EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 5.2.2016 COM(2016) 47 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE edistymisestä alusten tarkastamis- ja katsastamislaitoksia koskevista yhteisistä säännöistä ja standardeista annetun asetuksen (EY) N:o 391/2009 ja alusten tarkastamiseen ja katsastamiseen valtuutettuja laitoksia sekä merenkulun viranomaisten asiaan liittyviä toimia koskevista yhteisistä säännöistä ja standardeista annetun direktiivin 2009/15/EY täytäntöönpanossa FI FI
1. JOHDANTO Osana kolmatta meriliikenteen turvallisuuspakettia Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät vuonna 2009 alusten tarkastamis- ja katsastamislaitoksia koskevista yhteisistä säännöistä ja standardeista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 391/2009 (jäljempänä asetus ) 1 ja alusten tarkastamiseen ja katsastamiseen valtuutettuja laitoksia sekä merenkulun viranomaisten asiaan liittyviä toimia koskevista yhteisistä säännöistä ja standardeista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/15/EY (jäljempänä direktiivi ) 2. Tämän kertomuksen tavoitteena on tiedottaa asetuksen 17 artiklan ja direktiivin 12 artiklan mukaisesti Euroopan parlamentille ja neuvostolle, miten tämän lainsäädännön täytäntöönpanossa on edistytty. 2. TAUSTA Asetuksella ja direktiivillä kumottiin neuvoston direktiivi 94/57/EY 3 ja luotiin yhtenäinen säädöskokonaisuus, jossa säädetään alusten tarkastamiseen ja katsastamiseen valtuutettujen laitosten (joita nimitetään myös hyväksytyiksi laitoksiksi (RO)) sääntelykehyksestä EU:ssa. Direktiivillä säännellään lippuvaltioina toimivien jäsenvaltioiden ja sellaisten hyväksyttyjen laitosten välistä suhdetta, jotka jäsenvaltiot valtuuttavat hoitamaan puolestaan lippunsa alla purjehtivien alusten lakisääteisten todistuskirjojen myöntämiseen liittyviä tehtäviä. Asetuksessa vahvistetaan hyväksyttyjen laitosten hyväksymisperusteet ja velvollisuudet. Se kattaa niin lakisääteiset kuin luokitteluun liittyvät toiminnot. Vaatimukset ovat luonteeltaan rakenteellisia ja systeemisiä, ja ne perustuvat ennen kaikkea kansainvälisiin standardeihin. Vaatimusten tavoitteena on varmistaa, että EU:n hyväksytyt laitokset soveltavat tarkasti sääntöjään ja menettelyjään tiukan laadunvarmennusjärjestelmän pohjalta kaikkiin rekistereihinsä luokittelemiin aluksiin niiden lippuvaltiosta riippumatta. Asetuksessa säädetään myös EU:n hyväksynnän myöntämisestä ja peruuttamisesta, komission säännöllisin väliajoin tekemästä hyväksyttyjen laitosten arvioinnista sekä vahvistetaan seuraamusjärjestelmä sääntöjen noudattamatta jättämisen varalta. Jos jäsenvaltio haluaa valtuuttaa jonkin laitoksen tekemään puolestaan lakisääteisiin todistuskirjoihin liittyviä tarkastuksia ja katsastuksia kansainvälisten yleissopimusten noudattamisen varmistamiseksi, sen on annettava nämä tehtävät ainoastaan jollekin hyväksytylle laitokselle, joka tarkoittaa asetuksen mukaisesti hyväksyttyä laitosta 4. 1 2 3 4 EUVL L 131, 28.5.2009, s. 11, asetus sellaisena kuin se on muutettuna komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) N:o 1355/2014 (EUVL L 365, 19.12.2014, s. 82). EUVL L 131, 28.5.2009, s. 47, direktiivi sellaisena kuin se on muutettuna komission täytäntöönpanodirektiivillä 2014/111/EU (EUVL L 366, 20.12.2014, s. 83). Neuvoston direktiivi 94/57/EY, annettu 22 päivänä marraskuuta 1994, alusten tarkastamiseen ja katsastamiseen valtuutettuja laitoksia sekä merenkulun viranomaisten asiaan liittyviä toimia koskevista yhteisistä säännöistä ja standardeista (EYVL L 319, 12.12.1994, s. 20), direktiivi sellaisena kuin se on muutettuna. Asetuksen liitteessä I vahvistetaan vähimmäisvaatimukset (EU:n) hyväksynnän saamiseksi ja säilyttämiseksi. 2
Hyväksymismenettelyä hallinnoidaan keskitetysti, ja hyväksynnän myöntää komissio. Sen jälkeen kun laitos on hyväksytty EU:n tasolla, se on vapaa tekemään kahdenvälisiä sopimuksia minkä tahansa jäsenvaltion kanssa, eikä jäsenvaltio voi kieltäytyä valtuuttamasta laitoksia vaan ainoastaan rajoittaa lippunsa alla valtuuttamiensa hyväksyttyjen laitosten lukumäärää. Meriturvallisuutta ja alusten aiheuttaman pilaantumisen ehkäisemistä käsittelevä komitea (COSS-komitea) 5 avustaa komissiota tämän lainsäädännön täytäntöönpanossa direktiivin 6 artiklan ja asetuksen 12 artiklan mukaisesti. 3. LUETTELO HYVÄKSYTYISTÄ LAITOKSISTA 3.1. Hyväksymisen ja nykyisten hyväksyntöjen jatkamisen oikeusperusta Seuraavilla asetuksen säännöksillä säännellään hyväksymismenettelyä ja ennen vuotta 2009 neuvoston direktiivin 94/57/EY nojalla annettujen hyväksyntöjen voimassaolon jatkamista: 4 artikla: komissio tekee hyväksyntäpäätöksen asetuksessa (EU) N:o 182/2011 6 säädettyä tarkastelumenettelyä noudattaen; se asianomainen oikeudellinen yhteisö, jonka tulisi olla hyväksynnän haltija; hyväksynnän rajoittaminen; hyväksyttyjen laitosten luettelon julkaiseminen, 15 artikla: direktiivin 94/57/EY nojalla ennen asetuksen voimaantuloa annettujen hyväksyntöjen voimassaolon jatkaminen ja määräaikaisten hyväksyntöjen uudelleentarkastelu, 16 artikla: sen asianomaisen oikeudellisen yhteisön tarkistaminen, jonka tulisi olla hyväksynnän haltija; päätös hyväksyntöjen muuttamisesta tarpeen mukaan. 3.2. Luettelon muutokset EU:n hyväksyntä oli 13 laitoksella vuonna 2007 7. Sen jälkeen luettelossa on tapahtunut seuraavat muutokset: Registro Internacional Naval, SA (RINAVE) -laitoksen määräaikainen hyväksyntä päättyi 18. huhtikuuta 2008, eikä sitä uusittu 8. 5 6 7 8 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 2099/2002 (EYVL L 324, 29.11.2002, s. 1), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 530/2012 (EYVL L 172, 30.6.2012, s. 3). Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 182/2011, annettu 16 päivänä helmikuuta 2011, yleisistä säännöistä ja periaatteista, joiden mukaisesti jäsenvaltiot valvovat komission täytäntöönpanovallan käyttöä (EUVL L 55, 28.2.2011, s. 13). Luettelo organisaatioista, jotka on hyväksytty alusten tarkastamiseen ja katsastamiseen valtuutettuja laitoksia sekä merenkulun viranomaisten asiaan liittyviä toimia koskevista yhteisistä säännöistä ja standardeista annetun direktiivin 94/57/EY perusteella (2007/C 135/04) (EUVL C 131, 19.6.2007, s. 4). Komission päätös 2005/311/EY, tehty 18 päivänä huhtikuuta 2005, RINAVE Registro Internacional Naval, SA -laitoksen määräaikaisen hyväksynnän jatkamisesta (EUVL L 99, 19.4.2005, s. 15). 3
Kymmenen laitosta säilytti hyväksyntänsä (rajoituksitta) asetuksen 15 artiklan mukaisesti, kun asetus tuli voimaan vuonna 2009. Polish Register of Shipping (PRS) -laitoksen hyväksyntä säilytettiin ja sitä jatkettiin rajoituksitta 9 asetuksen 15 artiklan mukaisesti. Hellenic Register of Shipping (HRS) -laitoksen määräaikainen hyväksyntä päättyi 30. elokuuta 2010, eikä sitä uusittu 10. Hyväksyttyjen laitosten luettelo on hiljattain muuttunut seuraavasti: Det Norske Veritas (DNV) -laitoksen ja Germanischer Lloyd (GL) laitoksen sulautumisen jälkeen komissio muutti vuonna 2013 DNV:n hyväksyntää ja myönsi sen uudelle asianomaiselle oikeudelliselle yhteisölle DNV GL AS 11 asetuksen 4 ja 16 artiklan mukaisesti. Vuonna 2014 komissio myönsi hyväksynnän Croatian Register of Shipping (CRS) -laitokselle 12 asetuksen 4 artiklan mukaisesti. Vuonna 2015 komissio muutti neljän laitoksen hyväksyntää asetuksen 16 artiklan mukaisesti ja myönsi kunkin hyväksynnän asianomaiselle oikeudelliselle yhteisölle, jonka tulisi olla hyväksynnän haltija 13. 3.3. Luettelo EU:n hyväksytyistä laitoksista toukokuusta 2015 lähtien Asetuksen 4 artiklan 5 kohdan mukaan komissio laatii, saattaa ajan tasalle ja julkaisee luettelon asetuksen mukaisesti hyväksytyistä laitoksista. Tätä varten komissio hyväksyi 24. huhtikuuta 2015 komission päätöksen (EU) 2015/669 14 jäsenvaltioiden neuvoston direktiivin 94/57/EY mukaisesti ilmoittamia tunnustettuja järjestöjä koskevan luettelon julkaisemisesta tehdyn päätöksen 2007/421/EY kumoamisesta. Päätöksessä valtuutetaan liikenteen ja liikkumisen 9 10 11 12 13 14 Komission päätös 2009/728/EY, tehty 30 päivänä syyskuuta 2009, Polish Register of Shipping -laitokselle myönnetyn yhteisön hyväksynnän jatkamisesta rajoituksitta (EUVL L 258, 1.10.2009, s. 34). Komission päätös 2009/354/EY, tehty 30 päivänä maaliskuuta 2009, Hellenic Register of Shipping -laitokselle (HRS) myönnetyn määräaikaisen yhteisön hyväksynnän jatkamisesta (EUVL L 109, 30.4.2009, s. 42). Komission täytäntöönpanopäätös 2013/765/EU, annettu 13 päivänä joulukuuta 2013, Det Norske Veritas -laitoksen hyväksynnän muuttamisesta asetuksen (EY) N:o 391/2009 mukaisesti (EUVL L 338, 17.12.2013, s. 107). Komission täytäntöönpanopäätös 2014/281/EU, annettu 14 päivänä toukokuuta 2014, EU:n hyväksynnän myöntämisestä Croatian Register of Shipping -laitokselle asetuksen (EY) N:o 391/2009 mukaisesti (EUVL L 145, 16.5.2014, s. 43). Komission täytäntöönpanopäätös (EU) 2015/668, annettu 24 päivänä huhtikuuta 2015, tiettyjen laitosten asetuksen (EY) N:o 391/2009 16 artiklan mukaisten hyväksyntöjen muuttamisesta (EUVL L 110, 29.4.2015, s. 22). EUVL L 110, 24.4.2015, s. 24. 4
pääosaston pääjohtaja julkaisemaan luettelo hyväksytyistä laitoksista ja saattamaan se tarvittaessa ajan tasalle. Ajan tasalle saatettu luettelo julkaistiin 19. toukokuuta 2015 Euroopan komission tiedonantona (2015/C 162/06) 15. Luettelossa on 11 laitosta: American Bureau of Shipping (ABS); Bureau Veritas SA Registre international de classification de navires et d aeronefs (BV); China Classification Society (CCS); Croatian Register of Shipping (CRS); DNV GL AS; KR (Korean Register); Lloyd s Register Group LTD (LR); Nippon Kaiji Kyokai General Incorporated Foundation (ClassNK); Polish Register of Shipping (PRS); RINA Services S.p.A.; Russian Maritime Register of Shipping (RS). 4. MITEN JÄSENVALTIOT LIPPUVALTIOINA HYÖDYNTÄVÄT HYVÄKSYTTYJÄ LAITOKSIA 4.1. Direktiivin 2009/15/EY saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä Direktiivin 13 artiklan mukaan jäsenvaltioiden tuli saattaa direktiivi osaksi kansallista lainsäädäntöään viimeistään 17. kesäkuuta 2011. Komissio arvioi, miten hyvin jäsenvaltiot olivat saattaneet direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöä, ja havaitsi tilanteen kaiken kaikkiaan tyydyttäväksi. 4.2. Jäsenvaltioiden ja hyväksyttyjen laitosten välinen yhteistyösuhde Direktiivin 5 artiklan mukaan jäsenvaltioiden, jotka päättävät valtuuttaa jonkin hyväksytyn laitoksen, on luotava muodollinen yhteistyösuhde asianomaisen hyväksytyn laitoksen kanssa kirjallisella sopimuksella tai vastaavalla oikeudellisella järjestelyllä. Kyseisen artiklan 4 kohdan mukaan kunkin jäsenvaltion on toimitettava komissiolle tarkat tiedot hyväksyttyjen laitosten kanssa luoduista yhteistyösuhteista. Kaikki ne jäsenvaltiot, jotka käyttävät yhtä tai useampaa hyväksyttyä laitosta, toimittivat tiedot yhteistyösuhteestaan vaaditulla tavalla, tarpeen mukaan myös tiedot muutoksista tai päivityksistä. Komissio tarkasti, että mainitut sopimukset ovat vaatimusten mukaisia. Kaikki jäsenvaltiot yhtä lukuun ottamatta ovat tehneet sopimukset yhden tai useamman hyväksytyn laitoksen kanssa. Kunkin jäsenvaltion tekemien sopimusten lukumäärä vaihtelee yhdestä kymmeneen. Keskimäärin kukin jäsenvaltio on valtuuttanut kuusi hyväksyttyä laitosta. EU:n hyväksyttyjen laitosten jäsenvaltioiden kanssa tekemien sopimusten lukumäärä vaihtelee yhdestä 25:een. Keskimäärin kukin laitos on tehnyt 14 sopimusta. Direktiivin 8 artiklan nojalla jäsenvaltio voi keskeyttää tai peruuttaa hyväksytyn laitoksen valtuutuksen voimassaolon, jos se katsoo, ettei asianomainen hyväksytty laitos enää voi suorittaa sen puolesta 3 artiklassa määritettyjä tehtäviä (tarkastukset, katsastukset ja/tai lakisääteisen todistuskirjan myöntäminen). Tällöin jäsenvaltion on annettava viipymättä komissiolle tieto päätöksestään ja sen perusteluista 16. Komissio ei ole saanut tällaisia ilmoituksia direktiivin tultua voimaan. 15 16 EUVL C 162, 19.5.2015, s. 5. Pois lukien tapaukset, joissa valtuutussopimus on lopetettu hyväksytyn laitoksen aloitteesta tai jäsenvaltion ja asianomaisen hyväksytyn laitoksen sovittua asiasta yhdessä. 5
4.3. Hyväksyttyjen laitosten valvonta jäsenvaltioiden toimesta Kunkin jäsenvaltion on varmistettava, että sen puolesta toimivat hyväksytyt laitokset suorittavat tehokkaasti niille jäsenvaltion lipun alla purjehtivien alusten osalta osoitetut tehtävät. Tätä varten kunkin jäsenvaltion on vähintään joka toinen vuosi valvottava puolestaan toimivaa hyväksyttyä laitosta sekä toimitettava komissiolle ja muille jäsenvaltioille kertomus valvonnan tuloksista (direktiivin 9 artikla). Yleisesti ottaen jäsenvaltiot täyttivät tämän velvoitteen ja toimittivat valvontakertomuksensa komissiolle vaaditulla tavalla 17. Direktiivissä ei kuitenkaan vahvisteta erityisiä vaatimuksia valvontakertomusten rakenteen, sisällön tai yksityiskohtaisuuden suhteen. Kertomusten kattavuus ja laatu vaihtelevatkin paljon jäsenvaltiosta toiseen. Komissio on aloittanut jäsenvaltioiden kanssa keskustelut yhteisymmärrykseen pääsemiseksi siitä, millaisia seikkoja näissä kertomuksissa tulisi vähintään käsitellä. Jäsenvaltioiden on lisäksi valvottava hyväksyttyjä laitoksia satamavaltioina (direktiivin 10 artikla) ja ilmoitettava komissiolle ja muille jäsenvaltioille tapaukset, joissa alukset aiheuttavat vakavan uhan turvallisuudelle ja ympäristölle tai joiden osalta on näyttöä hyväksytyn laitoksen toimineen erityisen piittaamattomasti. Tähän mennessä komissio ei ole saanut tällaisia ilmoituksia jäsenvaltioilta. 5. HYVÄKSYTTYJEN LAITOSTEN SEURANTA JA VALVONTA EU:N TASOLLA 5.1. Säännöllisin väliajoin tehdyt arvioinnit Oikeudellinen kehys Asetuksen 8 artiklan mukaan komissio arvioi kaikki hyväksytyt laitokset yhdessä sen jäsenvaltion kanssa, joka on esittänyt laitosta koskevan hyväksymispyynnön,... vähintään joka toinen vuosi. Arviointiin voi sisältyä vierailuja hyväksytyn laitoksen aluetoimipaikoissa ja sekä käytössä että rakenteilla olevien alusten satunnaisia tarkastuksia hyväksytyn laitoksen toiminnan tason tarkastamiseksi. Komissio tekee arvioinnin (1) todentaakseen, että hyväksytyt laitokset täyttävät asetuksen mukaiset velvoitteensa ja asetuksen liitteessä I vahvistetut vähimmäisvaatimukset; (2) arvioidakseen mahdollisia erityisiä noudattamatta jääviä seikkoja ja niiden (mahdollisia) vaikutuksia turvallisuuteen ja ympäristön suojeluun. Vierailut ja tarkastukset Komissio antoi Euroopan meriturvallisuusvirastolle (EMSA) 18 tehtäväksi suorittaa puolestaan edellä tarkoitetut tarvittavat tekniset vierailut ja tarkastukset. Tämä käytäntö kodifioitiin Euroopan meriturvallisuusviraston perustamisasetuksen viimeisimmällä muutoksella 19, jonka mukaan virasto suorittaa komission puolesta tarkastuskäyntejä 17 18 19 Eräs jäsenvaltioista ei täyttänyt tätä velvoitetta, ja rikkomista koskeva menettely on käynnissä. Euroopan meriturvallisuusvirasto perustettiin vuonna 2002 osana ERIKA II -pakettia. Hyväksyttyjen laitosten tarkastaminen oli yksi viraston ensimmäisistä tehtävistä, kun se aloitti toimintansa. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1406/2002 Euroopan meriturvallisuusviraston perustamisesta (EYVL L 208, 5.8.2002, s. 1), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 100/2013 (EUVL L 39, 9.2.2013, s. 31). 6
unionin sitovien säädösten vaatimusten mukaisesti unionin (...) asetuksen (EY) N:o 391/2009 mukaisesti tunnustamien järjestöjen osalta. Tavoitteena on, että komissio saisi käyttöönsä arvioinnissa tarvittavat tosiseikat ja teknisen analyysin. Tämän järjestelyn turvin Euroopan meriturvallisuusvirasto on myös voinut kehittää vankkaa asiantuntemusta tällä alalla ja pitää palveluksessaan päteviä tarkastajia 20. Säännöllisin väliajoin tehtyjen arviointien tehokkuuden ja vaikuttavuuden lisäämiseksi on kehitetty riskiperusteinen lähestymistapa vierailujen ja tarkastusten suunnitteluun, valmisteluun ja tekemiseen. Perustana on käytetty hyvin monenlaisia tietoja ja dataa (esim. edellisten arviointien havainnot, jäsenvaltioiden kertomukset, laivastoa ja henkilöstöä koskevat tilastot, laivanrakennusalan katsastustoiminnot, onnettomuudet ja satamavaltion valvontatiedot). Kesäkuusta 2009, jolloin asetus tuli voimaan, vuoden 2014 loppuun saakka (eli viiden ja puolen vuoden aikana) Euroopan meriturvallisuusvirasto suoritti 111 vierailua ja tarkastusta, mukaan lukien 31 käyntiä päätoimipaikoissa, 66 käyntiä sivutoimipaikoissa ja 14 alustarkastusta. Noin 40 prosenttia vierailuista tehtiin EU/ETA-maissa ja 60 prosenttia kolmansissa maissa 21. Komission tekemä arviointi ja puutteiden korjaaminen Komissio arvioi säännöllisesti, noudattavatko hyväksytyt laitokset asetuksessa asetettuja velvoitteita ja vähimmäisvaatimuksia kattavasti. Arvio perustuu Euroopan meriturvallisuusviraston havaintoihin, tekniseen analyysiin ja tapauksen mukaan suosituksiin. Säännöllisin väliajoin tehdyssä arvioinnissa keskitytään laitoksen systeemiseen suoritukseen ja yhdistetään erilaisia analyyttisia lähestymistapoja, jotta voidaan määritellä havaittujen ongelmien mahdolliset perussyyt sekä mahdollisten seurausten laajuus ja vakavuus. Arviointi osoitetaan asianomaiselle hyväksytylle laitokselle, ja siinä kuvataan ja arvioidaan havaittuja noudattamatta jätettyjä seikkoja kattavasti. Asianomaista laitosta kehotetaan ryhtymään rakenteellisiin korjaaviin ja ennaltaehkäiseviin toimiin kyseisten noudattamatta jätettyjen seikkojen korjaamiseksi ja noudattamatta jättämisen toistumisen ehkäisemiseksi 22. 20 21 22 Euroopan meriturvallisuusviraston palveluksessa on yhdeksän kokoaikaista tarkastajaa hyväksyttyjen laitosten tarkastuksia varten, ja virasto tekee jopa 20 vierailua/tarkastusta vuosittain eri maissa ja maailman eri alueilla. Tähän sisältyy huomattava määrä vierailuja Itä-Aasiaan ja Kaukoitään, jossa suurin osa laivanrakennustoiminnasta tapahtuu nykyään. Myös EU:n hyväksytyistä laitoksista puolella on päätoimipaikka kolmannessa maassa: ABS (Yhdysvallat), CCS (Kiina), ClassNK (Japani), KR (Korea) ja RS (Venäjä). Erään yleissopimuksen vaatimuksia oli esimerkiksi jätetty toistuvasti noudattamatta laivanrakennuksessa (tämä oli käynyt ilmi useissa tarkastuksissa ja tuli todistetuksi, kun tarkastettiin otoksia katsastusraporteista). Perussyyanalyysin avulla havaittiin systeeminen laiminlyönti menettelyssä, jolla laitos päivitti ja piti voimassa sääntöjään. Vaikutusanalyysissa tultiin siihen tulokseen, ettei tiettyjen alusryhmien katsastuksia ollut tehty asianomaisten sovellettavien turvallisuusvaatimusten mukaisesti. Asianomainen hyväksytty laitos muutti laatujärjestelmäänsä sen varmistamiseksi, että sen säännöt ja menettelyt pidettiin ajan tasalla (ennaltaehkäisy) ja laati uudelleentarkastussuunnitelman niitä aluksia varten, joihin asia oli saattanut vaikuttaa (korjaavat toimet). 7
Hyväksyttyjen laitosten käyttöönottamat korjaavat ja ennalta ehkäisevät toimet ovat olleet hyvin monenlaisia ja vaihdelleet niiden järjestelmien tiettyjen osatekijöiden muuttamisesta koko järjestelmän täydelliseen uudistamiseen. Hyväksytyt laitokset ovat tähän mennessä tehneet avointa ja tehokasta yhteistyötä, mikä osoittaa niiden ammattimaisuutta ja sitoutumista turvallisuuteen. Vierailujen, tarkastusten ja arviointien konsolidoiduista tuloksista keskustellaan vähintään kahden vuoden välein jäsenvaltioiden kanssa COSS-komiteassa. Tämä myös antaa kansallisille hallinnoille arvokasta tietoa niiden valvoessa hyväksyttyjä laitoksia, jotka ne ovat valtuuttaneet direktiivin nojalla (edellä 4.3 kohta). 5.2. Komission täytäntöönpano- ja pakkokeinovalta Seikkoja, joissa hyväksytyt laitokset ovat jättäneet asetuksen noudattamatta, käsitellään tavallisesti säännöllisin väliajoin tehdyssä arvioinnissa (8 artikla). Tässä yhteydessä myös seurataan, miten hyväksytyt laitokset ovat komission tekemän arvioinnin seurauksena panneet täytäntöön korjaavat toimet. Samalla keskustellaan yhdessä monialaisista kysymyksistä. Sen estämättä, mitä edellä todetaan, komissiolla on erityistä täytäntöönpano- ja pakkokeinovaltaa, jotta asiaan kyetään puuttumaan nopeasti ja tehokkaasti oikeasuhteisella tavalla, jos hyväksytty laitos ei täytä velvollisuuksiaan (asetuksen johdanto-osan 10 kappale). Komissiolla on nimittäin mahdollisuus virallisesti vaatia kyseistä hyväksyttyä laitosta toteuttamaan asetetuissa määräajoissa tarvittavat ennalta ehkäisevät ja korjaavat toimet (5 artikla) sekä mahdollisuus määrätä sakkoja ja/tai uhkasakkoja (6 artikla). Jos edellä mainituilla toimenpiteillä ei päästä niiden tavoitteeseen tai jos laitos muutoin aiheuttaa turvallisuudelle tai ympäristölle uhan, jota ei voida hyväksyä, komissio voi peruuttaa laitoksen hyväksynnän tarkastelumenettelyä noudattaen 23 sen jälkeen, kun kyseessä olevalle laitokselle on annettu mahdollisuus esittää huomautuksensa (7 artikla). Tähän mennessä komission ei ole tarvinnut turvautua 5, 6 tai 7 artiklaan. Asetuksen 14 artiklan 2 kohdan nojalla sekä avoimuuden ja oikeusvarmuuden vuoksi komissio hyväksyi komission asetuksen (EU) N:o 788/2014 24 sakkojen ja uhkasakkojen määräämistä sekä alusten tarkastamis- ja katsastamislaitosten hyväksynnän peruuttamista Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 391/2009 6 ja 7 artiklan mukaisesti koskevista yksityiskohtaisista säännöistä. Tavoitteena on tiedottaa ennakolta asianomaisille laitoksille komission soveltamasta sakkojen ja uhkasakkojen laskentamenetelmästä, myös erityisperusteista, joita komissio käyttää arvioidessaan tapauksen vakavuutta ja sitä, missä määrin turvallisuus tai ympäristön suojelu on vaarantunut. 5.3. Turvallisuuden edistämistä ja pilaantumisen ehkäisemistä koskevat toimet Hyväksyntä myönnetään (ja säilytetään) laitoksen laatu- ja turvallisuustason perusteella. Sen vuoksi asetuksessa (14 artiklan 1 kohta) säädetään, että komissio vahvistaa 23 24 Asetuksen (EU) N:o 182/2011 13 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti. EUVL L 214, 19.7.2014, s. 12, ja EUVL L 234, 7.8.2014, s. 15. 8
vaatimukset, joilla mitataan hyväksyttyjen laitosten sääntöjen ja menettelyjen tehokkuutta sekä kyseisten laitosten toiminnan laatua niiden luokittelemien alusten turvallisuuden ja aluksista aiheutuvan pilaantumisen ehkäisemisen suhteen. Tällöin otetaan erityisesti huomioon satamavaltioiden suorittamaa valvontaa koskevan Pariisin yhteisymmärryspöytäkirjan ja/tai muiden vastaavien järjestelmien kautta saadut tiedot. Lisäksi komissio vahvistaa vaatimukset sen määrittelemiseksi, milloin toiminnan laadun on katsottava aiheuttavan turvallisuudelle tai ympäristölle uhan, jota ei voida hyväksyä. Samankaltainen vaatimus oli (kumotussa) direktiivissä 94/57/EY, ja sen vuoksi tehtiin komission päätös 2009/491/EY perusteista, joita käytetään päätettäessä, voidaanko lippuvaltion puolesta toimivan laitoksen toiminnan laatutasoa pitää turvallisuudelle ja ympäristölle uhkana, jota ei voida hyväksyä 25. Päätöstä ryhdyttiin soveltamaan samaan aikaan kun asetus tuli voimaan. Siinä yhdistetään yleisarvosanaksi satamavaltioiden suorittamaa valvontaa koskevat tiedot 26 (hyväksyttyihin laitoksiin liittyvät alusten pysäytykset), jotka on saatu Tokion ja Pariisin yhteisymmärryspöytäkirjojen ja Yhdysvaltojen rannikkovartioston kautta. Komissio on pannut kyseisen päätöksen täytäntöön ja tiedottaa sen tuloksista jäsenvaltioille säännöllisesti. Vuodesta 2009 lähtien EU:n hyväksytyt laitokset ovat saaneet näillä perusteilla mitattuna koko ajan keskinkertaisesta hyvään suoritukseen vaihtelevat arvosanat. Komissio on aloittanut pohjustuksen asetuksen 14 artiklan 1 kohdan täytäntöönpanemiseksi. Tähän sisältyy komission päätöksen 2009/491/EY uudelleentarkastelu. 6. KANSAINVÄLINEN ULOTTUVUUS 6.1. Euroopan talousalue Niin asetus kuin direktiivikin ovat merkityksellisiä Euroopan talousalueesta (ETA) tehdyn sopimuksen 27 kannalta. Tämä päti myös (kumottuun) neuvoston direktiiviin 94/57/EY. ETA:n sekakomitea ei ole kuitenkaan vuoden 2009 jälkeen sisällyttänyt asetusta eikä direktiiviä sopimuksen asianomaiseen liitteeseen tiettyjen ETA:n EFTAvaltioiden vastustuksen takia, mikä on viivästyttänyt prosessia tähän saakka. Kyseiset valtiot soveltavat edelleen neuvoston direktiiviä 94/57/EY 28. Tämä on johtanut joihinkin 25 26 27 28 EUVL L 162, 25.6.2009, s. 6. Hyväksyttyihin laitoksiin liittyvien alusten pysäytysten lukumäärä eli niiden alusten lukumäärä, jotka satamavaltion valvontaviranomaiset ovat pysäyttäneet käyttäen perusteena niin kutsuttuja pysäyttämiseen johtaneita puutteita (vakavat puutteet yleissopimusten vaatimusten noudattamisessa), joiden voidaan katsoa johtuvan hyväksytyn laitoksen toimista/vastuualoista. Euroopan talousalueesta tehty sopimus tuli voimaan 1. tammikuuta 1994, ja se yhdistää EU-maat ja kolme ETA:n EFTA-valtiota eli Islannin, Liechtensteinin ja Norjan yksiksi sisämarkkinoiksi. ETAsopimuksessa määrätään neljä vapautta eli tavaroiden, palveluiden, henkilöiden ja pääoman vapaan liikkuvuuden kattavan EU:n lainsäädännön soveltamisesta 31 ETA-maassa. Sopimuksella taataan kansalaisten ja talouden toimijoiden yhtäläiset oikeudet ja velvollisuudet sisämarkkinoilla ETAalueella. Neuvoston direktiiviä 94/57/EY sovelletaan sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 2002/84/EY; ks. ETA-sopimus, liite XIII, V osa, 55 b kappale, s. 55. 9
eroavaisuuksiin ETA-alueella toimivia hyväksyttyjä laitoksia koskevien vaatimusten soveltamisessa mikä on ETA-sopimuksen tavoitteen vastaista. 6.2. Hyväksyttyjä laitoksia koskeva IMO:n säännöstö Direktiivin johdanto-osan 8 kappaleessa todetaan seuraavaa: Monet Kansainvälisen merenkulkujärjestön (IMO) sopimuspuolten hyväksymistä eri puolilla maailmaa olevista laitoksista eivät huolehdi asianmukaisesta sääntöjen täytäntöönpanosta eivätkä riittävästä luotettavuudesta toimiessaan kansallisten viranomaisten puolesta, koska niillä ei ole käytettävissä luotettavia ja riittäviä rakenteita eikä kokemusta voidakseen suorittaa tehtävänsä suurella ammattitaidolla 29. Tietoisina siitä, että hyväksyttyjä laitoksia koskevilla yhteisillä säännöillä ja standardeilla olisi suurempi vaikutus turvallisuuteen, jos ne hyväksyttäisiin ja pantaisiin täytäntöön kansainvälisellä tasolla, lainsäädäntövallan käyttäjät totesivat asetuksen johdanto-osan 4 kappaleessa, että jäsenvaltioiden ja komission olisi edistettävä hyväksyttyjä laitoksia koskevan kansainvälisen säännöstön kehittämistä IMO:ssa. Jäsenvaltiot ja komissio antavat aktiivisen panoksen säännöstön kehittämiseen asiaan liittyvissä IMO:n komiteoissa. Vuoden 2012 lopussa IMO hyväksyi hyväksyttyjä laitoksia koskevan IMO-säännöstön (RO-säännöstön) lopullisen tekstin. Komissio kuitenkin arvioi, että jotkin muutokset, jos ne hyväksyttäisiin, olisivat voimassa olevan EU:n lainsäädännön vastaisia tai johtaisivat vakaviin ristiriitaisuuksiin. Koska asia kuuluu EU:n toimivaltaan, neuvosto vahvisti IMO:ssa esitettävän jäsenvaltioiden kannan 30. Jäsenvaltiot valtuutettiin antamaan suostumuksensa tulla säännöstön sitomiksi sillä edellytyksellä, että säännöstön katsotaan muodostavan vähimmäisvaatimuksen eikä säännöstöä miltään osin tulkita siten, että se rajoittaa jäsenvaltioille EU:n oikeuden nojalla kuuluvien velvollisuuksien täyttämistä, siltä osin kuin on kyse kolmesta erityisestä kohdasta 31. Lisäksi, kuten asetuksessa ja direktiivissä säädetään tällaisten tapausten varalta, komissio turvautui niin kutsuttuun vaatimustenmukaisuuden tarkastusmenettelyyn (suojamekanismi) sen estämiseksi, että unionin oikeuteen sisällytettäisiin ilman eri toimenpiteitä tiettyjä RO-säännöstön määräyksiä, jotka olivat joko voimassa olevan EU:n lainsäädännön vastaisia tai voisivat vaikuttaa kielteisesti EU:n turvallisuusvaatimuksiin 32. 29 30 31 32 Tuohon aikaan ei IMO:n tasolla ollut konsolidoituja pakollisia sääntöjä tai standardeja, jotka olisivat kattaneet hyväksyttyjen laitosten hyväksymisen, valtuuttamisen ja valvonnan lippuvaltioiden toimesta. Neuvoston päätös 2013/268/EU, annettu 13 päivänä toukokuuta 2013, kansainvälisessä merenkulkujärjestössä (IMO) Euroopan unionin puolesta otettavasta kannasta, joka koskee tiettyjen säännöstöjen ja niihin liittyvien tiettyjen yleissopimusten ja pöytäkirjojen muutosten lopullista hyväksymistä (EUVL L 155, 7.6.2013, s. 3). Neuvoston päätökseen 2013/268/EU liitetty julistus: 1/ lakisääteisen todistuskirjan ja luokitustodistuksen määritelmät, 2/ hyväksytyille laitoksille asetettujen velvollisuuksien ja vaatimusten laajuus, 3/ Euroopan komission tehtävät, jotka koskevat laitosten hyväksymistä ja hyväksyttyjen laitosten arvioimista sekä tarvittaessa korjaavien toimenpiteiden tai seuraamusten määräämistä hyväksytyille laitoksille. Asetukseen ja direktiiviin sisältyy dynaamisia viittauksia kansainvälisiin yleissopimuksiin, eli yleissopimusten muutokset sisällytetään ilman eri toimenpiteitä EU:n oikeuteen samaan aikaan kun ne tulevat kansainvälisellä tasolla voimaan. Tällaiset muutokset voidaan kuitenkin jättää huomiotta asetuksen (EY) N:o 2099/2002 5 artiklassa säädetyn vaatimustenmukaisuuden tarkastusmenettelyn mukaisesti. 10
Komissio sai menettelyn päätökseen joulukuussa 2014, hieman ennen kuin RO-säännöstö tuli voimaan 33. 7. MUUT ASETUKSESSA SÄÄDETYT MEKANISMIT 7.1. 10 artiklan 1 kohta tekniset ja menettelyyn liittyvät ehdot materiaaleja, varusteita ja osia koskevien luokitustodistusten vastavuoroista tunnustamista varten Asetuksessa edistetään tavoitteena olevaa vapautta tarjota palveluja EU:ssa hyväksytyille luokituslaitoksille. Samalla asetuksessa edellytetään, että hyväksytyt laitokset toimivat keskenään yhteistyössä yhdenmukaistaakseen sääntönsä ja menettelynsä sekä sopiakseen asianmukaisissa tapauksissa teknisistä ja menettelyyn liittyvistä ehdoista, joiden mukaisesti ne tunnustavat vastavuoroisesti vastaaviin vaatimuksiin perustuvia materiaaleja, varusteita ja osia koskevat luokitustodistukset, ottaen viitearvioiksi vaativimmat ja tiukimmat vaatimukset. Tässä mekanismissa hyödynnetään tuntuvissa määrin periaatteita itsesääntelystä ja kumppanuudesta merenkulkualan sidosryhmien kanssa. Asetuksen 10 artiklan 2 kohdan mukaisesti komissio arvioi, miten EU:n hyväksytyt laitokset ovat panneet edellä mainitut säännökset täytäntöön 34, ja esitti Euroopan parlamentille ja neuvostolle tästä kertomuksen heinäkuun 2015 lopussa 35 riippumattoman tutkimuksen pohjalta 36. Kertomuksessa todetaan muun muassa, että EU:n hyväksyttyjen laitosten kehittämä ja täytäntöönpanema järjestelmä on asetuksen 10 artiklan 1 kohdan mukainen. 7.2. 11 artikla riippumattoman laadunarviointi- ja sertifiointiyksikön (QACE) perustaminen Asetuksessa säädetään, että hyväksyttyjen laitosten on perustettava 17. kesäkuuta 2011 mennessä riippumaton laadunarviointi- ja sertifiointiyksikkö ja pidettävä tämä järjestelmä toiminnassa. Keskeisenä tavoitteena on arvioida ja sertifioida hyväksytyn laitoksen laadunhallintajärjestelmä, antaa tulkintoja kansainvälisesti tunnustetuista laadunhallintastandardeista, jotka soveltuvat hyväksytyn laitoksen erityispiirteisiin, sekä hyväksyä laitoskohtaisia ja yleisiä suosituksia hyväksyttyjen laitosten sisäisten valvontajärjestelmien parantamiseksi. Yksikkö perustettiin marraskuussa 2010 Lontooseen, Yhdistyneeseen kuningaskuntaan. Se on yksityinen, yhteisen edun mukainen (voittoa tavoittelematon) osakeyhtiö nimeltään 33 34 35 36 Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 1355/2014, annettu 17 päivänä joulukuuta 2014, asetuksen (EY) N:o 391/2009 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse tiettyjen säännöstöjen ja niihin liittyvien tiettyjen yleissopimusten ja pöytäkirjojen muutosten hyväksymisestä Kansainvälisessä merenkulkujärjestössä (IMO) (EUVL L 365, 19.12.2014, s. 82) ja komission täytäntöönpanodirektiivi 2014/111/EU, annettu 17 päivänä joulukuuta 2014, direktiivin 2009/15/EY muuttamisesta siltä osin kuin on kyse tiettyjen säännöstöjen ja niihin liittyvien tiettyjen yleissopimusten ja pöytäkirjojen muutosten hyväksymisestä Kansainvälisessä merenkulkujärjestössä (EUVL L 366, 20.12.2014, s. 83). Lisätietoja: http://www.euromr.org COM(2015) 382 final. http://ec.europa.eu/transport/modes/maritime/studies/doc/2015-05-29-report-mutual-recognition.pdf 11
QACE - Entity for the Quality Assessment and Certification and of Organisations Recognised by the European Union (CIC) 37. Komissio on 11 artiklan 6 ja 7 kohdan mukaisesti arvioinut Euroopan meriturvallisuusviraston avustuksella QACE:n toimintaa ja kehitystä viiden viime vuoden ajalta. Se on raportoinut tuloksista ja arviointiinsa liittyvistä jatkotoimista jäsenvaltioille COSS-komiteassa. Komissio on yleisesti ottaen tyytyväinen QACE:n kehitykseen. Yksikköä voidaan nykyisin pitää itsenäisenä järjestönä, joka on sertifioitu ISO 9001:2008-standardin mukaiseksi. QACE:n hallintorakenteessa erotetaan selkeästi yritystoiminnallinen ja operatiivinen toiminta. Vaikuttaakin siltä, että QACE on toiminnassaan riippumaton hyväksytyistä laitoksista. Siltä osin kuin kyseessä on hyväksyttyjen laitosten laadunhallintajärjestelmän arviointi ja sertifiointi, komissio panee merkille toimet, jotka QACE on toteuttanut tehdäkseen yhteistyötä Kansainvälinen luokituslaitosten järjestön (IACS) hallinnoiman laatujärjestelmien yksityisen sertifiointiohjelman (Quality System Certification Scheme) kanssa, ja kannustaa lisäämään synergiaa sikäli kuin sillä edistetään asetuksen vaatimusten täydellistä täytäntöönpanoa. 8. PÄÄTELMÄT Edellisten jaksojen perusteella komissio katsoo, että direktiivin 2009/15/EY ja asetuksen (EY) N:o 391/2009 täytäntöönpano on edennyt tehokkaasti vuodesta 2009 lähtien, mikä on jäsenvaltioiden, komission ja Euroopan meriturvallisuusviraston yhteisten toimien ja yhteistyön ansiota. Käytännöllisesti katsoen kaikki asetuksen ja direktiivin säännökset on pantu täytäntöön vaaditulla tavalla, mikä merkitsee sitä, että eri toiminnot, mekanismit, järjestelmät ja työjärjestelyt ovat nykyään käytössä ja toiminnassa. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että on liian varhaista arvioida tämän lainsäädännön vaikutuksia, ja etusijalla olisi oltava nykyisen kehyksen täytäntöönpanon edistäminen. 37 Lisätietoja: http://qace.co, myös QACE:n vuotuiset raportit 2012, 2013 ja 2014. 12