Heikki Niemelä ja Kari Salminen. Suomalainen sosiaaliturva

Heikki Niemelä ja Kari Salminen Suomalainen sosiaaliturva

Suomi 2002 Asukasluku: 5,2 milj. Keskimääräinen elinikä: miehet 74,9 vuotta, naiset 81,5 vuotta Pinta-ala: 338 148 km 2 Bruttokansantuote/asukas: 26 863 euroa vuodessa Elinkeinorakenne: alkutuotanto 6 %, jalostus 27 % ja palvelut 67 % Uskonto: evankelis-luterilaisuus 85 % Poliittinen järjestelmä: parlamentaarinen monipuoluejärjestelmä Kokonaishedelmällisyysluku: 1,72

Suomalainen sosiaaliturva 1

2

Heikki Niemelä ja Kari Salminen Suomalainen sosiaaliturva Helsinki 2003 3

Kirjoittajat: Heikki Niemelä, johtava tutkija, dos. KELA, Tutkimusosasto PL 450 00101 Helsinki heikki.niemela@kela.fi Kari Salminen, tutkija, valtiot. tri Eläketurvakeskus Kirjurinkatu 3 00065 ELÄKETURVAKESKUS kari.salminen@etk.fi Työryhmä: Jorma Jauhiainen, Kela Kimmo Kontio, ETK Heikki Niemelä, Kela Pekka Piispanen (pj.), TELA Pertti Pykälä, Kela Kari Salminen, ETK Reijo Vanne, TELA Kaino Laaksonen, Kela Eläketurvakeskus Kirjurinkatu 3 00065 ELÄKETURVAKESKUS www.etk.fi Kansaneläkelaitos Nordenskiöldinkatu 12 PL 450 00101 HELSINKI www.kela.fi Työeläkevakuuttajat TELA r.y. Lastenkodinkuja 1 00180 HELSINKI www.tela.fi Graafinen suunnittelu: Kirmo Kivelä Kirjapaino: Edita Prima Oy ISBN 951-669-620-1 Helsinki 2003 4

Alkusanat Kansaneläkelaitos laati vuosina 1989 ja 1992 Sosiaaliturva Suomessa -katsauksen lähinnä ulkomaisia lukijoita varten. Katsaus sai hyvän vastaanoton, ja sitä jaettiin useilla eri kielillä ulkoaisainhallintomme kautta suurlähetystöihin ja kansainvälisissä konferensseissa. Suomen sosiaaliturvassa tapahtuneet muutokset, globalisaatio sekä Euroopan integraation syveneminen ja laajentuminen ovat lisänneet uuden julkaisun tarvetta. Niinpä Kansaneläkelaitos, Eläketurvakeskus ja Työeläkevakuuttajat TELA päättivät laatia yhteisjulkaisun suomalaisesta sosiaaliturvasta. Yhteisjulkaisun tavoitteena on antaa lyhyt yleiskuvaus suomalaisen sosiaaliturvan kehityksestä, nykytilasta ja kehitysnäkymistä. Aluksi selostetaan suomalaisen sosiaaliturvan muotoutumista lähinnä toisen maailmansodan jälkeen, sen jälkeen selvitetään toimeentuloturvaetuuksien, terveyteen liittyvän sosiaaliturvan ja sosiaalipalvelujen nykytilaa, niin että pääpaino on lähinnä toimeentuloturvaetuuksissa. Sosiaalimenoja ja niiden rahoitusta ei ole liitetty sosiaaliturvaetuuksien yhteyteen, vaan rahoitus käsitellään omana lukunaan. Julkaisua varten perustettiin kommentoiva työryhmä, jossa käsikirjoitusta käytiin läpi ja kommentoitiin eri vaiheissa. Työryhmään kuuluivat Pirkko Jääskeläinen ja Lauri Kaarisalo sekä heidän jälkeensä Kimmo Kontio ja Pekka Piispanen sekä lisäksi Jorma Jauhiainen, Pertti Pykälä ja Reijo Vanne. Emeritusprofessori Hannu Soikkanen ja valtiotieteen tohtori Mikko Kautto lukivat katsauksen käsikirjoituksen läpi ja tekivät siihen hyödyllisiä korjausehdotuksia, jotka olemme pyrkineet mahdollisuuksien mukaan ottamaan huomioon. Myös osastopäällikkö Jussi Haapa-aho, terveystutkimuksen päällikkö Timo Klaukka, dosentti Markku Mansner ja suunnittelupäällikkö Olli Valpola ovat lukeneet katsauksen käsikirjoituksen ja tehneet siihen tarpeellisia korjauksia. Vastaava kielenhuoltaja Kaino Laaksonen on tarkistanut suomenkielisen kieliasun sekä huolehtinut julkaisun painokuntoon saattamisesta yhdessä Kristiina Gyllenbögelin kanssa. Anne-Mari Saari on tehnyt tutkimuksen kuvat. Kaikkia edellä mainittuja haluamme kiittää hyvästä yhteistyöstä. Helsingissä syyskuussa 2003 Tekijät 5

6

Suomalainen sosiaaliturva 1. Sosiaaliturvan muotoutuminen... 9 1.1. Jälleenrakennuskausi... 10 1.2. Modernin sosiaalivakuutuksen synty... 12 1.3. Sosiaaliturva tulopolitiikan osaksi... 13 1.4. Sosiaali- ja terveyspalvelut universaaleiksi... 15 1.5. 1990-luku ja sosiaaliturva... 17 2. Toimeentuloturva... 21 2.1. Eläkevakuutus... 21 2.1.1. Työeläkejärjestelmä... 21 2.1.2. Työeläkeuudistus... 22 2.1.3. Kansaneläkejärjestelmä... 24 2.1.4. Työeläkeuudistuksen vaikutukset kansaneläkejärjestelmään.. 25 2.2. Sairausvakuutuksen työtulovakuutus... 25 2.3. Työttömyysturva... 26 2.3.1. Työttömien perusturva... 26 2.3.2. Työttömien ansioturva... 27 2.3.3. Työttömyysturvauudistus... 27 2.4. Työtapaturmavakuutus... 28 2.5. Äitiysavustus ja lapsilisä... 28 2.5.1. Äitiysavustus... 28 2.5.2. Lapsilisä... 29 2.6. Asumistuki... 29 2.7. Opintotuki... 30 2.8. Sotilasavustus... 30 2.9. Maahanmuuttajan erityistuki... 30 2.10. Kunnallinen toimeentulotuki... 31 3. Terveyteen liittyvä sosiaaliturva... 32 3.1. Terveyspalvelut... 32 3.2. Yleisen sairausvakuutuksen sairaanhoitovakuutus... 33 3.3. Työterveyshuolto... 33 3.4. Kuntoutus... 34 3.4.1. Kelan kuntoutus... 34 3.4.2. Työeläkelaitosten kuntoutus... 35 3.5. Vammaisetuudet... 36 3.5.1. Vammaistuki ja lapsen hoitotuki... 36 3.5.2. Eläkkeensaajien hoitotuki... 37 7

4. Sosiaalipalvelut... 38 4.1. Lasten päivähoito... 38 4.2. Pienten lasten hoidon tuki... 38 4.2.1. Pienten lasten kotihoidon tuki... 39 4.2.2. Yksityisen hoidon tuki... 39 4.3. Omaishoidon tuki... 39 4.4. Vanhuspalvelut... 40 4.5. Päihdehuolto... 40 5. Sosiaalimenot ja rahoitus... 41 5.1. Sosiaalimenot... 41 5.2. Sosiaalimenojen rahoitus... 41 5.3. Eläkkeet... 43 5.3.1. Kokonaiseläkemenot... 43 5.3.2. Työeläkkeiden rahoitus... 44 5.3.3. Kansaneläkevakuutuksen rahoitus... 47 5.4. Sairausvakuutuksen rahoitus... 48 5.5. Kuntoutuksen rahoitus... 50 5.6. Työttömyysturvan rahoitus... 50 5.7. Lapsiperheiden tuloturva... 51 5.8. Asumistuki, opintotuki ja sotilasavustus... 51 5.9. Toimeentulotuki... 51 5.10. Sosiaali- ja terveyspalvelut... 52 6. Sosiaaliturvan kehitysnäkymiä... 54 Osoitteita... 57 8

1. Sosiaaliturvan 1 muotoutuminen Yhteiskuntarakenteellisista, historiallisista ja poliittisista syistä Suomen sosiaaliturvan muotoutumisprosessi on ollut toisenlainen kuin muissa Pohjoismaissa. Suomi oli pitkään muita maita maatalousvaltaisempi. Vielä 1950-luvulla Suomessa tilojen määrä kasvoi ja tilakoko pysyi samana, kun sen sijaan muissa Pohjoismaissa tilojen määrä supistui ja tilakoko suureni. Historiallisesti Suomi poikkesi muista Pohjoismaista siten, että se kuului autonomisena suuriruhtinaskuntana Venäjän keisarikuntaan 1809 1917 ja siltä puuttui oma parlamentaarinen hallitsemistapa. Tämä merkitsi sitä, että monet uudistukset, mm. oppivelvollisuusuudistus ja köyhäinhoidon uudistaminen, siirtyivät itsenäistymisen jälkeen 1920-luvulle. Kuitenkin Suomi oli kehittänyt omaa autonomista valtiotaan; Suomessa oli vuoden 1907 yleisillä ja yhtäläisillä vaaleilla valittu, tosin valtaoikeuksiltaan suppea parlamentti ja naisilla äänioikeus ensimmäisenä Euroopassa. Suomi oli 1860-luvulta lähtien kasvanut irti Venäjästä. Poliittisista syistä Suomi erosi muista Pohjoismaista siksi, että vuonna 1918 Suomessa käytiin itsenäistymisen yhteydessä kansalaissota. Suomi oli myöhään teollistuva ja köyhä maa, joka kuroi 1920- ja 1930-luvuilla taloudellisesti, yhteiskunnallisesti ja poliittisesti umpeen eroa muihin Pohjoismaihin ja Länsi- Eurooppaan. Suomea voidaan luonnehtia pieneksi avoimeksi taloudeksi, jonka vienti oli pääasiassa metsäteollisuuden tuotteiden varassa ja näin hyvin altis kansainvälisille suhdanteille. Metsäteollisuuden vaikutukset ulottuivat syvälle yhteiskuntaan siten, että metsät olivat suurelta osin talonpoikaisessa omistuksessa. Puun hankinta ja kuljetukset toivat työtä maaseudun tilattomille ja pienviljelijöille. Näin maatalous ja metsäteollisuus kytkeytyivät toisiinsa, ja pienviljelys liittyneenä metsäteollisuuteen mahdollisti toimeentulon. Muihin Länsi-Euroopan maihin verrattuna Suomen sosiaaliturva työntekijäin tapaturmavakuutusta lukuun ottamatta oli sotien välisenä aikana kehittymätöntä. Suurin osa suomalaisista oli vakuutusmuotoisen sosiaaliturvajärjestelmän ulkopuolella lukuun ottamatta valtion virkamiehiä, joiden eläkelaki hyväksyttiin 1924. Sosiaalinen turva olikin tuolloin lähinnä kunnallisen köyhäinhoidon varassa kuten autonomiankin aikana. Suomi oli kansallinen agraariyhteiskunta, jonka talouspolitiikka noudatti vapaata yritteliäisyyttä ja omatoimisuutta korostavaa liberalismia ja jossa itsenäistä pienviljelijää pidettiin jonkinlaisena ihanteena. Lisäksi Suomi oli kansalaissodan perintönä poliittisesti ja yhteiskunnallisesti jakautunut kahtia. Vaikka sosiaaliturvassa ei edistyttykään, kuitenkin toteutettiin mittavat maareformit, mm. torpparien vapauttaminen 1918 ja vuoden 1936 asutuslaki. Niiden katsottiin tasoittavan yhteiskunnallista kehitystä ja lujittavan yhteiskuntarauhaa talonpoikaisella visiolla. Torpparien vapauttamisen ja tilojen jakamisen myötä Suomen maatalous muuttui pienviljelijävaltaiseksi, minkä voidaan katsoa viime kädessä estäneen oikeistoradikalismin valtaannousun. Maareformien ohella työlainsäädäntöä uudistettiin 1920-luvulla: työsopimus- ja työsääntölaki astui voimaan 1922 ja työehtosopimuslaki 1924. Lisäksi köyhäinhoitolaki uudistettiin 1922, työväen tapaturmavakuutus astui voimaan 1925 ja terveydenhoitolaki 1927. 1 Tässä sosiaaliturva käsitetään laaja-alaisesti, niin että se sisältää toimeentuloturvan, terveyteen liittyvän sosiaaliturvan ja sosiaalipalvelut. Suomalainen sosiaaliturva Sosiaaliturvan muotoutuminen 9

Toisin kuin useissa Länsi-Euroopan maissa, joissa pakollisen sosiaalivakuutuksen kehittäminen aloitettiin sairausvakuutuksesta, Suomessa sosiaalivakuutuksen kehittäminen alkoi vanhuus- ja työkyvyttömyysvakuutuksesta, mikä johtui lähinnä maan yhteiskunta- ja elinkeinorakenteen maatalousvaltaisuudesta. Tämä merkitsi vuoden 1937 kansaneläkelain syntyä. Kansaneläkelakia pidettiin merkittävänä kansanvaltaisuutta osoittavana sosiaalipoliittisena uudistuksena, joka oli uuden sosiaalidemokraattisen ja maalaisliiton ns. punamultahallitusyhteistyön tulos. Tämä Pohjoismaiden tapaan syntynyt poliittinen yhteistyö 1930-luvulla maalaisliiton ja sosiaalidemokraattien välillä oli reaktiota niin vasemmistolaisiin kuin oikeistolaisiinkin äärivirtauksiin. Muissa Pohjoismaissa tämä hallituskoalitio aloitti 1930-luvun alussa laman voittamisen ja sosiaaliturvan kehittämisen. Suomessa sosiaaliturvan kehittäminen alkoi 1930-luvun loppupuolella. Kansaneläkelaki oli Suomen sotien välisen ajan merkittävimpiä sosiaalipoliittisia uudistuksia, mikä yhdessä äitiysavustuslain (1938) ja uuden tapaturmavakuutuslain (1935) kanssa merkitsi huomattavaa edistystä sosiaaliturvan kehityksessä. Kansaneläkelaki siirsi sosiaalivakuutuksen kehityslinjan työväenvakuutuksesta kansanvakuutukseen. Suomessa alettiin suhtautua sosiaaliturvan kehittämiseen myötämielisemmin kuin ennen. 1.1. Jälleenrakennuskausi Toisen maailmansodan jälkeen suomalaisten sosiaalinen ajattelutapa muuttui. Talvisota yhtenäisti sisäisesti kaksijakoista kansaa, ja Suomen Ammattiliittojen Keskusliitto (SAK) ja Suomen Työnantajain Keskusliitto (STK) sopivat tammikuussa 1940 neuvottelusuhteista aseveljeyden hengessä. Uusi yhteisvastuuta, oikeudenmukaisuutta ja sosiaalista turvallisuutta korostava ajattelutapa syntyi sotavuosien asevelihengen vanavedessä. Sosiaaliturvauudistusten katsottiin lujittavan kansan yhtenäisyyttä. Kansallinen eheyttäminen oli yhtenä ideologisena perusteena Suomen sosiaaliturvajärjestelmien sodanjälkeisessä kehittämisessä, ja se vaikutti myös tulopoliittisen järjestelmän syntyyn 1960-luvun lopulla. Suomessa tosin tunnettiin lordi William Beveridgen sosiaaliturvaohjelma (1942), mutta täällä päädyttiin itsenäisesti omaan sosiaaliturva-ajatteluun sotakokemusten myötä. Sodan jälkeen Suomen yhteiskuntapolitiikassa tapahtui murros, kun poliittisten puolueiden voimasuhteet muuttuivat ja työmarkkinajärjestöjen jäsenmäärä moninkertaistui. Työmarkkinajärjestöjen asema korostui sodanjälkeisellä säännöstelykaudella, ja Suomi muuttui työmarkkinajärjestöjen yhteiskunnaksi. Jälleenrakennuskaudella ajankohtaisia asioita olivat sotakorvauksien maksaminen, sotavammaisten, -orpojen ja -leskien auttaminen sekä asutustoiminta. Maanhankintalain mukaisella asutustoiminnalla maata jaettiin uudelleen lähes kaksi kertaa enemmän kuin torpparivapautuslailla (1918), ja karjalaisille ja rintamamiehille perustettiin yli 100 000 pientilaa. Sosiaaliturvan kehittämiseen ei ollut enää taloudellisia mahdollisuuksia, mutta kuitenkin uudistettiin vuoden 1937 kansaneläkejärjestelmää ja toteutettiin lapsilisäjärjestelmä vuonna 1948. Lapsilisäjärjestelmää voidaan pitää merkittävänä sosiaalipoliittisena uudistuksena, sillä lapsilisistä pääsivät osallisiksi kaikki lapsiperheet (600 000 lasta). Kun lap- 10

silisät maksettiin äideille, monet naiset saivat ensimmäistä kertaa omaa rahaa. Lisäksi vuonna 1948 tapaturmavakuutus ulotettiin koskemaan myös toimihenkilöitä, ja vuonna 1949 alettiin myöntää äitiysavusta kaikille synnyttäjille. Lähinnä sodan aiheuttama inflaatio mursi vuoden 1937 kansaneläkelain perustan, säästövakuutusperiaatteen. Sodan jälkeen alettiin kehittää huoltoperiaatteen mukaisia lisäeläkkeitä. Kansaneläkelain painopiste siirtyi vakuutusperiaatteesta huoltoperiaatteeseen, jonka mukaan eläke-etuudet maksetaan verotuksella kootuista varoista, eikä niiden saanti edellytä vakuutusmaksujen suorittamista. Vaikka vanhalla kansaneläkejärjestelmällä ei ollut paljonkaan merkitystä ennen järjestelmän loppuaikoja, järjestelmän rahoituksella oli merkittävä rooli jälleenrakennuskaudella valtiojohtoisen perusenergiateollisuuden luomisessa. Kansaneläkeuudistuksessa 1956 kansaneläkkeestä poistui ansiosidonnaisuus ja kansaneläke muuttui tuloharkinta- ja tasaeläkkeeksi. Kansaneläkejärjestelmän rahoituksessa luovuttiin rahastoinnista ja siirryttiin jakojärjestelmään, jonka mukaan eläkemenot rahoitetaan pääosin vuotuisilla vakuutusmaksutuloilla. Tasaeläkelinjan voittoa voidaan pitää osoituksena maaseutuväestön vahvasta asemasta, mitä tuki vielä vuoden 1956 yleislakkotilanne. Työmarkkinajärjestöt pitivät kansaneläkeuudistusta maaseudun ja pienviljelijäväestön voittona, koska se merkitsi niiden mukaan tulonsiirtoa maaseutuväestölle. Vuoden 1956 kansaneläkeuudistus oli 1950-luvun merkittävin sosiaalipoliittinen uudistus, ja vuonna 1957 kokonaiseläkemenot kasvoivat 2,5-kertaisiksi vuoden 1956 menoihin verrattuna. Kun kansaneläkettä alettiin maksaa kuukausittain, moni maaseudun iäkäs nainen alkoi saada ensimmäisen kerran säännöllisesti omaa rahaa. Köyhäinhoidosta sosiaalihuoltoon Samana vuonna kun kansaneläkelaki uudistettiin, toteutui myös pitkään vireillä ollut köyhäinhoitolain uudistaminen, kun sosiaalihuoltolaki hyväksyttiin 1956. Lain mukaan sosiaaliavun saamisen edellytyksenä ei ollut enää ehdoton köyhyys, ts. varattomuus, kuten vuoden 1922 köyhäinhoitolaissa, vaan elatukseen kulloinkin käytettävissä olevien varojen tosiasiallinen puuttuminen. Tämä merkitsi, että ehkäisevää huoltoa voitiin antaa myös vähävaraiselle eikä vain varattomalle. Huoltoapu sisälsi välttämättömän elatuksen ja hoidon turvaamisen lisäksi muutakin huollettavan ja hänen perheensä toimeentuloa sekä hänen terveyttään ja hyvinvointiaan edistävää tukea. Sosiaalihuoltolaki merkitsi irtautumista köyhäinhoidosta, vaikka huoltoavun antamisperiaatteet eivät muuttuneetkaan paljon. Terveydenhuolto laajentuu Valtion ja kuntien yhteistyö terveydenhuollon kehittämisessä liittyi erityisesti 1900-luvun alkupuolella lähinnä tuberkuloottisten ja mielenterveydellisten sairauksien hoitoon. Tällöin rakennettiin kuntien yhteistoimin useita mielisairaaloita ja tuberkuloosiparantoloita, joiden rakentamista ja toimintaa valtio tuki. Tuberkuloosin torjunta oli keskeisellä sijalla toisen maailmansodan jälkeisessä terveydenhuollossa. Tästä oli osoituksena se, että kunnat velvoitettiin vuoden 1948 tuberkuloosilain mukaan tekemään tuberkuloosin vastaista Suomalainen sosiaaliturva Sosiaaliturvan muotoutuminen 11

valistustyötä, mikä oli edellytyksenä niiden valtionavun saantiin. Valtion ja kuntien yhteistyön terveydenhuollossa voidaan katsoa varsinaisesti alkaneen vuoden 1943 keskussairaalalain ja vuoden 1950 keskussairaaloiden rakentamislain myötä. Niiden mukaan yleistä sairaanhoitoa varten perustettiin ja rakennettiin valtion ja kuntien yhteistoimin keskussairaaloita ja paikallisia sairaaloita, joiden kustannuksiin myös kunnat osallistuivat. Tämä aloitti keskussairaaloiden rakentamisen niin, että ensimmäiset keskussairaalat aloittivat toimintansa 1950-luvun alkupuolella. Vuoden 1956 sairaalalaki merkitsi yhtenäisen yleisvaltakunnallisen sairaalasuunnitelman toteuttamista. Terveyden- ja sairaanhoito siirtyi kunnalle, ja keskussairaalapiirit muodostivat kuntainliiton. Laki määräsi piirien ja kuntien kuulumisen niihin. Lain mukaan maa jaettiin 21 keskussairaalapiiriin ja jokaiseen niistä tuli keskussairaala. Lisäksi keskussairaalapiirissä voi olla kuntainliittojen ylläpitämiä aluesairaaloita ja kuntien paikallissairaaloita. Lain mukaan valtio rakennutti keskussairaalat ja niiden valmistuttua luovutti ne keskussairaalapiirin kuntainliiton omistukseen. Tämä merkitsi terveydenhuollossa keskussairaalaverkoston rakentamista niin, että 1970-luvun loppuun menneessä jokaiseen keskussairaalapiiriin oli valmistunut keskussairaala. 1.2. Modernin sosiaalivakuutuksen synty Säännöstelykauden loppuminen vuoden 1956 alussa merkitsi Suomen talouspolitiikassa suunnanmuutosta. Vuoden 1957 devalvaation jälkeen länsituonti vapautui, ja Suomi liittyi Eftaan 1961. Talouspolitiikassa alettiin korostaa taloudellisen kasvun ja kasvupolitiikan merkitystä. Taloudellisen kasvun nopeuttaminen nousi tärkeäksi yhteiskunnalliseksi kysymykseksi Suomen kansainvälisen kilpailuaseman vuoksi, ja tähän tarvittiin teollistamista. Taloudellisen kasvun katsottiin edellyttävän myös sosiaaliturvan laajentamista, koska sosiaalisten tulonsiirtojen katsottiin lisäävän kulutuskysyntää ja turvaavan näin taloudellisen kasvun edellytykset. Tämä merkitsi nykyaikaisen sosiaaliturvan syntyä, sillä se mahdollisti laajojen väestöryhmien pääsyn sosiaaliturvan piiriin. Suomen yhteiskuntarakenteen muutos nopeutui, ja Suomi muuttui maatalousyhteiskunnasta teollisuus- ja palveluyhteiskunnaksi 1970-luvun puoliväliin mennessä. Suunnan sosiaaliturvan kehittämiselle antoi vuoden 1960 työttömyysturvauudistus. Maalaisliittolainen vähemmistöhallitus esitti työttömyysturvakomitean pohjalta yleistä pakollista työttömyysvakuutusta. STK:n mielestä työttömyysturva oli rakennettava vapaaehtoisuuden pohjalle ja kohdistettava vain teollisuustyöväestöön eikä pienviljelijäväestöön. Maaseudun työttömyysongelma oli työnantajajärjestön mukaan rakenteellista, ja se oli ratkaistava yleisellä talouspolitiikalla. Kun ammattiliittojen hoitaman työttömyyskassajärjestelmän rinnalle esitettiin rakennettavaksi työttömyyskorvausjärjestelmä, jolla hoidettaisiin maaseudun työttömyysongelmaa, maalaisliitto luopui pakollisesta työttömyysvakuutuksesta. Työttömyysturvauudistuksessa sosiaaliturvan kehittäminen oli ensimmäistä 12

kertaa kytketty taloudelliseen kasvuun ja yhteiskunnan rakennemuutoksen toteuttamiseen. Työeläkelait luotiin 1961 työmarkkinajärjestöjen painostuksesta työmarkkinaratkaisuna yksityisen lakialoitteen pohjalta. Ansiosidonnaisuuden poistamista kansaneläkejärjestelmästä voidaan pitää yhtenä keskeisenä syynä työeläkejärjestelmän syntyyn, koska kansaneläkejärjestelmän ei enää katsottu takaavan palkansaajille riittävää eläketurvaa. Työeläkkeissä eläkeoikeuden perusteena on työsuhde, eläkkeet ovat ansioihin sidottuja ja ne perustuvat koskemattomuusperiaatteelle. Sen mukaan työntekijän eläkeoikeus säilyy, vaikka hän vaihtaisi työpaikkaa. Työeläkkeen tavoitteena on taata työelämässä mukana olleille saavutettu kulutustaso, kun taas kansaneläkkeen tavoitteena on taata jokaiselle maassa asuvalle vähimmäiseläketurva. Työeläkkeiden rahoitus pohjautuu osittaiseen rahastointiin, ja rahastoinnin tarkoituksena oli eläkkeiden turvaamisen ohella tukea teollistamista ja yritysten investointeja automaattisen takaisinlainauksen kautta. Takaisinlainauksen mukaan vakuutusmaksun sen osan, jota ei välittömästi tarvita eläkemenoihin, työnantaja voi maksaa velkakirjalla. Kolmantena 1960-luvun alun merkittävänä sosiaalipoliittisena uudistuksena voidaan pitää pakollisen sairausvakuutuksen syntyä 1963. Sairausvakuutuslain mukaan jokainen Suomessa asuva on vakuutettu sairauden, raskauden ja synnytyksen varalta. Sairausvakuutuslaki sisältää kaksi pääasiallista korvausmuotoa: toisaalta sairaanhoitovakuutuksena sairaudesta, raskaudesta ja synnytyksestä aiheutuvien tarpeellisten kustannusten korvaamisen ja toisaalta päivärahavakuutuksena niistä aiheutuvien työtulomenetysten korvaamisen. Oikeus sairauspäivärahaan on 16 64-vuotiailla, ja se sisältää ansioihin suhteutetun päivärahan ja vähimmäispäivärahan. Äitiysvakuutus sairausvakuutukseen liitettynä takasi jokaiselle äidille äitiysrahan ja tärkeitä äitiyshuoltopalveluja. Myös kuntoutukseen ja sairauksien ehkäisyyn luotiin uusia lähtökohtia sekä perusta varhaiskuntoutukselle. Sairausvakuutus paransi huomattavasti sosiaaliturvaa ja siirsi osaltaan terveydenhuollon painopistettä avohuoltoon, mitä tuki myös vuoden 1972 kansanterveyslaki. Työttömyysturvauudistus sekä työeläkejärjestelmän ja sairausvakuutuksen synty merkitsivät sosiaaliturvajärjestelmän huomattavaa laajentumista ja modernin sosiaalivakuutuksen syntyä. Uudistusten myötä työmarkkinajärjestöjen rooli sosiaaliturvan kehittämisessä vahvistui ja ansiosidonnaisen sosiaaliturvan kehittäminen tuli etusijalle. 1.3. Sosiaaliturva tulopolitiikan osaksi Pyrkimys kansalliseen eheyttämiseen, sisäpolitiikan suunnanmuutos ja ammattiyhdistysliikkeen eheyttäminen auttoivat Suomen siirtymistä tulopolitiikan kauteen 1968. Sosiaalidemokraattien nouseminen johtavaksi hallituspuolueeksi loi myös poliittiset edellytykset työmarkkinajohtoisen sosiaalipolitiikan kehittämiselle. Tulopoliittiseen neuvottelujärjestelmään siirtyminen merkitsi Suomessa uutta yhteiskunnallista ekspansiota ja yhteiskunnan rakennemuutoksen nopeutumista. Tulopoliittiset kokonaisratkaisut tehtiin kansan eheyttämisideologiaan vedoten työmarkkinajärjestöjen (SAK:n, STK:n ja Maa- ja metsäta- Suomalainen sosiaaliturva Sosiaaliturvan muotoutuminen 13

14 loustuottajain Keskusliiton MTK:n), kansanrintamahallitusten ja tasavallan presidentin myötävaikutuksella. Sosiaalipolitiikassa palkansaajien ansiosidonnaisen sosiaaliturvan kehittäminen tuli etusijalle, ja sosiaaliturvan kehittäminen sidottiin taloudelliseen kasvuun nojaavaan uudistuspolitiikkaan, jonka tavoitteena oli turvata Suomen kansainvälinen kilpailukyky ja rakentaa Suomesta moderni, teollistunut hyvinvointivaltio. Valtion ja kuntien viranhaltijain ja työntekijäin eläketurva muuttui yksityisen sektorin työeläkejärjestelmän mallin mukaisesti ansioperusteiseksi. 1970-luvulle tultaessa laajennettiin kansaneläke- ja työeläkejärjestelmiä perhe-, työttömyys- sekä rintamasotilas- ja rintamaveteraanieläkkeillä. Viljelijä- ja yrittäjäväestölle luotiin eläketurva ja se liitettiin työeläkejärjestelmään vuonna 1970. Näin koko työvoima oli tullut ansiosidonnaisen eläketurvan piiriin. Yksityisen sektorin työeläkkeiden tavoitetaso nostettiin 60 %:iin työtulosta vuonna 1975 ja työeläkkeet tehtiin ensisijaiseksi kansaneläkkeen tukiosaan nähden. Tämä merkitsi eläketurvan kehittämisen painopisteen siirtymistä kansaneläkejärjestelmästä työeläkejärjestelmään, mikä soveltui hyvin taloudelliseen kasvuun ja teollistamiseen pohjautuvaan tulopolitiikkaan. Toisen maailmansodan jälkeinen yhtäjaksoinen talouskasvu päättyi OECD-maissa vuosien 1973 ja 1979 öljykriiseihin. Suomeen taloustaantuma vaikutti myöhemmin kuin muihin OECD-maihin, ja talouskasvu oli pysähdyksissä vuosina 1975 1977. Taantuma merkitsi Suomen talouspolitiikassa suunnanmuutosta, ja vuodesta 1977 alkaen valtio alkoi tukea yritysten kilpailukykyä elvytystoimin. Suomi selvisi taantumasta melko nopeasti Neuvostoliiton kaupan vuoksi, ja 1980-luvulla Suomen talouskasvu olikin eurooppalaista keskitasoa korkeampaa. Kansaneläkeuudistuksen kolme ensimmäistä vaihetta toteutettiin vuosina 1980 1985, mutta taloudellisen tilanteen takia suunniteltua hitaammin. Kansaneläkkeestä tuli veronalainen mutta tuloharkinnasta riippumaton, jokaiselle maassa asuvalle kuuluva henkilökohtainen vähimmäiseläke. Kansaneläkeuudistus oli tulopolitiikan kaudella ensimmäinen merkittävä sosiaalipoliittinen uudistus, jossa eläkeläisjärjestöjen merkitys oli huomattava uudistuksen toteutumiselle. Joustavat eläkeikäjärjestelyt toteutettiin kansaneläke- ja työeläkejärjestelmissä sekä valtion ja kuntien eläkejärjestelmissä vuosina 1986 1989. Näin kansaneläke- ja työeläkejärjestelmän tehtävänjako vakiintui. Sairausvakuutuksen päivärahoja sekä tapaturma- ja liikennevakuutuksia koskevasta ns. SOVE-uudistuksesta työmarkkinajärjestöt sopivat vuoden 1981 tulopoliittisen kokonaisratkaisun yhteydessä, ja uudistukset astuivat voimaan 1982. Päiväraha- sekä tapaturma- ja liikennevakuutusetuuksia korotettiin ja ne saatettiin verolle. Sairausvakuutuksen päivä- ja äitiysrahat lähes kaksinkertaistuivat, ja samalla päiväraha tuli ensisijaiseksi työeläkkeisiin nähden. Työttömyysturva uudistettiin vuonna 1985 työmarkkinajärjestöjen sopiman vuoden 1984 tulopoliittisen kokonaisratkaisun osana. Uudistuksessa työttömyysavustus ja työttömyyskorvaus muuttuivat ansiopäivärahaksi ja peruspäivärahaksi, niiden tasoa korotettiin ja ne muuttuivat veronalaiseksi tuloksi. Uudistusten myötä Suomen sosiaalivakuutus tuli sidottua entistä kiinteämmin työhön ja työsuorituksiin. Etuuksien verotus vaikuttaa kuitenkin tuloja tasoittavasti.

1.4. Sosiaali- ja terveyspalvelut universaaleiksi Terveyspalvelut kattaviksi Kun 1960-luvulla keskeisenä tavoitteena oli terveydenhuollon laajalti kattavien palvelujen aikaansaaminen, 1970-luvulla terveyspolitiikan tavoitteena oli sairauksien ehkäisy ja kokonaisvaltainen terveyspolitiikka. Vuoden 1972 kansanterveyslaki aiheutti perusteelliset uudelleenjärjestelyt kansanterveyden edistämiseksi. Kansanterveyslaki siirsi terveyspolitiikan painopisteen avosairaanhoitoon ja terveydenhoitoon. Lain tavoitteena oli taata kaikille kansalaisille yhtäläiset terveydenhuoltopalvelut maan eri osien ja väestöryhmien kesken. Terveydenhuollon toiminnot järjestettiin kuntien tai kuntainliittojen terveyskeskuksissa, ja tämä merkitsi julkisten perusterveydenhuoltopalvelujen syntyä. Kunnat velvoitettiin järjestämään asukkailleen sairaanhoitopalvelut, kouluterveydenhuolto sekä alle 17-vuotiaiden hammashoito. Valtio osallistui perusterveydenhuollon kustannuksiin kuntien kantokykyluokituksen mukaan. Kansanterveyslain seurauksena potilas voi käyttää sekä kunnallisia että sairausvakuutuksen korvaamia yksityisiä terveyspalveluja. Työterveyshuoltoa kehitettiin sairausvakuutuksen säätämisestä lähtien niin, että sairausvakuutuslainsäädäntöön sisällytettiin säännös työpaikkaterveydenhuollon kustannusten korvaamisesta työnantajille yleisen sairausvakuutuksen korvausperusteiden mukaisesti. Kansanterveyslain ja siihen vuonna 1978 tehtyjen muutosten avulla työterveyshuolto liitettiin osaksi perusterveydenhuollon palvelujärjestelmää. Lakisääteiseksi työterveyshuolto tuli vuonna 1979, jolloin työnantajan velvollisuudeksi tuli järjestää ehkäisevä työterveyshuolto kaikille palveluksessaan oleville työntekijöille. Kansanterveyslain ja sairausvakuutuslain voimassaolo yhdessä täydennettynä työterveyshuoltolailla mahdollistaa sekä julkisten että yksityisten terveyspalvelujen saannin. Lasten päivähoito kaikille Sosiaalihuollon asema sosiaalipolitiikan kentässä muuttui 1960- ja 1970-luvuilla. Agraarivaltaisuuden väistyminen muutti perinteisiä sosiaalisia verkostoja, joiden varassa vanhukset saivat huolenpidon lapsiltaan ja isovanhemmat huolehtivat näiden lapsista. Samanaikaisesti (1970) lapset vapautuivat laillisesti vanhempiensa elatusvastuusta. Perinteisten sosiaalisten verkostojen rikkoutumisen lisäksi sosiaalipalvelujen tarvetta lisäsivät myös perherakenteen muuttuminen, muuttoliike ja naisten työssäkäynnin lisääntyminen. Päivähoidon kehittämiseen vaikutti merkittävästi sosiaalihuollon periaatekomitean mietintö (1971), jonka mukaan köyhäinhoitoajattelun sijaan oli pyrittävä luomaan palveluja kaikille niiden tarpeessa oleville kansalaisille. Yhteiskunnan oli sosiaaliturvapolitiikassa omaksuttava palvelun periaate. Tietyt sosiaaliset tilanteet ja vaikeudet lasten päivähoidon tarve mukaan luettuna olivat yhteiskunnan kehittyessä muotoutuneet sellaisiksi, ettei yksilö ilman yhteiskunnan apua kykene selviytymään niistä. Yhteiskunnan tuen tulisi tällöin olla kaikkien sellaisten yksilöiden ja perheiden saatavissa, joilla sen tarve on ilmeinen. Sosiaalipalveluista toteutettiin ensimmäisenä lasten päivähoitouudistus 1973. Päivä- Suomalainen sosiaaliturva Sosiaaliturvan muotoutuminen 15

hoitolain mukaan lasten päivähoitotoiminta irrotettiin lastensuojelun piiristä ja se määriteltiin yleiseksi sosiaalipalveluksi. Siinä korostuivat perhekustannusten tasaukseen ja lasten kasvatusolosuhteisiin liittyvät tavoitteet sekä sukupuolten välisen tasa-arvon edistäminen. Päivähoidon toteutuksesta vastaavat kunnat, joiden on järjestettävä päivähoito kaikille sitä tarvitseville lapsille. Kansanterveyslaki ja lasten päivähoitolaki kuuluivat osana suomalaisen hyvinvointivaltion rakentamiseen, ja ne loivat perustan universaalisten julkisten palvelujen laajenemiselle. Lasten kotihoidon tuki Laki lasten kotihoidon tuesta astui voimaan 1985 osana pienten lasten hoidon uudistamista. Lasten kotihoidon tukea maksetaan vanhemmille, joiden alle kolmivuotiaat lapset eivät ole julkisessa päivähoidossa. Kotihoidon tuki tarjoaa vanhemmille mahdollisuuden valita, miten he hoitavat pienet lapsensa. Pienten lasten hoitoa laajennettiin vuodesta 1990 alkaen niin, että kaikille alle kolmivuotiaille lapsille taattiin kunnallinen hoitopaikka tai sen vaihtoehtona alle kolmivuotiaiden lasten vanhemmille lasten kotihoidon tuki. Vuodesta 1996 alkaen päivähoito-oikeus laajennettiin koskemaan kaikkia alle kouluikäisiä lapsia. Vuonna 1997 lähes kaikki pienten lasten hoitomuodot olivat tulleet julkisen tuen piiriin, kun kunnallista päivähoito-oikeutta ja lasten kotihoidon tukea täydennettiin yksityisen hoidon tuella. Sosiaalihuolto uudistuu Sosiaalihuoltolain uudistus 1984 korvasi huoltoapulain ja sosiaalihallintolain. Huoltoavun sijaan tuli toimeentulotuki. Siihen oli oikeus jokaisella henkilöllä, joka ei voinut muutoin saada kohtuullista toimeentuloa. Lakiuudistukseen liittyi uusi valtionosuusjärjestelmä, joka tasa-arvoisti sosiaali- ja terveystoimen valtionosuuksien suhteen sekä yhdenmukaisti valtionapujärjestelmän. Kunnallinen sosiaalitoimi sidottiin valtiolliseen suunnittelujärjestelmään, ja valtio ohjasi sosiaalipalvelujen rakentamista ja toteuttamista. Kunnan sosiaalihuollon toimintamuodot määriteltiin niin, että kunta velvoitettiin järjestämään sosiaalipalveluja, antamaan toimeentulotukea ja suorittamaan sosiaaliavustuksia. Näin kaikki sosiaalipalvelut tulivat samanasteisen lakisääteisen järjestämisvastuun piiriin. Sosiaalipalveluissa voidaan katsoa tapahtuneen periaatteellinen siirtymä köyhäinhoidosta universaaliin hoivapolitiikkaan. Kansanterveyslaki, lasten päivähoitolaki ja huoltoapulain uudistaminen kuuluivat osana suomalaisen hyvinvointivaltion rakentamiseen 1970- ja 1980-luvuilla, ja ne loivat perustan hyvinvointivaltion palvelujen laajentumiselle. Omaishoidon tuki Sosiaalihuoltolain muutoksen yhteydessä vuonna 1984 uudeksi sosiaalipalvelun muodoksi tuli vanhuksille, vammaisille ja pitkäaikaissairaille tarkoitettu kotihoidon tuki, johon kunnilla on mahdollisuus saada valtionapua. Vaikka laki ei velvoitakaan kuntia maksamaan kotihoidon tukea, kaikki kunnat ovat ottaneet sen käyttöön. Vuonna 1993 kotihoidon tuen nimi muuttui omaishoidon tueksi. Omaishoidon tukea kunnat maksavat lähinnä omaisille, jotka hoitavat vanhuksia, vammaisia ja pitkäaikaissairaita. 16

Lasten kotihoidon tuen ja omaishoidon tuen voidaan katsoa edustavan sosiaaliturvassa uudenlaista ajattelua. Ne ovat yhdistelmä julkista ja yksityistä, jossa julkinen sektori osallistuu hoivan aiheuttamiin kustannuksiin ja hoivatyö tehdään yksityisesti lähinnä kodeissa. 1.5. 1990-luku ja sosiaaliturva Läntisen talouden lama, Neuvostoliiton hajoamisesta seurannut (tuotteiden ja hyödykkeiden vaihtoon perustuneen) idänkaupan romahdus ja 1980-luvun lopulla harjoitettu rahaja valuuttapolitiikka ajoivat Suomen sodanjälkeisen ajan syvimpään talouslamaan 1990- luvun alussa. Nopeasti kasvanut työttömyys pienensi verotuloja ja lisäsi sosiaalimenoja, mikä yhdessä pankkituen kanssa kasvatti valtiontalouden alijäämää ja velkaa. Finanssipolitiikkaa ei käytetty talouden elvyttämiseen siinä määrin kuin Ruotsissa, koska sen pelättiin pahentavan vaihtotaseen alijäämää. Myös valtionvelan kasvun rajoittaminen katsottiin välttämättömäksi. Julkista taloutta tasapainotettiin leikkaamalla menoja sekä kiristämällä työn verotusta. Suomi liittyi Euroopan unionin jäseneksi 1995 ja Euroopan talous- ja rahaliiton EMUn jäseneksi 1999. Eläkevakuutus 1990-luvun alun merkittävin eläketurvan uudistus oli 1.7.1990 toteutettu perhe-eläkeuudistus. Siinä miesleskille myönnettiin oikeus perhe-eläkkeeseen kansaneläke- ja työeläkejärjestelmissä, kun tätä ennen perhe-eläkeoikeus oli ollut vain naisleskillä. Aikaisemmin vain valtion ja kuntien eläkejärjestelmissä myös miesleskillä oli ollut oikeus perhe-eläkkeeseen. Lisäksi lapseneläkkeen määriä korotettiin ja leskeneläkkeen kohdentumista tarkennettiin. Talouslaman aiheuttamat sosiaalimenojen leikkaukset heijastuivat myös eläketurvaan. Eläkemenoja pyrittiin supistamaan jättämällä väliin eläkkeiden indeksikorotuksia ja korottamalla varhaiseläkkeen ikärajaa. Työmarkkinajärjestöjen sopimuksella yksityisen ja julkisen alan työeläkkeiden rahoituspohjaa laajennettiin siten, että vuonna 1993 työntekijät alkoivat myös maksaa työeläkemaksua. Vuoden 1995 alusta valtion ja kuntien eläkejärjestelmissä vanhuuseläkeikä korotettiin 63 vuodesta 65 vuoteen ja eläkkeiden tavoitetaso alennettiin 66 %:sta 60 %:iin. Muutokset koskivat tulevia eläkkeitä. Näin valtion ja kuntien eläkkeet yhtenäistettiin yksityisen alan työeläkejärjestelmän kanssa. Eläketurvan supistuksia jatkettiin vuonna 1996, ja ne koskivat yksityisen ja julkisen alan työeläkkeissä pääasiassa tulevia eläkkeitä. Eläkepalkan laskutapa muutettiin määräytyväksi 10 viimeisen vuoden ansioiden perusteella. Lisäksi työeläkkeissä otettiin käyttöön ns. taitettu indeksi, jossa TEL-indeksit olivat erilaisia työikäisille ja 65 vuotta täyttäneille. Eläketurvan leikkaukset koskettivat myös kansaneläkkeitä. Kansaneläkkeen erillistä pohjaosaa ei ole maksettu vuoden 1995 jälkeen alkaviin uusiin eläkkeisiin, ja pohjaosa poistui ennen vuotta 1996 alkaneista eläkkeistä kokonaan vuonna 2001. Näin kansaneläke muuttui työeläkevähenteiseksi vähimmäiseläkkeeksi. Suomalainen sosiaaliturva Sosiaaliturvan muotoutuminen 17

Sairausvakuutus 1990-luvun alussa talouslaman takia sairausvakuutuksen ansiosidonnaisten vanhempainrahojen korvausprosentteja pienennettiin useita kertoja ja lisäksi pidennettiin sairauspäivien odotusaikaa. Vaikka ansiosidonnaisten päivärahojen korvausprosentteja alennettiin, säilytettiin silti pienituloisten ja tulottomien päivärahan reaaliarvo korottamalla pieniä päivärahoja. Vuoden 1996 sosiaaliturvan leikkaukset kohdistuivat myös sairausvakuutukseen. Sairausvakuutuslakia muutettiin niin, että sairauspäivärahalla alettiin korvata pääsääntöisesti vain menetettyä ansiota. Samalla luovuttiin sairausvakuutuksen vähimmäispäivärahasta, jota aikaisemmin oli voitu maksaa ilman työtuloja oleville. Kuitenkin tulottomille voitiin maksaa tarveharkintaista sairauspäivärahaa, jos työkyvyttömyys kesti vähintään 60 päivää. Sen sijaan vähimmäispäiväraha säilytettiin äitiys-, isyys- ja vanhempainrahassa, vaikka sen tasoa alennettiinkin ja indeksisidonnaisuus poistettiin. Työtulovakuutuksen ohella myös sairaanhoitovakuutukseen, erityisesti lääkekorvauksiin, tehtiin leikkauksia: 90 %:n lääkekorvaus alennettiin 75 %:iin, ja 100- ja 75-prosenttisesti korvattaviin lääkkeisiin tuli kiinteä omavastuu. Työterveyshuolto Laman takia 1990-luvun alussa sairausvakuutuksen korvauksia terveydenhuollon kustannuksista alennettiin 55 %:sta 50 %:iin. Työterveyshuollon korvausjärjestelmä uusittiin vuonna 1995. Uudistuksella pyrittiin vahvistamaan ennalta ehkäisevää ja työkykyä ylläpitävää toimintaa. Työterveyshuollolle ja työnantajan vapaaehtoisesti järjestämälle sairaanhoidolle ja muulle terveydenhuollolle määrättiin korvauksen enimmäismäärät. Erikoislääkärinpalveluja rajattiin ja perheenjäsenten terveydenhuollon korvaaminen lopetettiin. Työterveyshuoltolainsäädäntöä uudistettiin vuonna 2002 vastaamaan muuttuvan työelämän ja työvoiman tarpeita. Uuden lain mukaan työnantajan on kustannuksellaan järjestettävä työterveyshuolto työstä ja työolosuhteista johtuvien terveysvaarojen ja -haittojen ehkäisemiseksi ja torjumiseksi sekä työntekijöiden turvallisuuden, työkyvyn ja terveyden suojelemiseksi ja edistämiseksi. Kuntoutus Kuntoutuslainsäädännön kokonaisuudistus toteutettiin 1.10.1991. Uudistuksen tavoitteena oli kuntoutusjärjestelmän työnjaon selkeyttäminen ja kuntoutuksen toimeentuloturvan aukkojen korjaaminen. Keskeisiin sosiaali- ja terveydenhuollon, työhallinnon ja vakuutusjärjestelmien lakeihin sisällytettiin kuntoutusvelvoite sekä organisaatioita velvoittava säännös yhteistyöstä. Muiden muassa kansaneläke- ja työeläkelakeihin tuli säännös, jonka mukaan ennen eläkepäätöksen tekoa eläkelaitoksen on tarvittaessa varmistettava työntekijän kuntoutusmahdollisuudet. Kuntoutuksen aikainen toimeentuloturva järjestetään kuntoutusrahan avulla. Sitä maksetaan työikäisille 16 64-vuotiaille, jos kuntoutuksen tavoitteena on työelämässä pysyminen, työelämään palaaminen tai sinne tulo eikä työssäkäynti ole kuntoutusaikana mahdollista. 18