EUROOPAN PARLAMENTTI 1999 2004 Kansalaisvapauksien ja -oikeuksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta 24. lokakuuta 2003 VÄLIAIKAINEN 2003/2154(INI) PAR B MIETINTÖLUONNOS Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille sekä Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle: Lahjonnanvastaiset toimet: välineet ja suositukset (2003/2154(INI)) Kansalaisvapauksien ja -oikeuksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta Esittelijä: Francesco Rutelli PR\511251.doc PE 329.915
PR_INI PE 329.915 2/6 PR\511251.doc
PERUSTELUT Kansainvälinen ja yhteisön lainsäädäntö Kauppavaihdon maailmanlaajuistuminen on lisännyt huomattavasti petoksia ja lahjontaa. Sen vuoksi lahjonnan torjumiselle on viime aikoina annettu keskeinen osa kansainvälisten elinten poliittisessa ohjelmassa. Lahjontaa on torjuttava useilla tasoilla ja torjunnan tehostamiseksi siihen on sisällytettävä monitahoinen globaali lähestymistapa. Euroopan neuvosto on ensimmäinen järjestö, joka on säännellyt kysymystä 27. tammikuuta 1999 annetulla lahjontaa koskevalla rikosoikeudellisella yleissopimuksella, joka tuli voimaan 1. heinäkuuta 2002, ja 4. marraskuuta 1999 annetulla lahjontaa koskevalla siviilioikeudellisella yleissopimuksella, joka tuli voimaan 1. marraskuuta 2003. Euroopan neuvosto perusti myös 1. toukokuuta 1999 lahjonnan vastaisen valtioiden ryhmän (GRECO), jonka tehtävänä on arvioida lahjontaa koskevien yleissopimusten noudattamista. OECD on hyväksynyt kansainvälisissä liikesuhteissa tapahtuvan ulkomaisiin virkamiehiin kohdistuvan lahjonnan torjuntaa koskevan yleissopimuksen, joka tuli voimaan 15. helmikuuta 1999. Sopimuksessa määritellään yhteiset säännöt kolmansissa maissa lahjontaan syyllistyvien yhteiskuntien ja henkilöiden rankaisemiseksi. Tämän yleissopimuksen ja eettisten menettelyjen parantamisesta julkishallinnon alalla vuonna 1998 annetun suosituksen 1 mukaisesti OECD antoi kesäkuussa 2003 suosituksen "eturistiriitojen ratkaisemisesta julkishallinnon alalla". OECD:n suositus on ensimmäinen kansainvälinen, yksinomaan eturistiriitoihin tarkoitettu väline, jolla annetaan määritelmä, vahvistetaan standardit nykyisten tapausten ratkaisemiseksi ja ehdotetaan ehkäiseviä toimia, jotta ristiriitatilannetta ei syntyisi eikä se johtaisi lahjontaan. Suosituksessa jäsenvaltioita kehotetaan kehittämään aukoton strategia julkishallinnon lahjomattomuuden edistämiseksi, nykyisten eturistiriitatapausten tunnistamiseksi ja mahdollisten eturistiriitatapusten määrittämiseksi. Tehokkaiden ja tarkoituksenmukaisten rangaistusten varmistaminen edellyttää tehokasta valvontaa, mukaan luettuna viran yhteensopimattomuus ja siis sen lakkaaminen. OECD:n suositukset eivät ole sitovia, mutta tämä tärkeä kansainvälinen standardi on hyvä vertailukohta säädösten laatimiseksi niin, että eturistiriidat voidaan torjua ja voimassa olevia säädöksiä tarkistaa ja uudistaa. OECD valmistelee parhaillaan myös käytännön toimenpiteitä hallitusten ja instituutioiden auttamiseksi suuntaviivojen täytäntöönpanossa. Suosituksen todellisesta täytäntöönpanosta annetaan ensimmäinen selvitys vuonna 2006. 1 (C(98)70/LOPULLINEN) PR\511251.doc 3/6 PE 329.915
Myös YK saavutti vuonna 2003 kaksi varsin huomattavaa tulosta lahjonnan turjumisessa. Ensimmäinen on järjestäytyneen rikollisuuden torjumisesta 29. syyskuuta 2003 tehdyn Palermon yleissopimuksen voimaantulo ja toinen on valmistelevien toimien saattaminen päätökseen lahjonnan torjumista koskevasta YK:n rikosoikeudellisesta yleissopimuksesta, joka allekirjoitetaan 9. 10. joulukuuta 2003 Meksikossa. Euroopan unioni on alkanut torjua lahjontaa jäsenvaltioiden yhteisillä varoilla, toisin sanoen yhteisön talousarviosta. Euroopan unioni hyväksyi jo vuonna 1995 Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskevan yleissopimuksen ja sen kaksi pöytäkirjaa. Ensimmäinen, 2 vuodelta 1996, on pöytäkirja, jolla pyritään "torjumaan sellaista lahjontaa, jossa niin hyvin kansallisia kuin yhteisöjen virkamiehiä on osallisina", ja toinen, 3 vuodelta 1997, koskee "oikeushenkilöiden vastuuta, takavarikointia, rahanpesua sekä jäsenvaltioiden ja komission välistä yhteistyötä Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseksi ja näihin asioihin liittyvien henkilötietojen suojaamiseksi". Jäsenvaltiot allekirjoittivat vuonna 1997 lahjonnan torjumista koskevan yleissopimuksen, joka sitoo Euroopan yhteisöjen ja Euroopan unionin jäsenvaltioiden virkamiehiä. Yksityisen sektorin osalta neuvosto teki 22. heinäkuuta 2003 lahjonnan torjumista yksityisellä sektorilla koskevan puitepäätöksen, jolla korvataan vuoden 1998 yhteinen toiminta. Muista lahjonnan torjumisesta vastaavista kansainvälisistä järjestöistä mainittakoon kansalaisjärjestö Transparency International, joka on maailmanlaajuinen vertailukohta lahjonnan torjunnan alalla, ja World Business Organisation, joka on perustanut erityisen lahjonnantorjuntakomission. Sen tehtävänä on valvoa kansainvälisten yleissopimusten moitteetonta täytäntöönpanoa ja määritellä hyvää käytäntöä koskevat ohjeet. Esittelijän kanta On olemassa monenlaisia kansainvälisiä välineitä. Kuitenkin on tiettyjä ongelmia, kuten kansainvälisen säännöstön ratifioinnin laiminlyönti ja sen jättäminen saattamatta osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä, tiettyjen, esimerkiksi OECD:n suositusten ei-sitova luonne ja useiden toimintatasojen koordinointi. Kaikki jäsenvaltiot eivät ole vielä ratifioineet Euroopan neuvoston yleissopimuksia. Rikosoikeudellista yleissopimusta eivät olleet 14. lokakuuta 2003 mennessä ratifioineet Itävalta, Belgia, Ranska, Saksa, Kreikka, Italia, Luxemburg, Espanja, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta. Siviilioikeudellista yleissopimusta eivät olleet ratifioineet Itävalta, Belgia, Tanska, Ranska, Saksa, Irlanti, Italia, Luxemburg, Alankomaat, Portugali, Espanja, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta. Sen sijaan lähes kaikki ehdokasvaltiot (Latviaa lukuun ottamatta) ovat ne ratifioineet. 2 Neuvoston säädös, annettu 27 päivänä syyskuuta 1996, Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskevaan yleissopimukseen liittyvästä pöytäkirjasta Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 313, 23.10.1996 s. 1. 3 Neuvoston säädös, annettu 19 päivänä kesäkuuta 1997, Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskevaan yleissopimukseen liittyvästä toisen pöytäkirjan tekemisestä Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 221, 19.7.1997 s. 11. PE 329.915 4/6 PR\511251.doc
Mainitun yleissopimuksen toinen pöytäkirja, joka koskee Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista, oikeushenkilöiden vastuuta, takavarikointia ja rahanpesua, ei ole tullut voimaan yhteisössä, koska sitä ei ole ratifioitu, kuten ei myöskään yleissopimusta Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden virkamiesten lahjonnasta. Yleissopimusten väline on osoittautunut vanhanaikaiseksi. Amsterdamin sopimuksella unionille annettiin sitovampia välineitä rikosoikeudelliseen yhteistyöhön liittyvissä kysymyksissä. Esittelijä kehottaa sen vuoksi komissiota muuttamaan yhteisössä voimassa olevia lahjonnan torjumista koskevia yleissopimuksia sitovammiksi säädöksiksi EY:n perustamissopimuksen 29 artiklan, 31 artiklan e alakohdan ja 34 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti. Eurooppalaisen pidätysmääräyksen voimaantulon vuoksi 1. tammikuuta 2004 on entistä välttämättömämpää antaa selvä määritelmä sekä yksityisen että julkisen sektorin aktiivisesta ja passiivisesta lahjonnasta. Selvien ja Euroopan tasolla yhteensopivien määräysten määritelmän lisäksi on arvioitava lainsäädännön täytäntöönpanoa yksittäisissä jäsenvaltioissa. Jotta lahjonnan torjunta olisi tehokasta, rangaistukset on todella pantava täytäntöön. Rangaistukset on käsitettävä todelliseksi vaaraksi eikä vähäiseksi riskiksi. Esittelijä on samaa mieltä komission kanssa siitä, että yhteisön olisi ensiksi liityttävä Euroopan neuvoston GRECO-ryhmään. Toiseksi komission olisi luotava riippumaton arviointijärjestelmä yhteisön oikeuden moitteettoman täytäntöönpanon arvioimiseksi. Muita lahjonnan torjuntaan läheisesti liittyviä välineitä ovat esimerkiksi ehdotukset puitepäätöksiksi tavaroiden takavarikoinnista ja takavarikointia koskevien määräysten toimeenpanosta Euroopan unionissa. Euroopan parlamentti on esittänyt kantansa. Nyt asia on neuvoston käsissä. Myös Eurojustilla ja Europolilla on tärkeä tehtävä lahjonnan torjumisessa. Eurojustin tehtävänä on rikosoikeudellisista toimista vastaavien kansallisten viranomaisten yhteensovittaminen, yhteistyö järjestäytynyttä rikollisuutta koskevissa, erityisesti Europolin aloitteesta toteutettavissa tiedusteluissa sekä yhteistyö Euroopan oikeudellisen verkoston kanssa oikeusapupyyntöihin vastaamisen yksinkertaistamiseksi. Esittelijä toivoo, että Eurojust voitaisiin lähiaikoina muuttaa Euroopan syyttäjäviranomaiseksi, jolla olisi todellista tutkinnallista ja rikosoikeudellista toimivaltaa. Euroopan tulevaisuutta käsittelevän valmistelukunnan esittämässä ehdotuksessa sopimukseksi Euroopan perustuslaista määrätty menettely (III-175 artikla) hankaloittaa syyttäjäviranomaisen luomista, koska se edellyttää neuvoston yksimielistä päätöstä ja koska tietyt jäsenvaltiot ovat ilmeisen vastahakoisia. Lainsäädännön ja lainvalvonnan välineiden lisäksi tarvitaan ehkäiseviä toimia ja siviiliyhteiskunnan osallistumista. Lahjuksia antavien ja vastaanottavien rankaiseminen ei riitä, vaan tarvitaan eettisiä toimia, joita ovat hyvää käytäntöä koskevien ohjeiden määrittely, julkishallinnon tiedotuskampanjat, koulutus ja väestölle tiedottaminen. PR\511251.doc 5/6 PE 329.915
Lisäksi on toteutettava ehkäiseviä toimia lahjontatapausten vähentämiseksi erityisesti jäsenvaltioiden hallitusten ylimmillä tasoilla. Tältä osin esittelijä pitää välttämättömänä eturistiriitoja koskevia sitovia eurooppalaisia sääntöjä. Vankka perusta, jonka pohjalta unioniin laaditaan sitova säännöstö, on OECD:n kesäkuussa 2003 antama suositus eturistiriitojen ratkaisemista julkishallinnon alalla koskevista suuntaviivoista. OECD:n asiakirjassa todetaan, että valtion virkamiehiä koskevien eturistiriitojen puutteellinen ratkaiseminen saattaa vähentä kansalaisten luottamusta valtion elimiin. Esittelijä on samaa mieltä myös siitä, että ratkaisematon eturistiriita saattaa johtaa virka-aseman väärinkäyttöön. Eturistiriita määritetään virkamiehen virkavelvollisuuden ja yksityisten etujen välisenä ristiriitana, jossa virkamiehen oma etu saattaa asiaankuulumattomasti vaikuttaa virkavelvollisuuksien ja tehtävien suorittamiseen. Näin määriteltynä eturistiriita merkitsee samaa kuin todellinen eturistiriita. Eturistiriitatilanne voi olla vallitseva tai sen voidaan todeta vallinneen joskus menneisyydessä. Yksi tärkeimmistä kohdista, joka liittää suosituksen lahjonnan torjuntaan, on seuraava: "Jos yksityinen etu on todella vaarantanut virkamiehen velvollisuuksien täyttämisen, ei kyseessä ole niinkään "eturistiriita", vaan "virka-aseman väärinkäyttö" tai jopa lahjonta. OECD:n ratkaisuehdotus on, että virkamiesten olisi luovuttava sellaisista yksityisistä eduista tai rajattava niiden vaikutusta, jotka saattavat kyseenalaistaa päätökset, joiden tekemiseen he virkansa puolesta osallistuvat. Jos tätä ei voida toteuttaa, virkamiehen olisi pidättäydyttävä osallistumasta sellaisten päätösten tekemiseen, jotka voitaisiin kyseenalaistaa virkamiesten yksityisten etujen ja kytkösten vuoksi. Esittelijä on ottanut uudelleen esille myös useita komission tiedonannon suosituksia, jotka koskevat ehkäiseviä toimia sisämarkkinoilla. On myös muita toimenpiteitä, joita lukuisat kansainväliset järjestöt pitävät olennaisen tärkeinä lahjonnan torjumisessa. Näitä ovat tiedotusvälineiden monimuotoisuus ja riippumattomuus, oikeusviranomaisten riippumattomuus sekä poliittisten puolueiden rahoituksen ja vaalikulujen avoimuus. Komissiota kehotetaan tutkimaan näitä toiminta-aloja ja tekemään ehdotuksia. Arvoyhteiskunnassa on vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen moitteettoman kehittämisen varmistamiseksi tärkeää luoda perustat jäsenvaltioiden keskinäiselle luottamukselle. Tämä toteutetaan osaltaan määrittelemällä vähimmäisvaatimukset edellä mainituilla aloilla. PE 329.915 6/6 PR\511251.doc