c/o Virpi Ala-aho Espoon kaupunki Ulkoisen tarkastuksen yksikkö Pl 113 02070 ESPOON KAUPUNKI virpi.ala-aho@espoo.fi Julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajat ry 15.6.2015 1 (5) Työ- ja elinkeinoministeriö kirjaamo@tem.fi paivi.lahtinen@tem.fi Lausunto uuden tilintarkastajatutkintojärjestelmän tutkintoja ja kokeita valmistelleen työryhmän raportista Työ- ja elinkeinoministeriö on pyytänyt lausuntoa uuden tilintarkastajatutkintojärjestelmän tutkintoja ja kokeita valmistelleen työryhmän (jatkossa työryhmän) raportista. Kiitämme mahdollisuudesta tuoda esiin näkemyksemme. Julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajat ry (jatkossa JHTT-yhdistys) lausuu seuraavaa. Perus- ja erikoistumistutkintojen laajuus HT-tutkinnon laajuudeksi JHTT-yhdistys esittää kahdeksaa (4 + 4) tuntia työryhmän esittämän 6 + 6 tunnin sijasta. JHTT-yhdistys pitää kokonaisuutena riittävänä 4 + 4 + 8 tunnin kokeita HT-perustutkinnon ja JHT/KHT -erikoistumistutkinnon suorittamiseen. Näkemyksemme mukaan kahteen päivään on mahdollista edelleen sisällyttää riittävän kattavat kysymykset, jotta voidaan varmistua tutkinnon hyväksytysti suorittaneiden henkilöiden ammatillisesta pätevyydestä. JHT-erikoistumistutkinto Työryhmä ehdottaa JHT-tutkintoa yksiosaiseksi ja kestoltaan kahdeksan tunnin mittaiseksi. JHT-erikoistumistutkinnossa keskityttäisiin valmiuksiin hoitaa itsenäisesti julkisyhteisöä sekä -konsernia koskevia tilintarkastustehtäviä. Työryhmän ehdotuksen mukaan JHT-erikoistumistutkinnon kysymysten aihealueita ovat muun muassa julkishallinnon hyvä tilintarkastustapa, julkisoikeus ja finanssihallinto-oikeus, julkisyhteisöjä koskeva keskeinen lainsäädäntö, tuloksellisuustarkastuksen teoria ja käytäntö, hankintalaki, julkisuuslaki sekä julkisyhteisöjen hallintoa ja taloutta koskevat säännökset. JHTT-yhdistys kannattaa työryhmän ehdotusta ja korostaa, että JHTtilintarkastuksen osaamisen mittaamisessa keskeisessä roolissa olevan JHTtutkintokokeen laatimisessa tulee erityisesti ottaa huomioon julkissektorin vaativa tarkastusosaaminen. Käytännön kokemus ja opintovaatimukset JHTT-yhdistys katsoo, että HT-tilintarkastajaksi hyväksymisen edellytyksissä vaadittu käytännön kokemus on voitava kerryttää kokonaisuudessaan julkisen sektorin tarkastustehtävistä. Tämä edistää tilintarkastajien toimintaedellytysten parantamista ja urakehitysmahdollisuuksia sekä lisää tilintarkastusalan kiinnostavuutta.
15.6.2015 2 (5) Käytännön kokemusvaatimusten ja opintovaatimusten tulee kokonaisuudessaan mitata hakijan kelpoisuutta alalle. Käytännön kokemuksesta ja opintovaatimuksista annettavaan asetukseen tulee kirjata riittävän tarkasti tutkinto-oikeuden saamiseen vaadittavat osatekijät ja sisällyttää tutkinnon sisällön kuvaus, jotta valvojalle jää asiassa rajoitettu harkinta. JHTT-tilintarkastajille järjestettävä siirtymäkoe JHTT-yhdistyksen näkemyksen mukaan siirtymisen olisi tullut olla JHTT-tarkastajille mahdollista ilman esitettyä siirtymäkoetta. JHTT-tutkinnon tutkintovaatimuksiin sisältyvät jo nykyisin kansainväliset tilintarkastusalan standardit (ISA, ISSAI). JHTTtarkastajien osaamisalueeseen kuuluu myös johtamis- ja hallinnointijärjestelmien osaaminen (corporate governance). Nykyisen JHTT-tutkinnon sisällöstä yli puolet (kaksi kolmasosaa osasta I ja osa II kokonaisuudessaan) koskevat yleistä tilintarkastustietoutta ja -tekniikkaa, yksityisen sektorin tilintarkastustietoutta ja -tekniikkaa sekä tilintarkastuskertomusta ja tilintarkastukseen liittyviä muita raportteja. Ajalliselta kestoltaan tämä on enemmän kuin nykyisessä HTM-tutkinnossa. Lakiuudistuksen tavoitteista poiketen nykyisille JHTT-tilintarkastajille ehdotettu siirtymäkoe johtaa siihen, että uuden lainsäädännön myötä muodostuu aikaisemman kolmen (JHTT, KHT ja HTM) sijasta neljä tilintarkastajaluokkaa, koska osa nykyisistä JHTT-tarkastajista jäänee nykyiseen JHTT-järjestelmään. Tämä aiheuttaa haasteita myös tilintarkastajien valvonnalle erityisesti ammattitaidon säilyttämisen kriteerien näkökulmasta sekä tarpeen luoda lakiin poikkeuksellisen pitkät, jopa vuosikymmeniä voimassa olevat, siirtymäsäännökset. Kahden rinnakkaisen järjestelmän ylläpito jopa vuosikymmenien ajan lisää merkittävästi hallinnollista taakkaa. JHTT-yhdistys korostaa, että siirtymäkoe voi olla enintään puolet nykyisen HTMtentin ykkösosasta mahdollistaen vapaavalintaisen vastaamisen ykkösosan kysymyksiin siten, että yksi neljäsosa kysymyksistä tulee suorittaa hyväksytysti. On huomioitava, että mahdollinen HT-tutkinnon merkittävä laajentaminen nykyisestä ei saa laajentaa JHTT-tilintarkastajille järjestettävää siirtymäkoetta vastaavasti. Siirtymäkokeen sisältö JHTT-tilintarkastajille järjestettävän siirtymäkokeen tulee olla luonteeltaan kevyt, kuten järjestelmäuudistuksen valmistelun kuluessa on linjattu. JHTT-tilintarkastajilta vaadittavasta siirtymäkokeesta säädetään uuden julkishallinnon ja talouden tilintarkastuksesta annetun lain (UJHTL:n) 12 :ssä. Työryhmä toteaa raportissa, että asetusluonnoksen teksti laajentaa hallituksen esitystä (HE 254/2014) siirtymäkokeen sisältövaatimusten osalta. Työryhmä toteaa, että siirtymäkokeen tulee olla keveä. Edelleen todetaan, että siirtymäkoe voi olla HTtutkinnon 1-osa, josta suoritetaan vapaavalintaisesti osa. Tätä perustellaan mm. kustannustehokkuudella. Toteutuessaan edellä mainittu ehdotus on huomioitava myös säännöstasolla muuttamalla TEM:n asetuksen 21 :n 1 momenttia siten, että siinä viitataan HT-tutkinnon 1-osan suorittamiseen (työryhmän ehdottaman 17 a :n 1 momentin 1 kohta). JHTT-yhdistyksen näkemyksen mukaan siirtymäkokeen suorittaminen tulee olla mahdollista sähköisesti. JHTT-yhdistys esittää, että työryhmän esittämän siirtymäkokeen muoto voisi olla ehdotetun sijaan tutkielman laatiminen tai muu kypsyyttä osoittava hyväksytty kirjallinen taidonnäyte, jolla voidaan riittävällä tavalla osoittaa JHTT-tarkastajien ammattitaito ja osaaminen JHTtilintarkastajan tehtäviin.
15.6.2015 3 (5) Siirtymäkokeen kysymykset on laadittava riittävän käytännönläheisiksi, jotta JHTTtilintarkastajilla on tosiasialliset mahdollisuudet kokeen suorittamiseen hyväksytysti työkokemuksen perusteella. Siirtymäkokeen järjestäminen Siirtymäkokeen vaatimuksista on tiedotettava riittävän ajoissa ja selkeästi, jotta JHTT-tilintarkastajilla on mahdollisuus valmistautua kokeeseen työn ohessa. Siirtymäkokeita tulee järjestää ensimmäisinä vuosina useammin kuin kerran vuodessa, jotta JHTT-tilintarkastajien ammatinharjoittaminen turvataan keskeytyksettä. On huomioitava, että ensimmäisinä vuosina siirtymäkokeeseen osallistuu mahdollisesti lukuisa määrä JHTT-tilintarkastajia. Siirtymäkokeen järjestäminen useamman kerran vuodessa ja JHTT-yhdistyksen esittämällä tavalla vastaamalla sähköisesti annettuun tehtävään edesauttaa myös Tilintarkastusvalvonnan resurssien tarkoituksenmukaista käyttöä. Osallistumisoikeus JHTT-tutkintoon siirtymäaikana JHTT-tutkintoon hyväksymisvaatimukset on määritelty valtiovarainministeriön asetuksessa (1369/2009). Asetuksen 13 :n 3 momentissa on säädetty, että tutkinto-oikeus on voimassa myöntämisvuoden lisäksi neljän seuraavan vuoden ajan. Työryhmä on havainnut UJHTL:n 12 :n 17 momentin 1 ja 2 virkkeen välillä ristiriitaa. Työryhmä toteaa asianmukaisesti, että säännösten ristiriitatilanteessa on sovellettava JHTTtutkintoon hyväksytyn henkilön kannalta edullisempaa tulkintaa, jonka mukaan vuonna 2015 tutkinto-oikeuden saavilla säilyy osallistumisoikeus JHTT-tutkintoon vuoden 2019 loppuun. JHTT-yhdistys kannattaa työryhmän ehdotusta, että tutkinto-oikeus JHTT-tutkintoon on voimassa neljä vuotta hyväksytyssä lakiesityksessä olevan kolmen vuoden sijasta. Tästä tulee säätää siirtymäsäännöksellä, joka on mahdollista sisällyttää työ- ja elinkeinoministeriössä valmisteltavana olevaan hallituksen esitykseen laiksi tilintarkastajan vuosimaksusta. Siirtymäkokeen kustannukset Järjestelmäuudistuksessa tulee varata määrärahat siirtymäkokeen valmistelun ja toteutuksen kustannuksia varten, ettei tästä aiheudu lisärasitetta siirtymäkokeeseen osallistuville JHTT-tilintarkastajille. Lisätehtävät Työryhmä katsoo, että oikeus korvata puuttuvia opintoja lisätehtävillä merkitsee olennaista muutosta nykytilaan. Lisätehtävät tulisi työryhmän näkemyksen mukaan rajoittaa edelleen ainoastaan pitkän, ammattimaisen työkokemuksen omaaville hakijoille HE 254/2014 perustelujen mukaisesti. JHTT-yhdistys puoltaa työryhmän näkemystä ja korostaa, että hyväksyttävien lisätehtävien määrä ja rooli tulee harkita huolellisesti.
15.6.2015 4 (5) Tilintarkastusvalvonnan rooli JHTT- ja JHT-auktorisoinnin säilyttämiseksi asettavissa vaatimuksissa JHTT-tilintarkastajat toimivat laaja-alaisesti sekä kuntien ja seurakuntien sekä valtion liikelaitosten tilintarkastajina, kuntien ja kuntayhtymien alaisissa tarkastus- ja arviointitehtävissä sekä suurten kaupunkien ja kuntayhtymien sisäisen tarkastuksen yksiköissä. JHTT-tilintarkastajat toimivat valtiosektorilla sekä ulkoisessa että sisäisessä tarkastuksessa. Lisäksi JHTT-tilintarkastajia toimii esimerkiksi asiantuntija- ja koulutustehtävissä. Tilintarkastusvalvonnalla tulee olemaan merkittävä rooli JHTT- ja JHT-auktorisoinnin säilyttämisen kriteerien määrittelyssä. Tilintarkastusvalvonnan palvelukseen on rekrytoitava JHTT-tilintarkastuksen ammattimaisesti hallitsevia henkilöitä kattavan arvioinnin turvaamiseksi. Uuden tilintarkastuslain (UTTL) mukaan Tilintarkastusvalvonta vastaa tutkintojen, kokeiden ja lisätehtävien järjestämisestä. Näitä valmistelevassa toimielimessä tulee olla jäseninä julkishallinnon ja talouden tilintarkastukseen sekä oikeus- ja taloustieteisiin hyvin perehtyneitä henkilöitä. JHTT-yhdistyksen näkemyksen mukaan JHT-tilintarkastajan auktorisoinnin säilyttämisen kriteerit on määriteltävä riittävän tarkasti ja lisättävä sääntelyyn, jotta nykyiset JHTT-tilintarkastajat voivat huolellisesti harkita osallistuvatko he JHTsiirtymäkokeeseen vai jäävätkö nykyiseen JHTT-järjestelmään. On huomioitava, ettei auktorisoinnin hyllytys tule kyseeseen, koska tilintarkastustehtävissä toimittaessa tarvitaan auktorisointia ja toisaalta voimassa olevan auktorisoinnin hyödyt ovat työnantajille merkittävät. JHTT-yhdistys katsoo, että julkisen sektorin tilintarkastus-, tuloksellisuustarkastus- ja arviointitehtävät sekä valtiontalouden tarkastustehtävät tulee jatkossakin katsoa JHT-tutkinnon ja perustutkinnon edellyttämän ammattitaidon säilyttäviksi tehtäviksi. JHTT-yhdistys korostaa, että JHTT-tilintarkastajien nykyiset vaatimukset täyttävien työtehtävien on katsottava jatkossakin täyttävän vähintään JHTT-auktorisoinnin säilyttämisen vaatimukset, jottei JHTT-tilintarkastajien asemaa heikennetä nykyisestä. Tilintarkastajien uudelleen rekisteröityminen UJHTL:n 12 :ään on kirjattu, että kaikkien JHTT-tilintarkastajien ja JHTT-yhteisöjen tulee rekisteröityä uuden valvojan rekisteriin kolmen kuukauden kuluessa lain voimaantulosta. Vaatimusta on pidettävä kohtuuttomana. JHTT-yhdistys kehottaa selvittämään mahdollisuutta siirtää nykyisten auktorisoitujen JHTT-, KHT- ja HTMtilintarkastajien tiedot nykyisistä rekistereistä keskitettyyn uuteen rekisteriin ilman yksittäisten tilintarkastajien ja tilintarkastusyhteisöjen uudelleenilmoitusvelvollisuutta. JHT-/JHTT -tilintarkastajien oikeudet allekirjoittaa tilintarkastuskertomuksia UTTL:n 12 luvun 2 :n 3 momentin 1. Virkkeessä todetaan, että: Sen estämättä, mitä 2 luvun 2, 5 ja 6 :ssä ja julkishallinnon ja -talouden tilintarkastuksesta annetun lain 12 :ssä säädetään, voidaan sellaisessa yhteisössä tai säätiössä, jossa kunnalla tai kuntayhtymällä on määräysvalta, tilintarkastajaksi valita viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2016 päättyvälle tilikaudelle HT-tilintarkastajan sijasta JHTT-tilintarkastaja. Uuden kuntalain (410/2015) mukaan kunnalla ja sen konserniin kuuluvilla yhteisöillä pitää pääsääntöisesti olla sama tilintarkastaja. On mahdollista, ettei JHTTtilintarkastaja pääse osallistumaan tai ei läpäise ensimmäisellä tai toisella kerralla siir-
15.6.2015 5 (5) tymäkoetta. Siinä tilanteessa JHTT-tilintarkastaja ole enää kelpoinen tarkastamaan vastuunalaisena tilintarkastajana niitä yhteisöjä, joita hän vielä vuonna 2016 tarkasti. JHTT-yhdistys ehdottaa edellä esitetyn määräajan pidentämistä viidellä vuodella, jotta JHTT-tilintarkastajien ammatinharjoittaminen voidaan turvata keskeytyksettä. Lisäksi on varmistettava, että JHT-tilintarkastaja voi allekirjoittaa siirtymäaikana tilintarkastuskertomuksen JHTT-yhteisön puolesta ja vastaavasti JHTT-tilintarkastajan on voitava allekirjoittaa tilintarkastuskertomus tilintarkastusyhteisön puolesta. Lopuksi Järjestelmäuudistuksen tavoitteena on ollut yhtenäistää ja tehostaa tilintarkastajajärjestelmää sekä parantaa tilintarkastajien toimintaedellytyksiä ja toimialan kiinnostavuutta. Tavoitteiden toteutumiseksi tulee tukea julkishallinnon tilintarkastajien monipuolisen osaamisen säilyttämistä jatkossakin huolehtimalla tutkinnon asianmukaisesta järjestämisestä sekä ammattitaitoisesta valvonnasta ja laatimalla tarvittavat siirtymäsäännökset. Julkishallinnon tilintarkastuksessa on asiakkaan kannalta varmistettava riittävä julkishallinnon ja -talouden tilintarkastuksen osaaminen ja laatu, jolloin turvataan yhteiskunnalliset intressit verorahoitteisella sektorilla. JHTT-yhdistys jatkaa mielellään vuoropuhelua työ- ja elinkeinoministeriön sekä perustettavan Tilintarkastusvalvonnan kanssa järjestelmäuudistuksen käytännön toteuttamisesta. Julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajat ry Virpi Ala-aho puheenjohtaja, JHTT Outi Koskinen varapuheenjohtaja, JHTT, KHT