EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 7.6.2011 SEK(2011) 815 lopullinen Suositus NEUVOSTON SUOSITUS Slovakian kansallisesta uudistusohjelmasta vuodelta 2011 sekä siihen sisältyvä neuvoston lausunto Slovakian tarkistetusta vakausohjelmasta vuosiksi 2011 2014 {SEK(2011) 733 lopullinen}
Suositus NEUVOSTON SUOSITUS Slovakian kansallisesta uudistusohjelmasta vuodelta 2011 sekä siihen sisältyvä neuvoston lausunto Slovakian tarkistetusta vakausohjelmasta vuosiksi 2011 2014 EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 121 artiklan 2 kohdan ja 148 artiklan 4 kohdan, ottaa huomioon julkisyhteisöjen rahoitusaseman valvonnan sekä talouspolitiikan valvonnan ja yhteensovittamisen tehostamisesta 7 päivänä heinäkuuta 1997 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1466/97 1 ja erityisesti sen 5 artiklan 3 kohdan, ottaa huomioon Euroopan komission suosituksen 2, ottaa huomioon Eurooppa-neuvoston päätelmät, ottaa huomioon työllisyyskomitean lausunnon, on kuullut talous- ja rahoituskomiteaa, sekä katsoo seuraavaa: (1) Eurooppa-neuvosto hyväksyi 26 päivänä maaliskuuta 2010 Euroopan komission ehdotuksen, jolla käynnistetään uusi työllisyys- ja kasvustrategia, Eurooppa 2020. Strategian lähtökohtana on tehostaa talouspolitiikan koordinointia. Strategia keskitetään avainalueisiin, joilla tarvitaan toimia Euroopan kestävän kasvun vauhdittamiseksi ja kilpailukyvyn lisäämiseksi. (2) Neuvosto antoi 13 päivänä heinäkuuta 2010 suosituksen jäsenvaltioiden ja unionin talouspolitiikan laajoista suuntaviivoista (2010 2014) ja hyväksyi 21 päivänä lokakuuta 2010 päätöksen jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikan suuntaviivoista 3. Yhdessä nämä muodostavat ns. yhdennetyt suuntaviivat. Jäsenvaltioita kehotettiin ottamaan yhdennetyt suuntaviivat huomioon kansallisessa talous- ja työllisyyspolitiikassaan. 1 2 3 EYVL L 209, 2.8.1997, s. 1. EUVL C [ ], [ ], s. [ ]. Pidetään voimassa vuonna 2011 19 päivänä toukokuuta 2011 annetulla neuvoston päätöksellä 2011/308/EU. FI 2 FI
(3) Komissio hyväksyi 12 päivänä tammikuuta 2011 ensimmäisen vuotuisen kasvuselvityksen. Tästä alkoi uusi talouden ohjauksen ja hallinnan jakso EU:ssa ja ensimmäinen politiikan yhdennetyn etukäteiskoordinoinnin EU-ohjausjakso, jonka perusta on Eurooppa 2020 -strategiassa. (4) Eurooppa-neuvosto hyväksyi 25 päivänä maaliskuuta 2011 julkisen talouden vakauttamisen ja rakenneuudistuksen painopisteet (jotka ovat 15 päivänä helmikuuta ja 7 päivänä maaliskuuta 2011 annettujen neuvoston päätelmien ja komission vuotuisen kasvuselvityksen mukaisia). Se korosti, että etusijalle on asetettava talousarvioiden tervehdyttäminen ja julkisen talouden kestävyyden palauttaminen, työttömyyden vähentäminen työmarkkinauudistusten avulla sekä uudet kasvua edistävät toimet. Se kehotti kaikkia jäsenvaltioita toteuttamaan näihin painopisteisiin perustuvia konkreettisia toimenpiteitä, jotka sisällytetään niiden vakaus- tai lähentymisohjelmiin ja kansallisiin uudistusohjelmiin. (5) Lisäksi Eurooppa-neuvosto kehotti 25 päivänä maaliskuuta 2011 Euro Plus -sopimukseen osallistuvia jäsenvaltioita esittämään sitoumuksensa niin ajoissa, että ne voidaan sisällyttää vakaus- tai lähentymisohjelmiin ja kansallisiin uudistusohjelmiin. (6) Slovakia toimitti vuosiksi 2011 2014 laaditun vuonna 2011 tarkistetun vakausohjelmansa 28 päivänä huhtikuuta 2011 ja vuonna 2011 laaditun kansallisen uudistusohjelmansa 2 päivänä toukokuuta 2011. Ohjelmat on arvioitu samaan aikaan, jotta niiden keskinäiset yhteydet on voitu ottaa huomioon. (7) Slovakian kaupan avoimuus ja sen erikoistuminen teollisten kestohyödykkeiden valmistukseen saivat aikaan sen, että finanssikriisiä seurannut maailmankaupan ja kokonaiskysynnän romahdus koettelivat maan taloutta voimakkaasti. Tämän seurauksena BKT supistui 4,7 prosenttia ja työttömyys nousi 12 prosenttiin vuonna 2009. Taloudellinen tilanne parani vuonna 2010 merkittävästi tuotannon kasvulla mitattuna (BKT kasvoi 4,1 prosenttia), mikä oli pääasiassa ulkoisen kysynnän elpymisen ansiota, mutta työllisyystilanne heikkeni edelleen työttömyysasteen noustessa 14,5 prosenttiin. Tämä työttömyysaste ja työttömyyden kasvu kuuluvat EU:n suurimpiin. Työllisyys pysyy vuosina 2011 ja 2012 selvästi kriisiä edeltävää tasoa heikompana. Kriisi johti julkisen talouden tilan merkittävään heikkenemiseen ja siihen, että julkisen talouden alijäämä kasvoi 8 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuosina 2009 2010, kun se vuonna 2008 oli ollut 2 prosenttia suhteessa BKT:hen. Vaikka julkisen talouden velka suhteessa BKT:hen oli edelleen suhteellisen alhaisella tasolla, myös se nousi 15 prosenttiyksikköä 41 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2010. (8) Neuvosto on neuvoston asetuksen (EY) N:o 1466/97 mukaisen tarkistetun vakausohjelman arvioinnin perusteella sitä mieltä, että ohjelman perustana oleva makrotalouden skenaario on kahden ensimmäisen vuoden osalta uskottava mutta ohjelmakauden loppupuolella liian optimistinen. Ohjelmassa kaavaillaan alijäämän supistamista alle 3 prosenttiin suhteessa BKT:hen neuvoston vahvistamassa määräajassa eli vuonna 2013 ja sen jälkeen 2,8 prosenttiin vuonna 2014. Sopeutus on vuoden 2011 jälkeen pitkälti menoperusteista. Julkisen talouden tavoitteisiin kohdistuu heikkenemisriskejä lähinnä ehdotettujen toimenpiteiden täytäntöönpanon vuoksi. Ohjelman perusteella keskipitkän aikavälin tavoitetta ei saavuteta. Julkisen talouden tavoitteiden saavuttaminen edellyttäisi, että julkisen talouden toimet ovat kaudella 2011 2013 vuosittain keskimäärin noin 1,4 prosenttia suhteessa BKT:hen. FI 3 FI
(9) Alijäämän odotetaan supistuvan merkittävästi vuonna 2011 tuloksena vakauttamistoimista, joiden vaikutus arvioidaan Slovakian vakautusohjelmassa noin 2,5 prosentiksi suhteessa BKT:hen. Sopeutusta on tarkoitus jatkaa vuosina 2011 ja 2013 siten, että alijäämää supistetaan vuosittain noin 1 prosenttiyksiköllä suhteessa BKT:hen. Vakauttamistoimissa keskitytään pääasiassa menopuoleen toteuttamalla tavara- ja palvelumenoja sekä palkkamenoja koskevia säästöjä, joiden jatkaminen kestävällä tavalla voi kuitenkin olla vaikeaa. Kaiken kaikkiaan Slovakian haasteena on varmistaa, että vakautuksella pystytään turvaamaan kasvua lisäävien menoerien, kuten koulutuksen ja liikenneinfrastruktuurin, rahoitus ja jopa lisäämään sitä. Huolestuttavaa on erityisesti alhainen julkisen talouden kiinteän pääoman bruttomuodostus, jonka odotetaan vielä vähenevän. Kasvua vähiten haittaavista veroista (esim. kiinteistö- ja ympäristöverot) saatavia tuloja on mahdollista lisätä ja veronkantoa tehostaa, erityisesti siltä osin kuin on kyse maan suuresta alv-vajeesta. (10) Slovakian finanssipoliittinen kehys parani huomattavasti vuoden 2005 uudistuksen ansiosta, jolla otettiin käyttöön monivuotinen suunnittelu, ohjelmabudjetointi ja useita finanssipoliittisia sääntöjä. Hallitus ei kuitenkaan ole nykyiselläkään järjestelyllä pystynyt estämään alijäämien syntymistä edes hyvän talouskasvun vuosina. Järjestelyn suurimpiin heikkouksiin kuuluu se, että ohjelmakauden loppuvuosiksi vahvistettuja julkisen talouden tavoitteita voidaan helposti muuttaa, mistä syystä niitä ei voida käyttää talousarvioprosessin perustana tulevina vuosina. Tämä epäkohta voidaan korjata tarkistetussa vakausohjelmassa ja kansallisessa uudistusohjelmassa ehdotetuilla menokatoilla sillä edellytyksellä, että ne kattavat mahdollisimman suuren osan julkisista menoista. Lisäksi julkisen talouden kehityksen vuosiseurantaa ja finanssipoliittisten sääntöjen noudattamisen valvontaa vaikeuttaa se, että erityisesti paikallishallintoa ja sosiaaliturvarahastoja koskevia tietoja ei tällä hetkellä julkisteta riittävän ajoissa. Slovakiasta puuttuu myös sellainen riippumaton toimielin, joka voisi suoraan osallistua talousarvion valmisteluun, seurantaan ja arviointimekanismeihin. (11) Slovakia kuuluu niihin jäsenvaltioihin, joiden julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyteen liittyy merkittäviä haasteita. Väestön ikääntymiseen liittyvien menojen ennakoidaan kasvavan EU:n keskiarvoa nopeammin seuraavien vuosikymmenten aikana. Tämä kasvu johtuisi ennen kaikkea eläkkeistä huolimatta siitä, että vuosina 2004 2006 toteutettiin alaa koskeva merkittävä uudistus. Uudistuksessa ei otettu järjestelmällisesti huomioon elinajanodotteen ennakoitua tulevaa kasvua. Lisäpaineita jakojärjestelmäpilariin voivat tulevaisuudessa aiheuttaa eläkkeiden laskemiseen liittyvä vahva ansiosidonnaisuus ja indeksointimekanismi. Täysin rahastoivaan pilariin vuosina 2008 ja 2009 tehdyt muutokset ovat heikentäneet sen kestävyyttä. Näitä muutoksia ovat muun muassa eläkerahastoille asetettu vaatimus kattaa syntyneet tappiot ja työmarkkinoiden uusien tulokkaiden pakollisen osallistumisen poistaminen. Kansallisessa uudistusohjelmassa ja vakausohjelmassa kaavaillaan useita mukautuksia eläkejärjestelmään sen nykyisten puutteiden korjaamiseksi. (12) Toinen merkittävä haaste on työttömyyden huomattavaan kasvuun puuttuminen ennen kuin siitä tulee rakenteellista. Työttömyysaste on tällä hetkellä yli 14 prosenttia. Pitkäaikaistyöttömyysaste, joka on 9,2 prosenttia, kuuluu EU:n korkeimpiin, minkä lisäksi työmarkkinoilla esiintyy huomattavia alueellisia eroja ja ammattitaidon kysynnän ja tarjonnan kohtaamattomuutta. Vaikka Slovakian työmarkkinat ovat ehdoiltaan suhteellisen joustavat, hallitus suunnittelee tämän joustavuuden lisäämistä entisestään työlakiin tehtävillä muutoksilla. Työttömyys on erityisen suurta vähäisen ammattitaidon omaavien työntekijöiden keskuudessa ja heidän työllisyysasteensa on FI 4 FI
yksi EU:n alhaisimpia. Tämä saattaa johtua pienipalkkaisten työntekijöiden suhteellisen leveästä, 34 prosentin verokiilasta (67 prosenttia keskimääräisestä palkasta), joka vähentää halukkuutta palkata vähäisen ammattitaidon omaavia työntekijöitä. Kohdennetuilla ja hyvin suunnitelluilla aktiivisen työmarkkinapolitiikan toimilla voidaan lisäksi edistää merkittävästi työttömien paluuta työmarkkinoille. Tällaisiin toimiin käytettävät menot ja niihin osallistuminen ovat tällä hetkellä EU:n alhaisimpia, eikä toimien tehoa juurikaan seurata tai arvioida. Hallituksen suunnitelmissa on uudistaa työmarkkinapalveluja ja aktiivista työmarkkinapolitiikkaa tämän vuoden loppuun mennessä. (13) Koska riittävän ammattitaitoinen työvoima on tärkeä tekijä muun kuin hintoihin liittyvän kilpailukyvyn parantamisessa, Slovakia on ottanut kunnianhimoiseksi tavoitteekseen lisätä korkea-asteen koulutuksen suorittaneiden määrää nykyisestä 17,6 prosentista 40 prosenttiin vuoteen 2020 mennessä. Ammattitaidon kysynnän ja tarjonnan kohtaamattomuutta vähentääkseen Slovakia uudistaa parhaillaan yleissivistävän ja ammatillisen koulutuksen järjestelmää kansallisessa uudistusohjelmassa kuvatulla tavalla. Korkea-asteen koulutuksen suorittaneiden määrä on kuitenkin edelleen EU:n keskiarvon alapuolella ja useiden indikaattoreiden mukaan myös koulutuksen laatuun liittyy ongelmia. Syrjäytyneiden romaniyhteisöjen alhainen koulutustaso on merkittävä Slovakian pitkäaikaistyöttömyyttä lisäävä tekijä. Työikäisen väestön osallistuminen elinikäiseen oppimiseen on edelleen hyvin vähäistä (2,8 %) EU:n keskitasoon verrattuna, mikä näyttää vaikuttavan kielteisesti työllistettävyyteen ja vaikeuttaa entisestään pyrkimyksiä alentaa nykyistä korkeaa työttömyyttä. (14) Kansallisessa uudistusohjelmassa tunnustetaan tarve edistää liiketoimintaympäristöä, joka tukee kasvua nykyistä paremmin, sekä tarve parantaa oikeuslaitoksen toimintaa, lisätä julkisten hankintojen avoimuutta ja torjua korruptiota, vaikkakin täytäntöönpanoon liittyy riskejä. Heikkojen julkisten instituutioiden muodostamaa ongelmaa ei kuitenkaan ole käsitelty riittävästi, minkä lisäksi näyttöön perustuvaa poliittista päätöksentekoa voitaisiin vielä tehostaa. Julkishallinnon riittämättömät valmiudet ja henkilöstön suuri vaihtuvuus heikentävät sen tehokkuutta, avoimuutta ja analysointivalmiuksia ja haittaavat EU-varojen ja yleensäkin julkisten resurssien tehokasta käyttöä. Nämä tekijät ovat esteenä talouden kasvupotentiaalille ja sen kilpailukyvylle. (15) Slovakia on tehnyt useita sitoumuksia Euro Plus -sopimuksen nojalla 4. Sitoumukset koskevat niitä kolmea sopimuksen osa-aluetta, joilla on merkitystä Slovakian kannalta: julkisen talouden kestävyyttä, työllisyyttä ja kilpailukykyä. Julkisen talouden osalta Slovakia sitoutuu parantamaan julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä ja vahvistamaan kansallista finanssipoliittista kehystä antamalla uuden säädöksen finanssipoliittisesta vastuusta. Työllisyystoimet liittyvät suunniteltuun työlain tarkistukseen, jolla Slovakian työmarkkinoiden joustavuutta pyritään parantamaan entisestään. Kilpailukyvyn edistämistoimissa keskitytään hallinnollisten rasitteiden vähentämiseen, korruption torjumiseen, julkisten hankintojen ja oikeuslaitoksen avoimuuden lisäämiseen ja verojärjestelmän tehostamiseen. Nämä sitoumukset ovat vakausohjelmassa ja kansallisessa uudistusohjelmassa esitetyn uudistusohjelman mukaisia. Niiden myötä tehostetaan käynnissä olevia uudistushankkeita, jotka liittyvät 4 Lisätietoa Euro Plus -sopimuksen nojalla tehdyistä sitoumuksista on asiakirjassa SEC(2011) 733. FI 5 FI
liiketoimintaympäristöön ja oikeuksien täytäntöönpanoon, ja otetaan käsiteltäväksi eläkkeisiin ja julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyteen liittyvät tärkeät kysymykset. Nämä sitoumukset on arvioitu ja otettu huomioon suosituksissa. (16) Komissio on arvioinut vakausohjelman ja kansallisen uudistusohjelman sekä Euro Plus -sopimuksen nojalla tehdyt sitoumukset 5. Se on ottanut huomioon niiden merkityksen Slovakian finanssipolitiikan sekä sosiaali- ja talouspolitiikan kestävyyden kannalta. Lisäksi se on arvioinut, ovatko ne EU:n sääntöjen ja ohjeiden mukaisia, koska Euroopan unionin talouden ohjausta ja hallintaa on tarpeen tehostaa kokonaisuudessaan antamalla EU:n tason panos tuleviin kansallisiin päätöksiin. Tämän perusteella komissio katsoo, että vuoden 2011 jälkeisten julkisen talouden tavoitteiden saavuttamiseen kohdistuu heikkenemisriskejä. Vakauttamistoimilla olisi turvattava kasvua edistävät menot ja niitä olisi tuettava toimilla, joiden avulla vahvistetaan julkisen talouden ohjausjärjestelmää ja julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä. Vuosina 2011 ja 2012 olisi lisäksi pyrittävä vahvistamaan kotimaisia kasvun lähteitä, puuttumaan työttömyyden viimeaikaiseen nopeaan kasvuun erityisesti pienipalkkaisten työntekijöiden verokiilan kaventamisen ja aktiivisen työmarkkinapolitiikan uudistuksen avulla, vähentämään ammattitaidon kysynnän ja tarjonnan kohtaamattomuutta, parantamaan koulutuksen laatua ja liiketoimintaympäristöä ja vahvistamaan julkisia instituutioita ja niiden hallintoa. (17) Neuvosto on tutkinut Slovakian tarkistetun vakausohjelman vuodelta 2011 edellä esitetyn arvioinnin perusteella ja ottaen huomioon myös Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 126 artiklan 7 kohdan nojalla 2 päivänä joulukuuta 2009 annetun neuvoston suosituksen. Neuvoston lausunto 6 on esitetty erityisesti jäljempänä 1 3 kohdassa esitetyissä suosituksissa. Neuvosto on tutkinut Slovakian kansallisen uudistusohjelman ottaen huomioon 25 päivänä maaliskuuta 2011 hyväksytyt Eurooppa-neuvoston päätelmät, SUOSITTAA, että Slovakia toteuttaisi vuosina 2011 ja 2012 toimia, joilla se (1) toteuttaa vuoden 2011 talousarvion suunnitellusti ja ottaa suunnitelmien mukaan käyttöön pysyvät erityiset toimenpiteet vuosina 2012 ja 2013 alijäämän supistamiseksi alle 3 prosenttiin suhteessa BKT:hen viimeistään vuonna 2013; turvaa kasvua lisäävät menot ja käyttää liikkumavaraansa tulojen lisäämiseksi tehostamalla arvonlisäverojen kantoa; (2) vahvistaa julkisen talouden ohjausjärjestelmää hyväksymällä vuonna 2011 ja panemalla täytäntöön vuodesta 2012 alkaen sitovia monivuotisia menokattoja, joiden piiriin kuuluvat keskushallinto ja sosiaaliturvajärjestelmä; perustaa lisäksi riippumattoman finanssipoliittisen neuvoston ja varmistaa julkista taloutta koskevien tietojen oikea-aikaisen julkaisemisen kaikilla hallinnon tasoilla; (3) parantaa julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä mukauttamalla eläkejärjestelmän jakojärjestelmäpilaria erityisesti siten, että eläkeikä kytketään elinajanodotteeseen, ja luomalla kannustimia, joilla varmistetaan täysin rahastoivan 5 6 Ks. SEC(2011) 733. Lausunnosta säädetty neuvoston asetuksen (EY) N:o 1466/97 5 artiklan 3 kohdassa. FI 6 FI
eläkepilarin kestävyys siten, että julkisen talouden kestävyyttä voidaan parantaa samalla kun varmistetaan riittävä eläketurva; (4) toteuttaa toimia työvoiman kysynnän tukemiseksi vähäisen ammattitaidon omaavien työttömien osalta kaventamalla pienipalkkaisten työntekijöiden verokiilaa; toteuttaa lisäksi toimia julkisten työvoimapalvelujen hallinnollisten valmiuksien lisäämiseksi siten, että tavoitteena on parantaa erityisesti nuoriin ja pitkäaikaistyöttömiin liittyvien aktiivisten työmarkkinapolitiikkojen kohdennusta, suunnittelua ja arviointia; (5) vauhdittaa yleissivistävän ja ammatillisen koulutuksen suunniteltujen uudistusten toteutusta ja toteuttaa toimia korkea-asteen koulutuksen laadun parantamiseksi ja sen varmistamiseksi, että siinä otetaan huomioon työmarkkinoiden tarpeet; kehittää sekä yksittäisille ihmisille että työnantajille suunnatun kannustinjärjestelmän, jonka tavoitteena on lisätä vähäisen ammattitaidon omaavien henkilöiden osallistumista elinikäiseen oppimiseen; (6) varmistaa niiden suunniteltujen toimien toteutuksen, joiden tavoitteena on tehostaa julkisten hankintasääntöjen soveltamista sekä parantaa oikeuslaitoksen toimintaa ja lisätä sen avoimuutta. Tehty Brysselissä Neuvoston puolesta Puheenjohtaja FI 7 FI