EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 18.5.2016 COM(2016) 292 final KOMISSION KERTOMUS Suomi Perussopimuksen 126 artiklan 3 kohdan nojalla laadittu kertomus FI FI
KOMISSION KERTOMUS Suomi Perussopimuksen 126 artiklan 3 kohdan nojalla laadittu kertomus 1. JOHDANTO Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä SEUT-sopimus, 126 artiklassa määrätään liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä. Menettelystä säädetään yksityiskohtaisemmin liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn täytäntöönpanon nopeuttamisesta ja selkeyttämisestä annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1467/97 1, joka on osa vakaus- ja kasvusopimusta. Asetuksessa (EU) N:o 473/2013 2 on erityissäännöksiä, joita sovelletaan euroalueen jäsenvaltioihin, jotka ovat liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä. SEUT-sopimuksen 126 artiklan 2 kohdan mukaan komission on tarkasteltava talousarviota koskevan kurinalaisuuden noudattamista seuraavilla kahdella arviointiperusteella: a) ylittääkö ennakoitu tai toteutunut julkisen talouden alijäämä suhteessa BKT:hen määritellyn 3 prosentin viitearvon (paitsi jos alijäämä on pienentynyt merkittävästi ja jatkuvasti tasolle, joka on lähellä viitearvoa, taikka jos viitearvon ylittäminen on vain poikkeuksellista ja väliaikaista ja alijäämä on edelleen lähellä viitearvoa) ja b) ylittääkö julkinen velka suhteessa BKT:hen määritellyn 60 prosentin viitearvon (paitsi jos velkasuhde pienenee riittävästi ja lähestyy riittävän nopeasti viitearvoa). SEUT-sopimuksen 126 artiklan 3 kohdassa määrätään, että jos jäsenvaltio ei täytä jommankumman tai kummankaan edellä mainitun arviointiperusteen mukaisia vaatimuksia, komissio laatii asiasta kertomuksen. Kertomuksessa otetaan huomioon myös se, ylittääkö julkistalouden alijäämä julkiset investointimenot, sekä muut merkitykselliset tekijät, jäsenvaltion keskipitkän aikavälin taloudellinen tilanne ja talousarviotilanne mukaan luettuina. Tässä kertomuksessa, joka on liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn ensimmäinen vaihe, analysoidaan, noudattaako Suomi alijäämää ja velkaa koskevia SEUT-sopimuksen arviointiperusteita, ottaen huomioon taloudellinen tausta ja muut merkitykselliset tekijät. Vakaus- ja kasvusopimukseen vuonna 2011 tehtyjen muutosten seurauksena velkaa koskeva arviointiperuste on nostettu yhtä tärkeäksi kuin alijäämää koskeva, jotta voidaan varmistaa, että niissä maissa, joissa velka suhteessa BKT:hen ylittää 60 prosentin viitearvon, velkasuhde alennetaan viitearvoa pienemmäksi (tai sitä alennetaan riittävästi kohti viitearvoa). 1 2 EYVL L 209, 2.8.1997, s. 6. Kertomuksessa otetaan myös huomioon Vakaus- ja kasvusopimuksen täytäntöönpanoa koskevat vaatimukset sekä vakaus- ja lähentymisohjelmien muotoa ja sisältöä koskevat ohjeet, jotka on hyväksytty Ecofin-neuvostossa 3. syyskuuta 2012. Saatavilla osoitteessa http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/legal_texts/index_en.htm. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 473/2013 alustavien talousarviosuunnitelmien seurantaa ja arviointia sekä euroalueen jäsenvaltioiden liiallisen alijäämän tilanteen korjaamisen varmistamista koskevista yhteisistä säännöksistä (EUVL L 140, 27.5.2013, s. 11). 2
Komissio hyväksyi 13. tammikuuta 2015 joustoa koskevan tiedonannon 3, jossa annettiin uutta ohjeistusta siitä, miten vakaus- ja kasvusopimuksen voimassa olevia sääntöjä sovelletaan niin, että voidaan vahvistaa rakenneuudistusten tuloksellisen toteuttamisen, investointien ja vastuullisen finanssipolitiikan yhteyttä työllisyyden ja kasvun tukemiseen. Tiedonannossa ei muuteta vakaus- ja kasvusopimuksen säännöksiä. Sillä pyritään lisäämään vakaus- ja kasvusopimuksen säännösten vaikuttavuutta ja helpottamaan säännösten ymmärtämistä sekä saamaan euroalueelle aikaan kasvua tukeva finanssipolitiikan viritys varmistamalla, että vakaus- ja kasvusopimukseen sisältyvää joustoa voidaan hyödyntää mahdollisimman tehokkaasti ja samalla säilyttää sopimuksen uskottavuus ja tuloksellisuus vastuullisen finanssipolitiikan ylläpitämisessä. Tiedonannossa selvennettiin neuvoston asetuksen (EY) N:o 1467/97 2 artiklan 3 kohdan säännöksiä vastaavasti muun muassa siten, että komissio SEUT-sopimuksen 126 artiklan 3 kohdan nojalla annettavassa kertomuksessa analysoi huolellisesti kaikkia merkityksellisiä keskipitkän aikavälin kehitystekijöitä, jotka liittyvät taloustilanteeseen, julkisen talouden rahoitusasemaan ja velka-asemaan. Siinä selvennettiin myös, että rakenneuudistusten täytäntöönpanoa talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä pidetään tällaisena merkityksellisenä tekijänä. Tässä kertomuksessa päivitetään 16. marraskuuta 2015 tehtyä aiempaa komission arviota alijäämän ja velkasuhteen SEUT-sopimuksen mukaisten viitearvojen ylittymisestä 4. Marraskuun kertomuksessa todettiin, että alijäämää ja velkaa koskevien SEUT-sopimuksen kriteereiden katsotaan täyttyneen. Suomi toimitti vuosia 2017 2020 koskevan vakausohjelmansa 14. huhtikuuta 2016. Julkinen velka oli 63,1 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2015 eli se ylittää 60 prosentin viitearvon. Sekä vakausohjelman että komission kevään 2016 talousennusteen mukaan bruttovelkasuhteen odotetaan jatkavan kasvuaan vuosina 2016 ja 2017. Ilmoitettu vuoden 2015 velkasuhde on lähtökohtaisesti näyttönä siitä, että Suomessa on SEUT-sopimuksessa ja vakaus- ja kasvusopimuksessa tarkoitettu liiallinen alijäämä. Tässä arviossa ei kuitenkaan ole vielä otettu huomioon kaikkia jäljempänä esitettyjä merkityksellisiä tekijöitä. Siksi komissio on laatinut tämän kertomuksen, jossa arvioidaan kattavasti SEUT-sopimuksen mukaisten viitearvojen ylittymistä ja voidaan tarkastella, onko viitearvoja noudatettu, kun kaikki merkitykselliset tekijät on otettu huomioon. Tämän kertomuksen 2 jaksossa tarkastellaan alijäämäkriteeriä, 3 jaksossa velkakriteeriä ja 4 jaksossa käsitellään merkityksellisiä tekijöitä. Kertomuksessa otetaan huomioon komission kevään 2016 talousennuste, joka julkistettiin 3. toukokuuta 2016. 2. ALIJÄÄMÄKRITEERI Kevään 2016 ilmoituksen mukaan Suomen alijäämä oli 2,7 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2015. Alijäämä pysyy perussopimuksen viitearvon alapuolella vuoteen 2017 sekä vakausohjelman että komission kevään 2016 talousennusteen perusteella. Komission ennusteen mukaan alijäämä suhteessa BKT:hen supistuu 2,5 prosenttiin vuonna 2016 ja 2,3 prosenttiin vuonna 2017 olettaen tavalliseen tapaan, että politiikka säilyy ennallaan. 3 4 Komission tiedonanto vakaus- ja kasvusopimukseen sisältyvän jouston mahdollisimman tehokkaasta hyödyntämisestä COM(2015) 12 final. COM(2015) 803 final, http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/126-03_commission/2015-05-13_fi_126-3_fi.pdf. 3
Vakausohjelman mukaan alijäämä supistuisi 2,1 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2017. Näin ollen perussopimuksen alijäämäkriteeri täyttyy. 3. VELKAKRITEERI Julkisen talouden bruttovelka on kasvanut viime vuosina nopeasti: vuosien 2008 ja 2015 välisenä aikana se kasvoi 32,7 prosentista 63,1 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Tämän kasvun taustalla olivat suuret alijäämät suhteessa nimellisen BKT:n kehitykseen ja velkakannan korjauserät, jotka johtuvat ansiosidonnaisten sosiaaliturvarahastojen finanssisijoituksista. Alijäämillä ja velkakannan korjauserillä oli edellä mainitulla jaksolla jokseenkin yhtä suuri vaikutus nimellisen velan kasvuun. Suomen vakausohjelman mukaan julkinen velka suhteessa BKT:hen kasvaa 65,0 prosenttiin vuonna 2016 ja jatkaa kasvuaan 66,7 prosenttiin vuonna 2017. Velkasuhteen ennakoidaan olevan suurimmillaan vuosina 2018 19, jolloin se kasvaa 67,4 prosenttiin. Sen jälkeen sen odotetaan supistuvan hieman, 67,2 prosenttiin vuonna 2020. Komission kevään 2016 talousennusteen mukaan julkisen velan odotetaan kasvavan 65,2 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2016 ja 66,9 prosenttiin vuonna 2017 (ks. taulukko 1). Komission ennusteen mukaan ennakoitu nimelliskasvu ei riitä kumoamaan korkomenojen vaikutusta velkasuhteeseen vuonna 2016, vaan syntyy velkaa kasvattava vähäinen lumipalloefekti, jonka kuitenkin odotetaan lakkaavan vuonna 2017. Velkakannan korjauserien rooli pienenee ennustejaksolla, kun sosiaaliturvarahastojen ylijäämän odotetaan pienenevän. Edellä esitetty analyysi viittaa näin siihen, että SEUT-sopimuksessa ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1467/97 tarkoitettu velkakriteeri vaikuttaa Suomen vuoden 2016 vakausohjelman ja komission kevään 2016 talousennusteen perusteella jäävän täyttymättä. Tässä arviossa ei kuitenkaan vielä ole otettu huomioon kaikkia merkityksellisiä tekijöitä. 4
Taulukko 1: Velan kehitys a 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Julkinen bruttovelkasuhde 52,9 55,5 59,3 63,1 65,2 66,9 Velkasuhteen muutos b (1 = 2+3+4) 4,4 2,5 3,9 3,8 2,1 1,7 Vaikuttavat tekijät: Perusjäämä (2) 0,8 1,4 1,9 1,5 1,4 1,1 Lumipallovaikutus (3) 0,7 0,3 0,7 0,7 0,2 0,0 josta: Korkomenot 1,4 1,3 1,2 1,2 1,2 1,1 Reaalisen BKT:n kasvu 0,7 0,4 0,4-0,3-0,4-0,5 Inflaatio (BKT-deflaattori) -1,4-1,3-0,9-0,2-0,5-0,6 Velkakannan korjauserä (4) 3,0 0,8 1,2 1,6 0,5 0,5 Huom. a Prosenttia suhteessa BKT:hen b BKT:hen suhteutetun bruttovelan muutos voidaan eritellä seuraavasti: D Y t t D Y t 1 t 1 PD Y t t D Y t 1 t 1 it y * 1 y t t SFt Yt jossa t on aikaindeksi, D on julkisen velan määrä, PD perusalijäämä, Y nimellinen BKT ja SF velkakannan korjauserä; i on vieraan pääoman keskikustannus ja y nimellisen BKT:n kasvu. Suluissa oleva termi kuvaa lumipallovaikutusta mittaamalla korkomenojen ja talouskasvun yhteisvaikutusta velkasuhteeseen. Lähde: Eurostat ja komission kevään 2016 talousennuste 5
4. MERKITYKSELLISET TEKIJÄT SEUT-sopimuksen 126 artiklan 3 kohdassa määrätään, että komission kertomuksessa otetaan huomioon myös se, ylittääkö julkistalouden alijäämä julkiset investointimenot, sekä muut merkitykselliset tekijät, jäsenvaltion keskipitkän aikavälin taloudellinen tilanne ja talousarviotilanne mukaan luettuina, jotta voidaan päättää, edellyttääkö arviointiperusteen rikkominen liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn aloittamista kyseisen jäsenvaltion osalta. Näitä tekijöitä kuvataan tarkemmin neuvoston asetuksen (EY) N:o 1467/97 2 artiklan 3 kohdassa, jonka mukaan huomioon on otettava myös muut tekijät, joita kyseinen jäsenvaltio pitää merkityksellisinä arvioitaessa kokonaisvaltaisesti alijäämä- ja velkaperusteiden noudattamista ja jotka jäsenvaltio on esittänyt neuvostolle ja komissiolle. Jäljempänä olevissa alajaksoissa tarkastellaan seuraavia seikkoja: 1) keskipitkän aikavälin taloudellinen tilanne; 2) julkisen talouden keskipitkän aikavälin rahoitusasema sekä arvio vaaditun, keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävän sopeutuksen toteutumisesta ja julkisten investointien kehittymisestä; 3) julkisen talouden keskipitkän aikavälin velkaasema, sen kehitys ja kestävyys; 4) muut komission merkityksellisinä pitämät tekijät; ja 5) muut jäsenvaltion esittämät tekijät. Kertomuksessa otetaan huomioon edellä mainitut tekijät, jotka perustuvat ilmoitettuihin tietoihin ja komission kevään 2016 talousennusteeseen. 4.1. Keskipitkän aikavälin taloudellinen tilanne Suhdanteet ja potentiaalinen kasvu Vuonna 2009 Suomen reaalinen BKT romahti 8,3 prosenttia, minkä jälkeen maan talous elpyi vähitellen vuosina 2010 ja 2011. Vuosina 2012 2014 oltiin kuitenkin taas taantumassa. Vuonna 2015 BKT kasvoi 0,5 prosenttia. Kasvunäkymien odotetaan kohenevan vuosina 2016 ja 2017 (ks. taulukko 2). Pitkittynyt taantuma on vaikuttanut Suomen potentiaaliseen kasvuun negatiivisesti. Yhteisesti sovituilla menetelmillä arvioituna potentiaalinen kasvu oli keskimäärin 0,1 prosenttia vuosina 2009 2015, ja vuosina 2013 ja 2014 se oli negatiivinen (-0,1 %). Potentiaalisen tuotannon kasvun arvioidaan pysyvän vuonna 2016 samana kuin se oli vuonna 2015, mutta vuonna 2017 sen arvioidaan olevan 0,4 prosenttia. Potentiaalisen tuotannon supistuminen on johtunut työpanosten vaikutuksen vähenemisestä ja kokonaistuottavuuden arvioidusta negatiivisesta vaikutuksesta, joka heijastaa käynnissä olevaa talouden rakenneuudistusta. Lisäksi pääoman myönteinen vaikutus väheni kriisin aikana investointien vähenemisen vuoksi. Kaiken kaikkiaan reaalinen BKT vuonna 2015 oli 5,3 prosenttia alle vuonna 2008 saavutetun tason, ja potentiaalinen tuotanto kasvoi yhteensä vain 0,5 prosenttia vuodesta 2009 vuoteen 2015. Tätä voidaan selittää rakennemuutoksella, jossa elektroniikkateollisuus on menettänyt merkittävän roolinsa Suomen taloudessa ja muut alat, joiden tuottavuus on usein alhaisempi, laajentavat kapasiteettiaan täyttääkseen tyhjiön. Suomen vuoden 2016 maaraportissa korostettiin panostusta inhimilliseen pääomaan, vakaata institutionaalista kehystä ja hyviä yritystoiminnan olosuhteita perusvahvuuksina, joiden pitäisi tulevaisuudessa osaltaan vaikuttaa kokonaistuottavuuden kasvuun. Kun reaalinen BKT oli vuosina 2012 2014 potentiaalista pienempi, tuotantokuilu laajeni -2,8 prosenttiin suhteessa potentiaaliseen BKT:hen vuonna 2014. Vuonna 2015 sen arvioidaan olleen 2,3 prosenttia, sillä BKT kasvoi yli potentiaalisen kasvun. BKT:n kasvun ennustetaan pysyvän potentiaalista kasvua suurempana myös vuonna 2016, jolloin tuotantokuilu kapenee 1,6 prosenttiin suhteessa BKT:hen. 6
Taulukko 2: Makrotalouden ja julkisen talouden kehitys a 2012 2013 2014 2015 KOM KOM KOM KOM Kansalliset viranomaiset 2016 2017 KOM Kansalliset viranomaiset Reaalinen BKT (muutos %) -1,4-0,8-0,7 0,5 0,7 0,9 0,7 1,4 Potentiaalinen BKT (muutos %) 0,0-0,1-0,1 0,0 0,0 0 0,4 0 Tuotantokuilu (% suhteessa potentiaaliseen BKT:hen) -1,6-2,3-2,8-2,3-1,6-1,9-1,2-1,2 Julkisen talouden rahoitusasema -2,2-2,6-3,2-2,7-2,5-2,5-2,3-2,1 Perusjäämä -0,8-1,4-1,9-1,5-1,4-1,4-1,1-1,0 Kertaluonteiset ja muut väliaikaiset toimenpiteet -0,1-0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Julkinen kiinteän pääoman bruttomuodostus 4,0 4,2 4,1 4,0 4,1 4,1 4,1 4,1 Suhdannekorjattu rahoitusasema -1,2-1,3-1,6-1,4-1,6-1,5-1,5-1,4 Suhdannekorjattu perusjäämä 0,2 0,0-0,3-0,2-0,5-0,3-0,4-0,3 Rakenteellinen rahoitusasema b -1,2-1,2-1,6-1,4-1,6-1,5-1,5-1,4 Rakenteellinen perusjäämä 0,3 0,0-0,4-0,2-0,5-0,3-0,4-0,3 Huom. a Prosenttia suhteessa BKT:hen, jollei toisin mainita. b Suhdannekorjattu rahoitusasema, jossa ei ole otettu huomioon kertaluonteisia eikä muita väliaikaisia toimenpiteitä. Lähde : Eurostat, komission kevään 2016 talousennuste ja vuoden 2016 alustava talousarviosuunnitelma Suhdannekorjattuna kolmen viime vuoden ajalta velkasuhde pysyi vuonna 2015 SEUTsopimuksen viitearvon alapuolella, mutta näin ei odoteta olevan enää vuonna 2016. Suhdannekorjatun velan arvioidaan komission kevään 2016 talousennusteen perusteella olevan 61,8 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2016 ja 65,0 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2017 (ks. taulukko 3). Taulukko 3: Julkisen talouden alijäämä ja velka (% suhteessa BKT:hen) KOM Alijäämäkriteeri Velkakriteeri Julkisen talouden rahoitusasema 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Kansalliset Kansalliset KOM viranomaiset viranomaiset KOM -2,2-2,6-3,2-2,7-2,5-2,5-2,3-2,1 Julkisen talouden bruttovelka 52,9 55,5 59,3 63,1 65,2 64,3 66,9 66,7 Julkisen talouden bruttovelka, suhdanteen vaikutukset poistettu 58,5 61,8 65,0 Lähteet: Eurostat, komission kevään 2016 talousennuste ja vuoden 2016 vakausohjelma, kansallisten viranomaisten toimittamat tiedot Viimeaikaiset rakenneuudistukset Suomi on toteuttanut rakenneuudistuksia, joilla on tarkoitus vähentää julkisia menoja ja lisätä talouden kasvupotentiaalia. Eläkeuudistuksesta, jossa lakisääteinen eläkeikä kytketään viime kädessä elinajanodotteeseen, on säädetty, ja se alkaa vaikuttaa vuodesta 2017. Hallitus on ilmoittanut linjauksensa, jotka koskevat päivitettyä suunnitelmaa sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistuksesta, jonka tarkoituksena on saada menojen kasvu hallintaan. Eläkkeet. Viimeaikaisista uudistuksista tärkein on vuoden 2015 lopussa säädetty eläkeuudistus, joka tulee voimaan vuonna 2017. Uudistuksessa eläkeikä kytketään 7
elinajanodotteeseen, kuten neuvosto on suositellut. Kansallisten viranomaisten mukaan uudistuksen odotetaan parantavan julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä. Eläkeuudistuksen yhteydessä ei ole tehty päätöstä lähellä eläkeikää olevien työntekijöiden laajennetuista työttömyysetuuksista. Tämä voi rajoittaa niitä myönteisiä vaikutuksia, joita eläkeuudistuksella odotetaan olevan työvoiman tarjontaan, kun ikääntyneet työttömät ovat oikeutettuja työttömyysetuuksiin eläkeiän saavuttamiseen asti. Työmarkkinat. Kokonaistasolla palkkojen nousu on ollut maltillista sen jälkeen, kun vuoden 2013 lopulla sovittiin keskitetystä palkkaratkaisusta, jota on jatkettu vuoteen 2016. Hitaan inflaation ja vähäisen kasvun ympäristössä strategialla, jossa kustannuskilpailukyky pyritään palauttamaan pienillä palkankorotuksilla, on ollut vain vähän vaikutusta. Työmarkkinoiden keskusjärjestöt pääsivät 29. helmikuuta 2016 sopimukseen (kilpailukykysopimus) siitä, että vuotuista työaikaa pidennetään vuodesta 2017 alkaen ilman lisäkorvausta, vuonna 2017 ei toteuteta keskitetysti sovittuja palkankorotuksia ja että sosiaaliturvamaksuja siirretään työntekijöiden maksettaviksi. Julkisen sektorin työntekijöiden lomarahoja pienennetään väliaikaisesti 30 prosenttia. Lisäksi on tarkoitus laajentaa mahdollisuuksia paikalliseen sopimiseen. Työnantaja- ja työntekijäjärjestöt ovat aloittaneet alakohtaiset työehtosopimusneuvottelut kilpailukykysopimuksessa sovittujen ehtojen viemisestä työehtosopimuksiin. Niissä ratkaistaan, toteutuuko sopimus. Hallitus on huhtikuussa 2016 käynnistänyt työttömyysturvauudistuksen, jonka tavoitteena on kannustaa työn nopeaan vastaanottamiseen ja tiukentaa työn vastaanottovelvollisuutta sekä velvollisuutta osallistua työllistymistä edistäviin aktivointitoimenpiteisiin. Lisäksi kaavaillaan ansiosidonnaisen työttömyysturvan keston lyhentämistä neljänneksellä. Vuosina 2017 ja 2018 työttömyysetuuksia voidaan tietyin edellytyksin käyttää liikkuvuusavustuksen, starttirahan ja palkkatuen rahoittamiseen. Hallintouudistus. Hallitus vie eteenpäin uudistusehdotusta, jolla parannetaan sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä. Hallituksen tavoitteena on laatia lakiesitykset vuoden 2016 loppuun mennessä ja toteuttaa uudistus vuodesta 2019 alkaen. Tavoitteena on kaventaa terveyseroja ja hillitä kustannuksia. Uudistus toteutetaan perustamalla aluehallintojärjestelmä, jossa maakuntia johtavat vaaleilla valitut valtuustot. Maakunnille annetaan sosiaali- ja terveyspalveluiden lisäksi myös muita tehtäviä, kuten pelastustoimi, ympäristöterveydenhuolto, alueelliset kehittämistehtävät ja elinkeinojen edistämistehtävät sekä alueiden käytön ohjaus. Uudistuksessa laajennetaan sosiaali- ja terveyspalvelujen valinnanvapautta ja edistetään näin myös kilpailua sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamisessa. Sosiaali- ja terveydenhuoltouudistuksella tavoitellaan pitkällä aikavälillä yhteensä 3 miljardin euron säästöjä (1,5 % suhteessa BKT:hen). Tavoitteeseen pyritään muun muassa sosiaali- ja terveyspalveluiden kokonaisvaltaisella integraatiolla, nykyistä suuremmilla palvelujen järjestämisestä vastaavilla yksiköillä ja digitalisaatiolla. Palvelumarkkinat. Merkittävin lainsäädäntömuutos vähittäiskaupan alalla on ollut vähittäiskauppojen aukioloaikojen vapauttaminen vuoden 2016 alusta. Helmikuun 2016 alussa tuli voimaan maankäyttö- ja rakennuslain muutos. Lainmuutos nopeuttaa maakuntakaavoitusta ja lisää maakuntien liittojen edellytyksiä reagoida nopeammin kaupan toimintaympäristön muutoksiin. 8
4.2. Julkisen talouden keskipitkän aikavälin rahoitusasema Rakenteellinen alijäämä ja julkisen talouden vakauttaminen Vuonna 2015 rakenteellinen rahoitusasema koheni 0,2 prosenttiyksikköä eli suositeltua keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävää sopeutusta enemmän ja menojen kasvulle asetettu vertailuarvo saavutettiin 0,7 prosentin marginaalilla suhteessa BKT:hen. Näin ollen Suomi on noudattanut ennaltaehkäisevän osion vaatimuksia vuonna 2015. Vuonna 2016 rakenteellisen rahoitusaseman odotetaan heikentyvän 0,2 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen, jolloin vaarana on merkittävä poikkeaminen ( 0,7 prosenttia suhteessa BKT:hen) vaaditusta sopeutuksesta (0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen). Menojen kasvulle asetettu vertailuarvo kuitenkin saavutetaan. Näin ollen tarvitaan kokonaisarviointi. Tämänhetkinen arvio potentiaalisen BKT:n kasvusta (0,0 %), johon rakenteellista rahoitusasemaa koskeva arvio perustuu, on alhaisempi kuin menojen kasvulle asetetussa vertailuarvossa käytetty keskipitkän aikavälin keskiarvo (0,8 %, jäädytetty komission talven 2013 talousennusteen perusteella). Viimeksi mainittua ei enää voida pitää täysin relevanttina, koska pitkittynyt laskusuhdanne on vaikuttanut pysyvästi Suomen keskipitkän aikavälin kasvunäkymiin. Jos menojen kasvulle asetetun vertailuarvon taustalla oleva keskipitkän aikavälin potentiaalinen kasvu päivitettäisiin komission kevään 2015 talousennusteen tiedoilla (kuten vuodesta 2017 alkaen tehdään), menojen kasvulle asetettua vertailuarvoa ei itse asiassa saavutettaisi, vaan se osoittaisi jonkinasteista poikkeamista keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävältä sopeutusuralta. Toisaalta näiden kahden pilarin antamat erilaiset signaalit kertovat myös odotettua hitaamman inflaation vaikutuksista. Marraskuussa 2015 esitetyssä alustavassa talousarviosuunnitelmassa vuodeksi 2016 BKT-deflaattorin ennustetaan olevan 1,2 prosenttia. Komission syksyllä 2015 tekemä ennuste oli samanlainen. Kevään 2016 talousennusteessa BKT-deflaattorin ennustetaan olevan 0,8 prosenttia. Tämä vaikuttaa kielteisesti julkisyhteisöjen tuloihin, kun verokertymä vähenee. Vaikka useimmat sosiaaliset tulonsiirrot on sidottu kuluttajahintaindeksiin, jo aiemmin on päätetty jäädyttää indeksisopeutukset vuoden 2016 osalta. Näin ollen odotettua hitaamman inflaation vaikutus julkisyhteisöjen menoihin on ollut vähäisempi ja kokonaisvaikutus julkisen talouden rahoitusasemaan on ollut negatiivinen. Kun vuoden 2016 talousarviota laadittiin, julkisen talouden rahoitusaseman odotettiin kohenevan 0,5 prosenttiyksikköä (komission syksyn 2015 ennuste), mutta kevään 2016 ennusteen perusteella se kohenee 0,2 prosenttiyksikköä. Vaikka rahoitusaseman odotettua vähäisempi koheneminen selittyy osittain maahanmuuttoon liittyvillä lisämenoilla, jotka lisättiin vuoden 2016 talousarvioesitykseen sen jälkeen, kun alustava talousarviosuunnitelma oli esitetty, rahoitusaseman odotettua vähäisempi koheneminen on myös seurausta odotettua hitaammasta inflaatiosta. Suomen julkinen sektori ei ole myöskään saanut satunnaistuloja alhaisen korkotason ansiosta, koska julkisen sektorin korkomenot pienenevät vähemmän kuin sosiaaliturvarahastojen korkotulot. Kun nämä tekijät otetaan huomioon, rakenteellisen rahoitusaseman pilari viittaisi jonkinasteiseen poikkeamiseen keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävältä sopeutusuralta. Nämä tekijät huomioon ottaen kokonaisarviointi osoittaa, että vaarana on jonkinasteinen poikkeaminen suositellulta keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävältä sopeutusuralta vuonna 2016. Vuoden 2016 vakausohjelmassa Suomi pyysi, että maahanmuuton lisääntymiseen liittyvät menot, joiden suuruus on 0,2 prosenttia suhteessa BKT:hen, otettaisiin huomioon arvioitaessa edistymistä kohti keskipitkän aikavälin tavoitetta. Jos tämä arvio pakolaisiin liittyvien menojen kasvusta vähennettäisiin alijäämästä, kokonaisarvioinnin päätelmä pysyisi samana. 9
Julkiset menot ja investoinnit Julkisten investointien BKT-osuus on kasvanut vuodesta 2008, jolloin julkisen sektorin aikaansaama kiinteän pääoman bruttomuodostus oli 3,6 prosenttia suhteessa BKT:hen. Vuonna 2015 se oli 4,0 prosenttia suhteessa BKT:hen. Vuosina 2016 ja 2017 investointien odotetaan vakausohjelman mukaan olevan 4,1 prosenttia suhteessa BKT:hen. Julkisen talouden alijäämä suhteessa BKT:hen on koko kauden sekä suhdannekorjaamattomin että rakenteellisin luvuin pienempi kuin julkisten investointien BKT-osuus. Kaiken kaikkiaan julkisten investointien BKT-osuus on euroalueen suurimpia. Suomen julkisyhteisöjen sektorilla on ollut perusalijäämä vuodesta 2012 alkaen, ja sen odotetaan pysyvän perusalijäämäisenä myös vuosina 2016 ja 2017. Velasta maksettu efektiivinen korko on alentunut huomattavasti viime vuosina. Sekä komissio että kansalliset viranomaiset ennustavat korkomenojen laskevan ennustejaksolla suhteessa BKT:hen. Suomen julkinen talous ei kuitenkaan hyödy korkojen laskusta, sillä osa julkisen sektorin varoista (vuoden 2015 lopussa työeläkerahastojen hallinnoimat varat olivat 85 prosenttia suhteessa BKT:hen ja julkisyhteisöjen varat yhteensä noin 130 prosenttia suhteessa BKT:hen kansantalouden tilinpidon tietojen perusteella) on sijoitettu korkoa tuottaviin omaisuuseriin. Korkotulojen menetyksen vaikutus on näin suurempi kuin julkisen velan korkomenojen alenemisen vaikutus. Juoksevat menot, ilman korkomenoja, ovat olleet kasvussa. Ne ovat itse asiassa kasvaneet 9 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen vuodesta 2005. On huomattava, että 6,5 prosenttiyksikköä kasvusta tapahtui vuonna 2009, kun nimellinen BKT supistui 6,5 prosenttia. Vuonna 2015 julkiset menot olivat 58,3 prosenttia suhteessa BKT:hen, mikä oli EU:n korkein suhdeluku. Menot kasvoivat kaikilla julkisyhteisöjen alasektoreilla vuodesta 2004 vuoteen 2014, mutta kasvu on ollut suhteellisesti suurin työeläkerahastojen sektorilla. Kun julkisen talouden menoja tarkastellaan toimintokohtaisesti, näyttää siltä, että menojen kasvu johtuu pääasiassa ikääntyvän yhteiskunnan terveydenhuolto- ja eläkemenoista. Yleisten julkisten palvelujen menot ovat lisääntyneet huolimatta siitä, että tähän luokkaan kuuluvat julkisen velan transaktioihin liittyvät menot (korkomenot) ovat vähentyneet suhteessa BKT:hen. 4.3. Julkisen talouden keskipitkän aikavälin velka-asema Julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyys Vuonna 2015 julkisen talouden sulautettu bruttovelka suhteessa BKT:hen oli 63,1 prosenttia. Komission kevään 2016 talousennusteeseen perustuvien keskipitkän aikavälin kehitysarvioiden perusteella velan odotetaan kasvavan vuoteen 2026 mennessä lähes 76 prosenttiin suhteessa BKT:hen (olettaen, että politiikka ei muutu ja että rakenteellinen perusjäämä kehittyy komission kevään 2016 talousennusteen mukaan vuoteen 2017) eli se pysyy SEUT-sopimuksessa suhteessa BKT:hen määritellyn 60 prosentin rajan yläpuolella. Nousun syynä olisivat pääasiassa väestön ikääntymisestä aiheutuvat kustannukset. Vakausohjelmassa oletetaan, että ohjelman julkista taloutta koskevat suunnitelmat toteutetaan kaikilta osin. Tämän skenaarion perusteella velkasuhde kasvaisi hitaammin ja nousisi noin 72 prosenttiin vuoteen 2026 mennessä. Suomessa arvioidaan olevan lyhyellä aikavälillä vähäinen julkisen talouden rahoituspaineen riski, mutta keskipitkällä aikavälillä kestävyysriski on suuri ja pitkällä aikavälillä keskisuuri, mikä johtuu väestön ikääntymisen vaikutuksesta julkiseen talouteen. Siksi olisi keskityttävä hillitsemään ikääntymiseen liittyvien menojen kasvua edelleen, jotta julkisen talouden 10
kestävyys parantuisi keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Syksyllä 2015 säädetyn tuoreimman eläkeuudistuksen vaikutus sisällytetään arvioon, kun talouspoliittinen komitea on tehnyt Suomen pyytämän vertaisarvioinnin. Velkakannan korjauserä Velkakannan korjauserällä on suuri vaikutus Suomen julkisen velan kehitykseen. Tämä kertoo siitä, että julkisyhteisöjen nettorahoitusvarat ovat suuret. Vuonna 2015 ne olivat 50,7 prosenttia suhteessa BKT:hen ja vuonna 2014 54,0 prosenttia suhteessa BKT:hen 5. OECD ennustaa nettovarojen olevan vuoden 2016 loppuun mennessä 47,0 prosenttia suhteessa BKT:hen. Suomen nettorahoitusasema on OECD-maiden parhaimpia. Velkakannan korjauserä kirjataan rutiininomaisesti, koska julkiseen sektoriin kuuluva työeläkejärjestelmä on osittain ennakkoon rahastoiva ja ylijäämäinen. Ylijäämä sisällytetään julkisen talouden rahoitusasemaan, mutta sitä ei käytetä julkisen velan maksamiseen. Rahastot otetaan huomioon varojen nettokertymänä velkakannan korjauserässä. Vuonna 2012 velkakannan korjauserän osuus velkasuhteen kasvusta oli 70 prosenttia. Sen jälkeen vuosina 2013 ja 2014 sen osuus oli noin 30 prosenttia velkasuhteen muutoksesta. Vuonna 2015 velkakannan korjauserä kasvoi jälleen, ja sen osuus velkasuhteen muutoksesta oli 40 prosenttia. Tämä johtui siitä, että työeläkerahastot myivät suurimman osan omistamistaan valtion joukkovelkakirjoista, mikä vähensi julkisen talouden velan sulauttamisprosessissa huomioitavaa julkisyhteisöjen välistä velkaa vuoden 2014 2,6 miljardista eurosta 1 miljardiin euroon vuonna 2015. Myynti oli taloudellisesti järkevää, koska Suomen velkakirjojen markkina-arvo on suurempi kuin nimellisarvo. Rahastot tekevät sijoituspäätöksensä valtiosta riippumattomasti, vaikka ovatkin hallituksen lakisääteisessä valvonnassa. Niille ei ole annettu tehtäväksi Suomen valtionvelkakirjojen hallussapitoa. Näin ollen eläkerahastot voivat myydä vielä lisää omistamiaan valtion joukkovelkakirjoja, mikä kasvattaa sulautettua bruttovelkaa suhteessa BKT:hen. Sijoituspäätösten riippumattomuuden vuoksi on vaikea ennustaa, milloin eläkerahastot ostavat tai myyvät valtionvelkakirjoja. Vuotta 2016 koskevassa ennusteessa kuitenkin oletetaan, että velkakannan korjauserän vaikutus on pienempi kuin vuonna 2015. Vakausohjelmassa eläkerahastojen ylijäämän ennustetaan vuonna 2016 pysyvän 1,1 prosentissa suhteessa BKT:hen. Valtion takaama velkakanta Vuonna 2015 julkisyhteisöjen antamien takausten arvo suhteessa BKT:hen oli Suomessa 21,5 prosenttia, kun se vuonna 2014 oli 17,4 prosenttia. Suhdeluku on suuri verrattuna muihin Euroopan maihin. Rahoitussektoriin liittyviä takauksia oli vuonna 2015 1,9 prosenttia suhteessa BKT:hen. Vuoden 2015 lopussa yhteensä 41 prosenttia valtiontakauksista oli takauksia yrityksille (pois lukien asunto-osakeyhtiöt). Takauksia on myönnetty suurelle joukolle finanssialan ulkopuolisia yrityksiä, pääasiassa Finnveran kautta, joka on valtion omistama vientiä ja yritysten kasvua edistävä rahoitusyhtiö. Asunto-osakeyhtiöille myönnettyjen takausten osuus takauskannasta on 23 prosenttia ja ulkomaille myönnettyjen takausten 15 prosenttia. Loput 21 prosenttia jakautuu kotitalouksien (pääasiassa opintolainoja), rahoitus- ja vakuutuslaitosten ja julkisyhteisöjen kesken. Takauksista koituneet tappiot ovat tähän asti olleet vähäisiä. 5 OECD Economic Outlook nro 98, liite, taulukko 33. 11
Suhdanteiden vaikutus Suomen talous on ollut vaikeuksissa vuosina 2012 2013 ja on syntynyt suuri negatiivinen tuotantokuilu, jonka arvioidaan vuonna 2014 olleen 2,9 prosenttia suhteessa BKT:hen. Suhdannekehitys vaikuttaa näin ollen vahvasti myös velkasuhteeseen. Suhdannekorjattu julkinen velka oli komission ennusteen mukaan alle 58,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2015 mutta ylittää viitearvon vuonna 2016 (61,8 prosenttia). 4.4. Muut komission merkityksellisinä pitämät tekijät Rahoituksenvakautusoperaatiot Niiden muiden tekijöiden joukossa, joita komissio pitää merkityksellisinä, kiinnitetään huomiota erityisesti rahoitusosuuksiin, jotka on tarkoitettu kansainvälisen solidaarisuuden edistämiseen ja unionin poliittisten tavoitteiden saavuttamiseen, jäsenvaltioiden välisen kahden- ja monenvälisen tuen muodossa rahoitusvakauden turvaamisen yhteydessä syntyneeseen velkaan sekä suurten rahoituksellisten häiriöiden aikana toteutettuihin rahoituksenvakautusoperaatioihin liittyvään velkaan (asetuksen (EY) N:o 1467/97 2 artiklan 3 kohta). Euroalueen jäsenvaltioille myönnetyn rahoitustuen velkaa kasvattava vaikutus on otettu huomioon arvioitaessa velkakriteerin noudattamista. Komission kevään 2016 talousennusteen mukaan vuonna 2015 tämän rahoitustuen kumulatiivinen vaikutus on 2,8 prosenttia suhteessa BKT:hen. Jos rahoituksenvakautusoperaatioihin liittyvää velkaa ei oteta huomioon, julkinen bruttovelka olisi vuonna 2015 ollut 60,3 prosenttia suhteessa BKT:hen ja vuonna 2016 se olisi 63,9 prosenttia suhteessa BKT:hen. 4.5. Muut jäsenvaltion esittämät tekijät Suomen viranomaiset toimittivat 9. huhtikuuta 2016 kirjeen, jossa se toi esiin merkityksellisiä tekijöitä asetuksen (EY) N:o 1467/97 2 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Viranomaiset korostivat suhdanteen vaikutusta julkisen talouden velkaan, vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osion velvoitteiden noudattamista, hallituksen sitoutumista hallitusohjelmassa esitettyyn julkisen talouden vakauttamisen tavoitteeseen ja kasvua tukevia rakenneuudistuksia, joita valmistellaan parhaillaan. Lisäksi Suomi toi esiin maahanmuuttoon liittyvien menojen vaikutuksen, analysoi hitaan inflaation vaikutusta julkisiin tuloihin ja menoihin ja myös totesi, että alhaisten korkojen negatiivinen nettovaikutus julkisen talouden rahoitusasemaan voi vuonna 2015 olla 0,3 prosenttia suhteessa BKT:hen, koska lähinnä työeläkerahastojen omistamista korkoa tuottavista omaisuuseristä saadut tulot vähenivät. Suomen viranomaisten esiin tuomat tekijät on otettu huomioon tässä kertomuksessa. Suhdanteen vaikutuksia on analysoitu 4.1 jaksossa ja ennalta ehkäisevään osioon kuuluvien velvoitteiden noudattamista arvioidaan 4.2 jaksossa. Arvioitaessa ennalta ehkäisevän osion noudattamista on otettu huomioon myös hidas inflaatio, alhaisten korkojen vaikutus ja maahanmuuttoon liittyvät menot. Rakenneuudistuksia on käsitelty 4.1 jaksossa. 5. PÄÄTELMÄT Julkinen bruttovelka kasvoi 63,1 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2015 eli se ylitti 60 prosentin viitearvon. Vuoden 2016 vakausohjelman mukaan se kasvaa 65,0 prosenttiin vuonna 2016 ja 66,7 prosenttiin vuonna 2017. Myös komission kevään 2016 talousennusteen mukaan bruttovelka ylittää viitearvon: vuonna 2016 se on 65,2 prosenttia ja vuonna 2017 12
66,9 prosenttia suhteessa BKT:hen. Vuonna 2015 velkakriteerin ylittyminen ei enää selittynyt kokonaisuudessaan Suomen rahoitustuella euroalueen rahoitusvakauden turvaamiseksi, vaan velkasuhde, joka oli 60,3 prosenttia, oli hieman SEUT-sopimuksen viitearvoa suurempi. Velkasuhde kasvoi voimakkaasti vuonna 2015 velkakannan korjauserien vuoksi, koska sosiaaliturvarahastot, jotka luetaan julkisyhteisöihin, muuttivat rahaksi hallussaan olevia valtion arvopapereita. Samaan aikaan kun valtion ja kuntien velka on kasvanut sosiaaliturvarahastot ovat kerryttäneet varoja selvästi tätä velkaa enemmän, minkä vuoksi julkisen talouden nettovarallisuusasema on positiivinen. Lisäksi on huomattava, että Suomen tämänhetkisen suhdannetilanteen vaikutukset heijastuvat velkasuhteeseen. Suhdannekorjattuna julkinen velka olisi ollut alle 60 prosenttia vuonna 2015 mutta ylittänyt viitearvon vuonna 2016. Tässä kertomuksessa on tarkasteltu myös muita merkityksellisiä tekijöitä ja havaittu erityisesti, että Suomen odotetaan vuonna 2016 pitkälti noudattavan suositeltua keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävää sopeutusuraa. Tämä auttanee varmistamaan, että velka supistuu keskipitkällä aikavälillä riittävää vauhtia. Tämän perusteella tässä kertomuksessa esitetty analyysi viitaa siihen, että SEUTsopimuksessa ja asetuksessa (EY) N:o 1467/97 määritellyn velkakriteerin olisi katsottava tällä hetkellä täyttyneen. Koska Suomen velka on jatkuvasti kasvanut suhteessa BKT:hen, ja jos politiikka pysyy muuttumattomana sen ennustetaan keskipitkällä aikavälillä edelleen kasvavan, tuottavuutta parantavat ja työvoiman tarjontaa lisäävät rakenteelliset uudistukset ovat keskeisellä sijalla Suomen kasvunäkymien parantamisessa keskipitkällä aikavälillä. Uudistusten nopea hyväksyminen ja toteutus olisi maakohtaisten suositusten mukaista ja parantaisi julkisen talouden kestävyyttä. 13