Finanssimarkkinoiden makrotaloudellisten vaikutusten sääntely ja valvonta 32/2012 Rahoitusmarkkinat
Finanssimarkkinoiden makrotaloudellisten vaikutusten sääntely ja valvonta Työryhmän muistio Valtiovarainministeriön julkaisuja 32/2012 Rahoitusmarkkinat
VALTIOVARAINMINISTERIÖ PL 28 (Snellmaninkatu 1 A) 00023 VALTIONEUVOSTO Puhelin 0295 16001 (vaihde) Internet: www.vm.fi Taitto: Pirkko Ala-Marttila /VM-julkaisutiimi Suomen Yliopistopaino Oy Juvenes Print, 2012
Kuvailulehti Julkaisija ja julkaisuaika Valtiovarainministeriö, lokakuu 2012 Tekijät Makrovalvontatyöryhmä Julkaisun nimi Finanssimarkkinoiden makrotaloudellisten vaikutusten sääntely ja valvonta /Työryhmän muistio Asiasanat finanssivalvonta, luottolaitokset, vakaus Julkaisusarjan nimi ja numero Valtiovarainministeriön julkaisuja 32/2012 Julkaisun myynti/jakaja Julkaisu on saatavissa pdf-tiedostona osoitteesta www.vm.fi/julkaisut. Samassa osoitteessa on ohjeet julkaisun painetun version tilaamiseen. Painopaikka ja -aika Suomen Yliopistopaino Oy Juvenes Print, 2012 ISBN 978-952-251-406-9 (nid.) ISSN 1459-3394 (nid.) ISBN 978-952-251-407-3 (PDF) ISSN 1797-9714 (PDF) Sivuja 94 Kieli Suomi Tiivistelmä Työryhmän tavoitteena oli hallitusohjelman mukaisesti esittää tarpeelliset toimenpiteet tehokkaan kansallisen makrovakauden valvontajärjestelmän luomiseksi. Työryhmän toimeksianto perustuu osaltaan ehdotukseen uudeksi luottolaitosdirektiiviksi, jonka mukaan olisi säädettävä vähintään 2,5 %:n suuruisesta kiinteästä lisäpääomapuskurista sekä 0 2,5 %:n suuruisesta suhdannevaihteluiden tasoittamiseksi vaadittavasta muuttuvasta lisäpääomapuskurista (niin sanottu vastasyklinen pääomapuskuri). Luottolaitostoiminnasta annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi direktiivin vähimmäisvaatimusten mukaiset säännökset kiinteästä ja vastasyklisestä lisäpääomapuskurista. Lisäpääomapuskurin asettamisessa ja muuttamisessa olisi otettavat huomioon Euroopan järjestelmäriskikomitean suositukset. EU-sääntelyn keskeneräisyyden vuoksi tässä vaiheessa ei ehdoteta säädettäväksi niin kutsutuista järjestelmäriskipuskureista vaan niitä koskeva sääntelytarve arvioidaan myöhemmin erikseen EU-lainsäädännön valmistuttua. Finanssivalvonnalle ehdotetaan lisäksi oikeutta rajoittaa myönnettävän asunto-, kiinteistö- ja arvopaperivakuudellisen luoton määrää tilanteissa, joissa vakuudeksi annetaan hankittava asunto, kiinteistö tai arvopaperit. Finanssivalvonta voisi asettaa tällaisen enimmäisluototussuhteen asunto- ja kiinteistövakuudellisten luottojen osalta tiukimmillaan 80 %:iin ja arvopaperivakuudellisten luottojen osalta 60 %:iin vakuuden arvosta. Päätökset sekä vastasyklisen pääomapuskurin että enimmäisluototussuhteen asettamisesta ja muuttamisesta tekisi Finanssivalvonnan johtokunta ja päätösehdotuksesta olisi pyydettävä valtiovarainministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön sekä Suomen Pankin lausunto.
Presentationsblad Utgivare och datum Finansministeriet, oktober 2012 Författare Makrotillsynsarbetsgruppen Publikationens titel Finanssimarkkinoiden makrotaloudellisten vaikutusten sääntely ja valvonta /Työryhmän muistio Publikationsserie och nummer Finansministeriet publikationer 32/2012 Beställningar/distribution Publikationen finns på finska i PDF-format på www.vm.fi/julkaisut. Anvisningar för beställning av en tryckt version finns på samma adress. Tryckeri/tryckningsort och -år Suomen Yliopistopaino Oy Juvenes Print, 2012 ISBN 978-952-251-406-9 (hft.) ISSN 1459-3394 (hft.) ISBN 978-952-251-407-3 (PDF) ISSN 1797-9714 (PDF) Sidor 94 Språk Finska Sammandrag Arbetsgruppen hade i enlighet med regeringsprogrammet som mål att föreslå åtgärder som behövs för att skapa ett effektivt tillsynssystem för nationell makrostabilitet. Arbetsgruppens uppdrag baserar sig delvis på förslaget till ett nytt kreditinstitutdirektiv, enligt vilket man borde föreskriva om en fast tilläggskapitalbuffert på åtminstone 2,5 % samt om en variabel buffert på 0 2,5 % som behövs för att utjämna konjunkturväxlingar (s.k. kontracyklisk kapitalbuffert). Det föreslås att kreditinstitutslagen kompletteras med bestämmelser om fasta och kontracykliska tilläggskapitalbuffertar i enlighet med minimikraven i direktivet. Vid fastställandet och ändrandet av tilläggsbufferten bör man ta hänsyn till rekommendationerna från Europeiska systemriskkommittén. I detta skede föreslås det på grund av den ofullständiga EU-regleringen inte några bestämmelser om så kallade systemriskbuffertar, utan behovet av lagstiftning som gäller dem kommer att bedömas skilt efter att EU-lagstiftningen blivit färdig. Finansinspektionen föreslås dessutom få rätt att begränsa beloppet av beviljad bostads-, fastighets- och värdepappersgaranterad kreditgivning i situationer där garantin består av bostaden, fastigheten eller de värdepapper som är föremål för upphandlingen. I sådana situationer föreslås Finansinspektionen få möjlighet att begränsa den maximala finansieringen av bostads- och fastighetsgaranterade krediter i det striktaste fallet till 80 % och för värdepappersgaranterade krediters del till 60 % av garantins värde. Besluten om både kontracykliska kapitalbuffertar och maximala finansieringsandelar ska enligt förslaget fattas av Finansinspektionens direktion, och dessutom ska man begära ett utlåtande om det föreslagna beslutet hos finansministeriet, social- och hälsovårdsministeriet samt Finlands Bank.
Description page Publisher and date Ministry of Finance, October 2012 Author(s) Working Group for Macroprudential Supervision Title of publication Finanssimarkkinoiden makrotaloudellisten vaikutusten sääntely ja valvonta /Työryhmän muistio Publication series and number Ministry of Finance publications 32/2012 Distribution and sale The publication can be accessed in pdf-format in Finnish at www.vm.fi/julkaisut. There are also instructions for ordering a printed version of the publication. Printed by Suomen Yliopistopaino Oy Juvenes Print, 2012 ISBN 978-952-251-406-9 (print.) ISSN 1459-3394 (print.) ISBN 978-952-251-407-3 (PDF) ISSN 1797-9714 (PDF) No. of pages 94 Language Finnish Abstract The working group s objective was, in accordance with the Government Programme, to propose measures to create an effective national macroprudential supervision system. The working group s assignment is based partly on the proposal for a new Capital Requirements Directive, according to which a fixed additional capital buffer of at least 2.5 % and a variable additional capital buffer of 0 2.5 % required to offset cyclical fluctuations (a so-called counter-cyclical capital buffer) would have to be enacted. The working group proposes that provisions on the fixed and counter-cyclical additional capital buffers be added to the Credit Institutions Act in accordance with the minimum requirements of the directive. The recommendations of the European Systemic Risk Board should be taken into account in setting and modifying the additional capital buffers. Owing to the incomplete nature of EU regulations, it is not proposed at this stage to enact provisions on systemic risk buffers; the need for provisions relating to them will be assessed separately at a later date after the completion of EU legislation. For the Financial Supervisory Authority, the working group additionally proposes the right to limit the amount of housing-, real estate- and securities-backed credit in situations in which the housing, real-estate or securities to be acquired are given as collateral. The Financial Supervisory Authority could impose a maximum loan-to-value ratio, which at its tightest would be 80 % in respect of housing- and real estate-backed credits and 60 % in respect of securities-backed credits 60 % of the value of the collateral. Decisions on the setting and modification of both the counter-cyclical capital buffer and the maximum credit ratio would be made by the Board of the Financial Supervisory Authority, and the opinions of the Ministry of Finance, the Ministry of Social Affairs and Health, and the Bank of Finland on the proposed decision would be requested.
Valtiovarainministeriölle 1. Toimeksianto ja työryhmän järjestäytyminen Valtiovarainministeriö asetti 20.1.2012 työryhmän, jonka tavoitteena on hallitusohjelman mukaisesti esittää tarpeelliset toimenpiteet tehokkaan kansallisen makrovakauden valvontajärjestelmän luomiseksi. Työryhmän toimikausi päättyy 31.12.2012. Työryhmän tuli työssään ottaa huomioon muun ohessa: 1) EU-tason makrovakauden valvontajärjestelmä, erityisesti Euroopan järjestelmäriskikomitean tavoitteet, tehtävät ja toiminta sekä uudessa luottolaitosten vakavaraisuus- ja maksuvalmiusvaatimuksia koskevassa asetusehdotuksessa komissiolle ehdotettu toimivalta; 2) Euroopan Unionin lainsäädännöstä, erityisesti komission ehdotuksesta uudeksi luottolaitosdirektiiviksi johtuvat vaatimukset makrovakauden valvonnan kansalliselle järjestämiselle; 3) valtioneuvoston, Suomen Pankin ja Finanssivalvonnan lakisääteinen asema ja tehtävät talouspoliittisessa valmistelussa ja päätöksenteossa sekä finanssimarkkinoiden sääntelyssä ja valvonnassa, erityisesti makrovakauden valvonnan yhteys yleiseen talouspolitiikan valmisteluun ja sitä koskevaan päätöksentekoon; 4) hallitusohjelmassa asetettu tavoite riittävien toimintavaltuuksien varmistamisesta Finanssivalvonnalle makrovakauspoliittisten instrumenttien käyttöön muun muassa yritysten ja kotitalouksien liiallisen velkaantumisen hillitsemiseksi. Työryhmän oli 31.5.2012 mennessä annettavassa väliraportissa esitettävä ainakin alustavat säädösehdotukset perusteluineen suhdannevaihteluiden tasoittamiseksi vaadittavista lisäpääomavaatimuksista ja niiden asettamista koskevasta hallinnollisesta päätöksentekojärjestelmästä sekä muista sellaisista makrovakauden valvontaa koskevista vaatimuksista, jotka ovat tarpeen Euroopan Unionissa parhaillaan valmisteltavana olevan luottolaitosten taloudellisen aseman valvontaa koskevan lainsäädännön pakottavien säännösten täytäntöön panemiseksi Suomessa. Työryhmä jätti väliraporttinsa mainittuna päivänä
Työryhmän puheenjohtajaksi kutsuttiin ministeri Antti Tanskanen. Työryhmän jäseninä ovat osastopäällikkö, ylijohtaja Pentti Pikkarainen ja finanssineuvos Mika Kuismanen valtiovarainministeriöstä, osastopäällikkö, ylijohtaja Outi Antila sosiaali- ja terveysministeriöstä, johtokunnan neuvonantaja Juha Tarkka Suomen Pankista ja johtaja Anneli Tuominen Finanssivalvonnasta. Työryhmän sihteereinä toimivat lainsäädäntöneuvos Erkki Sarsa valtiovarainministeriöstä, ekonomisti Jukka Vauhkonen Suomen Pankista ja analyytikko Peik Granlund Finanssivalvonnasta. Työryhmä otti nimekseen makrovalvontatyöryhmä. 2. Työryhmän ehdotukset Työryhmän ehdotus sisältää Euroopan Unionissa parhaillaan neuvoteltavana olevan uuden luottolaitosdirektiivin mukaiset säännösehdotukset luottolaitosten vakavaraisuuspääoman vahvistamiseksi tarvittavista lisäpääomapuskureista. Näitä ovat kiinteä lisäpääomapuskuri, joka on 2,5 prosenttia luottolaitoksen riskipainotettujen tase-erien ja taseen ulkopuolisten erin kokonaismäärästä, ja muuttuva lisäpääomapuskuri, joka voi olla vastaavasti 0 2,5 prosenttia suhdannetilanteesta riippuen. Vaatimuksia sovellettaisiin sekä yksittäisen luottolaitoksen että sen konsolidointiryhmän tasolla. Vaatimukset koskisivat luottolaitosten lisäksi suurimpia sijoituspalveluyrityksiä. Työryhmän lisäpääomapuskureita koskevat ehdotukset perustuvat Ecofin-neuvoston 28.5.2012 hyväksymään yhteiseen kantaan luottolaitosdirektiivistä. Koska neuvottelut luottolaitosdirektiivistä jatkuvat edelleen, työryhmä katsoo, että sen määräajan puitteissa ei ole mahdollista odottaa EU-lainsäädännön lopullista valmistumista, varsinkin kun parhaillaan neuvoteltavana olevasta EU:n yhteistä valvontaviranomaista koskevasta komission asetusehdotuksesta saattaa seurata vielä lisämuutoksia työryhmän työn perustana olevaan EU-lainsäädäntöön. Työryhmä pitää tämän vuoksi tarkoituksenmukaisena luovuttaa ehdotuksensa jo tässä vaiheessa. Työryhmä kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että sen ehdotuksia on tarpeen jatkovalmistelussa tarkistaa vastaamaan lopullista EU-lainsäädäntöä. Työryhmä katsoo, että muuttuvan eli niin kutsutun vastasyklisen lisäpääomapuskurivaatimuksen asettamista ei voida tarkoituksenmukaisesti sitoa mihinkään ennalta määrättyyn tunnuslukuun vaan puskurivaatimuksen asettamisesta vastaavalla viranomaisella on oltava riittävä harkintavalta puskurivaatimuksen tarpeen arvioinnissa. Työryhmä pitää ehdotettuja lisäpääomapuskureita perusteltuina pankkijärjestelmän vakavaraisuuden lujittamiseksi ja nykyisten vakavaraisuusvaatimusten suhdanteita voimistavan vaikutuksen lieventämiseksi. Työryhmä kuitenkin korostaa, että harkittaessa etenkin pakollisia vähimmäisvaatimuksia korkeampien kiinteiden pääomavaatimusten asettamista on otettava huomioon se, että korkeat pääomavaatimukset ovat toisaalta omiaan rajoittamaan pankkien luotonantokykyä ja niillä voi siten olla joissakin tilanteessa myös kielteisiä vaikutuksia talouden kasvuun. Työryhmä katsoo, että sen ehdotusten lähtökohdiksi on, ottaen huomioon Suomen pankkisektorin jo nykyisin vahva vakavaraisuus, perusteltua ottaa EU-lainsäädännön vähimmäisvaatimukset. Työryhmän ehdotusten jatkovalmistelussa on kuitenkin tarpeen
vielä asiaa koskevan lopullisen EU-lainsäädännön valossa tarkemmin arvioida tarvetta sille, tulisiko myös Suomessa voida asettaa rahoitusmarkkinoiden vakauden kannalta merkittävimmille luottolaitoksille direktiivin sallima niin kutsuttu järjestelmäriskipuskurivaatimus. Työryhmä toteaa, että tältä osin lopulliset lainsäädäntöratkaisut riippuvat siitä, sisällytetäänkö tulevaan EU-lainsäädäntöön pakottavia lisäpääomavaatimuksia järjestelmäriskin kannalta merkittäville luottolaitoksille ja miten tällaiset mahdolliset vaatimukset mitoitetaan. Jatkotyössä on otettava huomioon myös muissa pohjoismaissa käyttöön otettavat järjestelmäriskipuskurivaatimukset, jotta sääntelyn eroista aiheutuvat mahdolliset ongelmat Suomessa voidaan välttää, kuten pääomien sellainen kohdentaminen, joka jättäisi pankkikonsernien suomalaiset osat muita heikompaan asemaan. Tässä arvioinnissa on tarpeen lisäksi ottaa huomioon muista mahdollisista sääntelyeroista johtuvat vaikutukset kuten kaavaillun uuden pankkiveron mahdolliset vaikutukset pankkien käyttäytymiseen. Työryhmä katsoo lisäksi, että Finanssivalvonnalla tulisi olla oikeus asettaa luottolaitoksille tarvittaessa sitovia rajoituksia kiinteistö- ja arvopaperivakuudellisten luottojen määrälle suhteessa vakuuden arvoon (niin kutsuttu enimmäisluototussuhde eli loan-to-value ratio, LTV). Työryhmän raporttiin sisältyy ehdotus enimmäisluototussuhdetta koskevaksi lainsäädännöksi. Työryhmä pitää lisäksi tarpeellisena, että ylivelkaantumisen hillitsemiseksi valmistellaan viivytyksettä tarvittavat lainsäädäntömuutokset positiivisen luottorekisterin mahdollistamiseksi. Esityksessä ei ole arvioitu mahdollisia toimenpiteitä, joilla vakuutussektorin sääntelyä voitaisiin kehittää makrovakauden näkökulmasta vaan sen on katsottu tapahtuvan tarkoituksenmukaisemmin erikseen myöhemmin, kun vakuutus- ja työeläkeyhtiölainsäädännön uudistamistarpeita muutenkin arvioidaan. Työryhmä pitää kuitenkin tärkeänä, että makrovakausnäkökulma otetaan huomioon myös vakuutus- ja työeläkeyhtiölainsäädännön tulevassa kehittämisessä. Työryhmä katsoo, että direktiivissä tarkoitettuna kansallisesti toimivaltaisena viranomaisena tulisi olla Finanssivalvonta. Vastasyklisen lisäpääomapuskurivaatimuksen samoin kuin enimmäisluototussuhdetta koskevan rajoituksen asettamisesta ja muuttamisesta päättäisi Finanssivalvonnan johtokunta kuultuaan valtiovarainministeriötä, Suomen Pankkia ja sosiaali- ja terveysministeriötä. Lisäksi näillä viranomaisilla olisi oikeus saada oma-aloitteisesti lisäpääomapuskurivaatimusta ja enimmäisluototussuhdetta koskeva asia Finanssivalvonnan käsiteltäväksi. Näiltä osin työryhmä kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että Euroopan Unionissa on parhaillaan käsiteltävänä komission ehdotus asetukseksi, jolla Euroopan keskuspankille siirrettäisiin merkittävästi toimivaltaa kansallisilta viranomaisilta kaikkien euroalueeseen kuuluvien valtioiden luottolaitosten valvonnassa. Jos asetus tulee hyväksytyksi ehdotetussa muodossa, työryhmän ehdotukset makrovakauden valvonnan hallinnollisesta järjestämisestä eivät ole toteutettavissa.
Saatuaan työnsä valmiiksi, työryhmä kunnioittavasti luovuttaa työryhmämuistionsa valtiovarainministeriölle. Helsingissä 3 päivänä lokakuuta 2012 Antti Tanskanen Outi Antila Mika Kuismanen Pentti Pikkarainen Juha Tarkka Anneli Tuominen Erkki Sarsa Peik Granlund Jukka Vauhkonen
Sisältö 1 Johdanto...15 2 Nykytila...19 2.1 Kotimainen lainsäädäntö ja käytäntö...19 2.1.1 Finanssimarkkinaviranomaisia ja niiden toimivaltaa koskeva lainsäädäntö...19 2.1.2 Suomen finanssimarkkinoiden rakenne...21 2.1.3 Nykyinen valvontajärjestelmä...22 2.2 Kansainvälinen kehitys...24 2.2.1 Kansainväliset suositukset...24 2.2.2 EU:n lainsäädäntöehdotukset...29 2.2.3 Kansainvälinen vertailu...32 3 Sääntelytarpeen ja ratkaisuvaihtoehtojen arviointi...37 3.1 Johdanto...37 3.2 Vastasykliset pääomapuskurivaatimukset...40 3.2.1 Vastasyklisten pääomapuskurivaatimusten tavoite...40 3.2.2 Vastasyklisten pääomapuskurivaatimuksen asettamisen yleiset periaatteet...41 3.2.3 Muuttuvan lisäpääomavaatimuksen asettamisessa käytettävät varhaiset varoitustunnusluvut ja niiden valintaperiaatteet...42 3.2 4 Taloustieteellisen tutkimuksen valossa luotettavimmat varhaiset varoitustunnusluvut...43 3.2.5 Muut mahdolliset varhaiset varoitusmerkit...44 3.2.6 Vastasyklisen pääomapuskurivaatimuksen alentamisen periaatteet...45 3.2.7 Suomen talouden ja rahoitusjärjestelmän erityispiirteet...45 3.3 Muut kansallisessa harkinnassa olevat lisäpääomavaatimukset...46 3.3.1 Pääomapuskureiden korottaminen kansallisella lainsäädännöllä...46 3.3.2 Sitova vähimmäisomavaraisuusaste...47 3.3.3 Lisävaatimusten asettaminen järjestelmäriskin kannalta merkittäville luottolaitoksille kansallisessa lainsäädännössä...48
14 3.4 Enimmäisluototussuhde ja luoton määrän rajoittaminen suhteessa asiakkaan tuloihin...48 3.5 Harkinnanvaraiset lisäpääomavaatimukset...51 3.6 Makrovakausvalvonnan hallinnollinen järjestäminen...52 3.7 Johtopäätökset...53 3.7.1 Yleiset lähtökohdat...53 3.7.2 Vastasykliset pääomapuskurit...54 3.7.3 Yleisten vakavaraisuusvaatimusten korottaminen...55 3.7.4 Sitova vähimmäisomavaraisuusaste...55 3.7.5 Sitova enimmäisluototussuhde...56 3.7.6 Makrovakausvalvonnan hallinnollinen järjestäminen...57 4 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset...59 4.1 Esityksen tavoitteet...59 4.2 Keskeiset ehdotukset...59 5 Esityksen vaikutukset...63 5.1 Yleiset vaikutukset...63 5.2 Vaikutukset yrityksiin ja kotitalouksiin...63 5.2.1 Luottolaitokset...63 5.2.2 Muut yritykset ja kotitaloudet...63 5.3 Vaikutukset julkiseen hallintoon...64 SÄÄDÖSEHDOTUKSET...65 1. Laki luottolaitostoiminnasta...65 2. Laki sijoituspalveluyrityksistä annetun lain muuttamisesta...75 3. Laki Finanssivalvonnasta annetun lain muuttamisesta...76 4. Valtiovarainministeriön asetus luottolaitoksen ja sijoituspalveluyrityksen muuttuvasta lisäpääomavaatimuksesta...77 LIITE I...79 LIITE II...80 LIITE III...83 LIITE IV...84 LIITE V...89 LIITE VI...91 LIITE VII...92
15 1 Johdanto Finanssikriisit ovat osoittaneet, että finanssimarkkinoiden epäterveellä toiminnalla, mukaan lukien luotonannon hallitsematon kasvu, on merkittäviä vaikutuksia kansantalouteen ja että finanssimarkkinoilla syntyvien riskien kollektiivinen kasvu saattaa riskien realisoituessa johtaa pahimmillaan talouden lamaan erityisesti pankkien menettäessä luotonantokykynsä. Finanssisektorin valvonta on tähän saakka keskittynyt yksittäisten finanssialan yritysten toiminnan vakauden valvontaan. Tätä niin kutsuttua mikrovakauden valvontaa on viime aikoina tehostettu muun muassa perustamalla vuoden 2011 alusta Euroopan pankkivalvontaviranomainen, Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen ja Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen. Lisäksi pankkien vakavaraisuus- ja maksuvalmiussäännöksiä ollaan parhaillaan merkittävästi kiristämässä sekä EU:ssa että muualla maailmassa vuonna 2010 sovitun kansainvälisen vakavaraisuus- ja maksuvalmiusuudistuksen (jäljempänä Basel III -uudistus) mukaisesti. Komissio antoi tämän johdosta 20.7.2011 ehdotuksen uudeksi direktiiviksi ja asetukseksi (jäljempänä direktiivi ja EU-asetus), joilla korvattaisiin nykyinen luottolaitosten toiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta annettu direktiivi 2006/48/EY ja sitä täydentävä luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten pääoman riittävyydestä annettu direktiivi 2006/49/EY. Jäljempänä esitetty perustuu komission ehdotukseen sellaisena kuin se on muutettuna Ecofin-neuvoston 15.5.2012 hyväksymän neuvoston yhteisen lähestymistavan mukaisesti. Jäljempänä esitettyjä säädösehdotuksia saattaa sen vuoksi olla tarpeen vielä tarkistaa sen jälkeen, kun direktiivin ja asetuksen lopullisesta sisällöstä on sovittu neuvoston ja Euroopan parlamentin kesken, todennäköisesti syksyn 2012 aikana. Samanaikaisesti mikrovakauden valvonnan tehostamisen kanssa viime aikoina on kiinnitetty kasvavaa huomiota finanssisektorin kollektiivisten riskien sääntelyyn ja valvontaan (makrovakauden valvonta). Tässä tarkoituksessa perustettiin niin ikään vuoden 2011 alusta lukien pääasiassa keskuspankkien ja valvontaviranomaisten edustajista koostuva Euroopan järjestelmäriskikomitea, jonka tehtävänä on antaa makrovakautta koskevia suosituksia ja tarvittaessa myös varoituksia joko koko unionille, EU-valvontaviranomaisille taikka yksittäisille jäsenvaltioille ja/tai niiden valvontaviranomaisille. Makrovakauden valvonnalla tarkoitetaan sellaisten rahoitusjärjestelmässä syntyvien tai vahvistuvien järjestelmäriskien ehkäisyä, jotka toteutuessaan aiheuttaisivat merkittäviä kokonaistaloudellisia kustannuksia. Usein järjestelmäriskit jaetaan kahteen pääryhmään, suhdanneperusteisiin ja rakenteellisiin. Tyypillisiä järjestelmäriskien lähteitä ovat käytännössä lainanmyöntökäytäntöjen höltyminen noususuhdanteessa, lainanannon liiallinen kasvu, kotitalouksien ja yritysten liiallinen velkaantuminen, varallisuushintojen liiallinen
16 nousu ja liialliset riippuvuudet järjestelmän toimijoiden välillä. Makrovakaustyökalujen käytön perimmäisenä tavoitteena tulisi olla vakaan talouskehityksen turvaaminen ei pelkästään rahoitusjärjestelmän tai yksittäisten pankkien ja niiden asiakkaiden suojaaminen riskeiltä. Makrovakauden valvonnan kulmakivinä ovat makrovakaudellisten riskien asianmukainen tunnistaminen ja valvontakeinojen käytön oikea ajoittaminen ja mitoittaminen sekä onnistunut reaalitaloudellisten vaikutusten arviointi. Makrovakauden valvonnan tehostaminen on ollut myös yksi Basel III -uudistuksen tavoitteista. Uudistuksessa päätettiin pankkien pääomavaatimusten täydentämisestä niin kutsutuilla vastasyklisillä pääomapuskureilla, joiden muodostamisesta ja purkamisesta kansallisten viranomaisten tulisi päättää kulloisenkin suhdannevaiheen perusteella. Vastasyklisen pääomapuskurin lisäksi luottolaitoksilta edellytetään kiinteää pääomapuskuria (niin kutsuttu pääoman ylläpitopuskuri). Näitä koskevat EU-tason säädösehdotukset sisältyvät myös edellä viitattuun direktiiviehdotukseen, joka ehdotuksen mukaan tulisi panna jäsenvaltioissa kansallisesti täytäntöön Basel III -uudistuksessa sovitun aikataulun mukaisesti 1.1.2013 lukien. Ehdotusta on neuvostokäsittelyn aikana täydennetty niin kutsuttua järjestelmäriskipuskuria koskevalla säännöksellä, jonka mukaan jäsenvaltio voisi muiden ehdotettujen lisäpääomapuskureiden lisäksi asettaa haluamansa suuruisen pääomapuskurin järjestelmäriskin huomioon ottamiseksi. Lisäpääomapuskureita koskevat vaatimukset ovat luonteeltaan minimiharmonisointia, joten niiden osalta voidaan kansallisessa lainsäädännössä asettaa direktiivin vähimmäisvaatimuksia tiukempia kansallisia vaatimuksia. Toinen merkittävä, niin ikään Baselin komiteassa sovittuihin periaatteisiin perustuva makrovakauden valvontaa tukeva uudistus, jota tosin ei ole ainakaan vielä sisällytetty EU-lainsäädäntöön, on mahdollisuus asettaa erillisiä harkinnanvaraisia lisäpääomavaatimuksia koko rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäville luottolaitoksille. Lisäksi Baselin komiteassa ja EU-tasolla arvioidaan parhaillaan muun muassa makrovakauden näkökulmasta, tulisiko koko finanssialan sääntelyn soveltamisalaa joiltakin osin laajentaa nykyisin sääntelyn ulkopuolelle jäävään rahoituksen välitykseen eli niin kutsuttuun varjopankkitoimintaan. Edellä mainitut vastasyklisiä pääomapuskureita koskevat vaatimukset on joka tapauksessa saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä. Lisäksi tässä yhteydessä on tarkoituksenmukaista ottaa arvioitavaksi tarve asettaa kansallisesti korkeampia yleisiä vakavaraisuusvaatimuksia siinä laajuudessa kuin se EU-lainsäädännön mukaan on mahdollista. EU-lainsäädännön mukaan jäsenvaltioiden on nimettävä toimivaltainen viranomainen vastasyklisten pääomapuskureiden käyttöön liittyvää päätöksentekoa varten. Hallitusohjelman mukaan makrovakausvalvonta voidaan rakentaa nykyisten instituutioiden pohjalle. Finanssivalvonnalle tulee varmistaa toimivaltuudet makrovakauspoliittisten instrumenttien käyttöön muun muassa yritysten ja kotitalouksien liiallisen velkaantumisen hillitsemiseksi. Tämän mukaisesti lainsäädäntöön on tarpeen ottaa tarvittavat säännökset makrovakauden valvontaan käytettävissä olevia välineitä koskevasta päätöksenteosta ja siihen liittyvästä viranomaisyhteistyöstä. Mainitun EU-lainsäädäntöehdotuksen mukaan komissiolla olisi lisäksi oikeus EU-asetuksessa tarkemmin rajatulla tavalla asettaa makrovakaussyistä tiukempia yleisiä vakavaraisuussäännöksiä kuin mitä asetuksessa muuten säädettäisiin. Asetuksessa annettaisiin
lisäksi kansallisille valvontaviranomaisille velvollisuus seurata kansallisia asunto- ja muita kiinteistömarkkinoita ja tarvittaessa korottaa asunto- ja muihin kiinteistövakuudellisiin saamisiin asetuksen mukaisessa vakavaraisuuslaskennassa sovellettavia riskikertoimia. Ehdotus ei näiltä osin edellytä kansallista täytäntöönpanoa. Komissio antoi 12.9.2012 ehdotuksen asetukseksi, jolla Euroopan keskuspankille (jäljempänä EKP) siirrettäisiin merkittävästi toimivaltaa kansallisilta viranomaisilta kaikkien euroalueeseen kuuluvien valtioiden luottolaitosten valvonnassa. Ehdotuksen mukaan EKP päättäisi muun muassa edellä mainittujen lisäpääomapuskurien asettamisesta näissä jäsenvaltioissa. Toimivalta ehdotetaan siirrettäväksi EKP:lle vaiheittain vuoden 2013 loppuun mennessä. Toteutuessaan asetus tarkoittaisi, että jäljempänä esitetyt ehdotukset lisäpääomapuskurien asettamisesta jäisivät toteutumatta. Koska ehdotuksen toteutuminen on vielä epävarmaa, jäljempänä tehdyt ehdotukset perustuvat näiltä osin voimassaolevaan finanssivalvontaa koskevaan sääntelyyn. Ehdotusten jatkovalmistelussa on kuitenkin otettava huomioon mahdolliset muutokset EKP:n ja kansallisten valvontaviranomaisten työnjaossa. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/138/EY vakuutus- ja jälleenvakuutustoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta (ns. Solvenssi II -direktiivi) annettiin 25.11.2009. Direktiivi perustuu vakuutusyhtiöiden taloudellisen aseman valvonnan osalta pankkialan edellistä uudistusta (Basel II) vastaavasti kolmeen toisiaan täydentävään pilariin, jotka koskevat määrällisiä vakavaraisuusvaatimuksia, vakavaraisuuden laadullista hallintaa sekä vakavaraisuutta koskevien tietojen julkistamista. Sääntely on luonteeltaan pääosin maksimiharmonisointia, joten kansallisessa lainsäädännössä ei ole mahdollista asettaa direktiivistä poikkeavia vaatimuksia. Vakuutusyhtiöiden EU-tason sääntelyyn ei sisälly varsinaisia makrovakauden valvontaan kohdistuvia säännöksiä. Työeläkeyhtiöiden sääntely ei perustu EU-lainsäädäntöön vaan yksinomaan kansalliseen lainsäädäntöön. Myöskään työeläkeyhtiöitä koskevaan lainsäädäntöön ei sisälly varsinaisia makrovakauden valvontaan tähtääviä säännöksiä. Erityisesti makrovakauden kannalta merkityksellisenä sääntelynä voidaan kuitenkin pitää sitä finanssikriisin seurauksena vuonna 2008 annettua määräaikaista lainsäädäntöä, jolla työeläkeyhtiöiden selvitystilakynnystä alennettiin, toimintapääoman määritelmää laajennettiin ja sijoitusrajoituksia lievennettiin. EU-lainsäädännöstä seuraavien pakottavien vaatimusten kansalliseen täytäntöönpanoon liittyvien kysymysten lisäksi samassa yhteydessä on tarkoituksenmukaista arvioida myös tarvetta ottaa käyttöön muita makrovakauden valvontaan käytettävissä olevia välineitä. Tällaisia ovat erityisesti sitovat vaatimukset luoton määrän ja luotolla hankittavan omaisuuden arvon välisestä suhteesta (enimmäisluototussuhde, loan to value ratio, LTV)) sekä annettavan luoton määrän suhteesta luotonottajan tuloihin (debt to income ratio, DTI). Näiltä osin sääntelyä ei ole EU:ssa harmonisoitu vaan välineiden mahdollinen käyttöönotto perustuisi yksinomaan kansalliseen lainsäädäntöön. Vaikka finanssijärjestelmästä aiheutuvia makrovakaudellisia uhkia voidaan edellä mainituilla keinoilla osaltaan torjua, asianmukainen talous- ja rahapolitiikka säilyvät kuitenkin edelleenkin tärkeimpinä tekijöinä finanssimarkkinoiden kokonaisvakauden turvaamisessa. 17
18
19 2 Nykytila 2.1 Kotimainen lainsäädäntö ja käytäntö 2.1.1 Finanssimarkkinaviranomaisia ja niiden toimivaltaa koskeva lainsäädäntö Valtiovarainministeriö Valtioneuvoston ohjesäännön (262/2003) mukaan valtiovarainministeriön toimialaan kuuluvat muun muassa seuraavat asiat: talous- ja finanssipolitiikka; valtiontalous, valtion talousarvio ja taloudenhoito, valtion varat ja varallisuus sekä maksupolitiikan ja maksujen yleiset perusteet; veropolitiikka, verotus ja yleinen tullipolitiikka; valtion lainanotto, valtionvelka sekä valtiontakaukset ja -takuut; rahoitusmarkkinoiden toiminta. Julkisen talouden hoidon lisäksi valtiovarainministeriö vastaa rahoitusmarkkinalainsäädännön valmistelusta, mukaan lukien osallistuminen EU-lainsäädännön valmisteluun. Lisäksi valtiovarainministeriö vastaa julkista pankkitukea koskevasta päätöksenteosta sekä talletuspankkien toiminnan väliaikaista keskeyttämistä kriisitilanteissa koskevasta päätöksenteosta. Sosiaali- ja terveysministeriö Valtioneuvoston ohjesäännön mukaan sosiaali- ja terveysministeriön toimialaan kuuluu finanssimarkkinoita koskevista asioista vakuutusmarkkinoiden toiminta. Sosiaali- ja terveysministeriön tehtävänä on muun muassa vakuutus- ja eläkelaitoksia sekä vakuutustoimintaa koskevan lainsäädännön valmistelu. Merkittävä osa sosiaali- ja terveysministeriön vastuulla olevasta vakuutusmarkkinalainsäädännöstä koskee työeläkeyhtiöitä ja lakisääteisiä vakuutuksia. Sosiaali- ja terveysministeriö vastaa lisäksi työeläkeyhtiön toimiluvan myöntämistä ja peruuttamista koskevien asioiden esittelystä valtioneuvostossa.
20 Suomen Pankki Suomen Pankin ensisijaisena tavoitteena on Euroopan unionista tehdyn sopimuksen mukaisesti pitää yllä hintatason vakautta. Suomen Pankin on lisäksi tuettava talouspolitiikan muidenkin tavoitteiden saavuttamista, hintatason vakautta kuitenkaan vaarantamatta. Suomen Pankin tehtävänä on toteuttaa osaltaan Euroopan keskuspankin neuvoston määrittelemää rahapolitiikkaa. Lisäksi Suomen Pankin tehtävänä on lain mukaan myös muun muassa: huolehtia osaltaan rahahuollosta ja setelien liikkeeseen laskemisesta; huolehtia osaltaan valuuttavarannon hallussapidosta ja hoidosta; huolehtia osaltaan maksu- ja muun rahoitusjärjestelmän luotettavuudesta ja tehokkuudesta sekä osallistua sen kehittämiseen. Suomen Pankki on itsenäinen julkisoikeudellinen laitos, joka toimii eduskunnan takuulla ja hoidossa ja on siten maan hallituksesta riippumaton. Hoitaessaan Euroopan keskuspankkijärjestelmän tehtäviä Suomen Pankki toimii Euroopan keskuspankin suuntaviivojen ja ohjeiden mukaisesti. Näitä tehtäviä hoitaessaan Suomen Pankki tai sen toimielimen jäsen ei saa pyytää tai ottaa vastaan toimintaansa koskevia määräyksiä muulta kuin Euroopan keskuspankilta. Finanssivalvonta Finanssivalvonnasta annetun lain (878/2008) mukaan Finanssivalvonta toimii hallinnollisesti Suomen Pankin yhteydessä mutta on valvontatoiminnassaan itsenäinen. Finanssivalvonnan toiminnan tavoitteena on finanssimarkkinoiden vakauden edellyttämä luotto-, vakuutus- ja eläkelaitosten ja muiden valvottaviksi säädettyjen vakaa toiminta, vakuutettujen etujen turvaaminen sekä yleinen luottamus finanssimarkkinoiden toimintaan. Finanssivalvonnan tehtävänä on valvoa finanssimarkkinoilla toimivien toimintaa sekä edistää hyvien menettelytapojen noudattamista finanssimarkkinoilla ja yleisön tietämystä finanssimarkkinoista. Finanssivalvonta myöntää toimilupia finanssimarkkinoilla toimiville ja valvoo, että nämä noudattavat finanssimarkkinoita koskevia säännöksiä ja määräyksiä. Finanssivalvonta antaa finanssimarkkinoiden toimintaa koskevia määräyksiä sen mukaan kuin laissa erikseen säädetään ja suorittaa muut sille laissa säädetyt tehtävät. Lisäksi Finanssivalvonta muun muassa seuraa ja analysoi finanssimarkkinoiden toimintaa ja toimintaympäristön muutoksia sekä tekee aloitteita finanssimarkkinalainsäädännön kehittämiseksi. Viranomaisten välinen yhteistyö Finanssivalvonta toimii hallinnollisesti Suomen Pankin yhteydessä, mutta on itsenäinen päätöksenteossaan. Valvonnan sijainti keskuspankin yhteydessä tuo toiminnalle selkeitä synergiahyötyjä. Sekä Finanssivalvonnalla että Suomen Pankilla on keskeinen rooli finanssimarkkinoiden vakauden valvonnassa. Finanssivalvonta hyödyntää valvonnan suuntaamisessa Suomen Pankin makrotalouden ja finanssimarkkinoiden tiedonkeruuta sekä analyysitoimintaa ja Suomen Pankki puolestaan omassa työssään valvontatietoon
21 perustuvaa Finanssivalvonnan analyysiä. Toimintaympäristön ja finanssisektorin riskien analysoinnin ja stressitestien lisäksi yhteistyö on tiivistä arvopaperimarkkinoiden infrastruktuurin ja maksujärjestelmien valvonnassa. Yhteistyötä tehdään myös tiedonkeruujärjestelmien kehittämisessä. Lisäksi Finanssivalvonta osallistuu Suomen Pankin kanssa uuden eurooppalaisen valvontajärjestelmän toimintaan Euroopan järjestelmäriskikomiteassa (jäljempänä ESRB). Valtiovarainministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö jasuomen Pankki ovat myös edustettuina Finanssivalvonnan johtokunnassa. Tämän lisäksi kaikki edellä mainitut viranomaiset kokoontuvat säännöllisesti epävirallisessa työryhmässä, jossa seurataan markkinoiden kehitystä ja mahdollisia vakausuhkia. EU-tasolla valtiovarainministeriö ja Suomen Pankki edustavat yhdessä Suomea EU:n talous- ja rahoituskomiteassa, jossa käsitellään EU-tason kansantaloudellisia sekä rahoitusmarkkinoita ja niiden vakautta koskevia kysymyksiä. Kansainvälistä makrovakausvalvontayhteistyötä toteutetaan pohjoismaissa lisäksi eri maiden keskuspankkien ja valvojien yhteistyöelimen (Nordic-Baltic Macroprudential Forum) puitteissa. 2.1.2 Suomen finanssimarkkinoiden rakenne Suomen kansallisille finanssimarkkinoille on tunnusomaista suuri ulkomaisten ryhmittymien markkinaosuus. Ryhmittymien Suomessa toimivat tytäryhtiöt ovat suorassa ulkomaisessa omistuksessa ja markkinoilla toimii myös merkittäviä ulkomaisten pankkien sivuliikkeitä. Suomen finanssimarkkinoiden rakenne poikkeaa tältä osin monesta muusta Länsi-Euroopan maasta, jossa kotimaisessa omistuksessa olevien palveluntarjoajien osuus yleisesti on Suomea suurempi. Lisäksi Suomen finanssimarkkinoiden rakenne on keskimääräistä keskittyneempi. Suuria palveluntarjoajia on suhteellisen vähän ja näiden lisäksi on olemassa lukuisia pieniä palveluntarjoajia, joista osa on sidoksissa toisiinsa. Markkinoiden rakenne on keskittynyt erityisesti pankkisektorilla, mutta myös muilla finanssisektoreilla. Suomen kolmen suurimman talletuspankin osuus kaikkien talletuspankkien yhteenlasketuista taseista oli vuoden 2011 lopussa 94 %, luotonannosta (pl. rahalaitoksille myönnetyt luotot) 75 % ja talletuksista (pl. rahalaitoksilta vastaanotetut talletukset) 78 %. 1 Keskittyneisyys on hieman edellisiä lukuja pienempi, kun tarkastellaan talletuspankkien sijasta luottolaitoksia. Viiden suurimman suomalaisen luottolaitoksen osuus koko luottolaitossektorin taseesta oli vuoden 2011 lopussa lähes 81 %. Luku on korkeampi kuin useimmissa muissa Euroopan maissa (ks. Liite III, kuvio 1). Suomen finanssimarkkinoiden rakenteella on kolmenlaisia vaikutuksia makrovakausvalvontaan ja järjestelmäriskin arviointiin. Suuret palveluntarjoajat, ottaen huomioon niiden merkittävät markkinaosuudet, ovat pääsääntöisesti koko rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäviä rahoituslaitoksia (systemically important financial institution, jäljempänä sifi). Näiden joutuessa ongelmiin ongelmat koskettavat merkittävää osaa markkinoista. Toiseksi, markkinoilla, jotka koostuvat muutamista suurista palveluntarjoajista, niiden keskinäiset 1 Lähteet: Finanssivalvonta ja Finanssialan Keskusliitto.
22 kytkökset ovat usein keskittyneitä. Tällaisissa tapauksissa riippuvuus muista palveluntarjoajista on tavanomaista suurempi, ja markkinoiden vakaus alttiimpi erilaisille uhkille. Lisäksi markkinoiden keskittyneisyys vähentää makro- ja mikrovakauden käsitteellistä eroa. Kun markkinat koostuvat vain muutamasta palveluntarjoajasta, myös markkinoiden makrovakaudellinen tarkastelu muodostuu yhä enemmän valvottavakohtaisesta seurannasta. 2.1.3 Nykyinen valvontajärjestelmä Finanssivalvonta Finanssivalvonnan lakisääteiseen tehtävään sisältyy sekä makro- että mikrovakausvalvonnallisia elementtejä. Finanssivalvonta valvoo eri finanssimarkkinasektoreiden tilaa vakautta uhkaavien ongelmien havaitsemiseksi ja markkinasektoreiden kehityksestä raportoidaan aggregaattitasolla muille viranomaisille kotimaassa ja EU:ssa sekä julkisuuteen. Markkinoiden vakautta uhkaavat, Finanssivalvonnan toimenpiteitä edellyttävät tekijät juontuvat pääsääntöisesti markkinoiden yleisestä kehityksestä, joskin ne usein ilmenevät yksittäisten valvottavien ongelmina. Finanssivalvonnan valvonta jakaantuu nykymuodossaan kolmeen eri lohkoon: valvottavien vakavaraisuuden valvontaan, valvottavien menettelytapojen valvontaan ja markkinavalvontaan. Finanssivalvonnan strategia vuosiksi 2012 2014 painottaa markkinoiden vakauden, luottamuksen ja asiakkaansuojan merkitystä. Valvontaa suunnataan ajantasaisen analyysin ja riskienarvioinnin avulla olennaisimpiin riskeihin ja riskipitoisimpiin valvottaviin. Finanssivalvonnan valvonnalle on tunnusomaista, että se on kehittynyt kansainvälisesti omaksuttujen periaatteiden ja linjausten mukaisesti ja perustuu kasvavassa määrin erityisesti EU:n yhteisen valvontajärjestelmän piirissä tapahtuvaan valvontaperiaatteiden ja valvontayhteistyön koordinointiin sekä yhteisiin standardeihin. Valvottavien vakavaraisuuden valvonta on edelleen keskeisessä asemassa Finanssivalvonnan toiminnassa. Markkinoiden vakaus edellyttää, että valvottavien riskinotto on hallittua eikä ylitä valvottavan riskinkantokykyä. Valvottavien riskinottoa rajoittavat ensisijaisesti lakisääteiset vakavaraisuusvaatimukset. Yhtenä vakavaraisuussääntelyn ja valvonnan tavoitteena on kannustaa valvottavia kehittämään ja parantamaan riskienhallintajärjestelmiään, liiketoimintamallejaan ja pääomastrategioitaan. Vakavaraisuussääntely korostaa myös valvottavien omaa vastuuta. Valvottava arvioi itse omat riskinsä sekä niiden kattamiseksi tarvittavien omien varojen määrän. Valvojan täytyy puolestaan varmistua, että valvottava arvioi riskinsä ja niiden kattamiseen tarvittavan pääoman riittävyyden luotettavasti. Myös finanssimarkkinoiden seuranta koko rahoitusjärjestelmän tasolla on viime vuosina korostunut Finanssivalvonnan toiminnassa. Finanssivalvonnan yhtenä lakisääteisenä tehtävänä on seurata ja arvioida finanssimarkkinoiden ja niillä toimivien toimintaympäristön ja yleisten toimintaedellytysten kehitystä. Yhtenä tämän valvonnan osa-alueena on esimerkiksi ollut valvottavien välisten sitoumusten kartoittaminen mahdollisten vakautta uhkaavien kytkösten selvittämiseksi.
23 Finanssivalvonnan harjoittama valvonta on luonteeltaan laillisuusvalvontaa. Finanssivalvonta voi siten vaatia valvottaviltaan ainoastaan sellaisten vaatimusten noudattamista, jotka laissa on nimenomaan säädetty valvottavan velvollisuudeksi. Kansainvälisen kehityksen, erityisesti EU-lainsäädännön johdosta, ero laillisuus- ja tarkoituksenmukaisuusharkinnan osalta on kuitenkin osittain hämärtynyt sitä mukaa kuin sääntelyssä on lisätty valvontaviranomaisen harkintavaltaa esimerkiksi toimilupavalvottavilta vaadittavan vakavaraisuuspääomavaatimuksen asettamisessa ja valvottavien sisäisten mallien hyväksymisessä. Suomen Pankin harjoittama makrovakausvalvonta Suomessa, kuten kaikissa eurojärjestelmän maissa, rahoitusjärjestelmän vakauden edistäminen on keskuspankin lakisääteinen tehtävä. Vakauden edistäminen on kirjattu myös Euroopan keskuspankin (EKP) ja Euroopan keskuspankkijärjestelmän (EKPJ) perussääntöön sekä Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen. Sopimuksen mukaan EKPJ:n tehtävänä on sopimuksessa säädettyjen perustehtäviensä, kuten hintavakauden ylläpitämisen ja rahapolitiikan suunnittelun ja toteuttamisen lisäksi edistää finanssimarkkinoiden kokonaisvakautta myötävaikuttamalla luottolaitosten valvontaan ja rahoitusjärjestelmän vakaudesta vastaavien toimivaltaisten viranomaisten harjoittamaan politiikkaan. Suomen Pankki osallistuu osana EKPJ:tä tätä koko euroalueen ja EU:n rahoitusjärjestelmän vakautta koskevan tehtävän hoitoon. EKPJ vaikuttaa merkittävästi finanssimarkkinoiden vakauteen myös harjoittamansa rahapolitiikan kautta, kuten viimeaikaiset kriisit ovat osoittaneet. Epävakauden uhatessa keskuspankki voi joutua ottamaan normaalia aktiivisemman roolin rahoitusjärjestelmän toimintakyvyn säilyttämiseksi, koska viime kädessä vain keskuspankit voivat turvata pankkijärjestelmän maksuvalmiuden, kuten vuonna 2008 alkaneen kansainvälisen talous- ja rahoituskriisin tapahtumat ovat osoittaneet. Suomen Pankki joutui puolestaan turvaamaan kotimaisen pankkijärjestelmän maksuvalmiuden muun muassa pankkikriisin aikana 1990-luvun alussa. Laissa Suomen Pankista määritellään, että Suomen Pankin tulee huolehtia osaltaan maksu- ja muun rahoitusjärjestelmän luotettavuudesta ja tehokkuudesta ja osallistua sen kehittämiseen (LSP 3 3. kohta). Tehtävän on tulkittu kattavan myös rahoitusjärjestelmän vakauden seurannan ja edistämisen. Suomen Pankin tavoitteena on pitää yllä luottamusta rahoitusjärjestelmään. Suomen Pankki arvioi rahoitusjärjestelmän vakautta kokonaisuutena. Pankki arvioi rahoituslaitosten toimintaympäristössä ja rahoitusjärjestelmän sisällä kehittyviä merkittävimpiä vakausuhkia, rahoituslaitosten keskeisten velallissektoreiden tilaa, rahoitussektorin toimijoiden riskinkantokykyä sekä maksu- ja selvitysjärjestelmien luotettavuutta ja tehokkuutta. Makrovakausanalyysi on Suomessa tähän saakka ollut ensisijaisesti Suomen Pankin vastuulla, kun taas yksittäisten luottolaitosten ja muiden valvonnan kohteena olevien yritysten vakavaraisuuden ja muiden taloudellisten toimintaedellytysten arviointi on Finanssivalvonnan vastuulla. Suomen Pankin tekemän makrovakausanalyysin tarkoituksena on tunnistaa koko rahoitusjärjestelmän vakautta uhkaavat järjestelmäriskit riittävän aikaisessa vaiheessa. Makrovakausanalyysin avulla arvioidaan myös rahoitusyritysten, rahoitusmarkkinoiden ja rahoitusmarkkinoiden infrastruktuurin kestokykyä erilaisia rahoitus-
24 järjestelmän sisäisiä ja sen ulkopuolella kehittyviä shokkeja vastaan. Makrovakausanalyysissään Suomen Pankki hyödyntää sekä omia että EKPJ:n tekemiä makrotalousanalyysejä ja -ennusteita. EKP:n rahapolitiikkaa toteuttaessaan Suomen Pankki saa myös tärkeää informaatiota rahapolitiikan operaatioiden vastapuolina toimivien pankkien likviditeettitilanteesta ja osallistumisesta keskuspankkirahoitukseen. Suomen Pankki tarjoaa tietoa Suomen rahoitusjärjestelmän vakauden tilanteesta ja näkymistä rahoitussektorin toimijoille, muille viranomaisille ja yleisölle. Suomen Pankki julkistaa säännöllisesti virallisen arvionsa Suomen rahoitusjärjestelmän vakaudesta. Nykyisin arvio julkistetaan kaksi kertaa vuodessa Euro & talous -julkaisussa. Lisäksi Suomen Pankki pyrkii edistämään rahoitusjärjestelmän vakautta koskevaa keskustelua muilla julkaisuillaan, puheillaan ja tiedottamisellaan. Suomen Pankki osallistuu lisäksi laajasti ESRB:n toimintaan. Jäsenmaiden kansallisten keskuspankkien pääjohtajat ovat ESRB:n äänivaltaisia jäseniä. Suomen Pankin asiantuntijat osallistuvat ESRB:n alatyöryhmien työhön, joissa muun muassa analysoidaan makrovakausriskejä ja kehitetään makrovakaustyökaluja näiden riskien pienentämiseksi. Suomen Pankki osallistuu myös eri tavoin Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) ja Kansainvälisen järjestelypankin (BIS) toimintaan. Tätä kautta Suomen Pankilla on suora yhteys instituutioihin, jotka kehittävät makrovakausanalyysiä ja -valvontaa kansainvälisellä tasolla. 2.2 Kansainvälinen kehitys 2.2.1 Kansainväliset suositukset Makrovakausvalvontaa koskevia periaatteita on kansainvälisellä tasolla kehitetty pääasiassa kolmella eri taholla: G20-maiden perustamassa finanssimarkkinoiden vakausneuvostossa (Financial Stability Board), jäljempänä FSB, Kansainvälisen järjestelypankin yhteydessä toimivassa Baselin pankkivalvontakomiteassa, jäljempänä Baselin komitea, ja ESRB:ssä. FSB FSB:n makrovakausvälineitä koskevat linjaukset on tehty helmikuussa ja lokakuussa 2011 ja osoitettu G20-maille osana näiden maiden sopimaa laajempaa ohjelmaa finanssimarkkinoiden rakenteiden ja sääntelyn kehittämiseksi. Linjauksissa käsitellään makrovakausvalvonnan tavoitteita, soveltamisalaa ja välineitä sekä välineiden käyttöä koskevaa päätöksentekojärjestelmää. Makrovakausvalvonnan tavoitteeksi esitetään järjestelmäriskin rajoittaminen. Järjestelmäriskillä tarkoitetaan riskiä siitä, että laajemmilla toiminnallisilla häiriöillä finanssipalvelujen tarjonnassa olisi vakavia kielteisiä vaikutuksia talouteen. Soveltamisalueen osalta todetaan, että makrovakausvalvonnan tulee kattaa finanssijärjestelmä kokonaisuudessaan, mukaan lukien finanssisektorin ja reaalitalouden kytkökset, vastakohtana järjestelmän yksittäisten osatekijöiden valvonnalle. Makrovakausvalvonnan keinovalikoimalla tulee pyrkiä ensisijaisesti vaikuttamaan järjestelmäriskin syihin.
25 Linjauksissa erotellaan kolme makrovakausvalvonnan tasoa: 1) finanssijärjestelmän järjestelmäriskin tunnistaminen ja seuranta, 2) makrovalvonnan keinojen määrittely ja mitoitus sekä 3) tarvittava hallinnollinen seuranta- ja päätöksentekojärjestelmä. FSB:n makrovakausvalvontaa koskevissa linjauksissa on havaittavissa ainakin kaksi perusulottuvuutta. Ensimmäinen ulottuvuus koskee järjestelmäriskin ominaispiirteitä. Tältä osin erotellaan suhdannepohjaiset uhat rakenteellisista uhista. Toisaalta käsitellään makrovakausvalvonnan keinovalikoimaa. Osalla makrovakautta edistävistä välineistä pyritään ehkäisemään ennalta järjestelmäriskin kasvu, kun taas osalle on tunnusomaista jo ilmenneen järjestelmäriskin vaikutusten rajoittaminen tai korjaaminen. Lisäksi finanssijärjestelmän vakauden ylläpitämisessä painotetaan erityisesti pankkijärjestelmän ulkopuolisten riskien merkitystä. Makrovakausvalvonnan keinovalikoimalle ei FSB:n mukaan ole olemassa yhtenäistä kansainvälistä kehystä. Useissa maissa on kuitenkin käytössä valvontavälineitä, jotka osittain tai kokonaan voidaan sisällyttää makrovakausvalvonnan käsitteeseen. FSB:n mukaan keinovalikoiman jäsentelyssä on perusteltua erottaa toisistaan välineet joilla torjutaan liiallisesta luottojen kasvusta juontuvaa riskiä finanssijärjestelmälle, järjestelmäriskin edelleen vahvistumista sekä järjestelmän rakenteellisia heikkouksia ja järjestelmän stressistä johtuvia kielteisiä vaikutuksia. Liiallisesta luottojen kasvusta juontuvan riskin torjumiseksi tarkoitetuilla välineillä tarkoitetaan esimerkiksi yli ajan muuttuvia vakavaraisuusvaatimuksia, niin kutsuttuja dynaamisia varauksia tilinpäätöksissä, harkinnanvaraisia luottokattoja sekä vähimmäisluototussuhdetta (LTV) koskevia vaatimuksia ja rajoituksia luottomäärälle suhteessa luotonottajan tuloihin (LTI) sekä marginaali- ja varantovaatimuksia. Välineillä, joiden tarkoituksena on rajata järjestelmäriskin edelleen vahvistumista, tarkoitetaan muun muassa rajoituksia luotonantotoiminnan maturiteettieroille, kattoja ulkomaan valuutan määräiselle velanotolle, rajoituksia avoimille samassa valuutassa oleville nettopositioille tai suhteellisissa positioissa valuuttojen kesken sekä mahdollisia jälleenrahoitukseen liittyviä maksuja. Finanssijärjestelmän rakenteellisia heikkouksia ja järjestelmälle stressistä johtuvia kielteisiä vaikutuksia torjuvia välineitä ovat FSB:n linjausten mukaan muun muassa vaatimukset tappionkantokyvyn vahvistamiseksi, harkinnanvaraiset vaatimukset valvottavien ja muiden instituutioiden toiminnan läpinäkyvyyden lisäämiseksi sekä koko rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäville rahoituslaitoksille asetetut vaatimukset niiden toiminnan hallitulle alasajolle ongelmatilanteissa. Lisäksi FSB edellyttää, että makrovakausvalvontaan liittyvät päätöksenteko ja muut hallinnolliset järjestelyt toteutetaan tavalla, joka tukee finanssimarkkinoiden järjestelmäriskin seurantaa ja ehkäisemistä. Näitä järjestelyjä olisi neuvoston mukaan arvioitava seuraavista näkökulmista: valvonnan mandaatti, valtuudet ja valvontakeinot, vastuullisuus ja läpinäkyvyys, päätöksenteko ja päätöksenteon rakenne sekä järjestelyt toiminnan kansallisen koordinoinnin varmistamiseksi.
26 Toinen makrovakausvalvonnan alue, josta FSB on julkaissut sääntelylinjauksiaan, koskee sifien valvontaa. Myös tämän työn taustalla on ollut edellä mainittu G20-maiden toimenpideohjelma ja näiltäkin osin yksityiskohtaisia suosituksia on valmisteltu Baselin komiteassa. Sifit jaetaan edelleen globaalisti merkittäviin rahoituslaitoksiin, jäljempänä G-sifi, ja kansallisesti merkittäviin rahoituslaitoksiin, jäljempänä D-sifi. Sifi määritellään seuraavasti: finanssijärjestelmän kannalta merkittävä toimija on finanssialan toimija jonka ongelmat tai hallitsematon häiriö toimijan koon, monimutkaisuuden tai järjestelmäkytkösten takia aiheuttaisivat merkittäviä ongelmia finanssijärjestelmässä sekä talouden toiminnassa laajemmin. Suositusten osalta on huomioitava, että järjestelmän kannalta merkittäviä riskejä arvioidaan sen mukaan, onko kyseessä pankki vai muu finanssialan yritys kuten vakuutusyhtiö tai arvopaperi- tai johdannaismarkkinoiden keskusvastapuolena toimiva selvitysyhteisö. Huhtikuussa 2012 FSB julkisti kiinteistöluototusta koskevat suosituksensa. Suositusten taustalla ovat kokemukset ja huoli siitä, että laaja, huolimaton kiinteistöluottojen myöntäminen voi myötävaikuttaa finanssikriisien syntymiseen ja vakavuuteen. Suositusten tavoitteena on luoda edellytykset luototussuhteen seurannalle kiinteistöluottomarkkinoiden kehitystä kuvaavana muuttujana. Baselin komitea Edellä viitatun G20-maiden finanssimarkkinoiden rakenteiden ja sääntelyn kehittämisohjelman pohjalta Baselin komitea on valmistellut ensinnäkin niin kutsuttuja vastasyklisiä pääomapuskureita koskevan suosituksen. Tavoitteena on varmistaa, että pankkisektorilla kokonaisuutena on riittävästi pääomia ylläpitämään luotonantoa kaikissa tilanteissa. Pääomapuskurivaatimus on osa Basel III -uudistuksen mukaisia pääomavaatimuksia. Suosituksen sisältö on otettu käytännössä sellaisenaan osaksi komission ehdotusta uudeksi luottolaitosdirektiiviksi ja sen sisältöä selostetaan sen vuoksi tarkemmin jäljempänä kappaleessa 2.2.2. Toinen makrovakauden valvontaan liittyvä, vuonna 2011 annettu suositus koskee G-sibejä eli globaalisti järjestelmän kannalta merkittäviä pankkeja. Suosituksen yhteydessä FSB laati listan kaikista G-sibeistä. Ainoana pohjoismaisena markkinatoimijana listalla oli Nordea. Lisäksi Baselin komitea on julkaissut ehdotuksen D-sibejä eli kansallisesti järjestelmän kannalta merkittäviä pankkeja koskevaksi suositukseksi kesällä 2012. Baselin komitean G-sibejä koskevissa suosituksissa luodaan arviointikehikko sille, täyttääkö yksittäinen toimija ne edellytykset, jotka tällaiselle globaalin tason toimijalle asetetaan. Arviointikehikko sisältää viisi määrittelyluokkaa ja näille painoarvot. Yhtenä arviointiulottuvuutena arvioidaan yhtiön/ryhmittymän kansainvälisen toiminnan laajuus. Kansainvälisen toiminnan laajuutta arvioidaan sen perusteella, kuinka suuri määrä toimijan veloista ja saatavista on kansainvälisiä, toisin sanoen muiden valtioiden kuin kotivaltioiden julkisten ja yksityisten sektoreiden saatavia ja vastuita. Myös toimijan kokoa arvioidaan Basel III -uudistuksen mukaisen velkaantumisrajoituksen (leverage ratio, jäljempänä vähimmäisomavaraisuusaste) avulla. Riippuvuutta muista toimijoista arvioidaan asiakasvarojen, maksujärjestelmissä selvitettyjen maksujen sekä velka- ja osakemarkkinoilla annettujen takausten perusteella. Myös toiminnan monimutkaisuus on yksi peruste arvioitaessa sitä, onko kyseessä G-sifi. Monimutkaisuuden määrittelyssä lähtökohtina ovat ei-vakioitujen