EUROOPAN KOMISSIO TERVEYDEN JA ELINTARVIKETURVALLISUUDEN PÄÄOSASTO Linja F Elintarvike- ja eläinlääkintätoimisto DG(SANTE) 2014-7101 - MR LOPPURAPORTTI AUDITOINNISTA SUOMESSA 11. 19. SYYSKUUTA 2014 TARKOITUKSENA ARVIOIDA LUONNONMUKAISEN TUOTANNON SÄÄNTÖJEN SOVELTAMISTA JA VALVONTAJÄRJESTELMÄN TEHOKKUUTTA Raporttiluonnoksessa olleet asiavirheet on korjattu toimivaltaisen viranomaisen toimittamien tietojen perusteella. Selvennykset esitetään alaviitteissä.
Tiivistelmä Tässä raportissa selostetaan elintarvike- ja eläinlääkintätoimiston 11. 19. syyskuuta 2014 Suomessa tekemän auditoinnin tulokset. Auditointi perustui virallista elintarvike- ja rehuvalvontaa käsittelevään asetukseen (EY) N:o 882/2004. Auditoinnin tavoitteena oli arvioida luonnonmukaisen tuotannon ja luonnonmukaisten tuotteiden merkintöjen valvontaa. Raportissa todetaan, että Suomessa on käytössä luonnonmukaisen tuotannon alan virallista valvontaa varten organisoitu järjestelmä, joka kattaa kaikki elintarvike- ja rehuketjun vaiheet. Järjestelmä perustuu kattavaan kansalliseen ohjeistukseen, tietokonepohjaiseen tiedonkeruuseen ja tulosten seurantaan. Toimivaltaisten viranomaisten ja tarkastusviranomaisten välillä on selkeä tehtävänjako. Järjestelmää heikentävät kuitenkin seuraavat seikat: tarkastusviranomaiset eivät aina noudata toimivaltaisten viranomaisten ohjeita tai eivät noudata niitä riittävissä määrin, mikä johtaa aukkoihin järjestelmän täytäntöönpanossa on havaittu puutteita luonnonmukaisen tuotannon alan toimijoiden tarkastuksissa ja luonnonmukaisten tuotteiden jäljitettävyyden valvonnassa tuotannon, valmistuksen ja jakelun eri vaiheissa on havaittu puutteita toimenpiteissä, joita toteutetaan, jos virallisen valvonnan yhteydessä todetaan sääntöjenvastaisuuksia EU:n sääntöjen mukaisen näytteenottosuunnitelman toteuttaminen on puutteellista. Raportissa esitetään toimivaltaisille viranomaisille joitakin suosituksia, joiden tarkoituksena on korjata havaitut puutteet ja parantaa valvontatoimien täytäntöönpanoa.
Sisällysluettelo 1 JOHDANTO...6 2 TAVOITTEET...6 3 OIKEUSPERUSTA...7 4 TAUSTA...7 5 HAVAINNOT JA PÄÄTELMÄT...7 5.1 Asiaa koskeva kansallinen lainsäädäntö ja säännökset...7 5.2 Valvonnan järjestäminen ja toteuttaminen...8 5.2.1 Toimivaltainen viranomainen ja tarkastusviranomaiset...8 5.2.2 Toimijoiden rekisteröinti...13 5.2.3 Tarkastusten suunnittelu ja priorisointi...14 5.2.4 Toimijoiden valvonta...16 5.2.5 Merkintöjä ja jäljitettävyyttä koskevat tarkastukset...18 5.2.6 Näytteenotto ja laboratorioanalyysit...20 5.2.7 Poikkeukselliset tuotantosäännöt ja muut poikkeukset...21 5.2.8 Luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden tuonti...22 5.2.9 Toimenpiteet, jos havaitaan sääntöjenvastaisuuksia ja säännösten rikkomisia.23 5.3 Siementietokanta (siemenrekisteri)...24 6 YLEISET PÄÄTELMÄT...25 7 PÄÄTÖSKOKOUS...25 8 SUOSITUS...26
RAPORTISSA KÄYTETYT LYHENTEET JA MÄÄRITELMÄT Lyhenteet CA(s) CB(s) CCA KOM CPU CtrlA(s) ELMO ELY-keskukset EU Evira FVO VASU MMM MAVI MD MS(s) MFCA(s) NBC Selitys Toimivaltaiset viranomaiset Tarkastuslaitokset Toimivaltainen keskusviranomainen Euroopan komissio Tullin kuluttajansuojeluyksikkö Tarkastusviranomaiset Tiedonhallintajärjestelmä Laboratorio & Valvonta Alueelliset elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset Euroopan unioni Elintarviketurvallisuusvirasto Elintarvike- ja eläinlääkintätoimisto Monivuotinen kansallinen valvontasuunnitelma Maa- ja metsätalousministeriö Maaseutuvirasto Ministeriön asetus Jäsenvaltio(t) Kuntien elintarvikevalvontaviranomaiset Tulli
Valvira Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto
1 JOHDANTO Auditointi suoritettiin Suomessa 11. 19. syyskuuta 2014. eläinlääkintätoimiston (FVO) suunniteltua ohjelmaa. Se tehtiin osana elintarvike- ja Auditointiryhmään kuului kolme tarkastajaa FVO:sta ja yksi jäsenvaltion (MS) asiantuntija. Elintarviketurvallisuusviraston, jäljempänä Evira, edustajia oli FVO:n ryhmän mukana auditoinnin ajan. Aloituskokous järjestettiin 11. syyskuuta toimivaltaisen viranomaisen (CA) sekä maa- ja metsätalousministeriön (MMM), luonnonmukaisen tuotannon tarkastusviranomaisten (CtrlAs), Maaseutuviraston (MAVI), Tullin (NBC), Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston (Valvira) ja Ahvenanmaan itsehallintoalueen edustajien kanssa. Kokouksessa FVO:n ryhmä vahvisti auditoinnin tavoitteet ja matkasuunnitelman ja viranomaiset esittelivät valvontajärjestelmiä. 2 TAVOITTEET Auditoinnin tavoitteena oli arvioida käytössä olevia järjestelmiä, joilla valvotaan luonnonmukaista tuotantoa ja luonnonmukaisten tuotteiden merkintöjä, ja erityisesti asetuksen (EY) N:o 834/2007 vaatimusten täytäntöönpanoa. Kyseiset vaatimukset koskevat seuraavia: Luonnonmukaisten tuotteiden tuotannon, valmistuksen ja jakelun kaikki vaiheet, myös tuontivalvonta Luonnonmukaiseen tuotantoon viittaavien merkintöjen käyttö pakkausmerkinnöissä ja mainonnassa. Tavoitteen täyttämiseksi tehtiin tarkastuskäynnit seuraaviin kohteisiin: Taulukko 1: Tarkastusmatkan käyntikohteet ja kokoukset Vierailut ja kokoukset Toimivaltaiset viranomaiset Keskushallinnon viranomainen 2 Evira ja Tarkastusviranomaiset Tulli Tarkastusviranomaiset 3 Evira Käynnit paikalla Huomautukset Kaksi alueellista elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta (ELY-keskusta) Alue 1 3 Yhdistetty kasvin- ja kotieläintuotanto Kasvintuotanto Jalostuslaitos Alue 2 3 Yhdistetty kasvin- ja kotieläintuotanto Jalostuslaitos Supermarketti 6
Auditoinnin alaan kuului seuraavien arviointi: toimivaltaisen viranomaisen toiminta ja tarkastusviranomaisten harjoittaman valvonnan organisointi, mukaan lukien tuontivalvonta, luonnonmukaisia tuotteita tuottavien, valmistavien ja jakelevien toimijoiden valvonta sekä luonnonmukaisten tuotteiden merkintöjen ja kaupan pitämisen valvonta. Auditoinnissa arviointiin myös toteamismenettelyjä ja tehtyjä auditointeja. 3 OIKEUSPERUSTA Auditointi tehtiin EU-lainsäädännön yleisten säännösten ja erityisesti Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 882/2004 45 artiklan nojalla. Tässä asiakirjassa mainituilla viittauksilla EU:n säädöksiin tarkoitetaan mahdollista viimeisintä muutettua toisintoa. Tässä raportissa mainittujen asiakirjojen täydelliset viitetiedot annetaan liitteessä 1. 4 TAUSTA FVO teki vuosina 1999 2004 yhteensä 16 luonnonmukaisen tuotannon ja luonnonmukaisten tuotteiden merkintöjen auditointia yhdeksässä jäsenvaltiossa ja seitsemässä unionin ulkopuolisessa maassa. Tämä oli ensimmäinen Suomessa tehty luonnonmukaisen tuotannon auditointi. 5 HAVAINNOT JA PÄÄTELMÄT Lakisääteiset vaatimukset 5.1 ASIAA KOSKEVA KANSALLINEN LAINSÄÄDÄNTÖ JA SÄÄNNÖKSET Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 291 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat kansallisen lainsäädäntönsä mukaiset toimenpiteet unionin oikeudellisesti velvoittavien säädösten panemiseksi täytäntöön. Havainnot Suomessa on käytössä toimenpiteet, joilla pannaan täytäntöön luonnonmukaisesta tuotannosta annetuissa asetuksissa (EY) N:o 834/2007, (EY) N:o 889/2008 ja (EY) N:o 1235/2008 säädetyt vaatimukset. Luonnonmukaisesta tuotannosta, luonnonmukaisten tuotteiden merkinnöistä ja valvonnasta annetussa maa- ja metsätalousministeriön asetuksessa 846/2008, sellaisena kuin se on muutettuna, vahvistetaan oikeudellinen kehys luonnonmukaista tuotantoa koskevan EUlainsäädännön täytäntöönpanoa varten. Asetus kattaa myös toimivallan jaon toimivaltaisten viranomaisten ja tarkastusviranomaisten välillä sekä virallisen valvonnan harjoittamista koskevan oikeudellisen toimivallan. Toimivaltaiset viranomaiset ovat myös vahvistaneet useita lisätoimenpiteitä ja ohjeita helpottamaan luonnonmukaista tuotantoa koskevan lainsäädännön täytäntöönpanoa. Esimerkkeinä voidaan mainita seuraavat: Ohjeet seuraamuksista ja täytäntöönpanotoimista tapauksissa, joissa sääntöjä ei ole noudatettu Ohjeet valvontasuunnitelman noudattamisesta Ohjeet poikkeuslupien myöntämisestä luonnonmukaista tuotantoa koskevien säännösten perusteella 7
Yleiset ohjeet tarkastusviranomaisia varten (lainsäädäntö, tehtävät, hakumenettely, tarkastusten vuosikierto, tarkastusten suunnittelu) Ohjeet tarkastusmenettelyistä Lisäysaineistoa ja siemenrekisteriä koskevat lisätoimenpiteet Jäämärajoja luonnonmukaisessa tuotannossa koskevat lisätoimenpiteet. Luonnonmukaisen tuotannon sääntöjä ja tukia koskevia säännöksiä on myös Euroopan yhteisön yhteisen maatalouspolitiikan täytäntöönpanosta annetussa laissa (1100/1994, sellaisena kuin se on muutettuna). Ministeriön asetuksen 846/2008 ohella joulukuussa 1994 annetussa maa- ja metsätalousministeriön asetuksessa 1100/1994 määritellään elintarvikkeiden (myös luonnonmukaisten elintarvikkeiden) turvallisuudesta vähittäismyyntitasolla vastaavat toimivaltaiset viranomaiset. Tällainen valvonta perustuu elintarvikelakiin 23/2006. Valvonnan tehostamiseksi maa- ja metsätalousministeriö valmistelee uutta lainsäädäntöä luonnonmukaisen tuotannon valvonnasta ja elintarvikelain 3 ja 5 :n muuttamisesta (sisällytetään tiettyjä kohtia ministeriön asetuksesta 846/2008). Ehdotetuissa muutoksissa säädetään toimivaltaisten viranomaisten soveltaman järjestelmän valvontamekanismista, hallinnollisista parannuksista ja rahamääräisistä seuraamuksista. Lisäksi ehdotuksella kehitetään Eviran valvontaroolia ja sille annetaan uusia tehtäviä (kuten valvonnasta tiedottaminen ja raportoiminen Euroopan komissiolle (KOM). Tarkistetun lainsäädännön oli määrä tulla voimaan 1. tammikuuta 2015 1. Luonnonmukaista tuotantoa koskevan EU-lainsäädännön täytäntöönpanosta on voimassa erillinen laki Ahvenanmaan itsehallintoalueella. Ahvenanmaalla pidetään myös erillistä luetteloa luonnonmukaisen tuotannon alan toimijoista. Sovellettava järjestelmä on kuitenkin samankaltainen kuin Manner-Suomessa, sillä samanlaisia sääntöjä sovelletaan käytännön toteutuksessa. Päätelmät Suomessa on otettu käyttöön tämän auditoinnin kannalta merkitykselliset kansallisen lain toimenpiteet, jotka ovat tarpeen unionin oikeudellisesti velvoittavien säädösten panemiseksi täytäntöön. Lisäksi toimivaltainen viranomainen on antanut ja jakanut useita ohjeita, jotka muodostavat riittävän kehyksen alan tarkastusten toteuttamiseksi yhdenmukaisella ja tehokkaalla tavalla. 5.2 VALVONNAN JÄRJESTÄMINEN JA TOTEUTTAMINEN 5.2.1 Toimivaltainen viranomainen ja tarkastusviranomaiset Lakisääteiset vaatimukset Asetuksen (EY) N:o 882/2004 4 ja 6 artiklassa vahvistetaan toimivaltaisia viranomaisia koskevat toimintaperusteet ja muut vaatimukset. Asetuksen (EY) N:o 834/2007 27 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on otettava käyttöön valvontajärjestelmä ja nimettävä yksi tai useampi toimivaltainen viranomainen vastaamaan 1 Vastauksessaan raporttiluonnokseen toimivaltainen viranomainen totesi, että laki luonnonmukaisen tuotannon valvonnasta (294/2015), laki elintarvikelain muuttamisesta (295/2015) ja maa- ja metsätalousministeriön asetus luonnonmukaisesta tuotannosta (454/2015) olivat tulleet voimaan 1. toukokuuta 2015. 8
tarkastuksista, jotka liittyvät mainitussa asetuksessa vahvistettuihin asetuksen (EY) N:o 882/2004 mukaisiin velvoitteisiin. Asetuksen (EY) N:o 834/2007 27 artiklan 4 kohdan mukaan toimivaltaiset viranomaiset voivat siirtää tarkastustoimivaltansa yhdelle tai useammalle tarkastusviranomaiselle tai siirtää tietyin edellytyksin tarkastustehtäviä yhdelle tai useammalle tarkastuslaitokselle, jolloin niiden on nimettävä viranomaiset, jotka vastaavat tällaisten laitosten hyväksynnästä ja valvonnasta. Asetuksen (EY) N:o 834/2007 27 artiklan 4 kohdan a alakohdan mukaan tarkastusviranomaisten on annettava riittävät takeet objektiivisuudesta ja puolueettomuudesta ja niillä on oltava käytössään pätevä henkilöstö ja voimavarat, joita niiden tehtävien hoito edellyttää. Mainitun asetuksen 27 artiklan 14 kohdan mukaan tarkastusviranomaisten ja tarkastuslaitosten on viimeistään kunkin vuoden tammikuun 31. päivänä toimitettava toimivaltaisille viranomaisille luettelo edellisen vuoden joulukuun 31. päivään mennessä tarkastamistaan toimijoista. Yhteenveto edellisenä vuonna toteutetuista tarkastustoimista on toimitettava joka vuosi 31. päivään maaliskuuta mennessä. Asetuksen (EY) N:o 889/2008 92 artiklassa säädetään tietojenvaihdosta tarkastusviranomaisten, tarkastuslaitosten ja toimivaltaisten viranomaisten välillä. Havainnot Ministeriön asetuksen 846/2008 mukaan maa- ja metsätalousministeriö vastaa luonnonmukaisen elintarvikealan yleisestä sääntelystä. Maa- ja metsätalousministeriöllä on luonnonmukaista tuotantoa koskeva lainsäädäntövalta, se vahvistaa virallisen valvonnan suunnittelua koskevat yleiset tavoitteet ja raportoi valvonnan tuloksista komissiolle. Ministeriön asetuksen 846/2008 mukaan maa- ja metsätalousministeriö on siirtänyt toimivallan suunnitella, järjestää ja toteuttaa luonnonmukaisen tuotannon tarkastukset Eviralle, joka on asetuksen (EY) N:o 834/2007 27 artiklan mukainen luonnonmukaisen tuotannon tarkastuksista vastaava toimivaltainen viranomainen. Evira toimii maa- ja metsätalousministeriön alaisuudessa ja vastaa eritoten seuraavista: Luonnonmukaisen tuotannon tarkastusviranomaisten valvonta/auditointi Luonnonmukaista tuotantoa koskevien vuotuisten tietojen keruu tarkastusviranomaisilta ja niistä raportoiminen maa- ja metsätalousministeriölle Teknisen ohjeistuksen antaminen tarkastusviranomaisille sekä arviointi asetuksen 834/2007/EY 42 artiklassa tarkoitetun eläinlajin yksityisistä standardeista mahdollista Suomessa soveltamista varten Tarkastusviranomaisten tarkastajien ja henkilöstön koulutus Rehuja koskevien poikkeusten myöntäminen (asetuksen (EY) N:o 889/2008 47 artiklan c alakohta) Luonnonmukaisten tuotteiden tuonnin valvonnan ohjaus, OFIS-järjestelmään 2 (luonnonmukaisen maatalouden tietojärjestelmä) tehtävät ilmoitukset ja raportointi Eurostatille. Mainitun säädöksen nojalla luonnonmukaisen tuotannon alan tarkastusten toteuttaminen on myös siirretty tarkastusviranomaisille seuraavasti: 1. 15 ELY-keskusta, jotka alueellisella tasolla vastaavat luonnonmukaisten tilojen 2 OFIS on telemaattinen verkko, joka tukee luonnonmukaista tuotantoa koskevan politiikan toteuttamista. Järjestelmä mahdollistaa luonnonmukaista tuotantoa koskevien tietojen sähköisen vaihdon EU:n jäsenvaltioiden ja komission välillä sekä tukee asiaan liittyvien liiketoimintamenettelyjen hallinnointia. OFIS myös helpottaa tietojen välittämistä Euroopan kansalaisille ja toimijoille julkaisemalla julkista tietoa Europa-verkkosivustolla. 9
tarkastuksista. ELY-keskukset vastaavat myös alueellisesta täytäntöönpanosta ja työ- ja elinkeinoministeriön kehitystehtävistä. 2. Eviran luomuvalvontayksikkö (toimii tarkastusviranomaisena), joka vastaa seuraavista: Tukkumyyjiin kohdistuvat luonnonmukaisen tuotannon tarkastukset Luonnonmukaisia tuotteita jalostaviin laitoksiin kohdistuvat tarkastukset 3. Valvira, joka vastaa luonnonmukaisesti tuotettujen alkoholijuomien tarkastuksista. Valvira on sosiaali- ja terveysministeriön valvonnassa toimiva keskushallinnon elin. Nämä tarkastusviranomaiset vastaavat luonnonmukaisen tuotannon alan rekisteröityjen toimijoiden tarkastuksista ja sertifioinnista sekä luonnonmukaisen tuotannon sääntöjen noudattamisen todentamisesta. Kullakin tarkastusviranomaisella on oma koodinumeronsa, joka on seuraavan mallin mukainen: FI EKO XXX. Ministeriön asetuksen 846/2008 mukaan Tulli vastaa tarkastuksista, jotka tehdään asetuksen (EY) N:o 834/2007 33 artiklan mukaisesti maahantuotujen tuotteiden luovuttamiseksi vapaaseen liikkeeseen. Kuntien elintarvikevalvonnan (MFCAs) terveystarkastajat hoitavat luonnonmukaisten tuotteiden virallisen valvonnan vähittäismyyntitasolla tehdessään elintarvikkeiden turvallisuutta koskevia tarkastuksia. Elintarvikkeiden turvallisuutta koskevien tarkastusten alalla ollaan parhaillaan ottamassa käyttöön tietojärjestelmää (KUTI). Järjestelmällä on tarkoitus parantaa koordinaatiota ja yhteistyötä elintarvikkeiden turvallisuudesta vastaavissa toimivaltaisissa viranomaisissa ja niiden välillä. Samoin halutaan parantaa tarkastusten seurantaa keskustasolla. Nykyisin käytössä oleva KUTI-järjestelmä sisältää ainoastaan vähän tietoja luonnonmukaisten tuotteiden tarkastuksista vähittäismyyntialalla, sillä järjestelmässä vain mainitaan, myydäänkö luonnonmukaisia tuotteita tietyssä myyntipisteessä (ks. myös 5.2.5 kohta Luonnonmukaisten tuotteiden merkintöjä ja jäljitettävyyttä vähittäismyyntitasolla koskevat tarkastukset ). Ahvenanmaan itsehallintoalueella on erilliset viranomaiset, jotka vastaavat koko luonnonmukaisen alan tarkastuksista Ahvenanmaan maakuntahallituksen alaisuudessa. Ahvenanmaan maakuntahallituksen edustajat ilmoittivat auditointiryhmälle aloituskokouksen aikana, että raportit näistä tarkastuksista lähetetään suoraan komissiolle. Suomen viranomaisten rakenne ja organisaatio kuvataan Suomen maaprofiilissa. Profiilikuvaus löytyy verkko-osoitteesta http://ec.europa.eu/food/fvo/controlsystems_en.cfm?co_id=fi Luonnonmukaisen tuotannon alan toimijoiden tarkastuksia paikalla tekevät yksityiset tarkastajat, jotka Evira valtuuttaa keskitetysti. Evira ylläpitää luetteloa valtuutetuista tarkastajista. Valtuutetut tarkastajat (101 tarkastajaa ajankohtana, jona FVO suoritti auditoinnin) saavat tarkastusviranomaisilta tarkastustehtävänsä. Valtuutetut tarkastajat ovat erikoistuneet luonnonmukaisen tuotannon eri luokkiin, kuten kasvintuotanto, kotieläintuotanto, elintarviketuotanto ja elintarvikkeiden jalostus, mehiläishoito, luonnonmukaisten tuotteiden keruu, siementen pakkaus ja rehu. Eviralla on kirjallinen menettely näiden tarkastajien valtuuttamiseksi. Se perustuu lainsäädäntötoimeen nro 6799/0439/2012 luonnonmukaisen tuotannon tarkastajien pätevyydestä. Menettelyyn sisältyy kirjallisia kokeita, osallistuminen uusille tarkastajille tarkoitetuille koulutuskursseille ja pakollinen osallistuminen kokeneen tarkastajan johtamiin tarkastuksiin 4 5 kertaa ennen kuin tällaisia tarkastuksia voi suorittaa yksin. Evira on laatinut tarkastajille erityisiä ohjeita (tarkastajien käsikirja ja ohjausta luonnonmukaisen tuotannon säännöistä). Pätevyyskriteereiden mukaan alkutuotannon tarkastaja voi aikaisintaan kahden vuoden 10
tarkastuskokemuksen jälkeen hakea pätevyyttä muille sektoreille. Jalostuslaitosten tarkastajilta vaaditaan joko elintarvikealan pohjakoulutus tai pitkäaikainen kokemus alkutuotannon tarkastuksista. Valtuutus on voimassa 1 3 vuotta, ja Evira voi uusia sen. Sama tarkastaja saa tehdä yhdelle ja samalle luonnonmukaisen tuotannon alan toimijalle enintään kaksi peräkkäistä tarkastusta. Auditointiryhmä havaitsi todisteita siitä, että näitä menettelyjä noudatettiin kaikissa tarkastusviranomaisissa, joiden luona vierailtiin. Evira valvoo ja arvioi valtuutettujen tarkastajien toimintaa seuraavien seikkojen perusteella: Uudelle tarkastajalle tehdään vähintään yksi auditointi ensimmäisen valtuutuksen jälkeisenä vuonna. Tämän jälkeen tehdään yksi auditointikäynti joka viides vuosi. Auditointiryhmä tarkasteli raportteja, joita Evira on laatinut tarkastajille tehdyistä auditoinneista. Tarkastajien toiminnassa ei havaittu erityisiä ongelmia. ELY-keskukset eivät tätä nykyä kohdista valtuutettuihin tarkastajiin valvonta- tai auditointikäyntejä. Kansallisessa lainsäädännössä on säännöksiä eturistiriidoista. Ennen kuin tarkastajat valtuutetaan, heidän on allekirjoitettava vakuutus siitä, ettei heillä ole eturistiriitaa. Perhesuhteet tai taloudellinen riippuvuus estävät tarkastajaksi valitsemisen. Evira ilmoitti tarkastusryhmälle tekevänsä ELY-keskuksiin auditointikäyntejä viiden vuoden jaksoissa. Vuosittain auditointikäynti tehdään kolmeen ELY-keskukseen. Näissä auditointikäynneissä keskitytään yhteen erityiseen valvonta-aiheeseen, ja niihin sisältyy keskuksen toiminnan yleinen arviointi. Auditointiryhmä kävi läpi yhteen ELY-keskukseen tehdyn auditointikäynnin raportin, eikä havainnut sääntöjen noudattamatta jättämisiä. Jos tällaisten auditointikäyntien aikana havaitaan puutteita, niistä ilmoitetaan maa- ja metsätalousministeriölle. ELY-keskuksilla ei ole kuitenkaan lakisääteistä velvoitetta noudattaa Eviran antamia suosituksia. Eviralla ei ole oikeudellisia valtuuksia toteuttaa korjaavia toimia. 3 Tämä ei vastaa asetuksen (EY) N:o 882/2004 6 artiklan 4 kohdan vaatimuksia. Kyseisen kohdan mukaan toiminnan tarkastamisten yhteydessä on ryhdyttävä asianmukaisiin toimenpiteisiin tulosten pohjalta sen varmistamiseksi, että saavutetaan kyseisessä asetuksessa säädetyt tavoitteet. Järjestelmän yhdenmukaistamiseksi Evira on antanut ELY-keskuksille useita valvontaohjetta sekä esittänyt luettelon sääntöjen noudattamatta jättämisistä ja täytäntöönpanotoimista. Auditointiryhmä havaitsi kuitenkin, että ELY-keskukset eivät aina noudata valvontaohjeita siltä osin kuin kyseessä ovat tarkastusten riskinhallintasuunnittelu, näytteenotto epäilyksiä herättävissä tapauksissa sekä korjaavat toimenpiteet, jos havaitaan sääntöjen noudattamatta jättämisiä (ks. myös 5.2.3 kohta Tarkastusten suunnittelu ja priorisointi, 5.2.6 kohta Näytteenotto ja laboratorioanalyysit ja 5.2.9 kohta Toimenpiteet, jos havaitaan sääntöjenvastaisuuksia ja säännösten rikkomisia ). Evira on antanut ohjeita luonnonmukaisen tuotannon valvonnasta vähittäismyynnissä kuntien elintarvikevalvontaviranomaisia varten. Ohjeita päivitettiin kesällä 2014. Siihen mennessä kun FVO suoritti auditoinnin, niiden soveltamisesta ei ollut vielä annettu koulutusta. Auditointiryhmä pani merkille, ettei ELY-keskusten välillä ole säännöllisesti käytettäviä viestintäkanavia. Pantiin myös merkille, ettei käytössä ole menettelyjä varmistamaan tietojenvaihtoa tarkastusviranomaisten välillä, mikä ei ole asetuksen (EY) N:o 889/2008 3 Vastauksessaan raporttiluonnokseen toimivaltainen viranomainen totesi, että ELY-keskusta kehotetaan tekemään korjaavia toimenpiteitä, jos ELY-arvioinnissa havaitaan puutteita. Evira on raportoinut arvioinnin tulokset vuosiraportissaan maa- ja metsätalousministeriölle. Evira ei toteuta korjaavia toimenpiteitä vaan ELYkeskus toteuttaa ne. 11
92 artiklan 5 kohdan mukaista. ELY-keskuksia ei myöskään vaadita ilmoittamaan Eviralle, jos ne havaitsevat sääntöjen noudattamatta jättämisiä, jotka vaikuttavat tuotteen luonnonmukaisuuteen. Ei myöskään varmisteta, että tiedot toimitetaan muille tarkastusviranomaisille ja toimivaltaisille viranomaisille. Tätä edellytetään asetuksen (EY) N:o 834/2007 30 artiklan 2 kohdassa ja asetuksen (EY) N:o 889/2008 92 artiklan 4 kohdassa. Evira ja paikalliset toimivaltaiset viranomaiset keräävät tiedot luonnonmukaiselle tuotannolle tehdyistä tarkastuksista järjestelmällisesti ELMO-tietokantaan (Tiedonhallintajärjestelmä Laboratorio & Valvonta). Evira hyödyntää tietokantaa tarkastusten seurannassa. Eviralla on käytössään kaikki ELMO-tietokannassa olevat luonnonmukaisen tuotannon tarkastuksia koskevat tiedot, mutta ELY-keskukset saavat käyttöönsä vain ne tiedot, jotka koskevat niiden valvonnassa olevia toimijoita. ELY-keskuksiin tehtyjen käyntien aikana auditointiryhmä havaitsi sääntöjen noudattamatta jättämisiä, jotka vaikuttavat tuotteen luonnonmukaisuuteen mutta joista ei ollut ilmoitettu Eviralle (ks. myös 5.2.4 kohta Toimijoiden valvonta ). Auditointiryhmä havaitsi myös, ettei käytössä ole menettelyjä, joilla varmistettaisiin, että tarkastusviranomaiset ilmoittavat sääntöjenvastaisuuksista maksajavirastolle 4. Eviran edustajat selittivät auditointiryhmälle, että tarvittaessa tämän ilmoituksen tekee epävirallisesti MAVIn henkilöstö, joka myös työskentelee ELY-keskuksissa. Tämä ei vastaa asetuksen (EY) N:o 889/2008 92 artiklan 6 kohtaa, jonka mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet ja otettava käyttöön dokumentoidut menettelyt sen varmistamiseksi, että tiedot tarkastusten tuloksista toimitetaan maksajavirastolle. Kuntien elintarvikevalvontaviranomaisten ja Eviran välinen yhteydenpito on hyvin vähäistä tilanteissa, joissa vähittäismyyjien luona tehdyissä luonnonmukaisten tuotteiden tarkastuksissa havaitaan sääntöjenvastaisuuksista. Evira kertoi auditointiryhmälle, ettei kuntien elintarvikevalvontaviranomaisilla ole velvoitetta ilmoittaa toimivaltaiselle viranomaiselle tapauksista, joissa sääntöjä ei ole noudatettu, eikä Evira nykyisin säilytä tietoja niiden tarkastusten määrästä, joita on tehty luonnonmukaisille tuotteille vähittäismyyntitasolla. Evira järjestää koulutuskursseja tarkastusviranomaisten henkilöstölle ja valtuutetuille tarkastajille. FVO:n auditointiryhmä kävi läpi joitakin koulutusaineistoja tarkastusviranomaisten luona ja Evirassa ja piti niitä tyydyttävinä. Evira järjestää koulutusta myös Tullin virkamiehille. Virkamiehet voivat myös osallistua Koulutuksen parantaminen elintarvikkeiden turvallisuuden lisäämiseksi -ohjelmaan (BTSFkoulutukset). Evira on myös julkaissut tullitarkastuksia ja kieltoja koskevan ohjekäsikirjan, johon sisältyy erillinen luonnonmukaisia tuotteita käsittelevä jakso. Lisäksi Evira antaa tuontimenettelyjä koskevia ohjeita, tiedottaa Tullille lakimuutoksista ja pitää Tullin virkamiehet ajan tasalla asetuksen (EY) N:o 1235/2008 7 ja 10 artiklassa tarkoitettujen luetteloiden sisällön suhteen. Auditointiryhmä sai todisteet siitä, että Evira toimittaa nämä tiedot. Osana elintarvikevalvonnan yleisiä koulutusohjelmia Evira tarjoaa jonkin verran koulutusta luonnonmukaisen tuotannon säännöistä kuntien elintarvikevalvontaviranomaisille, jotka vastaavat luonnonmukaisten tuotteiden markkinavalvonnasta. 5 Päätelmät Käytössä on asetuksen (EY) N:o 834/2007 27 artiklan mukainen luonnonmukaisen tuotannon alan valvontajärjestelmä: On nimetty toimivaltainen viranomainen ja jonkin verran toimivaltaa 4 Kansallinen virasto, jonka tehtävänä on maksaa EU:n tuet luonnonmukaisen tuotannon alan toimijoille. 5 Vastauksessaan raporttiluonnokseen toimivaltainen viranomainen totesi, että tulli on myös julkaissut tullitarkastuksia ja kieltoja koskevan ohjekäsikirjan, johon sisältyy erillinen luonnonmukaisia tuotteita käsittelevä jakso. 12
on siirretty tarkastusviranomaisille. Toimivallan ja tehtävien jako on selkeä. Näin saadaan takeet siitä, että tarkastukset, joilla varmistetaan luonnonmukaisen tuotannon alan säännösten noudattaminen, tehdään. Valvontajärjestelmää pystytään seuraamaan toimivaltaisen viranomaisen tietokonepohjaisen järjestelmän avulla keräämien luonnonmukaisen tuotannon valvontatietojen avulla. Virallisesta valvonnasta huolehtii ammattitaitoinen henkilöstö. Lisäksi käytössä on välineitä (kirjallisia ohjeita, koulutussuunnitelma, audiointikäynnit), jotka tarjoavat asianmukaisen perustan sen varmistamiseksi, että henkilöstö hoitaa tehtävänsä kokonaisuudessaan ja johdonmukaisesti ja että tämän myötä voidaan taata järjestelmän yhdenmukaistettu ja yhtenäinen täytäntöönpano. Tarkastusviranomaiset eivät kuitenkaan aina noudata toimivaltaisten viranomaisten antamaa ohjeistusta tai eivät noudata sitä riittävissä määrin, mikä johtaa aukkoihin järjestelmän täytäntöönpanossa. Käytössä on järjestelmä, jolla arvioidaan tarkastusviranomaisten tekemien tarkastusten tasoa. Järjestelmän tehokkuus on kuitenkin vaarassa, jos ei ole takeita siitä, että auditointikäyntien tulosten perusteella toteutetaan aiheelliset toimenpiteet. Tämä ei ole asetuksen (EY) N:o 882/2004 4 artiklan 6 kohdan mukaista. Käytössä oleva järjestelmä ei mahdollista tarkastusviranomaisten välistä nopeaa viestintää eikä sitä, että tarkastusviranomaiset ilmoittaisivat nopeasti toimivaltaiselle viranomaiselle ja maksajavirastolle sääntöjenvastaisuuksista. Tämä ei ole EU:n säännösten mukaista. Lakisääteiset vaatimukset 5.2.2 Toimijoiden rekisteröinti Asetuksen (EY) N:o 834/2007 28 artiklan 1 kohdan mukaan toimijan, joka tuottaa, valmistaa, varastoi tai tuo kolmannesta maasta mainitun asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja tuotteita tai joka saattaa kyseisiä tuotteita markkinoille, on ennen tuotteiden saattamista markkinoille luonnonmukaisesti tuotettuina tai luonnonmukaiseen tuotantoon johtavassa siirtymävaiheessa tuotettuina ilmoitettava toiminnastaan sen jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille, jossa toiminta tapahtuu ja liitettävä yrityksensä mainitun asetuksen 27 artiklassa tarkoitettuun valvontajärjestelmään. Asetuksen (EY) N:o 834/2007 28 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltio voi päättää, ettei mainittua artiklaa sovelleta toimijoihin, jotka myyvät tuotteita suoraan loppukuluttajalle tai - käyttäjälle, edellyttäen että ne eivät tuota, valmista eivätkä varastoi muuten kuin myyntipisteen yhteydessä, eivät tuo kyseisiä tuotteita kolmannesta maasta eivätkä myöskään ole antaneet tällaisia toimia kolmannen osapuolen tehtäväksi. Asetuksen (EY) N:o 834/2007 28 artiklan 5 kohdan mukaan tarkastusviranomaisten ja tarkastuslaitosten on pidettävä ajan tasalla olevaa luetteloa valvonnassaan olevien toimijoiden nimistä ja osoitteista. Luettelo on annettava asianomaisten osapuolten käyttöön. Asetuksen (EY) N:o 889/2008 92 b artiklan mukaan jäsenvaltioiden on asianmukaisella tavalla, internet mukaan luettuna, asetettava yleisön saataville asetuksen (EY) N:o 834/2007 28 artiklan 5 kohdassa tarkoitetut ajantasaiset luettelot. Lisäksi kyseisessä artiklassa vahvistetaan käytettävä malli. Havainnot Kansallisen lainsäädännön mukaan kaikkien luonnonmukaisen tuotannon alan toimijoiden on ilmoitettava toiminnastaan Eviralle (kun kyseessä ovat elintarvikkeiden ja rehujen jalostajat), Valviralle (kun kyseessä ovat luonnonmukaisesti tuotettujen alkoholijuomien valmistajat), ELY- 13
keskuksille (kun kyseessä ovat luonnonmukaista tuotantoa harjoittavat viljelijät) tai luonnonmukaisesta tuotannosta vastaaville Ahvenanmaan viranomaisille (kun kyseessä ovat Ahvenanmaalle sijoittautuneet viljelijät ja jalostajat). Toimijoiden on myös ilmoitettava kyseisille viranomaisille alihankkijoiden nimet ja tiedot niiden toiminnasta. Ministeriön asetuksen 846/2008 23 :n mukaan toimijoiden, jotka myyvät tuotteitaan suoraan loppukuluttajille tai loppukäyttäjille, ei tarvitse kuulua luonnonmukaisen tuotannon valvontajärjestelmään, mikä on asetuksen (EY) N:o 834/2007 28 artiklan 2 kohdan mukaista. Evira on antanut ohjeistusta markkinavalvonnasta, myös sen tarkastamisesta, täyttävätkö toimijat vapautuksen edellytykset. Rekisteröintijärjestelmässä edellytetään, että toimija antaa ilmoituksen ennen kuin laitoksessa tehdään ensimmäinen tarkastus. Jos tarkastuksen tulos on myönteinen, toimija rekisteröidään ELMO-rekisteriin. Toimivaltainen viranomainen ilmoitti auditointiryhmälle, että kansallisen tietosuojalainsäädännön (laki 22.4.1999/523) mukaan toimijoista ei saa julkaista kattavaa luetteloa, josta ilmenisi koko nimi, sillä useimmat toimijoista ovat yksityishenkilöitä. Sen vuoksi julkaistaan sukunimestä kolme ensimmäistä kirjainta, asiasta vastaavan ELY-keskuksen tunnusnumero ja kaikki asiaan liittyvä asiakirja-aineisto. Tiedot löytyvät seuraavien internetlinkkien kautta: http://www.evira.fi/portal/fi/tietoa+evirasta/asiakokonaisuudet/luomu/luomuhakupalvelu/ https://palvelut2.evira.fi/luomuasiakirjahaku/haku.php Päätelmät Toimijoiden rekisteröimiseksi on olemassa riittävä järjestelmä, ja se toimii tehokkaasti. Kuten asetuksen (EY) N:o 834/2007 28 artiklan 2 kohdassa säädetään, toimijoiden, jotka myyvät tuotteitaan suoraan loppukuluttajille tai loppukäyttäjille, ei tarvitse kuulua luonnonmukaisen tuotannon valvontajärjestelmään. Toimivaltainen viranomainen pitää ajan tasalla olevaa luetteloa toimijoista, ja suurin osa tiedoista julkaistaan, samoin kuin asiakirjaselvitys toiminnasta, kuten asetuksen (EY) N:o 889/2008 92 b artiklassa säädetään. 5.2.3 Tarkastusten suunnittelu ja priorisointi Lakisääteiset vaatimukset Asetuksen (EY) N:o 882/2004 41 artiklan mukaan kunkin jäsenvaltion on laadittava kokonaisvaltainen monivuotinen kansallinen valvontasuunnitelma (VASU). Asetuksen (EY) N:o 889/2008 92 f artiklassa säädetään, että VASUun ja vuosiraporttiin on sisällytettävä luonnonmukaista tuotantoa koskevat tiedot. Asetuksen (EY) N:o 882/2004 3 artiklassa edellytetään, että virallisia valvontatoimia toteutetaan säännöllisesti, riskien mukaan ja sopivin väliajoin ottaen huomioon a) tunnistetut riskit; b) se, miten elintarvikealan toimijat ovat aiemmin noudattaneet sääntöjä; c) mahdollisesti suoritettujen omien tarkastusten luotettavuus; ja d) tiedot mahdollisesta säännösten noudattamatta jättämisestä. Asetuksen (EY) N:o 834/2007 27 artiklan 3 kohdassa edellytetään myös, että tarkastusten luonne ja tiheys ratkaistaan arvioimalla, millainen riski on olemassa, että toimitaan vastoin mainitussa asetuksessa säädettyjä vaatimuksia ja rikotaan niitä. Lisäksi kyseisessä kohdassa edellytetään, että tietyin poikkeuksin vaatimustenmukaisuus varmistetaan vähintään kerran vuodessa kaikkien toimijoiden osalta. Asetuksen (EY) N:o 889/2008 65 artiklan 4 kohdan mukaan tarkastusviranomaisen tai 14
tarkastuslaitoksen on tehtävä pääasiallisesti ilmoittamatta satunnaisia tarkastuskäyntejä, jotka perustuvat yleiseen arvioon luonnonmukaisen tuotannon sääntöjen noudattamatta jättämisen riskistä ottaen huomioon ainakin edellisten tarkastusten tulokset, kyseisten tuotteiden määrä ja riski tuotteiden vaihtamisesta. Asetuksen (EY) N:o 889/2008 92 c artiklan 2 kohdan mukaan tarkastuslaitosten toteuttama riskianalyysimenettely on laadittava siten, että vähintään 10 prosentille sopimuksenalaisista toimijoista tehdään satunnaisia lisätarkastuskäyntejä riskiluokan mukaisesti ja että vähintään 10 prosenttia kaikista tarkastuksista ja tarkastuskäynneistä tehdään ennalta ilmoittamatta. Havainnot VASU sisältää erityisiä tietoja luonnonmukaisen tuotannon tarkastuksista. Siihen sisältyvät seuraavat: kansallinen luonnonmukaisen tuotannon valvontasuunnitelma (jossa esitetään luonnonmukaisen tuotannon valvonnan strategiset tavoitteet ja niiden vaikutusindikaattorit) vuosisuunnitelma, joka ELY-keskusten on toteutettava (ja jossa esitetään erityiset tavoitteet ja prioriteetit). Evira esittelee kyseisen vuosisuunnitelman yleiset tavoitteet ELY-keskuksille, jotka voivat itsenäisinä alueviranomaisina soveltaa omaa, paikallisiin olosuhteisiin mukautettua tarkastussuunnitelmaa edellyttäen, että Eviran suunnitelman tavoitteet toteutuvat. Muitakin vuotuisia suunnitelmia (joissa kerrotaan tarkemmista tarkastustavoitteista ja tarvituista resursseista) täsmennetään sopimuksessa, jonka Evira tekee tulostavoitteista kunkin ELYkeskuksen kanssa. Rekisteröityjen toimijoiden tarkastuksiin sisältyy yksi vuotuinen tarkastuskäynti, lisäkäyntejä ja ilmoittamattomia tarkastuksia. Eviran antamien ohjeiden mukaan ilmoittamattomista tarkastuksista ilmoitetaan suunniteltua tarkastusta edeltävänä iltapäivänä, mikä ei ole asetuksen (EY) N:o 889/2008 65 artiklan 4 kohdan mukaista. Evira kertoi auditointiryhmälle, että tämä tehdään käytännön syistä, jotta oikeat henkilöt olisivat paikalla, kun tarkastuskäynti tehdään. Evira totesi, ettei luonnonmukaisesta tuotannosta annetussa lainsäädännössä ole selkeää ilmoittamattomien tarkastuskäyntien määritelmää. Evira organisoi tarkastukset ELMO-tietokannan perusteella. Se sisältää kaikki tarvittavat toimijoita koskevat tiedot ja tiedot luonnonmukaista tuotantoa koskevien tarkastusten toteuttamisesta kansallisella tasolla. ELMO-tietokanta sisältää: Tiedot jokaisesta toimijasta, esimerkiksi tarkastuskertomukset, tarkastushistoria, seuraamukset ja saako viljelijä luonnonmukaisen tuotannon tukia. Tarkastustavoitteet ja erityiset tarkastuskohteet (esimerkiksi maatilat, rehunvalmistajat) Seurantaraportit tarkastusviranomaisten tekemistä tarkastuksista ja tilastotiedot luonnonmukaisen tuotannon tarkastuksista. Lisäksi Evira on laatinut ja jaellut tarkastusviranomaisille erityisohjeet luonnonmukaisen tuotannon alan toimijoiden tarkastusten riskinhallintasuunnittelusta. Kyseisten ohjeiden mukaan satunnaisten lisätarkastusten tulisi perustua riskitekijöihin, joihin sisältyy muun muassa toiminnan vaativuus ja laajuus, tuotteiden pitäminen kaupan, tarkastuspöytäkirjat ja aiemmat sääntöjen noudattamatta jättämiset. Tarkastuksia olisi lisäksi suunniteltava tehtävän valmistuskauden aikana tai silloin kun on relevantti riski. Tarkastuskäyntien suunnittelun yhteydessä olisi otettava huomioon muita tekijöitä, kuten tarkastajien kokemus. Näiden parametrien perusteella luonnonmukaisen tuotannon laitokset luokitellaan matalan, normaalin tai korkean 15
riskin laitoksiksi. Auditointiryhmä kuitenkin havaitsi molemmissa ELY-keskuksissa, joissa vierailtiin, että lisätarkastusten suunnittelu perustui ainoastaan toimijan tarkastushistoriaan, eikä muita riskiperusteita otettu huomioon asetuksen (EY) N:o 889/2008 65 artiklan 4 kohdassa edellytetyllä tavalla. ELY-keskukset eivät pystyneet toimittamaan auditointiryhmälle kirjallisia todisteita tällaisesta suunnittelusta eivätkä todisteita luonnonmukaisen tuotannon alan toimijoiden luokittelusta riskin mukaan Eviran ohjeissa edellytetyllä tavalla. Lisäksi toisessa niistä ELY-keskuksista, joissa vierailtiin, lisätarkastuksia tehtiin pääosin jaksottaiselta perustalta, jotta kaikki toimijat saadaan katettua tietyllä aikajaksolla. Kyseisen tarkastusviranomaisen edustajat selittivät auditointiryhmälle, että näiden tarkastusten tiheys ja valinta perustuvat lähinnä käytettävissä oleviin resursseihin ja tarkastusviranomaisen haluun välttää samojen toimijoiden toistuvia tarkastuksia. Edellisvuonna (2013) tehtiin 16 tällaista tarkastusta yhteensä 359 toimijalle. ELY-keskukset valmistelevat toimijoille tehtävien vuotuisten tarkastusten vuosisuunnitelman vuoden alussa ja osoittavat valtuutetuille tarkastajille ne maatilat, joilla heidän on tarkoitus käydä. Tehtävien osoitus perustuu tarkastajan erikoisalaan (esimerkiksi kasvin- tai kotieläintuotanto) ja siihen ehtoon, ettei sama tarkastaja saa käydä samalla tilalla kuin korkeintaan kahdesti peräkkäin. Auditointiryhmä sai vahvistuksen tälle käytännölle niissä kolmessa tarkastusviranomaisessa, joissa vierailtiin. Päätelmät VASUssa on riittävästi tietoa luonnonmukaisen tuotannon valvontajärjestelmästä EU:n säännöksissä edellytetyllä tavalla. Evira soveltaa tarkastusten suunnitteluun riskiperusteista lähestymistapaa mutta tarkastusviranomaiset soveltavat sitä vaihtelevalla tavalla. Näin ollen käytössä oleva järjestelmä ei takaa, että toimijoille tehtävien lisätarkastusten tiheys on aina oikeassa suhteessa riskiin. Tarkastusviranomaisten tekemistä satunnaistarkastuksista ilmoitetaan, mikä ei ole asetuksen (EY) N:o 889/2008 65 artiklan 4 kohdan mukaista. Lakisääteiset vaatimukset 5.2.4 Toimijoiden valvonta Luonnonmukaisen tuotannon yleiset periaatteet ja säännöt vahvistetaan asetuksen (EY) N:o 834/2007 II ja III osastossa. Tuotteiden tuotantoa, jalostusta, pakkaamista, kuljetusta ja varastointia koskevat erityiset säännöt vahvistetaan asetuksen (EY) N:o 889/2008 II osastossa. Asetuksen (EY) N:o 889/2008 IV osastossa säädetään asetuksen (EY) N:o 834/2007 27 artiklan mukaisesti valvontaa koskevista yleisistä vähimmäisvaatimuksista sekä valvontaa koskevista erityisvaatimuksista muun muassa kasvien ja kasvituotteiden, eläinten ja eläintuotteiden, tuotteiden valmistusyksiköiden, tuonnin, kolmansien osapuolten kanssa tehtäviä sopimuksia käyttävien yksiköiden ja rehun valmistusyksiköiden osalta. Asetuksen (EY) N:o 889/2008 65 artiklan mukaan tarkastusviranomaisen tai tarkastuslaitoksen on tarkastettava kaikki toimijat fyysisesti vähintään kerran vuodessa. Tarkastuslaitosten tai tarkastusviranomaisten on lisäksi tehtävä satunnaisia tarkastuskäyntejä, jotka tehdään pääosin ilmoittamatta ja jotka perustuvat yleiseen arvioon siitä, onko luonnonmukaisen tuotannon sääntöjen noudattamatta jättämisen riskiä. Asetuksen (EY) N:o 882/2004 8 artiklassa edellytetään, että toimivaltaiset viranomaiset 16
harjoittavat virallista valvontaa dokumentoitujen menettelyjen mukaisesti ja että menettelyihin sisältyy tietojen ja ohjeiden antamista virallista valvontaa suorittavalle henkilöstölle. Kyseisen asetuksen 9 artiklan mukaan toimivaltaisen viranomaisen on laadittava raportit toteuttamistaan virallisista valvontatoimista. Mainitun kohdan mukaan raportteihin on sisällytettävä kuvaus virallisen valvonnan tarkoituksesta ja käytetyistä valvontamenetelmistä, virallisen valvonnan tulokset sekä tarvittaessa asianomaiselta toimijalta edellytettävät toimet. Asetuksen (EY) N:o 889/2008 65 artiklan 3 kohdan mukaan tarkastusviranomaisten tai tarkastuslaitosten on laadittava jokaisesta tarkastuskäynnistä tarkastuskertomus, jonka yksiköstä vastaava toimija tai tämän edustaja varmentaa nimikirjoituksellaan. Havainnot Auditointiryhmä seurasi valtuutettujen tarkastajien suorittamia tarkastuksia viiden rekisteröidyn toimijan luona. Kaikki nämä toimijat tarkastettiin fyysisesti vähintään kerran vuodessa, kuten asetuksen (EY) N:o 889/2008 65 artiklassa edellytetään. Kaikki tarkastukset perustuivat dokumentoituihin menettelyihin ja kirjallisiin teknisiin ohjeisiin. Tarkastajat käyttivät erityisiä tarkistuslistoja, joihin sisältyi suurin osa luonnonmukaisesta tuotannosta annetun lainsäädännön vaatimuksista. Tarkastajat, jotka auditointiryhmä tapasi, olivat asiantuntevia ja pystyivät tunnistamaan suurimman osan puutteista ja sääntöjen noudattamatta jättämisistä käynnin kohteena olleilla maatiloilla ja tilan rakennuksissa. Yleensä tarkastukset perustuivat tuotantolinjoissa yksilöityihin kriittisiin valvontapisteisiin (esimerkiksi luonnonmukaisen ja tavanomaisen tuotannon pitäminen erillään, saapuvat materiaalit, varastointi, puhdistus). Auditointiryhmä totesi seuraavaa: tarkastajat tarkastivat kirjanpitoasiakirjat sekä tuotantopanosten ja tuotoksen taselaskelmat kaikilla käynnin kohteena olleilla maatiloilla ja tilan rakennuksissa tarkastuksen aikana käytiin toimitiloissa asiaa koskevien vaatimusten noudattamisen todentamiseksi suurin osa hallintajärjestelmien erityisistä vaatimuksista tarkastettiin (esimerkiksi eläinten hyvinvointiin liittyvät edellytykset, siirtymäkausi kasvinviljelytiloilla, kontaminaatioriskit jalostuslaitoksissa) rehuvarastot tarkastettiin kotieläintiloilla, joilla käytiin edellisten tarkastuskäyntien havainnot otettiin huomioon. Auditointiryhmä pani kuitenkin merkille, etteivät tarkastajat todentaneet toimijoiden antamia tietoja riittävässä määrin (esimerkiksi lääkkeiden käyttö kotieläintiloilla, jäljitettävyystarkastukset jalostuslaitoksissa). Kummassakaan jalostuslaitoksessa, jossa vierailtiin ja jossa oli luonnonmukaisen ja tavanomaisen tuotannon välisen ristikontaminaation riskejä, tarkastajat eivät havainneet, ettei näiden kahden tuotantosuuntauksen välisiä erotusmenetelmiä kirjattu riittävällä tavalla, kuten asetuksen (EY) N:o 889/2008 26 artiklan 5 kohdan c alakohdassa edellytetään. Auditointiryhmä kävi läpi toimijoiden kirjanpidon ja totesi seuraavaa: ajallisesta erilläänpidosta ei pidetty kirjaa luonnonmukaisen ja muun tuotannon tuotantoajojen välisistä puhdistustoimista ei pidetty kirjaa (lihanjalostuslaitoksessa) asetuksen (EY) N:o 889/2008 26 artiklan 4 kohdan b alakohdassa ja 5 kohdan c alakohdassa edellytetyllä tavalla puhdistuksen tehokkuutta ei seurattu (liha-alan laitoksessa) asetuksen (EY) N:o 17
889/2008 26 artiklan 4 kohdan b alakohdassa edellytetyllä tavalla. Käynnin kohteena olleilla maatiloilla ja tilan rakennuksissa tarkastajat eivät myöskään aina ottaneet huomioon kaikkia merkityksellisiä tietoja ja kirjanpitoa, esimerkiksi: tarkastajat eivät tarkastaneet tuotantopanosten ja tuotoksen taseen esittäviä asiakirjoja riittävällä tavalla asetuksen (EY) N:o 889/2008 66 artiklan 2 kohdan mukaisesti (esimerkiksi tarkastamalla osto- ja myyntikuitit tai muut mahdolliset merkitykselliset tiedot kirjanpidosta, jota toimijoiden on pidettävä varastoista ja varoista asetuksen (EY) N:o 889/2008 66 artiklan 1 kohdassa edellytetyllä tavalla) rehun kulutusta ei tarkastettu, kun rehun tuotantopanoksia ja tuotosta laskettiin tarkastajat eivät aina tarkastaneet luonnonmukaisten tuotteiden vastaanoton yhteydessä tehdyn tarkastuksen tuloksia kirjanpitoasiakirjoista asetuksen (EY) N:o 889/2008 66 artiklan 2 kohdassa edellytetyllä tavalla. Auditointiryhmä pani merkille, ettei Evira ollut toimittanut tarkastajille erityistä ohjeistusta näiden tarkastusten suorittamisesta (tuotantopanosten ja tuotoksen taseesta) ja että käytettyihin tarkistuslistoihin sisältyi vain yleisiä kysymyksiä. Auditointiryhmä pani merkille, ettei kummallakaan kotieläintilalla, jolla vierailtiin, pidetty kirjaa eläimille tehdyistä eläinlääkinnällisistä hoidoista. Tämä ei ole asetuksen (EY) N:o 889/2008 76 artiklan e alakohdan mukaista. Yhdellä maatiloista tarkastaja ei ollut havainnut, että kirjanpito tai muut asiakirjaselvitykset tehdyistä eläinlääkinnällisestä hoidosta, eläinsuojista tai eläinten terveysoloista puuttuivat. Auditointiryhmä sai siipikarjan kasvattajalta tiedon siitä, että talvella linnuille annettiin järjestelmällisesti matolääkkeitä. Käyttö ei kuitenkaan perustunut eläinlääkärin kirjalliseen eläinlääkemääräykseen, sitä ei ollut merkitty kirjanpitoon eikä varoaikaa ollut mainittu asetuksen (EY) N:o 889/2008 24 artiklan 5 kohdassa ja 76 artiklan e alakohdassa edellytetyllä tavalla. Päätelmät Luonnonmukaisen tuotannon alan toimijoiden fyysisten tarkastusten määrä vastaa EUlainsäädännön vaatimuksia. Tarkastukset perustuvat dokumentoituihin ohjeisiin ja menettelyihin, joilla voidaan varmistaa tarkastusten johdonmukaisuus. Tarkastajat suorittavat tarkastukset järjestelmällisellä tavalla, ja tarkastukset kattavat suurimman osan toimijoiden toimintaan liittyvistä asiaa koskevista näkökohdista. Tarkastukset eivät aina kuitenkaan ole asetuksen (EY) N:o 882/2004 4 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla tehokkaita ja asianmukaisia, sillä niillä ei varmisteta, että toimijat noudattavat kaikkia asiaa koskevia luonnonmukaisen tuotannon EU-sääntöjä. 5.2.5 Merkintöjä ja jäljitettävyyttä koskevat tarkastukset Lakisääteiset vaatimukset Asetuksen (EY) N:o 834/2007 23 artiklassa säädetään luonnonmukaiseen tuotantoon viittaavien ilmausten käytöstä, ja samaisen artiklan 5 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että mainittua artiklaa noudatetaan. Asetuksen (EY) N:o 834/2007 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen ilmausten käyttöön liittyvät pakolliset maininnat vahvistetaan mainitun asetuksen 24 artiklassa. Luonnonmukaisten tuotteiden merkintävaatimukset vahvistetaan asetuksen (EY) N:o 889/2008 III osastossa. 18
Asetuksen (EY) N:o 834/2007 27 artiklan 13 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että perustetun valvontajärjestelmän avulla on asetuksen (EY) N:o 178/2002 18 artiklan mukaisesti mahdollista jäljittää jokainen tuote kaikissa tuotanto-, valmistus- ja jakeluvaiheissa. Havainnot Auditointiryhmä havaitsi, että kaikkien toimijoiden luona, joiden luona vierailtiin, tehtiin merkintöjä koskevia tarkastuksia. Merkinnät, jotka tarkastettiin, vastasivat luonnonmukaisen tuotannon EU-sääntöjä. Valtuutettujen tarkastajien suorittamiin tarkastuksiin sisältyi jäljitettävyystarkastuksia kaikissa laitoksissa, joissa auditointiryhmä vieraili (mukaan lukien erien tunnistaminen ja sisäisten asiakirjojen tarkastukset). Kuitenkin niissä kahdessa jalostuslaitoksessa, joissa vierailtiin, toimijan toimittama asiakirjaaineisto oli rajallista, eikä käytettyä saapuvaa materiaalia sen vuoksi pystytty riittävissä määrin yhdistämään lopputuotteisiin. Tarkastajat eivät olleet havainneet taikka eivät olleet kirjanneet näitä puutteita. FVO:n tekemän auditoinnin aikana tehtiin myös jäljitettävyystesti. Eräästä supermarketista haettiin kaksi jalostettua tuotetta (luonnonmukainen kukkakaalikeitto ja kauraleipä). Auditointiryhmälle toimitetut asiakirjat mahdollistivat sen, että maissijauholla suurustetun keiton kaikki ainesosat oli mahdollista jäljittää valmistajavaiheeseen. Kauraleivän osalta Eviran tarkastajat havaitsivat jalostusyrityksen jäljitettävyysjärjestelmässä puutteita, joiden vuoksi saapuvaa materiaalia ei pystytty tunnistamaan selkeästi (heikko linkki saapuvan materiaalin kuljetusasiakirjojen ja yrityksen sisäisten asiakirjojen välillä). Kuntien elintarvikevalvonnan terveystarkastajat tekevät luonnonmukaisten tuotteiden merkintöjä ja jäljitettävyyttä vähittäismyyntitasolla koskevat tarkastukset virallisen elintarvikevalvonnan yhteydessä. Tarkastuksissa keskitytään lähinnä luonnonmukaisten tuotteiden merkintöjen tarkastamiseen. Auditointiryhmä pani merkille, ettei terveystarkastajien käyttämiin tarkistuslistoihin sisältynyt luonnonmukaisesta tuotannosta annetun lainsäädännön vaatimuksia. Auditointiryhmä seurasi yhtä kunnan elintarvikevalvontaviranomaisen supermarketissa suorittamaa tarkastusta: tarkastaja tarkasti merkinnät ja kaupan pitämisen edellytykset ja pyysi saada nähdä saateasiakirjat, joita pidettiin supermarketin keskustoimistolla. Tarkastaja oli selvillä luonnonmukaisten tuotteiden yleisistä merkintävaatimuksista. Vähittäismyyntitason tarkastuksiin ei sisältynyt luonnonmukaisten tuotteiden jäljitettävyystarkastuksia. Evira selitti, että luonnonmukaista tuotantoa koskevaa lainsäädäntöä tarkastetaan parhaillaan ja että samalla (ks. myös 5.1 kohta Asiaa koskeva kansallinen lainsäädäntö ja säännökset ) tehtävien siirto Eviralta kuntien elintarvikevalvontaviranomaisille selkeytyy ja määrittyy paremmin luonnonmukaisille tuotteille vähittäismyyntitasolla tehtävien tarkastusten osalta (koska kyseiset tarkastukset siirtyvät elintarvikelain alaisuuteen) 6. Lisäksi VASUa päivitetään parhaillaan näiden muutosten ottamiseksi huomioon, ja KUTI-järjestelmään on lähitulevaisuudessa tarkoitus sisällyttää tiedot luonnonmukaisten tuotteiden vähittäismyyntitason tarkastuksista. Päätelmät Merkintöjä koskevia tarkastuksia tehdään rekisteröidyille luonnonmukaisen alan toimijoille ja 6 Vastauksessaan raporttiluonnokseen toimivaltainen viranomainen totesi, ettei tehtäviä oltu siirtämässä Eviralta uudella lailla. Uusi lainsäädäntö oli tarpeen koska vuodesta 1994 voimassa oleva lainsäädännön rakenne oli vanhentunut eikä enää vastannut perustuslain vaatimuksia. Uudella lainsäädännöllä ei muutettu tehtävänjakoa, vaan selkeytettiin työnjaon lakiperusta. 19
vähittäismyyntitasolla, ja ne ovat tehokkaita. Käytössä oleva valvontajärjestelmä ei mahdollista kunkin tuotteen jäljitettävyyttä kaikissa tuotanto-, valmistus- ja jakeluvaiheissa, mikä on asetuksen (EY) N:o 834/2007 27 artiklan 13 kohdan vastaista. Lakisääteiset vaatimukset 5.2.6 Näytteenotto ja laboratorioanalyysit Näytteenottoa koskevat tarkastusviranomaisten ja tarkastuslaitosten velvoitteet vahvistetaan komission asetuksen (EY) N:o 889/2008 65 artiklan 2 kohdassa. Kyseisen kohdan mukaan tarkastusviranomaisen tai tarkastuslaitoksen vuosittain ottamien ja analysoimien näytteiden määrän on vastattava vähintään viittä prosenttia sen valvomien toimijoiden lukumäärästä. Virallisen valvonnan yhteydessä käytettävien laboratorioiden on täytettävä asetuksen (EY) N:o 882/2004 12 artiklassa vahvistetut vaatimukset tai samaisen asetuksen 5 artiklan 2 kohdassa vahvistetut vaatimukset, jos virallista valvontaa on siirretty tarkastuslaitoksille. Havainnot Luonnonmukaiseen rehuun sovelletaan kattavaa näytteenotto-ohjelmaa, joka kattaa myös luonnonmukaisilta tuottajilta otettavat näytteet EU:n säännösten mukaisesti. Tarkastusviranomaiset eivät ota näytteitä muista luonnonmukaisista tuotteista tarkastaakseen, ovatko ne luonnonmukaisen tuotannon sääntöjen mukaisia. Vuonna 2014 tarkastusviranomaiset eivät soveltaneet asetuksen (EY) N:o 889/2008 65 artiklan 2 kohdassa säädettyä 5 prosentin vähimmäisvaatimusta, koska näytteenotto-ohjelman toteutukseen ei ollut saatavilla varoja. Luonnonmukaisista tuotteista otettujen näytteiden tuoreimmat laboratoriotulokset olivat vuosilta 2008 ja 2009. Eviran ohjeistuksessa sanotaan, että näytteitä olisi otettava epäilyksiä herättävissä tapauksissa. Valtuutetuilla tarkastajilla ei ole valtuuksia ottaa näytteitä tarkastusten aikana, eikä myöskään koulutusta siihen. Evira selitti, että tarkastusviranomaisten erityinen henkilöstö ottaa näytteet tarvittaessa. Auditointiryhmä pani merkille, etteivät tarkastusviranomaiset, joissa vierailtiin, olleet ottaneet lainkaan tällaisia näytteitä. Myös Tulli ottaa näytteitä muista kuin eläinperäisistä luonnonmukaisista tuotteista, joita tuodaan kolmansista maista (ks. myös 5.2.8 kohta Luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden tuonti ), sen tarkastamiseksi, ovatko ne luonnonmukaisen tuotannon sääntöjen mukaisia. Tulli otti 83 näytettä (32 % positiivisia) vuonna 2013. Tulli ottaa näytteitä myös muista jäsenvaltioista tulevista lähetyksistä tukkumyyjätasolla. Vuonna 2013 tukkumyyjätasolla otettiin 145 näytettä (9 % positiivisia). Näytteitä ei otettu Suomesta peräisin olevista tuotteista, mikä on syrjivää eikä vastaa asetuksen (EY) N:o 882/2004 3 artiklaa. 7 Päätelmät Suomi ei täytä asetuksen (EY) N:o 889/2008 65 artiklan 2 kohdan vaatimuksia näytteenotosta, lukuun ottamatta rehujen osalta tehtävää näytteenottoa. Näytteenottosuunnitelmia ei sovelleta tasavertaisesti EU:n sisämarkkinoilta peräisin oleviin luonnonmukaisiin tuotteisiin ja kotimarkkinoilla valmistettuihin luonnonmukaisiin tuotteisiin, mikä ei ole asetuksen (EY) N:o 882/2004 3 artiklan mukaista. 7 Vastauksessaan raporttiluonnokseen toimivaltainen viranomainen totesi, että myös Valvira on ottanut riittävästi näytteitä valvomiensa toimijoiden tuotteista. Lisäksi kasvinsuojeluainejäämiä tutkittiin Eviran luomuvalvonnan toimesta 18 näytteestä ja yleisen kasvinsuojeluaineiden monitoroinnin yhteydessä 8 näytteestä. 20