei ole välitöntä roolia itse omistajaohjauksessa, eduskunnalla kuitenkin useita keinoja vaikuttaa omistajaohjaukseen sekä valvoa sen toteuttamista. Omistajaohjauksen valvonta on osa parlamentaarista varainkäytön valvontaa (PL 90 ). Eduskunnan harjoittamassa omistajaohjauksen valvonnassa merkittävässä asemassa ovat eduskunnan tarkastusvaliokunta sekä valtiontalouden tarkastusvirasto, joiden tiedonsaantivaltuudet ovat laajat. Kuten perustuslain 92 :n 1 momentissa, omistajaohjauslain sääntely koskee systemaattisesti (osake)yhtiöitä ilman mainintaa mahdollisista muista valtion omistusten tai yritysten juridis-organisatorisista muodoista. Samoin omistajaohjauslain esitöissä puhutaan kauttaaltaan osakeyhtiöistä. 11 Kun omistajaohjauslaki ei siis tunnista muita yritysmuotoja kuin osakeyhtiön, valtiolle omistajana kuuluvien oikeuksien käyttäminen ja muu omistajaohjaus on tarkoitettu toteutuvan nimenomaan osakeyhtiölle ominaisten ohjaus- ja vaikutus- sekä valvontamekanismien kautta. 7 HE 1/1998 vp, s. 143. 8 HE 1/1998 vp, s. 143. 9 Omistajaohjauslain 2 :n mukaan valtion omistajaohjauksella tarkoitetaan valtion äänioikeuden käyttämistä yhtiökokouksissa sekä muita toimenpiteitä, joilla valtio osakkeenomistajana myötävaikuttaa yhtiöiden hallintoon ja toimintaperiaatteisiin. Omistajaohjauslakia sovelletaan valtion yhtiöomistusta koskevaan päätöksentekoon sekä valtion omistajaohjaukseen valtioenemmistöisissä yhtiöissä ja valtion osakkuusyhtiöissä. Ks, omistajaohjauksesta myös Kankaanpää ym., s. 12, 17 ja 19 20. 10 Ks. PeVL 12/2007 vp. 11 HE 80/2007 vp.
6 Ainoana poikkeuksena on omistajaohjauslain 1 :n soveltamisalasäännöksen yksityiskohtaisista perusteluista löytyvä maininta siitä, että lakia ei sovelleta valtion mahdollisiin jäsenyyksiin osuuskunnassa taikka yhtiöosuuksiin henkilöyhtiöissä. Esiöiden mukaan niiden osalta tulevat pykälän mukaan sovellettaviksi valtion talousarviosta annetun lain (423/1988, talousarviolaki) säännökset ja muut valtion omaisuuden luovuttamista tai hallinnoimista koskevat yleiset määräykset. 12 Omistajaohjauslain esityöt havainnollistavat näin ollen sitä sinänsä huomionarvoista seikkaa, että valtio voi olla jäsenenä myös osuuskunnissa. Kun lisäksi otetaan huomioon perustuslain 84 4 momentti valtion liikelaitoksista sekä 87 talousarvion ulkopuolisista rahastoista, valtion lukuun laskettavaa liiketoimintaa voivat harjoittavaa osakeyhtiöiden ohella liikelaitokset 13 ja rahastot. Valtion omistajapolitiikkaa koskevassa valtioneuvoston periaatepäätöksessä linjataan valtion yhtiöomistuksen tavoitteita, joihin kuuluu paitsi liiketoiminnallisia tavoitteita myös strategisia intressejä ja peruspalvelutavoitteita. Edelleen periaatepäätöksessä asetetaan omistajapolitiikalle tavoitteita ja periaatteita suhteessa muun ohella yhtiöiden kannustinjärjestelmiin, henkilöstön edustukseen ja henkilöstöpolitiikkaan, ympäristöpolitiikkaan sekä omistusjärjestelyihin. 14 Periaatepäätöksestä puhutaan perustuslain 92 :n ja omistajaohjauslain tapaan osakeyhtiöistä ilman mainintaa osuuskunnista tai osuustoimintamuotoisesta yritystoiminnasta. Valtioenemmistöisten yhtiöiden muodot perustuslain 92 :n kannalta Valtion yhtiövarallisuus ei sisälly valtion talousarviosta koostuvaan valtiontalouteen. Valtiolla on omistuksia sekä yhteiskunnallista erityistehtävää hoitavissa yhtiöissä (erityistehtäväyhtiöt) että markkinaehtoisesti toimivissa yhtiöissä (markkinaehtoiset yhtiöt). Erityistehtäväyhtiöt hoitavat erityistä yhteiskunnallista tehtävää usein sellaisen erivapauden, kuten monopoliaseman perusteella, että tällaiset yhtiöt eivät toimi markkinaehtoisessa ympäristössä. 15 Erityistehtäväyhtiöiden tehtävistä säädetään erillislainsäädännössä ja niissä valtion omistajuuden ensisijaiset tavoitteet ovat yhteiskunnallisia, vaikka toiminnan taloudellinen kannattavuuskin on yksi perustavoite. 16 12 HE 80/2007vp, s. 12. 13 Valtion omaisuuden ja toiminnan yksityistämisen takia kehityssuuntauksena on ollut vuodesta 1993 lukien liikelaitosten muuttaminen valtionenemmistöisiksi yhtiöiksi. Yhtiöitettyjä liikelaitoksia ovat esimerkiksi Ilmailulaitos (nykyinen Finavia Oyj), Tieliikelaitos (nykyinen Destia Oy), Varustamoliikelaitos (nykyinen Arctia Shipping Oy) sekä Luotsausliikelaitos (nykyinen Finnpilot Pilotage Oy). Nykyään liikelaitosmuodossa toimivat enää Metsähallitus ja Senaatti-kiinteistöt. Ks. Kankaanpää ym, s. 10 ja 17-18. Ks. liikelaitoksista myös Myrsky ym. Suomen finanssioikeus, 2014, s. 442 446. 14 Valtion omistajapolitiikkaa koskeva valtioneuvoston periaatepäätös 7.6.2007. Ks. myös Kankaanpää ym., s. 72. 15 Kankaanpää ym. 2011, s. 7 8, 10, 16 17, 33. 16 Valtion omistajapolitiikkaa koskeva valtioneuvoston periaatepäätös 13.5.2016, s. 2 3. Ks. VTV 7/2013. Ks. valtion erityistehtäväyhtiöiden suhteesta valtiontalouden kehysmenettelyyn K 21/2010 vp, s. 150 151.
7 Suurin osa valtion omistamista yhtiöistä on markkinaehtoisia yhtiöitä, joissa toimintaperiaatteiden, rahoitusrakenteen ja tuottotavoitteiden tulee olla vertailukelpoisia samalla toimialalla toimiviin muihin yhtiöihin verrattuna. 17 Markkinaehtoisesti toimiviin yhtiöihin voi liittyä valtio-omistajan strategisia intressejä, kuten infrastruktuurin ylläpitämiseen ja turvaamiseen liittyviä tavoitteita, mutta yhtiöt toimivat silti etupäässä liiketoiminnallisin periaattein. 18 Yhtiöistä osa on pörssiin listattuja, osa listaamattomia. 19 Valtionenemmistöiset osakeyhtiöt voidaan eriyttää valtion yksinomisteisiin yhtiöihin, valtioenemmistöisiin yhtiöihin ja valtion osakkuusyhtiöihin. 20 Valtion yksinomisteisissa yhtiöissä valtio omistaa yhtiön osakepääomasta 100 %. Valtion yksinomistus voi olla välttämätöntä esimerkiksi silloin, jos yhtiöllä on liiketoimintaalueellaan erityisasema tai yhtiölle on asetettu erityisiä peruspalvelutehtäviä tai yleispalveluvelvoite. Yksinomistajana valtio voi asettaa yhtiölle vapaasti myös muita kuin taloudellisia tavoitteita ilman, että muiden omistajien asema tai oikeudet vaarantuisivat. 21 Valtioenemmistöisellä yhtiöllä tarkoitetaan omistajaohjauslain 2 :n 3 momentin mukaan yhtiötä, jonka kaikkien osakkeiden tuottamasta äänimäärästä valtiolla on enemmistö. Valtioenemmistöisyys määritellään yksinomaan yhtiön kaikkien osakkeiden tuottaman äänivallan perusteella. Ratkaisevaa on valtion mahdollisuus tehdä yksin ne päätökset, jotka osakeyhtiölain nojalla edellyttävät yksinkertaista enemmistöä. 22 Valtion osakkuusyhtiöllä puolestaan tarkoitetaan omistajaohjauslain 2 :n 4 momentin mukaan sellaista yhtiötä, jonka kaikkien osakkeiden tuottamasta äänivallasta valtiolla on vähintään 10 % mutta enintään 50 %. Valtion osakkuusyhtiöksi voidaan valtioneuvoston asetuksella määrätä myös sellainen yhtiö, jossa valtion osuus äänivallasta on alle kymmenen prosenttia. Edellytyksenä tälle on se, että valtion osakeomistusta yhtiössä pidetään merkittävänä joko taloudellisten tai omistajaohjaukseen liittyvien seikkojen nojalla. Alarajana oleva kymmenen prosenttia vastaa osakeyhtiölain mukaista yksilöllisen vähemmistösuojan alarajaa ja ylärajana oleva viisikymmentä prosenttia suurinta sellaista äänivaltaa, jolla ei vielä voida käyttää ehdotonta enemmistövaltaa. 23 Kuten edellä on jo todettu, perustuslain 92 :n 1 momentti koskee esitöiden mukaan valtionenemmistöisiä yhtiöitä, joissa kyse on yhtiöistä, joissa valtiolla on osakkeiden yhteenlasketusta äänimäärästä enemmän kuin puolet 17 Kankaanpää ym., s. 10-19. 18 Valtion omistajapolitiikkaa koskeva valtioneuvoston periaatepäätös 13.5.2016, s. 2. 19 Kankaanpää ym., s. 10 ja 17. 20 Käsitteestä valtionyhtiö on nimenomaisesti haluttu luopua omistajaohjauslaissa, koska se antaa harhaanjohtavan kuvan markkinaehtoisesti toimivista yhtiöistä ja niiden asemasta. Käsitteellä valtioenemmistöinen yhtiö on haluttu korostaa sitä, että omistajaohjauslain säännökset ja soveltamisala liittyvät yksinomaan omistajaan ja omistajan päätöksentekoon. Käsitteellä on käytännössä sama sisältö kuin käsitteellä tytäryhtiö. Enemmistöomistajana valtio voi tarvittaessa yksin ratkaista tavalliset yhtiökokouksessa päätettävät kysymykset. HE 80/2007 vp, s. 14. Ks. myös Kankaanpää ym., s. 18. 21 Kankaanpää ym., s. 10, 18 19. 22 HE 80/2007 vp, s. 14. 23 Ks. HE 80/2007 vp; Kankaanpää ym., s. 18 19.
8 välittömässä omistuksessaan. 24 Samoin valtion osakasvallan käyttämisestä valtionenemmistöisissä yhtiöissä säätävää omistajaohjauslakia sovelletaan lain 1 :n 1 momentin mukaan valtion yhtiöomistusta koskevaan päätöksentekoon ja valtion omistajaohjaukseen valtioenemmistöisissä yhtiöissä ja valtion osakkuusyhtiöissä. Sekä perustuslain 92 :n 1 momentin esitöiden että omistajaohjauslain valossa jää näin ollen jossain määrin avoimeksi kysymys valtion yksinomistuksessa olevien yhtiöiden asema ja kuuluminen perustuslain 92 :n 1 momentin soveltamisalaan. Yksinomaisena omistajana toimiessaan valtio voi kuitenkin käyttää suvereenisti määräysvaltaansa yhtiössä yhtiön toiminnan ja johtamisjärjestelmän kannalta kaikissa keskeisissä kysymyksissä ilman, että muiden omistajien asema voisi mitenkään vaarantua tai heidän oikeuksiaan loukata. Nähdäkseni kuitenkin perustuslainsäätäjä ei ole tarkoittanut jättää tällaisia valtion kokonaan yksin omistamia yhtiöitä perustuslain 92 :n 1 momentin soveltamisalan ulkopuolelle, vaikka kysymykset valtion osakasvallan käyttämisestä valtion kokonaan omistamissa yhtiöissä eivät ole valtion yksinomisteisissa yhtiöissä sillä tavoin keskeisiä kuin sellaisissa valtionenemmistöisissä yhtiöissä, joissa osakkeen omistajina on valtion ohella muitakin tahoja. Johtopäätöstä valtion yksinomisteisten yhtiöiden kuulumisesta perustuslain 92 :n 1 momentin soveltamisalaan tukee myös perustuslain 92 :n 1 momentissa tarkoitettu omistajaohjauslaki, jonka 1 :n 4 momentin mukaan lakia sovelletaan ensi- sijaisena myös silloin, kun yhtiöstä tai sen omistajaohjauksesta on säädetty erikseen lailla. Erillislailla säänneltyjä yhtiöitä ovat lain esitöiden mukaan sellaiset valtion kokonaan omistamat yhtiöt kuin Alko Oy, Finnvera Oyj, Suomen Teollisuussijoitus Oy, Teollisen Yhteistyön rahasto Oy (Finnfund) ja Yleisradio Oy. 25 Samoin omistajaohjauslain 3 :n 1 momentissa säädetään eduskunnan suostumuksesta omistus- tai yritysjärjestelyyn, jonka toteuttamisen johdosta valtio lakkaa olemasta yhtiön ainoa omistaja (kursivointi TO). Edellä on tarkasteltu lähinnä perustuslain 92 :n 1 momenttia. Perustuslain 92 :n 2 momentin sääntely taas koskee valtion kiinteän omaisuuden luovuttamista eduskunnan suostumuksella tai sen mukaan kuin lailla säädetään. Lähtökohtana on, että merkittävät maaomaisuuden luovutukset edellyttävät eduskunnan suostumusta. Eduskunnan suostumus koskee aina yksittäistä suostumusta, kun taas momentin lakivaraus viittaa kiinteän omaisuuden luovutuksesta säädettävään valtuutuslakiin, joka on käytännössä laki oikeudesta luovuttaa valtion maaomaisuutta ja tuloa tuottavia oikeuksia (687/1978). Liikenneverkkoja sijaitsee sinänsä valtion omistamilla maa- ja vesialueilla. Jos valtiolla olisi kuitenkin 100 %:ia liikenneverkkojen hoitoa, kehittämistä ja ylläpitoa varten mahdollisesti perustettavan yhtiön kaikkien osakkeiden tuottamasta äänimäärästä, perustuslain 92 :n 2 momentti ja 24 HE 1/1998 vp, s. 143. 25 HE 80/2007 vp, s. 13.
9 mainittu laki eivät kuitenkaan tulisi merkityksellisiksi. Muista liikenneverkon yhtiöittämiseen liittyvistä perustuslaillisista kysymyksistä Nähdäkseni liikenneverkon yhtiöittämisen muut valtiosääntöoikeudellisesti merkitykselliset kysymykset voivat syntyä perustuslain 21 :n 2 momentissa turvatuista hyvän hallinnon takeista erityisesti siltä osin kuin kysymys on liikenneverkkojen hoidon, kehittämisen ja ylläpidon avoimuudesta ja julkisuudesta sekä valvonnasta. Avoimuuden, julkisuuden ja valvonnan merkitystä ja huomioon ottamisen tarvetta korostaa osaltaan se, että liikenneverkoilla on myös merkitystä perustuslain 14 :n 1 momentissa turvatun liikkumisvapauden ja oikeuden valita asuinpaikkansa kannalta. Viimeksi mainittu liikkumisvapauden perinteinen osa-alue korostaa samalla liikkumisvapauden ja sosiaalisten perusoikeuksien välisiä yhteyksiä. 26 Tässä yhteydessä on huomioitava, että oikeus valita asuinpaikkansa saattaa edellyttää julkiselta vallalta myös positiivisia, aktiivisia toimenpiteitä, joiden kautta asuinpaikan valintaoikeus tulee tosiasiassa mahdolliseksi. Muutoinkin eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä on vakiintuneesti painotettu liikkumisvapauden tosiasiallista toteutumista. 27 Lisäksi liikkumisvapauden yhteydessä tulee usein esille perustuslain 6 :n yhdenvertaisuus- ja syrjintäkieltosääntelyyn liittyviä kysymyksiä. Liikkumisvapaus perusoikeutena kuuluu kaikille ihmisille, myös vammaisille, joista huomattava osa kuitenkin edelleen kohtaa erilaisia käytännön vaikeuksia juuri liikkumisessa. Perustuslain 9 yhdessä 22 :n kanssa edellyttävätkin julkiselta vallalta lainsäädännöllisiä ja muita toimenpiteitä, joilla vammaisten henkilöiden liikkuminen omalla paikkakunnalla, paikkakunnalta toiselle ja myös Suomen valtakunnan rajojen yli tehdään tosiasiallisesti mahdolliseksi. Tämä edellyttää muun muassa julkista ja yksityistä rakentamista ja liikennettä koskevien säännösten ja määräysten laatimista sellaisiksi, että vammaistenkin liikkumisvapaus turvataan. Koska liikenneverkoilla on tärkeä tosiasiallinen merkitys liikkumisvapauden ja asuinpaikan valintaa koskevien perusoikeuksien tosiasiallisen toteuttamisessa, edellä selostettuja perusoikeusnäkökohtia ei nähdäkseni voida sivuuttaa liikenneverkkojen yhtiöittämisessä vaan niiden tulisi osaltaan suunnata ja määrittää liikenneverkkojen suunnittelua ja päätöksentekoa sekä palvelujen tarjontaa, olipa liikenneverkoista vastaavan valtionyrityksen yhtiötai yritysmuoto jatkossa mikä tahansa. 26 HE 309/1993 vp, s. 51 27 ks. esim. PeVL 27/2005 vp. Kysymys on jo ennen vuoden 1995 perusoikeusuudistusta omaksutusta käytännöstä, ks. esim. PeVL 4/1984 vp ja 13/1989 vp.
10 Johtopäätökset Tiivistän keskeiset valtiosääntöoikeudelliset johtopäätökseni edellä esitetyn perusteella seuraavasti. 1. Yhtä hyvin perustuslain 92 :n 1 momentin kuin sen nojalla säädetyn omistajaohjauslain sääntelyssä on kysymys yksinomaan osakeyhtiöistä, eikä niiden esitöissä arvioida edes sääntelyvaihtoehtoina muita mahdollisia yritysmuotoja, kuten osuuskuntia. Perustuslain 92 :n ja omistajaohjauslain normikokonaisuuden sekä niiden esitöiden valossa onkin selvää, että omistajapolitiikan ja valtion omistajaohjauksen toteuttamisen yksinomaisena muotona on osakeyhtiömalli ja että valtion omistajaohjauksen on tarkoitus määräytyä siten kuin osakeyhtiölaissa säädetään tehtävien ja vastuiden jaosta yhtiön toimielinten ja omistajan välillä. 2. Osuuskuntamallin valitsemiselle yritysmuodoksi on näin ollen valtiosääntöoikeudelliselta kannalta olemassa se este, ettei sen paremmin perustuslain 92 :n 1 momentissa kuin sen nojalla säädetyssä omistajaohjauslaissa ole tarkoitettu muuta yritysmuotoa kuin osakeyhtiötä. Jostain syystä perustuslain ja lain säätäjä ei ole edes ajatellut muuta yritysmuotoa kuin osakeyhtiötä valtion omistuksen ja liiketoiminnan muodoksi tilanteissa, joissa ei ole kysymys valtion liikelaitoksista (PL 84 ) tai valtion talousarvion ulkopuolisista rahastoista (PL 87 ). 3. Perustuslain 92 :n 1 momentti on sekä sanamuotonsa että esitöidensä ja tulkintakäytäntönsä valossa sillä tavoin selvä ja yksiselitteinen, ettei ole riittäviä edellytyksiä alkaa tulkita säännöstä ohi sen sanamuodon ja vakiintuneen sisällön tavalla, joka sallisi valtion yritysomistuksen myös osuuskuntamuodossa osakeyhtiön sijasta. Kun lisäksi otetaan huomioon perustuslain täydellisyysperiaate, jonka mukaan perustuslain tekstin on toivottavaa ilmentää riittävästi valtiollisia perusratkaisuja, 28 osuuskuntamuodon omaksuminen liikenneverkoista vastaavan valtionyrityksen yhtiömuodoksi edellyttäisi perustuslain 92 :n 1 momentin muuttamista tavalla, joka sallisi voimassa olevaa perustuslakisääntelyä selvemmin myös muita yritysmuotoja valtion omistuksille kuin osakeyhtiömuodon. Lisäksi vaadittaisiin tavallisten lakien, kuten omistajaohjauslain ja osuuskuntalain muuttamista, mikä ei ole kuitenkaan perustuslainsäätäjän, vaan tavallisen lainsäätäjän päätöksenteon asia. 4. Perustuslain 92 :n 1 momentista syntyvää estettä osuuskuntamallille voidaan nähdäkseni luonnehtia sikäli muodollis-juridiseksi ja tekniseksi, ettei perustuslaista muutoin muodostu ehdottomia esteitä esimerkiksi sellaiselle osuuskuntamallille, jota liikenne- ja viestintäministeriössä on hahmoteltu. Itse asiassa osuuskuntamalli voi 28 Ks. täydellisyysperiaatteesta esim. HE 1/1998 vp, s. 6.
11 tarjota monessa suhteessa osakeyhtiömallia parempia edellytyksiä ottaa asianmukaisesti huomioon liiketoiminnallisten ja taloudellisten seikkojen ohella liikenneverkkoihin väistämättä vahvasti liittyviä yhteiskunnallisia näkökohtia ja tavoitteita, joilla on kytkentöjä myös perustuslain turvaamiin seikkoihin edellä selostetulla tavalla. 5. Perustuslain 92 :n ohella liikenneverkon yhtiöittäminen synnyttää perustuslaillisia kysymyksistä edellä selostetulla tavalla hyvän hallinnon perusoikeuteen kuuluvien avoimuuden, julkisuuden ja valvonnan sekä perustuslain 9 :ssä turvatun liikkumisvapauden näkökulmasta. Koska käyttööni saamassani aineistossa 29 painottuvat korostuneesti erilaiset liiketoiminnalliset ja taloudelliset näkökohdat, perustuslain kannalta on syytä korostaa tarvetta huolehtia riittävän asianmukaisesti yhteiskunnallisista, osaksi edellä mainittuihin perustuslain säännöksiin kiinnittyvien näkökohtien ja tavoitteiden huomioimisesta, olipa valtion liikenneverkkoyrityksen muoto mikä tahansa. Helsingissä 21. syyskuuta 2016 Tuomas Ojanen professori Helsinki 29 Ks. erit. Live-hanke, liikenne- ja viestintäministeri Bernerin esitys sidosryhmätilaisuudessa 31.5.2016.