PERUSTUSLAKI / Päivitys II (28.12.2011)

1 PERUSTUSLAKI / Päivitys II (28.12.2011) Päivityksessä ei systemaattisesti kuvata kaikkia perustuslakivaliokunnan lausuntoja. Lausuntoluettelo julkaistaan edilexissä (http://www.edilex.fi/saadokset/lainsaadanto/pev). Tässä päivityksessä viitataan alla olevassa sisällysluettelossa mainittuihin asiakokonaisuuksiin. Sisällys Eduskuntaryhmän muodostaminen: vasenryhmä... 2 Talousarvion kattamisvaatimuksen (PeL 84.2 ) tulkintamuutos...,... 2 Perustuslakivaliokunnan mietintö lepäämään hyväksytystä perustuslakimuutoksesta... 3 Päätöksenteko perustuslain muutoksesta... 8 Hallituksen kannanotto perustuslakimuutoksesta pidättymisestä EU:n talouskurisäännöstön toteuttamisesta...... 9 I. Saraviidan lausunto epäämään hyväksytystä perustuslakimuutoksesta...11 Sotilaskäskytyöryhmän mietinnön pääasiallinen sisältö... 30 Hallituksen esitys kansanaloitelaiksi... 31 Presidenttiehdokas VTT Paavo Väyrysen tulkinta tasavallan presidentin päätösvallasta (EU:n turvallisuuspolitiikka) ja Antero Jyrängin kommentit... 34 Eduskunnan täysistunnon julkisuus, järjestyksenpito ja kuvauslupajärjestelmä... 35 Perustuslakivaliokunnan tulkintakommentteja perustuslain pykäläkohtaisesti... 37 PeL 1 (EWM/suvereniteetti) ja kommentteja...37 PeL 6 Perussuomalaisten eduskuntaryhmän rasismijulkilausuma...51 PeL 15 Perustuslakivaliokunnan suorittama rinnastus: varastoon siirretyn ajoneuvon omistusoikeuden vaihdos/pakkolunastus...53 PeL 29 (kansanedustajan riippumattomuus/ryhmäkuri)...54 PeL 53 Eduskunnan työjärjestysmuutos/kansalaisaloitteen eduskuntakäsittely...55 61 Vuoden 2011 vaalien jälkeen toteutettu hallituksen asettaminen erityispiirteineen... 62 PeL 62 Hallituksen ohjelman toteutumisen tehostettu seurantajärjestelmä..... 69 PeL 73 Lepäämään hyväksytyn poikkeuslain muuttaminen...69 PeL 73 Perustuslakivaliokunnan mietintö lepäämässä olleesta Suomen perustuslain muutoksesta... 72 PeL 74 Perustuslakivaliokunnan toiminnasta oikeusturvavaliokuntana...77 PeL 75 Perustuslakivaliokunnan kannanotto Ahvenanmaan maakuntapäivien toimivallasta... 78 PeL 82 Perustuslakivaliokunnan lausunnossa annettu uusi tulkinta... 78 valtiontakaus- ja takuupäätöksenteossa sovellettavista menettelytavoista... PeL 84 Perustuslakivaliokunnan tulkinta talousarvion kattamisperiaatteen

2 soveltamisesta vain eduskuntaa koskevana/ Euroopan rahoitusvakausväline ja Euroopan vakausmekanismi...82 PeL 98 Perustuslakivaliokunnan eduskunnan talousarvioliitännäisestä asiasta antama lausunto (oikeudenkäyntien viivästymiseen liittyvät seikat...83 Pykäläotsikoinnin ulkopuolisia seikkoja Eduskuntaryhmän muodostustavoista. Vasemmistoliiton eduskuntaryhmän erotettua jäsenyydestään kaksi kansanedustajaa (Markus Mustajärvi ja Jyrki Yrttiaho) ryhmäpäätösten vastaisten toimenpiteiden seurauksena, erotetut päättivät perustaa uuden eduskuntaryhmän. Kansanedustajat olivat alkuvaiheessa osallistuneet Jyrki Kataisen I hallituksen asettamiin hallitusneuvotteluihin, mutta irrottautuneet sittemmin niistä. He äänestivät uuden hallituksen ohjelmaa tarkoittaneessa tiedonantoäänestyksessä hallituksen epäluottamuksen puolesta, vaikka Vasemmistoliitosta oli tullut hallituspuolue. Ensivaiheessa, kun uuden ryhmän nimen (vasemmiston eduskuntaryhmä) katsottiin puhemiesneuvostossa olevan liian lähellä alkuperäistä, puhemiesneuvosto hyväksyi ryhmännimikkeeksi "Vasenryhmä". Iltasanomat 7.9.2011. Talousarvion kattamisvaatimus / perustuslakivaliokunnan lausunnon tulkintavaikutus. Vuoden 2010 valtiopäivillä jäi käsittelemättä hallituksen esittämä perustuslain osittaismuutos (HE 158/2010, esitys PeL 84.2 :n muuttamisesta, ks. kommentaari s. 742). Perustuslakivaliokunta ei antanut asiasta lausuntoa ja asian käsittely pysähtyi siihen. Tiivistetysti sanottuna esityksen tarkoituksena oli purkaa talousarvion kattamisperiaatteen tulkintaa valtiontaloushallinnossa (Kommentaari s. 749). Vaikka em. periaatteen sisältönä oli ja yhä on koskea vain eduskunnan täysistuntoa ja valtiovarainvaliokuntaa, sääntöä sovellettiin myös hallinnossa valtiolainoja koskevana: kun eduskunta oli lainavaltuutuksen päättänyt, hallinnossa oli katsottu, että laina oli otettava kokonaisuudessaan myös silloin, kun lainanottoon ei ollut tarvetta. Tästä taas oli seurannut lisäkuluja, jotka haluttiin perustuslakimuutoksin välttää. Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomuksessa, joka annettiin vuoden 2011 valtiopäiville (K 12/2011) esitettiin, että asiantila oikaistaisiin perustuslakivaliokunnan lausunnon välityksin (mm. pyydettiin, että "perustuslakivaliokunnalta pyydettäisiin valtiosääntöoikeudellinen tulkinta"

3 asiassa). Niin tehtiinkin, ja lausunnossa 4/2011 valiokunta totesi (johtopäätösosa), että "Talousarvion kattamisvaatimus ei perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan edellytä talousarvioon merkityn lainan täysimääräistä nostamista, jos lainan nostaminen ei ole tarpeen valtion maksuvalmiuden kannalta." Lausuntonaan valiokunta esitti, että mietintövaliokunta (tarkastusvaliokunta) ottaa edellä olevan huomioon. Perustuslakivaliokunnan mietintö lepäämään hyväksytystä perustuslakiuudistuksesta PeVM 3/2011 vp - LJL 3/2011 vp Lepäämässä oleva ehdotus Suomen perustuslain muuttamisesta JOHDANTO Vireilletulo Eduskunta on 13 päivänä syyskuuta 2011 lähettänyt perustuslakivaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi vuoden 2010 valtiopäivillä lepäämään hyväksytyn ehdotuksen Suomen perustuslain muuttamisesta (LJL 3/2011 vp, HE 60/2010 vp ). Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina lainsäädäntöneuvos Tuula Majuri, oikeusministeriö professori Mikael Hidén professori Tuomas Ojanen oikeustieteen tohtori, varatuomari Ilkka Saraviita professori Kaarlo Tuori professori Veli-Pekka Viljanen LEPÄÄMÄSSÄ OLEVAT EHDOTUKSET Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi Suomen perustuslakia sekä sotilaallisesta kriisinhallinnasta annettua lakia. Ehdotetuilla laeilla vahvistettaisiin Suomen valtiosäännön parlamentaarisia piirteitä sekä parannettaisiin kansalaisten osallistumisoikeuksia. Toimivalta antaa hallituksen esitykset eduskunnalle osoitetaan valtioneuvostolle. Valtioneuvosto päättää myös hallituksen esitysten täydentämisestä ja peruuttamisesta samoin kuin hallituksen kertomusten antamisesta eduskunnalle.

4 Tasavallan presidentin harkintavaltaa päätöksenteossa sidotaan eräissä asiaryhmissä valtioneuvoston ratkaisuehdotukseen. Asiaa toista kertaa presidentille esiteltäessä muusta kuin lain vahvistamista, virkaan nimittämistä tai tehtävään määräämistä koskevasta asiasta valtioneuvosto voi antaa asiasta selonteon eduskunnalle. Tämän jälkeen asiasta päätetään eduskunnan selonteon johdosta hyväksymän kannan mukaisesti, jos valtioneuvosto tätä ehdottaa. Suomen osallistumisesta sotilaalliseen kriisinhallintaan päätetään sen mukaan kuin asianomaisessa laissa erikseen säädetään. Tämä tarkoittaa sitä, että edellä mainitusta poiketen asia palautuu valtioneuvoston valmisteltavaksi, jos tasavallan presidentti ei päätä asiasta valtioneuvoston ratkaisuehdotuksen mukaisesti. Pääministerin asemasta Suomen edustajana Euroopan unionin toiminnassa ehdotetaan säädettäväksi perustuslaissa. Lisäksi perustuslakiin otetaan nimenomaiset säännökset Suomen jäsenyydestä Euroopan unionissa ja toimivallan siirrosta kansainväliselle toimielimelle. Kansainvälisten velvoitteiden voimaansaattaminen osoitetaan pääsääntöisesti valtioneuvostolle. Esityksessä ehdotetaan, että Suomen kansalaisten ja Suomessa asuvien muiden Euroopan unionin kansalaisten äänioikeus Euroopan parlamentin vaaleissa kirjataan perustuslakiin. Kansalaisten osallistumisoikeuksia valtiollisella tasolla ehdotetaan täydennettäväksi uudella kansalaisaloitejärjestelmällä. Vähintään viidelläkymmenellätuhannella äänioikeutetulla Suomen kansalaisella on oikeus tehdä eduskunnalle aloite lain säätämiseksi. Perustuslaissa säädettyä mahdollisuutta poiketa perusoikeuksista poikkeusoloissa ehdotetaan tarkistettavaksi. Lisäksi ehdotetaan puolustusvoimien ylipäällikkyyden luovuttamisedellytysten täsmentämistä. Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä maaliskuuta 2012. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Vuoden 2010 valtiopäivillä antamassaan mietinnössä PeVM 9/2010 vp perustuslakivaliokunta on esittänyt ne syyt, joiden nojalla valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä hallituksen esityksen ja lakialoitteen (LA 44/2010 vp ) pohjalta muutettuna. Lisäksi valiokunta ehdotti tuolloin, että

5 hyväksytään myös uusi 2. lakiehdotus, kuten tapahtuikin. Tämänkin lakiehdotuksen hyväksymistä valiokunta edelleen puoltaa. Vaikka viimeksi mainittu lakiehdotus käsiteltiinkin tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, se jätettiin jo pitkään noudatetun käytännön mukaisesti myös lepäämään, koska sillä on kiinteä asiallinen yhteys perustuslain muutokseen (vrt. esim. PeVM 2/2007 vp ). Vaikka käytännöllä ei olekaan suoranaista säädännäistä pohjaa perustuslaissa, se on osoittautunut varsin tarkoituksenmukaiseksi, eikä tästä käytännöstä tule valiokunnan mielestä luopua. Valiokunta käsitteli vuoden 2010 valtiopäivillä antamassaan mietinnössä periaatteellista kysymystä Suomen edustautumisesta Euroopan unionin toiminnassa (ks. PeVM 9/2010 vp, s. 6 sekä aiemmalta ajalta myös PeVL 13/2008 vp, s. 11). Valiokunta toteaa kysymyksen tulleen nyttemmin pysyvästi ratkaistuksi mutta painottaa edelleen tasavallan presidentin ja valtioneuvoston tiiviin yhteistyön merkitystä unionin ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla. Perustuslain täydellisyysperiaatteen toteuttamisen kannalta valiokunta pitää edelleen tärkeänä myös sitä, että Suomen jäsenyys Euroopan unionissa nimenomaisesti mainitaan perustuslain tekstissä. Kuten valiokunta aiemmassa mietinnössään korosti, kyse on kuitenkin luonteeltaan toteavasta eikä millään tavoin oikeustilaa muuttavasta säännöksestä (ks. PeVM 9/2010 vp, s. 7-8). Samalla valiokunta tähdentää, että perustuslain 94 :ään lisättävä säännös toimivallan siirrosta kansainväliselle toimielimelle on soveltamisalaltaan yleinen eikä siis rajoitu vain Euroopan unionia koskeviin ratkaisuihin. Kuten aiemmassa mietinnössä todetaan, muutoksella ei ole merkitystä hyväksymiseen tarvittavan määräenemmistön kannalta (ks. PeVM 9/2010 vp, s. 8/I). Perustuslain 73 :n 1 momentin mukaan lepäämään hyväksytty laki on ensimmäisillä vaalien jälkeisillä valtiopäivillä hyväksyttävä asiasisällöltään muuttamattomana yhden käsittelyn asiana. Perustuslakivaliokunta haluaa tässä yhteydessä korostaa, että mainittua perustuslain vaatimusta ei voi ohittaa myöskään omaksumalla lepäämään hyväksytyn lain sisällöstä vaalien jälkeen asianomaisen valiokunnan mietinnössä uudenlaisia tulkintoja. Siksi myös perustuslakivaliokunta rajoittuu tässä yhteydessä viittamaan säännösten sisällön osalta aiemmassa mietinnössä esittämiinsä kannanottoihin. Päätösehdotus

6 Edellä esitetyn perusteella perustuslakivaliokunta ehdottaa, että lakiehdotukset hyväksytään muuttamattomina. Helsingissä 12 päivänä lokakuuta 2011 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Johannes Koskinen /sd vpj. Outi Mäkelä /kok jäs. Sauli Ahvenjärvi /kd Tuija Brax /vihr Kalle Jokinen /kok Ilkka Kantola /sd Jukka Kopra /kok Markus Lohi /kesk Tom Packalén /ps Vesa-Matti Saarakkala /ps Tapani Tölli /kesk vjäs. Mikaela Nylander /r Johanna Ojala-Niemelä /sd Pirkko Ruohonen-Lerner /ps Kimmo Sasi /kok Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Risto Eerola VASTALAUSE Perustelut 1, 94 ja 95 Mainintaa Suomen jäsenyydestä Euroopan unionissa ei ole tarpeellista sisällyttää perustuslain 1 :ään, joten mainita tulee jättää pois. Lissabonin sopimuksen myötä Suomen EU-jäsenyyttä voidaan pitää kansainvälisenä sopimuksena, jonka Suomi voi koska tahansa irtisanoa eduskunnan enemmistön päätöksellä, joten EU-jäsenyyden pitäminen valtiollisena perusratkaisuna ei ole perusteltua, vaikka EU-jäsenyydellä onkin vaikutusta Suomen täysivaltaisuuteen.

7 EU-jäsenyyden mainitsemisella valtiosääntömme yhteydessä on sitä paitsi tulkinnallista potentiaalia, ja maininta saattaisi yhdessä perustuslain pykäliin 94 ja 95 ehdotettujen muutosten kanssa antaa nykyistä väljemmät mahdollisuudet tulkita mm. toimivallan siirrot varsinkin Euroopan unionille siten, ettei niistä tarvitsisi päättää eduskunnassa perustuslainsäätämisjärjestyksessä, vaan eduskunta voisi hyväksyä toimivallan siirrot äänten enemmistöllä tai päätöksellä, jota on kannattanut kaksi kolmasosaa annetuista äänistä. Nykyisen perustuslain puitteissa muun muassa Lissabonin sopimuksen yhteydessä oli perusteltua esittää kanta, jonka mukaan sopimuksen hyväksymisestä olisi tullut päättää perustuslainsäätämisjärjestyksessä, tarvittaessa lakiehdotus kiireelliseksi julistaen. Pykäliin 94 ja 95 ei tule tehdä ehdotettuja muutoksia, joilla entisestään helpotetaan toimivallan siirtoja Euroopan unionille, kansainväliselle järjestölle tai toimielimelle. Merkittävä toimivallan siirto saattaa vaarantaa kansainvälisen velvoitteen muodossa valtiosäännönkin tarkoittamia kansanvaltaisia perusteita. Siksi tällaisista Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävistä toimivallan siirroista tulee säätää perustuslainsäätämisjärjestyksessä perustuslain 73 pykälän muodossa. 39 Pykälään 39 ehdotetulla muutoksella siirrettäisiin hallituksen esityksistä päättäminen kokonaan valtioneuvostolle. Tasavallan presidentin ja valtioneuvoston kiinteä yhteistyö on kuitenkin ollut yhä viime aikoinakin tärkeä osa Suomen poliittista kulttuuria ja siksi ehdotettua muutosta 39 :ään ei voida pitää kannatettavana. Muutos etäännyttäisi tasavallan presidenttiä varsinaisesta hallituksesta, mikä ei ole tarkoituksenmukaista. 58 Ehdotusta tasavallan presidentin vallan kaventamiseksi on perusteltu parlamentarismilla. Presidentti-instituutio on kuitenkin kansanvaltainen sekä edustuksellinen ja vallankäyttöä myönteisellä tavalla tasapainottava tekijä yhteiskunnassamme, eikä siten olekaan perusteltua parlamentarismiin vedoten karsia presidentin valtaoikeuksia 58 :ään ehdotetuilla muutoksilla. Ehdotetut muutokset 58 :ään voivat myös osoittautua käytännössä ongelmallisiksi ristiriitatilanteissa hallituksen ja presidentin välillä, koska parlamentaarinen areena ei välttämättä sovellu ristiriidan kohteina olevien

8 asioiden käsittelyyn. Onkin syytä epäillä, toimiiko ehdotettu 58 käytännössä vai päädytäänkö lopulta perustuslain toimivaltasäännösten muuttamiseen jo lähitulevaisuudessa. Kun tällaisia epäilyksiä herää jo tässä vaiheessa, tulee tämänkaltaista perustuslain muuttamista välttää. 66 Lissabonin sopimus on ollut voimassa vasta lyhyen aikaa, eikä sen takia tule lähteä muuttamaan perustuslain 66 :ää ehdotetulla tavalla siten, että jatkossa vain pääministeri voisi edustaa Suomea Eurooppa-neuvoston kokouksissa ja muussa valtion ylimmän johdon osallistumista vaativassa Euroopan unionin toiminnassa, jollei valtioneuvosto poikkeuksellisesti toisin päätä. Lissabonin sopimuksen mukaan jäsenvaltiota Eurooppa-neuvostossa edustaa joko valtion- tai hallituksen päämies. Suomessahan tasavallan presidentti on valtionpäämies. Pykälään 66 tehtävällä muutoksella estetään se, että muutoksen voimaantultua Suomi voisi siirtyä Lissabonin sopimuksenkin sallimaan järjestelmään, jossa valtionpäämies osallistuu Eurooppa-neuvoston kokouksiin valtion ainoana edustajana. Niin kauan, kun tasavallan presidentti on Suomen valtionpäämies, eivät tämäntapaiset muutokset tule kyseeseen. Ehdotus Edellä esitetyn perusteella ehdotamme, että lakiehdotukset hylätään. Helsingissä 12 päivänä lokakuuta 2011 Tom Packalén /ps Vesa-Matti Saarakkala /ps Pirkko Ruohonen-Lerner /ps Perustuslakimuutoksesta tehty täysistuntopäätös Yksi käsittely Lepäämässä oleva lakiehdotus LJL 3/2011 vp Perustuslakivaliokunnan mietintö PeVM 3/2011 vp Toinen varapuhemies Anssi Joutsenlahti: Lakiehdotukset voidaan nyt hyväksyä asiasisällöltään muuttamattomina päätöksellä, jota on kannattanut

9 vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä, tai hylätä. Perustuslakivaliokunta ehdottaa, että lakiehdotukset hyväksytään. Keskustelu asiasta päättyi 19.10.2011 pidetyssä täysistunnossa. PTK 55/1 Keskustelussa on Vesa-Matti Saarakkala Tom Packalénin kannattamana ehdottanut, että lakiehdotukset hylätään. Selonteko hyväksyttiin. Päätökset Toinen varapuhemies Anssi Joutsenlahti: Joka hyväksyy perustuslakivaliokunnan ehdotuksen lakiehdotusten hyväksymisestä, äänestää "jaa"; joka hyväksyy Vesa-Matti Saarakkalan ehdotuksen lakiehdotusten hylkäämisestä, äänestää "ei". Jos vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä on jaa-ääniä, on lakiehdotukset hyväksytty. Pöytäkirjaan merkitään, miten kukin edustaja on äänestänyt. Äänestyksessä eduskunta hyväksyi lakiehdotukset äänin jaa 118, ei 40, tyhjiä 1; poissa 40 (Ään. 1) (liite1) Lakiehdotusten käsittely yhden käsittelyn asiana päättyi. Asian käsittely päättyi. Hallituksen kannanotto perustuslakimuutoksesta pidättymisestä Euroopan unionin talouskurijärjestelmän seurauksena. Suomi ei muuta perustuslakia EU:n vaatimuksesta (uutistiedote HeSa) julkaistu tänään 14.11. klo 16:11, päivitetty tänään 14.11. klo 16 Suomi ei aio kirjata EU:n vaatimaa budjettikuria perustuslakiin, vaan hoitaa asian todennäköisesti tavallisella lailla. Perustuslakimuutos olisi periaatteellisesti vaikea, ja perussuomalaiset voisivat käytännössä estää sen. Suomen hallituksen EU-ministerivaliokunta käsitteli asiaa perjantaina ja

totesi, ettei perustuslain muuttaminen ole tarkoituksenmukaista. Asia hoidetaan siis todennäköisesti tavallisen lainsäädännön tai asetusten avulla. Erityisesti Saksa on ajanut sitä, että euromaat kirjaisivat julkisen talouden rahoitusasemaa koskevat säännöt perustuslakeihinsa. Lokakuun huippukokouksen julkilausumassa euroryhmän johtajat päättivät, että "vakaus- ja kasvusopimus saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä mieluiten perustuslain tai vastaavalla tasolla vuoden 2012 loppuun mennessä". Jäsenmaiden pitää siis säätää kansallisia lakeja, jotka velvoittavat ne välttämään yli kolmen prosentin julkisen talouden alijäämiä, pitämään valtionvelan alle 60 prosentissa bruttokansantuotteesta, ja varmistamaan julkisen talouden kestävyyden pitkällä aikavälillä. Koska Suomessa on vain yksi perustuslain tasoinen laki eli Suomen perustuslaki, "vastaava taso" ei Suomen tapauksessa tarkoita mitään. Iso periaatteellinen kysymys Vaikka julkilausumassa halutaan budjettikuri "mieluiten" perustuslakiin, Suomi ei siis aio muuttaa perustuslakiaan. Tähän voi nähdä monia syitä. Ennen kaikkea perustuslain muuttaminen olisi iso periaatteellinen kysymys: kyseessä olisi ensimmäinen kerta, kun Suomi muuttaisi perustuslakiaan EU:n vaatimuksesta. Tämä olisi iso ennakkotapaus valtion itsemääräämisoikeuden kannalta. - Valtion suvereenisuuteen kuuluu siitä päättäminen, mitä perustuslaissa säädetään ja mitä ei. Ulkopuolelta tulevat vaatimukset perustuslain sisällöstä eivät tällaiseen ajatuksen sovi, sanoo Turun yliopiston valtiosääntöoikeuden professori Veli-Pekka Viljanen. Perussuomalaiset voisivat estää perustuslaakimuutoksen Eduskunnan perustuslakivaliokunta on myös linjannut, että perustuslain muutokset pitäisi tehdä normaalissa menettelyssä, eli kertaalleen hyväksytty laki pitää vielä hyväksyä seuraavien eduskuntavaalien jälkeen uudessa eduskunnassa kahden kolmasosan enemmistöllä. Jos perustuslakia haluttaisiin muuttaa vaaditulla tavalla vuoden 2012 aikana, pitäisi muutos julistaa kiireelliseksi viiden kuudesosan eduskuntaenemmistöllä. Tämä olisi siis vastoin perustuslakivaliokunnan linjausta, ja entisestään korostaisi EU:n "saneleman" perustuslakimuutoksen poikkeuksellista luonnetta. Lisäksi Suomessa on juuri muutettu perustuslakia, ja kynnys uusiin muutoksiin on ylipäätään korkea. Viimeisimpänä muttei vähäisimpänä, vaadittu viiden kuudesosan enemmistö tarkoittaa, että 34 kiireelliseksi julistamista vastustavaa kansanedustajaa riittäisi estämään hankkeen. Perussuomalaisten eduskuntaryhmässä on 39 10

11 kansanedustajaa. I. Saraviidan lausunto perustuslakivaliokunnalle lepäämään hyväksytystä perustuslakiuudistuksesta Ls/PeV/LjL 3/2011/IS Arvoisa puheenjohtaja Perustuslakivaliokunnan käsiteltävänä on lepäämään hyväksytty esitys laiksi Suomen perustuslain muuttamisesta (HE 60/2010, LA 44/2010). Perustuslakimuutokset on jo käsitelty perustuslakivaliokunnassa (PeVM 9/2010). Perustuslain 73.1 :n mukaan laki voidaan tässä vaalin jälkeisessä käsittelyssä hyväksyä vain asiasisällöltään muuttamattomana. Toisin sanoen perustuslakivaliokunta voi mietinnössä esittää ainoastaan ns. "teknisluontoisia" korjauksia, jos ne ovat välttämättömiä. En käsittele enää lausunnossani uusien säännösten yksityiskohtia ja viittaan hallituksen esityksestä 60/2010 7.6.2010 antamaani lausuntoon (ks. liite). Huomiota on kuitenkin syytä kiinnittää niihin merkittäviin muutoksiin, joita perustuslakivaliokunta teki mm. aloitteen 44/2010 pohjalta hallituksen esittämiin säännöksiin. Niitä ei perustuslakivaliokunnalle vuoden 2010 valtiopäivillä annetuissa asiantuntijalausunnoissa käsitelty. Olennaiset muutokset koskivat: - Eduskunnan päätösvaltaa ratkaista erimielisyystilanne valtioneuvoston ja tasavallan presidentin välillä oloissa, jolloin presidentti on palauttanut hallituksen ratkaisuehdotuksen ja - Päätöksentekosäännöstöä kriisinhallintaoperaatioon ryhtymisestä sekä siihen liittyvää perustuslakivaliokunnan sommittelemaa kriisinhallintalain muutosta (2 ). Yleisluonnehdinnat Perustuslakivaliokunnan mietinnön luonnehdinnassa hallituksen esityksestä todetaan ensimmäisessä kappaleessa ehdotuksella perustuslain muutoksiksi vahvistettavan Suomen valtiosäännön parlamentaarisia piirteitä. Käsitteiden johdonmukaisena säilyttämiseksi määrittelen alleviivatun ilmaisun sisällön

12 sellaisena, miksi itse sen hahmotan. Sana "parlamentarismi" esiintyy perustuslain 3 :n otsikossa, ja säännöksen sisällöstä voi päätellä, että se tarkoittaa hallitusvallan käyttämistä. Hallitusvaltaa käyttävät tasavallan presidentti ja valtioneuvosto, jonka jäsenten tulee nauttia eduskunnan luottamusta. Valtiosäännön parlamentaarisilla piirteillä ei nähdäkseni viitata parlamentarismiin (luottamusvaatimuksen toteuttamiskeinoihin ja vaikutusalaan). Käsitteen määrittelemiseksi voidaan viitata toiseen vierasperäiseen sanaan, politiikan tutkimuksessa valtiosäännöstä käytettävään ilmaisuun "presidiaalinen". Valtiosäännön parlamentaaristen piirteiden lisääminen tarkoittaa tällöin valtiosäännön muutosta kansanedustuslaitoksen (parlamentin) päätösvallan suoraan vahvistamiseen. Muutos presidiaaliseen suuntaan merkitsisi sääntelyitä presidentinvallan hyväksi. Perustuslakimuutoksessa uudistettava PeL 58.2 merkitsee muutosta eduskunnan päätösvallan suuntaan oloissa, jolloin valtioneuvosto ja tasavallan presidentti eivät saavuta yhteisymmärrystä jonkin presidentin esittelytasolla asti käsiteltävän (lähinnä ulkopolitiikan alan) seikan ratkaisutavasta. Kun tasavallan presidentiltä siirretään muutoksessa kansliapäälliköiden nimitysvalta valtioneuvostolle, uudistetun ratkaisuehdotusjärjestelmän kärki näyttää kohdistuvan sellaisiin lähtökohtaisesti PeL 93.1 :ssä tarkoitettavin ulkopolitiikan alan ratkaisuihin jotka eivät tule nykyisten säännösten nojalla eduskunnan päätettäväksi. Nykyisinhän eduskunnalla on ylin ja viimekätinen päätösvalta kansainvälisoikeudellisten sopimusten hyväksymisestä ja irtisanomisesta sekä varaumista valtiosopimuksiin. Eduskunta voi siis saada uusittavan järjestelmän välityksin käsiteltäväkseen uudentyyppisiä asioita, joista hallituksen ja presidentin välillä vallitsee erimielisyys, joka on kehittynyt valtioneuvostossa esittelytason asioiksi tasavallan presidentille (ratkaisuehdotukset). Tällaisia asioita ovat mm. vieraan valtion tunnustaminen, diplomaattisuhteiden solmiminen ja katkaiseminen, valtiosopimuksen ratifioiminen ja sopimuksen irtisanominen. Tällaiset päätökset eivät nykyisin kuulu eduskunnan toimivaltaan, joskin eduskunta hyväksyy ennalta valtiosopimuksen irtisanomisen. Tähän luokkaan kuuluvat myös sellaiset valtiosopimukset, jotka eivät kuulu eduskunnan toimivaltaan PeL 93.1 :n nojalla. Mukaan voi liittyä myös valtiosopimusvaltuuskuntien asettaminen ja ohjeistaminen sekä päätös valtiosopimuksen allekirjoittamisesta, mikäli asia käsitellään esittelyssä

13 tasavallan presidentille. Edellä mainittua tasoa alemman tason ratkaisut päätetään edelleen presidenttijohtoisesti (käytännössä ns. TP-UTVAssa) ns. yhteistoimintamenettelyssä PeL 93.1 :n tarkoittamalla tavalla. PeL 58.2 :n muutos ei ulotu päätösvaltaan PeL 93.2 :ssä tarkoitetuista ns. EU-asioista mukaan lukien EU:n kansainvälisoikeudelliset sopimukset (poikkeuksena kuitenkin ns. sekamuotoiset sopimukset, mixed agreements). Asia erikseen on, että perustuslakivaliokunnan mietinnössä (s, 7) alleviivataan TP-UTVAn rooli myös unionin ulko- ja turvallisuuspolitiikassa ilmeisestikin ns. "läheistä yhteistyötä" tarkoittaen. Kysymyksessä on PeL 58.2 :n muutoksella toteutettava, selkeästi havaittava lisäys eduskunnan päätösvaltaan yli nykyisen päätösvallan valtiosopimuksista, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan, rajoittavat budjettivaltaa tai tarkoittavat rajamuutoksia tai päätösvaltaa sodasta ja rauhasta. * * * Lepäämään hyväksytyssä laissa on lisäksi merkittäviä kohtia, joita ei voi leimata parlamentaaristen piirteiden vahvistamiseksi. Sellainen on esimerkiksi kansanaloitejärjestelmä. Se lisää suoraa demokratiaa ja velvoittaa eduskunnan käsittelemään kansalaisaloitteet, jotka ovat saaneet riittävän kansalaistuen. Laissa on myös parlamentarismia vahvistavia kohtia. Niitä ovat säännös, jolla Suomen ainoaksi edustajaksi Eurooppa-neuvostoon säädetään pääministeri, samoin kuin sääntelyt siitä, että hallituksen esityksen (valtiosopimusten hyväksymiseksi ja voimaansaattamiseksi mukaan lukien) antaa valtioneuvosto. Myös muutos tasavallan presidentin nimitysvaltaan (kansliapäälliköt) kuuluu tähän luokkaan. * * * Lepäämään jätettyyn lakiin sisältyy lisäksi lukuisia, merkitykseltään valtasuhteiden kannalta vähäpätöisiä sääntelyitä, joita ei voi liittää parlamentaarisiin piirteisiin eikä parlamentarismiin. Niitä ovat kriisitilamääritelmän muutos, ylipäällikönvallan luovutussääntelyn tiukentaminen ja sääntelyt Euroopan unionijäsenyyteen liittyen (jäsenyyden maininta perustuslakitekstissä ja EU-vaalit). Esityksessä on lisäksi aivan teknistäkin sääntelyä kuten muutos vaalikausien väliseen diakontinuiteettiperiaatteeseen (välikysymykset ym.) ja vastuu virkatoimista. Mielenkiintoisena uutuutena tähän luokkaan liittyvät myös säännöt Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävien toimivaltasiirtojen

14 (Unioni, kv-järjestö tai kv-toimielin) hyväksymisestä 2/3 enemmistöllä ja voimaansaattaminen tavallisella lailla (poikkeuslakimenettelyn sijasta). Kaiken kaikkiaan lepäämässä olevaan lakiin sisältyy useanlaista ainesta valtiosäännön parlamentaaristen piirteiden lisäämisen ohella. Kokonaisarviona lepäämään jätetystä laista Suomen perustuslain muuttamisesta katson, että muutos selkeyttää onnistuneella tavalla Suomen valtiosäännön perusteisiin kuuluvaa ylimpien valtioelinten (eduskunta, tasavallan presidentti ja valtioneuvosto) päätösvalta-asetelmaa. Presidentin tehtävä kohdistuu aikaisempaa selkeämmin pääasiaan eli valtion suhteisiin ulkovaltoihin eli vieraisiin valtioihin ja EU pois lukien. Melkoinen määrä puhtaasti muodollisia presidentin päätösvallan sektoreita siirretään valtioneuvostolle (hallituksen esitysten antaminen ja peruuttaminen sekä hallituksen kertomukset sekä ministeriöiden johtavien mutta eduskunnalle vastuunalaisten ministerien alaisten ammattilaisten eli kansliapäällikköjen nimitykset). Perustuslakivaliokunnan ehdotuksesta tehdyt muutokset hallituksen esitykseen a. PeL 58.2 Merkittävimpänä muutoksena hallituksen esitykseen pidän PeL 58.2 :n uutta muotoilua. Säännös vahvistaa, että tasavallan presidentin ja valtioneuvoston välisen erimielisyyden ratkaisuehdotuksen tarkoittamasta asiasta voi ratkaista vain eduskunnan täysistunto määrämuotoisessa menettelyssä (valtioneuvoston selonteko). Järjestelmä on selkeä ja johdonmukainen. Menettelyteknisesti jään kaipaamaan lisäperusteluja tai selvennystä vain yhteen asiaan. Mitä tapahtuu, jos tasavallan presidentti palauttaa valtioneuvoston ratkaisuehdotuksen, mutta valtioneuvosto ei tahdo siirtää asiaa eduskunnan ratkaistavaksi selontekomenettelyssä. Perustuslakivaliokunnan mietinnön (s. 12, 1 palsta) mukaan "Menettely jättää valtioneuvostolle harkintavaltaa sen suhteen, antaako se palautumisen jälkeen eduskunnalle selonteon". Jos se ei sitä anna, asia joka tapauksessa ratkaistaan uuden ratkaisuehdotuksen pohjalta valtioneuvostossa (esittelynä tasavallan presidentille). Jos presidentti ei tyydy tähänkään ratkaisuehdotukseen, voiko hän muuttaa sitä lopullisesti, vai palautuuko asia uudelleen valtioneuvostolle? Edellä oleva kysymys saattaa olla perin teoreettinen. Voidaan näet konkretisoida asiaa. Jos valtioneuvoston ja presidentin välillä vallitsee

15 erimielisyys esimerkiksi valtiosopimuksen ratifioimisesta, mutta hallitus ei halua lähettää palautetussa ratkaisuehdotuksessa tarkoitettua asiaa eduskunnalle esimerkiksi kansainvälisen hälyn välttämiseksi, palautus merkitsee asiallisesti vain sitä, ettei sopimusta ratifioida. Presidentillä on siis eräänlainen veto-oikeus. Saattaa siis olla niin, että eduskuntakäsittelymahdollisuuden (selonteoin) piirissä olevat kaikki asiat ovat luonteeltaan sellaisia, että uuden PeL 58.2 :n sääntelyn ymmärtäminen jonkinlaiseksi veto-oikeudeksi tai oikeudeksi pysäyttää projekti joko toistaiseksi (odottamaan eduskunnan lopullista ratkaisua) tai muuten (hallitus ei tahdo käyttää selontekomenettelyä) on riittävää. b. Kriisinhallintapäätös Uuden PeL 58 :n 6 momentin mukaan Suomen osallistumisesta sotilaalliseen kriisinhallintaan päätetään sen mukaan kuin lailla erikseen säädetään. Tähän esittämäänsä muutokseen pohjautuen perustuslakivaliokunta ennakkoluulottomasti ja mielenkiintoisesti suoraan ehdotti uutta säännöstä poikkeuslakina säädettyyn lakiin sotilaallisesta kriisinhallinnasta ilman perustaa hallituksen esityksessä tai lakialoitteessa. Uuden sääntelyn mukaan päätöksenteossa osallistumisesta ei sovelleta perustuslain 58.2 :n 2 momenttia. Asia kuitenkin palautuu valtioneuvoston valmisteltavaksi, jos presidentti ei päätä asiasta valtioneuvoston ratkaisuehdotuksen mukaisesti. - ensiksi on syytä viitata siihen, mitä edellä on sanottu presidentin mahdollisesta toisesta päätöksestä ratkaisuehdotuksen palauttamisesta. - edellisen lisäksi on syytä huomata, että kriisinhallintajärjestelmä säädetään lakitasossa, ei perustuslain säännöksin. Tavoitteena oli säilyttää vanha kolmen lukon säännöksi kuvattu systeemi. Kriisinhallintatoimeen osallistuminen on "kolmen lukon takana" eli edellyttää eduskunnan, tasavallan presidentin ja valtioneuvoston yhtäpitävää päätöstä. Kriisinhallintalaki säädettiin poikkeuslakina siksi, että sen nojalla tasavallan presidentti sai päätösvaltaa PeL 93.2 :n tarkoittamalla alalla eli EUjohtoisissa kriisinhallintaoperaatioissa. Muilta osin (YK-johtoinen kriisinhallinta ja maaryhmittymäkohtainen kriisinhallinta) presidentin päätösvaltaa voitiin lisätä tavallisella lailla. Perustuslain ns. aukkoteorian mukaan poikkeuslakia - joka on luonteeltaan tavallinen laki - voidaan muuttaa uudella tavallisella lailla. Ongelmana on siis se, kuinka suuria muutoksia presidentin päätösvaltaan kriisinhallinnassa voidaan säätää tavallisella lailla. Perustuslakivaliokunnan mietinnössä (s. 13) tyydytään vain toteamukseen:

16 "tällainen sääntelyvaraus merkitsee sitä, että päätöksenteosta voidaan säätää tavallisen lain tasolla myös joiltakin osin (kursivointi IS) perustuslain säännöksistä poikkeavasti." Kysymys on, kuinka suuria muutoksia kriisinhallintalakiin voidaan tehdä ilman, että perustuslain sääntelyvaraus tulee esteeksi muutoksen säätämiselle tavallisessa laissa. Voidaan esittää seuraavia spekulaatioita: -presidentin myötävaikutus EU-johtoiseen kriisinhallintaan poistetaan kokonaan (koska juuri se kohta oli perusoikeuspoikkeuksen säätämisen syy, joka näin poistuisi) -presidentti sidotaan kaikissa kriisinhallintaoperaatioissa valtioneuvoston ratkaisuehdotukseen Voisi olla hyvä, että perustuslakivaliokunta kehittelisi edelle siteerattua suppeaa luonnehdintaa vähän pitemmälle. Toisin sanoen, mikä on lakiviittauksen "ydinsisältö", jota ei voida tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä muuttaa. Helsingissä 26 päivänä syyskuuta 2011 Ilkka Saraviita LIITE Ls/PeV/HE 60/2010/IS (lausunto hallituksen perustuslakiesityksestä) Herra puheenjohtaja Kommentoin seuraavassa esitettyjä perustuslain tarkistuksia niiden pykälänumerojärjestyksessä. En ota kantaa materiaalisiin kysymyksiin eli siihen, onko muutoksia pidettävä tarkoituksenmukaisina. Yleistoteamuksena ehdotettujen säännösten perusteluista katsoisin, etteivät ne kaikilta kohdin ole kovin vakuuttavia. Mainitsen esimerkkinä uuden, merkittävän suvereniteettirajoituksen hyväksyntäsäännöstön ja siihen liittyvän voimaansaattamislain säätämisjärjestyksen. Kysymyksessä on uuden perustuslain muuttamistekniikan säätäminen eli siis valtiosäännön ydinasia. Perustuslain asiasisällön muuttamismenettelyä tarkistetaan

17 rakenteellisesti ensi kerran sitten vuoden 1906 VJ:n säätämisen. Uuden sääntelyn oikeusvaikutuksia ja soveltamisalaa perustellaan ohuehkosti ja useita seikkoja avoimeksi jättävällä tavalla. Täysivaltaisuussäännöstö rakentuu toisaalta PeL 1 :n täysivaltaisuussäännöksestä, toisaalta valtiollisten tehtävien jaosta sääntelevästä 3 :stä l. niiden muodostamasta kokonaisuudesta. Tätä kokonaisuutta ei hallituksen esityksessä kuitenkaan ole hahmoteltu riittävän tarkoin. Perusteluissa ei ensiksikään erotella ulkoista ja sisäistä suvereniteettia. Sisäisen suvereniteetin lohkossa esityksen perusteluissa näköjään operoidaan pelkästään PeL 1 :n säännöksellä, vaikka suvereniteettiin ("Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävä toimivallan siirto") kuuluvat yhtä lailla eduskunnan lainsäädäntö- ja finanssivaltasuvereniteetin ohessa hallitus- ja hallintovallan sekä tuomiovallan suvereniteetti. Ulkopolitiikan johtovallalla ja ylipäällikönvallalla taas on liittymäkohtia sekä ulkoiseen että sisäiseen suvereniteettiin. Argumentoin tässä tahallani sanalla "suvereniteetti"; sana täysivaltainen käännetään ruotsiksi termillä "suverän", mikä osoittanee, että kysymyksessä on sama asia. (GrL 1.1 : Finland är en suverän republik). Termi suvereniteetti on peräisin kansainvälisestä oikeudesta, mistä suvereniteettiteoriatkin ovat lähtöisin. Tämä lähtökohta yhdistää PeL 1 ja 3 :t. Sen suvereenin päätösvallan, joka 1 :ssä vahvistetaan, käyttöalat ja käyttäjät luetellaan sisäisen suvereniteetin eli alueherruuden osalta 3 :ssä. Perustelut eivät kerro, mitä kaikkia osia tästä kokonaisuudesta uudet määräenemmistösäännökset koskevat. Palaan suvereniteettiproblematiikkaan konkreettisemmin lausunnon myöhemmässä osassa (94 ja 95 :n kommentointi). Unionijäsenyyden maininta PeL 1 :ssä. Perustuslain uudistamisen yhteydessä 1990- luvulla (mm. PeVM 10/1998 s. 6) pohdittiin perusteellisesti unionijäsenyyden ja sen vaikutusten nimenomaista mainintaa perustuslakitekstissä. Tähän ei kuitenkaan menty. Perussyy oli se, ettei tällainen säännös toisi mitään valtiosääntöoikeudellisesti uutta jo voimassa olleen unionijäsenyyden oikeudelliseen merkitykseen.

18 Toteavalla maininnalla jäsenyydestä Euroopan unionissa ei nähdäkseni ole valtioelinten tai viranomaisten päätösvaltaan vaikuttavaa merkitystä. Kun Lissabonin sopimus sallii unionista eroamisen (mahdollisuus erota EEC:stä kyseenalaistettiin joskus EU-oikeudellisessa kirjallisuudessa alkuperäisen Rooman sopimuksen kaudella), jäsenyydestä irrottautumista neuvotteluvelvoitteineen tarkoittavat sääntelyt elävät omaa valtiosopimussidonnaista elämäänsä. Perustuslain tällainen uusi säännös ei mielestäni myöskään vaikuta niiden mahdollisten valtiosopimusten hyväksymis- ja voimaansaattamismenettelyihin, joita eroaminen ehkä edellyttäisi. Jäsenyys Euroopan Unionissa alleviivautuu viidessä uudessa säännöksessä (1, 14, 66, 94 ja 95 ). 1 :n tavoin 14 ja 66 :n säännöksillä ei ole jäsenyyteen sitovia oikeusvaikutuksia. Mahdollisessa jäsenyyden lakkaamistilanteessa 94 ja 95 :n toimivaltasiirtosäännökset saattavat tulla sovellettaviksi mahdollisen uuden jäsenyyden vaiheessa. Maininta oikeudesta äänestää Euroopan parlamentin vaaleissa 14 :ssä. Mielestäni säännöksellä ei ole merkittäviä perusoikeusliitännäisiä oikeusvaikutuksia, vaikka se tulee lisäyksenä perusoikeuslukuun. Suomen kansalaisen ja maassa asuvan Euroopan unionin kansalaisen oikeus äänestää EU:n parlamenttivaaleissa perustuu ns. Lissabonin sopimukseen. Suomen sisäisen oikeuden, oli asia sitten säädettynä perustuslakitasossa tai lakitasossa (vaalilainsäädännössä), on vastattava etusijan omaavia SEU/SEUT-järjetelmän sääntelyitä. Perusoikeudet poikkeusoloissa (23 ) Valmiuslainsäädännön kokonaisuudistus yritettiin alkujaan toteuttaa tavallisella lailla (HE 3/2008). Voimassaolevat PeL 23 ja 80 johtivat kuitenkin siihen, että asiassa oli käytettävä poikkeuslakia. Nyt on avoinna, jatketaanko lepäämään hyväksytyn lain linjalla: käsitelläänkö se vuoden 2011 vaalien jälkeen poikkeuslain säätämisjärjestyksessä, jolloin muutettu 23 jäisi odottamaan mahdollisia uusia muutostarpeita. Toinen vaihtoehto olisi se, että vireillä oleva lainsäädäntöhanke keskeytetään vaalien jälkeisessä eduskunnassa (hylkäämällä laki tai jättämällä se vahvistamatta palautuksin eduskunnalle; esityksen peruuttaminen ei voine enää tulla kysymykseen). Ehdotetun 23 :n arviointiin vaikuttaa jossain määrin se, onko säännöstä tarkoitus käyttää heti. Uusi PeL 23 tekee Suomen valtiosäännön entistäkin

19 monivivahteisemmaksi, sillä uusi PeL 23 :n muotoilu muodostaa poikkeuksen myöhempänä perustuslakitekstissä tulevasta PeL 80 :n sääntelystä. Uusikin sääntely pitää sisällään vanhan epäjohdonmukaisuuden: perustuslaista tehdään kahdenlaisia poikkeuksia, joko poikkeuslailla tai poikkeusoloissa lailla tai lain ja asetuksen välityksin. Sääntelyn yksityiskohdista minulla ei ole huomautettavaa valtiosääntöoikeudellisesta näkökulmasta. Mielenkiintoista tosin on, että ylipäällikönvallan luovutuspäätös (128 ) sidotaan "poikkeusoloihin" ja vain perusteluista näemme, että 128 :n olosuhteet ovat identtiset muutetun PeL 23 :n kanssa. Ratkaisevana kriteerinä ei välttämättä olisi sotavoiman johtojärjestelmään tarvittava muutos. Nykyisellään luovutusolosuhteita ei säännellä lainkaan. Historiasta tiedämme, että luovutukset ovat liittyneet sodan olosuhteisiin ja sodan jälkitilanteeseen. Uudessa sääntelyssä kiinnittää huomiota se, että luovutusedellytysten joukossa saattaa olla tilanteita jolloin luovutuksella ei olisi mieltä (luonnonmullistukset, pandemiat ja suuronnettomuudet). Asian vireilletulo eduskunnassa (39 ), eduskunnalle annettavat kertomukset (46 ), asioiden käsittelyn jatkuvuus (49 ) ja kansanäänestys ja kansalaisaloite (53 ) Minulla ei ole juuri huomautettavaa näistä sääntelyistä. Sanan "hallituksen esitys" asiallinen merkitys tosin muuttuu ja sanojen "hallitusvalta" ja "hallitus" merkityssisältö eri puolilla perustuslakia saa lisävivahteen. Voi tietysti kysyä, miksei tässä käytetä ilmaisua "valtioneuvoston esitys". Perusteluksi ei riitä virke (s. 37 s.) "Perustuslaissa käytetään yleisesti ilmausta "hallitus" silloin, kun tarkoitetaan presidenttiä ja valtioneuvostoa yhdessä." Nythän presidentti kytketään kokonaan irti esitysten antamisesta, mutta presidentille jää päätösvaltaa lain vahvistamisvaiheessa. Perusteluna hallituksen esitys-käsitteen säilyttämiselle voisi olla se, että muussa tapauksessa jouduttaisiin tekemään useampia muutoksia eri puolille perustuslakia. Ehdotettu muutos PeL 58 :ään (ratkaisuehdotusjärjestelmä) Esitetty muutos merkitsee muutosta kahden ratkaisuehdotuksen järjestelmään. Nykyisin ns. II ratkaisuehdotus (kun presidentti ei ole tyytynyt valtioneuvoston I ratkaisuehdotukseen ja asia on palautunut

20 valmisteluun) sallii presidentin päättävän asiasta haluamallaan tavalla, lukuun ottamatta hallituksen esityksiä. Nyt II ratkaisuehdotuksen sitovuutta laajennetaan säätämällä, että eräin poikkeuksin (lain vahvistaminen, virkaan nimittäminen ja tehtävään määrääminen) II ratkaisuehdotus sitoo tasavallan presidentin päätösvallan, "jos ehdotus vastaa eduskunnan ilmaisemaa kantaa asiassa". Ehdotetusta järjestelmästä voisi kirjoittaa pitkästi. Muutoshan merkitsisi sitä, että ilmaisulla "eduskunnan kanta" ylimmäinen ulkopoliittinen päätösvalta ulkoasioissa voisi tulla käytettäväksi eduskunnan valiokunnan päätöksin. Tätä ei tosin voi lukea suoraan perustuslakitekstistä. Ratkaisevaa on, että hallituksen esityksen perusteluissa tässä yhteydessä viitataan PeL 97 :n 3 momenttiin. 3 momentin säännös on osa perustuslain pykälää, joka on otsikoitu "Eduskunnan tietojensaantioikeus kansainvälisissä asioissa". Nykyisellään säännöksen soveltamisala liittyy osin suoraan ja osin PeL 47 :n ja PeL 96 :n välityksin pääasiassa ns. EU-asioihin (U-kirjelmät ja E- kirjeet, myös yleisen ulkopolitiikan sektorissa, EU-asioissa ja UTP-asioissa). PeL 47 :n osalta kysymys on muiden valiokuntien kuin suuren valiokunnan ja ulkoasiainvaliokunnan oikeudesta saada toimialallaan tietoja selvityksinä valtioneuvostolta tai asianomaiselta ministeriltä. Tähän liittyy valiokunnan oikeus antaa selvityksen johdosta asiassa lausunto valtioneuvostolle. PeL 96 ja käytännössä PeL 97 :n säännöstöt liittyvät pääasiassa U- ja E - vireillepanodokumentteihin. U- ja E- asiakirjoista on perustuslain ensimmäisellä kymmenvuotiskaudella annettu pitkälti yli kaksisataa valiokuntakannanottoa, ("eduskunnan kantaa"/pel 96.2 ) osa vaitioloedellytyksin. Mahdollisuutta käsitellä asia eduskunnan täysistunnossa (PeL 96.2 ja 97.1 ) on käytetty vain muutaman kerran (lähetekeskustelun omaisesti). Edellä lyhyesti luonnehditun järjestelmän käyttöön valtioneuvoston II ratkaisuehdotuksen edellä ei kuitenkaan liene syytä syventyä kovin tarkasti. Hallituksen esityksen 60/2010 lähetekeskustelun perusteella voi päätellä, että ilmeisesti perustuslakivaliokunta ottaa sääntelymallin erityisen tarkastelun kohteeksi. Pääministerin ja oikeusministerin puheenvuoroista päätellen säännöksen sisältömuutos on mahdollinen, ellei peräti todennäköinen. Niinpä jätän tämän "eduskunnan ilmaisemaa kantaa"- ilmaisun valiokuntasidonnaisen tarkastelun näiden toteamusten varaan. Täysistuntopäätökset. Hallituksen esityksen perustelujen (s. 42) mukaan

21 lähtökohtaisesti eduskunnan kannan tulisi ilmetä eduskunnan täysistunnossa tehdyistä päätöksistä. Ne kohdistuisivat esityksen mukaan ensi sijassa sellaisiin ulkopolitiikkaan liittyviin tasavallan presidentin päätöksiin, jotka tehdään määrämuotoisesti eli esitellään presidentille valtioneuvostossa. Eduskunnan täysistunnon päätös muodostuisi seuraavassa l. II ratkaisuehdotuksen vaiheessa tasavallan presidentin päätöksentekoa sitovaksi. Näin eduskunta saa ylimmän päätösvallan ulkopoliittisen päätöksenteon alalla - parlamentarismin sidoksessa kylläkin. Uusi sääntely ei täysin vastaa perustuslain rakennetta, sillä eduskunnan päätösvallan aloiksi perustuslain tehtäväjakosäännöksessä (PeL 3.1 ) säädetään lainsäädäntö- ja finanssivalta. Koska kysymys on perustuslakimuutoksella vanhempaan perustuslakiin tehtävästä muutoksesta, oikeudellista estettä tällaiselle järjestelmämuutokselle ei ole. Se on myös linjassa PeL 2.2 :n kanssa (kansansuvereniteettisäännös). Täysistuntopäätöksistä luontevimpia ovat valtioneuvoston antamien hallituksen esitysten perusteella tehdyt päätökset valtiosopimusten hyväksynnästä, toimivaltasiirrosta ja niiden voimaansaattamisesta. Hallituksen esityksessä viitataan tiedonanto- ja selontekomenettelyyn PeL 44 :ssä. Kuten valtiosäännön historiasta tiedetään, näiden menettelyjen välillä on merkittävä ero. Hallitus ei kokemuksen mukaan halua asettautua luottamusäänestyksen kohteeksi nimenomaisella toimenpiteellään eli tiedonannolla. Niinpä sen rinnalle on kehitetty nykyinen selontekojärjestelmä. Se varmistaa tai mahdollistaa toisaalta perusteellisen valiokuntavalmistelun ja toisaalta myös sen, että eduskunta tekee enemmistöpäätöksen täysistunnossa. Päätös voi olla perusteltu (ja sisältää myös hallitukseen kohdistuvaa arvostelua), mutta suorasta ja nimenomaisesta epäluottamuslauseesta ei saa äänestää. Kumpikin PeL 44 :n menettelytavoista päättyy eduskunnan täysistuntopäätöksen syntymiseen, ja nyt relevantissa yhteydessä (presidentin esittelyssä tehtävä ulkopoliittinen ratkaisu) molemmat edustavat eduskunnan kantaa asiassa. Kriisinhallinta. Perustelujen mukaan (s. 42) lähtökohtaisesti Suomen osallistuminen kansainväliseen sotilaalliseen kriisinhallintaoperaatioon "kuuluu kansainvälisenä asiana säännöksessä tarkoitettuun asiaryhmään". Itse näen asian jossain määrin toisin. Kriisinhallintalain 2 :n mukaan tasavallan presidentti päättää sotilaalliseen

22 kriisinhallintaoperaatioon ryhtymisestä valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta. Laki on säädetty poikkeuslakina. Kun/jos ratkaisuehdotusmenettelyn perusrakenne muuttuu ja presidentille vapaat kädet jättävät em. asiat luetellaan perustuslakitekstissä, katsoisin, että presidentin päätösvalta määräytyy uuden eli muutetun PeL 58 :n säännösten mukaisesti kylläkin, mutta suoraan kriisinhallintalakiin pohjautuen. Se, mikä on presidentin ja valtioneuvoston keskinäissuhde kriisinhallintaa tarkoittavassa päätöksenteossa, käsitellään vain hyvin lyhyin maininnoin perusteluissa (viittaus ensimmäiseen kriisinhallintalakiesitykseen/pevl 54/2005). "Suomen osallistumista koskevan päätöksen tulee kuitenkin käytännössä pohjautua eduskunnan, tasavallan presidentin ja valtioneuvoston yhteiseen kannanmuodostukseen". Kuten muistetaan, kriisinhallintalaki käsiteltiin poikkeuslakina kriisinhallintaoperaatioiden tilannekohtaisen vaihtelun seurauksena. YK- NATO- ja "valtioryhmittymä" johtoiset kriisinhallintaoperaatiot liittyvät tasavallan presidentin yleiseen ulkopoliittiseen päätösvaltaan (PeL 93.1 ). Euroopan unionin päätöksenteolla toteutettavat kriisinhallintaoperaatiot puolestaan ovat sitä valtioneuvostolle kuuluvaa päätösvaltaa, mistä säädetään PeL 93.2 :ssä. Ensiksi mainituissa asioissa käytettävää päätöksentekomenettelyä olen kirjoituksissani kutsunut "yhteistoimintavelvoitteen" toteutukseksi. 2 momentissa tarkoitettu presidentin ja valtioneuvoston ratkaisutoiminta luonnehditaan "läheiseksi yhteistyöksi". Se taas pohjautuu perustuslakivaliokunnan perustuslaista antamaan mietintöön, eikä näy positiivisessa oikeudessa eli sääntelyinä perustuslaissa. Voitaisiin ehkä teoretisoida siten, että kriisinhallintapäätöksentekoon sovelletaan perustuslakia (58 :ää) sen alkuperäisessä asussaan. Minusta tämä ei ole oikeuslogiikan kannalta pitävä päättelytapa. PeL 58 :n muutoksesta siis seuraisi, että: -presidentti tulee sidotuksi II ratkaisuehdotuksen vaiheessa eduskunnan "kantaan". Se puolestaan olisi hallituksen esityksen järjestelmässä joko täysistunnon päätös tai ulkoasiainvaliokunnan kannanotto operaation luonteesta riippuen. Asiaan vaikuttaa mahdollinen 58 :n uusi muotoilu perusteluineen. -muutoksin tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä kriisinhallintalakiin II ratkaisuehdotuksen sitovaa vaikutusta ei voida säätää. Tämä vaatisi

23 poikkeuksen uudesta PeL 58 :stä. -presidentin ja valtioneuvoston toimivaltasuhteet määräytyvät entiseen tapaan kriisinhallintaoperaation toteuttajan (YK/EU, ehkä valtioryhmittymä) mukaan. Tekniikkana olisi presidentin esittelyn ohessa joko "yhteistoimintamenettely" tai "läheinen yhteistyö". Pääministerin tehtävät (66 ) Muutos toteaa ja vahvistaa perustuslakitasoisesti jo nyt vallitsevan tilan. Sen oikeusvaikutuksena voi nähdä, että muutoksen voimaantultua Suomi ei voi siirtyä Lissabonin sopimuksen sinänsä sallimaan järjestelmään, jossa jäsenvaltion valtionpäämies (kuten Ranskassa) osallistuu Eurooppaneuvoston kokouksiin valtion ainoana edustajana. Hallituksen esityksessä ei syvennytä siihen, miten Suomen kanta tietyssä asiassa Eurooppa-neuvostossa Suomea edustavan pääministerin ilmaisemana asiallisesti muotoutuu (lyhyt viittaus "läheiseen yhteistyöhön" s. 43). Oma käsitykseni on, että itse asiassa nykyajan Eurooppa-neuvoston toiminnassa olennaisesti kokouksia tärkeämpiä ovat kokousten väliset ajat mukaan lukien kehittyvä Euroopan ulkosuhdehallinto. Eurooppa-neuvoston kokousten välisenä aikana jäsenvaltioiden kannat muotoillaan seuraavaa kokousta silmällä pitäen valtioittain ja koordinoidaan yhteen uuden pysyvän puheenjohtajan johdolla neuvostovalmisteluun tukeutuen. Alkuperäinen Rooman sopimuksen aikainen Eurooppa-neuvosto oli aito päätöksentekotilanne, jossa saatettiin tehdä päätöksiä kokouksessa tehtyjen aloitteiden ja esitettyjen ideoiden pohjalta. Nykyisen kokoisessa, merkittäviä intressiristiriitoja omaavia valtioitakin kattavassa Eurooppa-neuvostossa (esim. äskettäinen kriisi Unkari/Slovakia) tällainen spontaani ja aito kokouspäätöksenteko ei voi tulla kysymykseen. Valtioiden kannat määritetään ennen kokousta. EEC:n historiasta tutut idylliset "takanääressäkeskustelut" ovat historiaa. Täysivaltaisuuden kannalta merkittävät toimivaltasiirrot (94 ja 95 ) Hallituksen esityksen oikeudellista arviointia hankaloittaa se, että esityksessä eduskunnan hyväksymispäätöstä ja päätöstä voimaansaattamislaista käsitellään yhtenä kokonaisuutena. Näistä seikoista kuitenkin säädetään kahdessa eri pykälässä. Esityksestä ei aina saa selkoa, käsitelläänkö kansainvälisen velvoitteen hyväksymistä tarkoittavaa 94 :n

24 muutosta vaiko muutosta voimaansaattamislakien järjestelmään (95 ). Tämä hankaloittaa sekä päätöksentekoformaatin arviointia että päätösten oikeusvaikutusten punnintaa. Esimerkiksi: mikä ero on sillä, että kansainvälisoikeudellisin sopimuksin toteutettava suvereniteettiluovutus hyväksytään merkittävänä toimivallan siirtona (l. suvereniteettirajoituksena) 2/3 enemmistöllä eikä perustuslain alaan kuuluvana sopimuksena? Toimivaltasiirron voimaansaattamislaki on ihka tavallinen laki (mm. viittauksesta budjetin ulkopuolisiin rahastoihin päätellen); poikkeuslaki on perusluonteeltaan tavallinen laki, mutta sen muutosprosesseihin liittyy eroja tavallisiin lakeihin nähden ns. aukkoteorialla kuvatulla tavalla. Voidaan myös kysyä, koskevatko poikkeuslain käytön kriteerit ja rajoitukset (tarkkarajaisuus, poikkeuksen alan täsmällinen määrittely, joskus edellytetty määräaikaisuus ja laajuuden minimointi) 2/3 enemmistöllä hyväksyttävää täysivaltaisuusluovutuksen voimaansaattamislakia). Näyttää siltä, että perustuslakivaliokunnan lausunnossa 19/2010 (Haagin sopimukseen liittyvä Geneven asiakirja) mentiin askel pidemmälle toimivallansiirtoproblematiikassa kuin hallituksen esityksessä viitatuissa (s. 45) perustuslakivaliokunnan kannanotoissa mukautuksista. Tuo tulkintalinja vähentää poikkeuslakien käyttötarvetta kansainvälisissä järjestöissä, joille säädetään kv- sopimuksen muuttamisvaltaa. Kahta perustuslain pykälää muutetaan pääasiassa kait poikkeuslakien vähentämiseksi. Silti esityksessä todetaan, ettei muutoksella voida välttyä kaikissa valtiosopimusyhteyksissä poikkeuslakien käytöltä. Tätä rajaa ei perusteluissa juuri käydä lukuun ottamatta viittausta perusoikeussäännöksiin ja Ahvenanmaan itsehallintolakiin. Usean eurooppalaisen valtion valtiosäännössä on valtuuttava säännös toimivaltaluovutuksia silmällä pitäen. Luovutuskohteita ovat olleet NATO (WEU) ja EU/EEC. Vaadittava määräenemmistö on usein korkeampi kuin Suomeen nyt esitettävä 2/3. Suomessa määräenemmistö kytkeytyy supistettuun perustuslain säätämisjärjestykseen. Muissa maissa ei ole käytettävissä Suomessa käytössä olevaa poikkeuslakijärjestelmää. Muualla siis toimivaltaluovutussäännös toteuttaa jossain määrin samaa tavoitetta kuin poikkeuslait: noissakaan maissa ei tarvitse muuttaa perustuslakia valtion liittyessä sellaiseen kansainväliseen järjestelmään (NATO:n sodanjohto- ja ulkopolitiikkasidokset, EU:n supranationaalinen päätösvalta) joka on ristiriidassa kansallisten toimivaltasäännösten (perustuslain) kanssa.