EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 8.3.2018 COM(2018) 118 final KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE neuvoston direktiivin 2006/112/EY 199 a ja 199 b artiklan vaikutuksista petosten torjuntaan FI FI
1 TAUSTA Direktiivin 2006/112/EY, jäljempänä alv-direktiivi, 199 a artiklan 1 kohdan nojalla jäsenvaltiot voivat säätää, että veronmaksuvelvollinen kyseisessä artiklassa luetelluista luovutuksista tai suorituksista on verovelvollinen, joka vastaanottaa luovutuksen tai suorituksen (käännetyn verovelvollisuuden menettely). Tämän menettelyn käyttö on ajallisesti rajattu, ja sitä voidaan soveltaa 31. joulukuuta 2018 saakka. Menettelyä soveltavien jäsenvaltioiden on alv-direktiivin 199 a artiklan 3 kohdan mukaan toimitettava komissiolle asiaa koskeva kertomus viimeistään 30. kesäkuuta 2017 199 a artiklan 2 kohdan c alakohdassa säädettyjä arviointiperusteita noudattaen. Tämän jälkeen komissio esittää ennen 1. tammikuuta 2018 yleisarvioinnin alv-direktiivin 199 a artiklan 1 kohdassa säädetyn menettelyn vaikutuksista petosten torjuntaan. Alv-direktiivin 199 b artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltio voi nopean reagoinnin mekanismin toimenpiteenä nimetä tiettyjen tavaroiden luovutusten tai palvelujen suoritusten vastaanottajan arvonlisäverovelvolliseksi sellaisten äkillisesti ilmenevien laaja-alaisten petosten torjumiseksi, jotka voivat johtaa merkittäviin ja lopullisiin taloudellisiin menetyksiin. Tätä toimenpidettä sovelletaan 31. joulukuuta 2018 saakka 1. Alv-direktiivin muuttamisesta annetun direktiivin 2013/42/EU 2 artiklan mukaan komissio esittää kokonaisarviointikertomuksen nopean reagoinnin mekanismin vaikutuksesta ennen 1. tammikuuta 2018. Tässä kertomuksessa käsitellään alv-direktiivin 199 a artiklassa säädettyjen toimenpiteiden vaikutuksia petosten torjuntaan sekä alv-direktiivin 199 b artiklassa säädetyn mekanismin vaikutuksia. 2 KERTOMUKSEN TARKOITUS Alv-direktiivin 199 a ja 199 b artiklassa säädettyjen toimenpiteiden tarkoituksena on antaa jäsenvaltioille mahdollisuus puuttua nopeasti ongelmiin, jotka liittyvät yhteisön sisäisessä kaupassa tapahtuviin MTIC-petoksiin (missing trader -petokset): 199 a artikla tarjoaa mahdollisuuden soveltaa käännettyä verovelvollisuutta kyseisessä artiklassa lueteltuihin luovutuksiin ja suorituksiin, ja 199 b artikla tarjoaa nopeamman menettelyn käännetyn verovelvollisuuden ottamiseksi käyttöön äkillisesti ilmenevissä laaja-alaisissa petoksissa. MTIC-petoksesta on kyse silloin, kun kauppias ei maksa arvonlisäveroa hankkiessaan tavaroita toisesta jäsenvaltiosta mutta ne asiakkaalle myydessään sisällyttää laskuun arvonlisäveron. Veloitettuaan arvonlisäveron asiakkaalta tällainen kauppias katoaa ja jättää arvonlisäveron maksamatta veroviranomaisille. Samaan aikaan asiakas, joka voi toimia joko vilpittömässä tai vilpillisessä mielessä, voi vähentää luovuttajalle maksamansa arvonlisäveron 1 Direktiivin 2006/112/EY muuttamisesta 22 päivänä heinäkuuta 2013 annetun direktiivin 2013/42/EU 3 artikla. 1
antamassaan arvonlisäveroilmoituksessa. Alv-direktiivin 199 a artiklaan perustuva valinnainen käännetyn verovelvollisuuden menettely vaikuttaa olevan jäsenvaltioille hyödyllinen väline tämäntyyppisten petosten torjunnassa etukäteen määritellyillä aroilla aloilla silloin, kun petoksia esiintyy kyseisten valtioiden alueella. Kun kauppias on velvollinen käyttämään käännettyä verovelvollisuutta tällaisiin kotimarkkinoilla tapahtuviin luovutuksiin tai suorituksiin, kauppias ei voi laskuttaa arvonlisäveroa, ei saa arvonlisäveron määrää asiakkaaltaan eikä näin ollen voi kadota arvonlisäveron määrän kanssa. Alv-direktiivin 199 b artiklassa tarkoitettu nopean reagoinnin mekanismi on menettelyllinen toimenpide, jonka avulla jäsenvaltiot voivat ottaa nopeasti käyttöön tilapäisen käännetyn verovelvollisuuden menettelyn. Sitä sovelletaan luovutuksiin tai suorituksiin, joihin liittyy äkillisesti ilmeneviä laaja-alaisia petoksia, myös sellaisiin luovutuksiin tai suorituksiin, joita ei ole lueteltu 199 a artiklassa. Tätä mekanismia käyttämällä jäsenvaltiot voivat aloittaa toimenpiteet jo silloin, kun ne vasta pyytävät alv-direktiivin 395 artiklan mukaista tavanomaista poikkeusta, jota koskeva hakemus olisi jätettävä samanaikaisesti. Komissio antoi äskettäin kaksi lainsäädäntöehdotusta, joiden tarkoituksena on auttaa jäsenvaltioita torjumaan arvonlisäveropetoksia. Ensimmäinen on ehdotus hallinnollisesta yhteistyöstä arvonlisäverotuksen alalla 2. Sen tavoitteena on vahvistaa jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä, jotta rajat ylittäviä petoksia voidaan torjua tehokkaasti. Toinen on lopullista arvonlisäverojärjestelmää koskeva ehdotus 3, jolla pohjimmiltaan rajoitettaisiin MTIC-petosten riskiä, sillä sen myötä verotus tapahtuisi siellä, mihin tavaroiden kuljetus saapuu. Tällöin poistettaisiin verottomat tavaroiden yhteisöluovutukset ja -hankinnat. Tämä kertomus perustuu jäsenvaltioiden ja sidosryhmien antamaan palautteeseen alakohtaisen käännetyn verovelvollisuuden tehokkuudesta petosten torjunnassa alv-direktiivin edellyttämällä tavalla. Kertomusta laadittaessa jäsenvaltioita pyydettiin esittämään toimenpiteiden käyttöön liittyvät kokemuksensa ja arviointinsa. Sen varmistamiseksi, että yrityksiltä saatu palaute otetaan huomioon, liike-elämän sidosryhmiä pyydettiin esittämään näkemyksensä alvasiantuntijaryhmän 4 välityksellä. 3 TOIMENPITEIDEN ARVIOINTI 3.1 Alv-direktiivin 199 a artiklan 1 kohtaan sisältyvän toimenpiteen käyttö Alv-direktiivin 199 a artiklan 1 kohta on luonteeltaan valinnainen ja antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden soveltaa käännetyn verovelvollisuuden menettelyä useisiin tavaroiden 2 COM(2017) 706 final. 3 COM(2017) 569 final, COM(2017) 568 final, COM(2017) 567 final. 4 Alv-asiantuntijaryhmä avustaa ja neuvoo Euroopan komissiota arvonlisäveroon liittyvissä asioissa. Ryhmä koostuu henkilökohtaisesti nimetyistä yksityishenkilöistä, joilla on vaadittava asiantuntemus arvonlisäveroalalla, sekä erityisesti yrityksiä tai veroasiantuntijoita edustavista järjestöistä, jotka voivat avustaa arvonlisäveropolitiikkojen kehittämisessä ja täytäntöönpanossa. 2
luovutuksiin tai palvelujen suorituksiin. Jotkin jäsenvaltiot ovat hyödyntäneet mahdollisuuksia laajasti ja soveltavat käännetyn verovelvollisuuden menettelyä moniin luovutuksiin tai suorituksiin, kun taas toiset eivät käytä mahdollisuuksia lainkaan. Liitteessä I on yleisesitys alv-direktiivin 199 a artiklan 1 kohtaan perustuvan käännetyn verovelvollisuuden menettelyn käytöstä jäsenvaltioissa (jäsenvaltioiden tai sidosryhmien toimittamien tietojen mukaan). 3.2 Alv-direktiivin 199 a artiklaan sisältyvä toimenpide Alv-direktiivin 199 a artiklaan sisältyvän toimenpiteen arvioinnissa keskityttiin pääasiassa seuraaviin viiteen kysymykseen: 1) Katsotteko, että sovellettu toimenpide on/oli tehokas petosten torjunnassa? 2) Katsotteko, että toimenpide oli tarpeen petosten torjumiseksi? Mitkä olisivat olleet seuraukset arvonlisäveropetosten osalta, jos jäsenvaltionne ei olisi ottanut toimenpidettä käyttöön? 3) Tapahtuiko toimenpiteen käyttöönoton jälkeen petollisen toiminnan siirtymistä muihin tavaroiden luovutuksiin tai palvelujen suorituksiin? 4) Havaitsitteko arvonlisäveropetosten siirtymistä muihin maihin sen jälkeen, kun toimenpide oli otettu käyttöön kotimaassa? 5) Lisäsikö toimenpiteen käyttöönotto verovelvollisille säännösten noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia ja jos lisäsi, katsotteko näiden kustannusten olevan oikeasuhtaisia verrattuna toimenpiteestä saataviin hyötyihin? Lähes kaikki jäsenvaltiot vastasivat kyselyyn ja toimittivat toimenpidettä koskevan arviointinsa. Näkemyksiä saatiin myös sidosryhmiltä, kuten muutamilta suuryrityksiltä, konsultointiyrityksiltä, pienemmiltä kirjanpitoyrityksiltä ja joiltakin tutkijoilta. 3.2.1 Toimenpiteen tehokkuus petosten torjunnassa 3.2.1.1 Jäsenvaltioiden toimittamat arvioinnit Yleisesti ottaen jäsenvaltiot katsovat, että toimenpide on hyvin vaikuttava ja tehokas väline arvonlisäveropetosten torjunnassa kyseessä olevilla aloilla tai petosten esiintymisen estämisessä. Eräät jäsenvaltiot huomauttivat, että käännetyn verovelvollisuuden menettelyn käyttöönotto vähensi merkittävästi MTIC-petoksia (missing trader -petoksia) tai sai ne kokonaan häviämään määritellyillä aloilla. Käännetyn verovelvollisuuden käyttöönotto tietyillä aloilla auttoi jäsenvaltioita vähentämään merkittävästi MTIC-petosten aiheuttamia verotulojen menetyksiä ja paransi arvonlisäveron kantamista. MTIC-petosten poistamisen lisäksi toimenpide auttoi myös vähentämään mustan pörssin kauppiaiden määrää ja palautti alan reilun kilpailun. Jotkin jäsenvaltiot huomauttivat, ettei käännetyn verovelvollisuuden menettely ole täysin suojassa petoksilta, sillä sen yhteydessä voidaan käyttää muita arvonlisäveron kiertämistapoja. Samalla ne kuitenkin totesivat, että menettely voi olla tehokas keino minimoida petokset tietyillä aloilla. 3
Kaikki jäsenvaltiot, jotka soveltavat käännetyn verovelvollisuuden menettelyä päästöoikeuksien yhteydessä, ilmoittivat, että se oli hyvin tehokas keino lopettaa erityisen aggressiiviset petokset. Esiin tuli, että kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppa on erityisen altis petoksille oikeuksien suuren liikkuvuuden ja kyseessä olevien summien suuruuden vuoksi ja että jäsenvaltioilla on menettelyn ansiosta mahdollisuus estää tällaisia arvonlisäveropetoksia. Menettelyn katsottiin myös vähentävän tehokkaasti etukäteen arvonlisäverotulojen menetyksiä, minkä vuoksi jotkin jäsenvaltiot ottivat sen käyttöön ehkäisevänä toimenpiteenä, kun tietyllä alalla oli nähtävissä riittävästi viitteitä petosriskeistä. 3.2.1.2 Sidosryhmien toimittamat arvioinnit Sidosryhmät katsovat, että toimenpide on tehokas keino torjua arvonlisäveropetoksia, erityisesti karusellipetoksia ja MTIC-petoksia. Toimenpide näyttää poistaneen petoksia useissa tapauksissa, vähentäneen yritysten riskiä osallistua arvonlisäveroa koskeviin karusellipetoksiin ja poistaneen alalta selittämättömän alhaiset hinnat. Näin on voitu palauttaa tasapuoliset toimintaedellytykset rehellisille yrityksille. Muutamat sidosryhmät korostivat, että käännetty verovelvollisuus on tehokas vain lyhyen aikavälin toimenpiteenä mutta ei pitkän aikavälin ratkaisuna. Se on yleinen petostentorjunnan toimenpide, jota sovelletaan kaikkiin alalla toimiviin yrityksiin, joiden on otettava huomioon säännösten noudattamista koskevat monimutkaiset säännöt. Koska täytäntöönpano ei ole yhdenmukainen EU:n tasolla, aiheutuu useissa eri jäsenvaltioissa toimiville kauppiaille lisärasite. Se johtuu siitä, että laskutussäännöt eroavat toisistaan sen mukaan, onko kyseessä oleva jäsenvaltio ottanut käyttöön käännetyn verovelvollisuuden niiden tuotteiden tai palvelujen osalta, joiden alalla yritys toimii. Nämä sidosryhmät pitävät erittäin tärkeänä, että EU:n alv-direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä standardisoidulla ja yhdenmukaistetulla tavalla ja että EU:n arvonlisäverojärjestelmästä tehdään vakaampi ja petoksilta suojatumpi. Muutamat sidosryhmät korostivat, että toimenpide oli erittäin tehokas torjumaan kasvihuonekaasujen päästöoikeuksiin liittyviä petoksia. 3.2.2 Toimenpiteen tarpeellisuus petosten torjunnassa 3.2.2.1 Jäsenvaltioiden toimittamat arvioinnit Jäsenvaltiot katsovat yleisesti, että käännetyn verovelvollisuuden käyttöönotto tietyillä aloilla oli tarpeellista ja välttämätöntä petosten torjumiseksi. Jos toimenpidettä ei olisi otettu käyttöön tietyissä tapauksissa, petosten ja talousarviotulojen laajamittaisten menetysten riski olisi ollut suuri. Eräät jäsenvaltiot totesivat, että koska tavanomaiset tarkastustoimet eivät useimmissa tapauksissa olleet riittäviä, käännettyä verovelvollisuutta tarvittiin, jotta jäsenvaltiot pystyivät torjumaan petoksia tietyillä aloilla. Jotkin jäsenvaltiot huomauttivat, että ilman käännetyn verovelvollisuuden menettelyä olisi tukeuduttava merkittäviin toimintaresursseihin. 4
Tällaisissa tapauksissa tulokset saadaan usein taannehtivasti eikä onnistumisesta ole varmuutta. Erityisesti kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien siirtojen osalta jäsenvaltiot totesivat, että käännetty verovelvollisuus oli tarpeen arvonlisäveropetosten torjumiseksi ja sen estämiseksi, että valtioiden talousarvioille olisi koitunut enemmän menetyksiä. On todennäköistä, että jos kotimaassa ei olisi otettu käyttöön käännettyä verovelvollisuutta, petokset olisivat jatkuneet, koska perinteiset valvontaresurssit ja -toimenpiteet eivät olisi olleet riittäviä petosten käsittelemiseksi. Jotkin jäsenvaltiot huomauttivat, että kansainvälisten petosten ehkäiseminen kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien yhteydessä oli mahdollista vain ottamalla käyttöön yhteiset säännöt laajemmin, sillä käännetyn verovelvollisuuden käyttöönotolla yhdessä tai muutamassa jäsenvaltiossa ei ole samanlaista vaikutusta. 3.2.2.2 Sidosryhmien toimittamat arvioinnit Kaikki sidosryhmät, jotka antoivat palautetta tästä asiasta, katsovat toimenpiteen olleen tarpeen arvonlisäveropetosten torjunnassa. Ilman tätä toimenpidettä kyseisiin tavaroihin ja palveluihin liittyvä petollinen toiminta todennäköisesti jatkuisi. Monien yritysten olisi ollut pakko lopettaa sopimusten tekeminen sellaisten elinkeinonharjoittajien kanssa, joiden rehellisyydestä ei ole riittäviä takeita, ja tällä olisi ollut vaikutuksia liiketoimintaan yleensä. Tällä olisi vaikutuksia liiketoimintaan myös kaupallisesta näkökulmasta, sillä myyntiyksiköiden olisi käytävä läpi pitkiä prosesseja saadakseen vastapuolen hyväksytyksi ja veroasioista vastaavalta yksiköltä kuluisi paljon aikaa niiden toiminnan tarkastamiseen. 3.2.3 Petosten siirtyminen muille aloille 3.2.3.1 Jäsenvaltioiden toimittamat arvioinnit Jäsenvaltioiden näkemykset petosten siirtymisestä muille aloille jakautuvat melkoisesti. Jotkin toimenpidettä soveltavat jäsenvaltiot katsovat, ettei petosten siirtymistä muihin tavaroihin tai palveluihin ole tapahtunut, mutta vastaava määrä jäsenvaltioita on sitä mieltä, että petosten siirtymistä muihin tavaroihin tai palveluihin on tapahtunut. Jäsenvaltiot, joissa havaittiin petosten siirtymistä muille aloille, ilmoittivat petoksentekijöiden todella mukauttavan toimintaansa ja siirtyvän toisiin tavaroihin, joihin ei sovelleta käännetyn verovelvollisuuden menettelyä. Yksi jäsenvaltio totesi, että käännetyn verovelvollisuuden käyttöönoton yhteydessä huomataan usein MTIC-petoksiin osallistuvien yritysten vaihtavan paikkaa liiketoimien petosketjussa (esimerkiksi välittäjästä läpikulkuyhtiöksi). Yksi jäsenvaltio korosti, että petoksentekijät muuttavat toimintatapaansa käännetyn verovelvollisuuden menettelyn käyttöönoton jälkeen. Ne alkavat esimerkiksi käyttää petosketjussa useampaa kuin yhtä 5
hyödykettä (tuotetta), jotta petoksessa käytettävää hyödykettä ja petoksen taloudellisia vaikutuksia on vaikea selvittää. Yksi jäsenvaltio ilmoitti, että kun käännetty verovelvollisuus kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien yhteydessä otettiin käyttöön, arvonlisäveropetokset siirtyivät sähköalalle. Jotkin jäsenvaltiot havaitsivat petollisen toiminnan siirtymistä elektroniikkalaitteiden tapauksessa, sillä ne ovat helposti korvattavissa tavaroilla, jotka jäävät juuri ja juuri säännöksessä mainittujen tuotteiden kuvauksen ulkopuolelle. Muutamat jäsenvaltiot ilmoittivat, että kun käännetty verovelvollisuus otettiin käyttöön matkapuhelinten, mikroprosessorien, taulutietokoneiden, henkilökohtaisten tietokoneiden ja kannettavien tietokoneiden alalla, petollinen toiminta siirtyi samantapaisiin tuotteisiin, kuten kameroihin, pelikonsoleihin, näyttölaitteisiin ja tulostinten mustekasetteihin tai kulutuselektroniikkaan ja kuluttajille tarkoitettuihin sähkölaitteisiin. Yhdessä jäsenvaltiossa havaittiin petoksia jauhojen, rehukasvien ja kasviöljyjen alalla, mikä saattaa olla seurausta vilja-alalla käyttöön otetun käännetyn verovelvollisuuden aiheuttamasta siirtymisestä. Muutamat jäsenvaltiot mainitsivat, ettei petosten siirtymisestä muille sektoreille ollut saatavilla mitään tietoja. 3.2.3.2 Sidosryhmien toimittamat arvioinnit Sidosryhmien antama palaute tästä aiheesta oli melko vähäistä, sillä suurimmalla osalla sidosryhmistä ei vaikuta olevan aiheesta tietoja. Muutamat sidosryhmät pitivät luonnollisena, että kun käännetty verovelvollisuus otetaan käyttöön yhdellä sektorilla, petoksentekijät kiinnittävät huomionsa muualle. 3.2.4 Petosten siirtyminen muihin jäsenvaltioihin 3.2.4.1 Jäsenvaltioiden toimittamat arvioinnit Niitä jäsenvaltioita, jotka havaitsivat petosten siirtyneen muihin jäsenvaltioihin toimenpiteen käyttöönoton jälkeen, oli yhtä monta kuin niitä, jotka eivät havainneet tällaista siirtymistä. Muutaman jäsenvaltion mukaan on todennäköistä, että petokset siirtyvät jäsenvaltioon, joka ei ole ottanut käyttöön käännettyä verovelvollisuutta, sillä petoksentekijät etsivät uusia petosmahdollisuuksia. Jotkin jäsenvaltiot huomauttivat, että niiden alueella ilmeni petosriskejä sen jälkeen, kun käännetty verovelvollisuus oli otettu käyttöön naapurijäsenvaltiossa. Jotkin jäsenvaltiot toivat kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien osalta esiin petosten siirtymisen toisiin jäsenvaltioihin. Muutama jäsenvaltio katsoi, että se, etteivät petokset siirtyneet toisiin jäsenvaltioihin, johtui osittain siitä, että kun petoksia havaittiin tietyllä alalla, toiset jäsenvaltiot reagoivat arvonlisäveropetoksiin ottamalla käännetyn verovelvollisuuden 6
ehkäisevästi käyttöön kyseisellä alalla. Näin rajoitettiin sitä mahdollisuutta, että petokset siirtyisivät niiden alueelle. 3.2.4.2 Sidosryhmien toimittamat arvioinnit Sidosryhmien antama palaute tästä aiheesta oli vähäistä, sillä suurimmalla osalla sidosryhmistä ei vaikuta olevan aiheesta tietoja. Jotkin sidosryhmät ilmoittivat komissiolle, etteivät ne olleet havainneet petosten siirtymistä toisiin jäsenvaltioihin. 3.2.5 Vaikutus säännösten noudattamisesta aiheutuviin kustannuksiin ja toimenpiteen oikeasuhteisuus 3.2.5.1 Jäsenvaltioiden toimittamat arvioinnit Suurin osa jäsenvaltioista katsoo, että toimenpiteen käyttöönotto lisäsi jonkin verran säännösten noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia. Lisäkustannukset liittyvät muutoksiin muun muassa kirjanpitojärjestelmissä, kassajärjestelmissä, laskutuksessa ja henkilöstön koulutuksessa. Vaikka muutamat jäsenvaltiot katsovatkin, että kustannusten nousu on merkittävä, kaikki jäsenvaltiot katsovat, että kustannusten nousu oli oikeasuhteinen ja että toimenpiteen käyttöönotosta syntyneet hyödyt olivat monilta osin tätä suuremmat. Hyötyjä olivat esimerkiksi arvonlisäverotulojen kasvu, vilpillisen kilpailun vähentyminen, liiketoimien mahdollisten arvonlisäveroriskien arviointikustannusten lasku, veroriidoista aiheutuvien kustannusten lasku ja kassavirran koheneminen. Jotkin jäsenvaltioista katsovat, että toimenpiteen käyttöönotto ei lisännyt säännösten noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia. 3.2.5.2 Sidosryhmien toimittamat arvioinnit Suurin osa sidosryhmistä totesi jossain määrin kustannusten nousua, joka liittyi käännetyn verovelvollisuuden menettelyn täytäntöönpanoon määritellyillä sektoreilla. Yleisesti ottaen merkittävimpiä kustannuksia yrityksille aiheuttivat arvonlisäveroon liittyvän kassavirran muutos ja kertaluonteiset täytäntöönpanokustannukset (esimerkiksi käännetyn verovelvollisuuden piiriin kuuluvien tuotteiden selvittäminen). Käännetyn verovelvollisuuden menettelyn täytäntöönpanon katsottiin myös tekevän toiminnasta monimutkaista siltä osin kuin on kyse arvonlisäveron asianmukaisesta määrittämisestä, laskutuksesta ja muilta luovuttajilta saatujen arvonlisäveron sisältävien laskujen tarkistamisesta. Menettely luo myös uusia riskejä luovuttajille ja asiakkaille, esimerkiksi silloin, kun luovuttaja soveltaa käännettyä verovelvollisuutta erheellisesti, jolloin laskussa ei veloiteta arvonlisäveroa, tai kun asiakas hyväksyy laskun, joka sisältää erheellisesti arvonlisäveron, sen sijaan että toteaisi, että on sovellettava käännettyä verovelvollisuutta, ja maksaa tämän seurauksena arvonlisäveron luovuttajalle. 7
Sidosryhmät kuitenkin ehdottomasti katsovat kustannusten olevan oikeasuhteisia saatuihin hyötyihin nähden. Esiin tuli, että laillisesti toimivat yritykset selvästikin katsoivat käännetyn verovelvollisuuden käyttöönoton luovan tasapuoliset toimintaedellytykset, mikä oikeuttaa sääntöjen noudattamisesta aiheutuvien kustannusten nousun. Aiheutuneet kustannukset olivat joidenkin yritysten osalta välttämättömiä markkinoiden vakauttamiseksi. Jotkin sidosryhmät eivät todenneet säännösten noudattamisesta aiheutuvien kustannusten nousua. Joidenkin mielestä käännetty verovelvollisuus yksinkertaistaa sisäisiä menettelyjä ja vähentää tarpeetonta kassavirtaa veronmaksajien ja veroviranomaisten osalta. 3.2.6 Muita asioita ja komission huomautuksia Vaikkei havaittu suuria ongelmia sen suhteen, että petokset siirtyisivät toisiin jäsenvaltioihin, muutama jäsenvaltio totesi, että tällaisen siirtymisen riski lisääntyy ja että käännetyn verovelvollisuuden menettelyä käytetään myös ehkäisevänä toimenpiteenä, erityisesti silloin, kun naapurijäsenvaltio on ottanut toimenpiteen käyttöön. Näin ollen se seikka, ettei petosten siirtymistä toisiin jäsenvaltioihin havaittu, voi johtua osittain siitä, että ottaessaan ehkäisevästi käyttöön käännetyn verovelvollisuuden menettelyn jäsenvaltiot rajoittavat petosten siirtymismahdollisuuksia. Siltä osin kuin on kyse petosten siirtymisestä toisille aloille, muutama jäsenvaltio toimitti komissiolle pyynnön käännetyn verovelvollisuuden soveltamiseksi tiettyjen hyödykkeiden kotimarkkinoilla tapahtuviin luovutuksiin. Hyödykkeet olivat sellaisia, joita ei ole lueteltu 199 a artiklassa mutta jotka usein liittyvät läheisesti mainitun artiklan soveltamisalaan kuuluviin tavaroihin. Tällaisen pyynnön perusteluina ilmoitettiin melko usein, että liiketoimien petosketjussa oli siirrytty niistä tavaroista, joihin kyseinen maa oli alkanut soveltaa käännettyä verovelvollisuutta, samankaltaisiin tavaroihin, jotka eivät sisältyneet luetteloon. Tämä osoittaa, että käännetyn verovelvollisuuden käyttöönotto kotimaassa on toimenpide, joka voi lyhyellä varoitusajalla ratkaista tiettyjen tavaroiden luovutuksiin tai palvelujen suorituksiin liittyvän erityisen ongelman, mutta että se johtaa petosten siirtymiseen toisiin tavaroihin, jolloin osallisina ovat usein samat kauppiaat. Tämä vahvistaa sen, mitä tietyt jäsenvaltiot ilmoittivat vastauksissaan. Sen vuoksi komissio edellyttää tällaisia poikkeuksia koskevia pyyntöjä arvioidessaan aina jäsenvaltioilta samanaikaisesti ilmoitusta siitä, mitä muita toimenpiteitä ne toteuttavat tai aikovat toteuttaa ratkaistakseen arvonlisäveropetosongelman kyseisellä alalla. Liike-elämän sidosryhmien piiristä esitettiin muutama yleisluonteinen huomautus alakohtaisesta käännetyn verovelvollisuuden menettelystä. Niissä katsottiin yleisesti, että vapaaehtoinen käännetty verovelvollisuus hankaloittaa liiketoimintaa ja vähentää oikeusvarmuutta, sekä painotettiin tarvetta panna alv-direktiivi täytäntöön standardisoidulla ja yhdenmukaistetulla tavalla. Eräiden huomautusten mukaan vapaaehtoinen käännetty verovelvollisuus on ainoastaan nopea toimenpide eikä tehokas pitkän aikavälin ratkaisuna, sillä kokonaisuutena arvonlisäveropetokset eivät ole vähentyneet vuosien mittaan. Huomautuksissa katsotaan, että sen vuoksi tarvitaan vankempi ja petoksilta suojatumpi järjestelmä. 8
3.3 Alv-direktiivin 199 a artiklassa säädetty toimenpiteen soveltamista koskeva kahden vuoden vähimmäisaika Alv-direktiivin 199 a artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat soveltaa käännettyä verovelvollisuutta 31. joulukuuta 2018 saakka ja vähintään kahden vuoden ajan. Muutamalle jäsenvaltiolle vaatimus soveltaa toimenpidettä vähintään kaksi vuotta osoittautui esteeksi. Ne olisivat halunneet ottaa käännetyn verovelvollisuuden menettelyn käyttöön vuoden 2017 aikana torjuakseen vasta havaittuja arvonlisäveropetostapauksia, jotka koskivat 199 a artiklassa olevaan luetteloon sisältyviä tavaroiden luovutuksia ja/tai palvelujen suorituksia. Asianomaisten jäsenvaltioiden oli lopulta pyydettävä poikkeusta alv-direktiivin 395 artiklan perusteella ja kyseisessä artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti, mikä viivästytti jäsenvaltioiden reagointia petosongelmaan. Tässä yhteydessä herää kysymys, missä määrin kahden vuoden rajoitus on hyödyllinen. 3.4 Alv-direktiivin 199 b artiklaan sisältyvän toimenpiteen arviointi Alv-direktiivin 199 b artiklan mukaan jäsenvaltio voi nopean reagoinnin mekanismin toimenpiteenä nimetä tiettyjen tavaroiden luovutusten tai palvelujen suoritusten vastaanottajan arvonlisäverovelvolliseksi sellaisten äkillisesti ilmenevien laaja-alaisten petosten torjumiseksi, jotka voivat johtaa merkittäviin ja lopullisiin taloudellisiin menetyksiin. Nopean reagoinnin mekanismia ei ole koskaan sovellettu, koska jäsenvaltioiden on vaikea täyttää edellytykset. Toimenpidettä koskeva kyselylomake lähetettiin ainoastaan jäsenvaltioille 5, ja siinä keskityttiin toimenpiteen hyödyllisyyteen ja sen soveltamista koskeviin edellytyksiin. Suurin osa jäsenvaltioista toimitti näkemyksensä näistä seikoista. 3.4.1 Jäsenvaltioiden toimittamat arvioinnit Useimmat jäsenvaltiot, jotka toimittivat vastauksen, katsovat nopean reagoinnin mekanismin olevan edelleen hyödyllinen väline, jolla voidaan torjua erityisiä äkillisesti ilmeneviä laajaalaisia petostapauksia. Toimenpiteellä parannetaan jäsenvaltioiden mahdollisuuksia torjua petosjärjestelmiä ja pienentää arvolisäverotulojen lopullisia menetyksiä. Toimenpide täydentää ja suojelee koko arvonlisäverojärjestelmää. Jäsenvaltiot korostivat toimenpiteen poikkeuksellista luonnetta ja katsoivat, että sitä olisi käytettävä vasta viimeisenä keinona. Jotkin jäsenvaltiot katsovat, ettei toimenpide ole hyödyllinen, sillä sen edellytykset ovat erittäin tiukat eikä niitä ole käytännössä mahdollista täyttää. Yksi jäsenvaltio totesi, että edellytykset äkillinen ja laaja-alainen käytännössä sulkevat toisensa pois. Jos petos tapahtuu äkillisesti, on vaikea osoittaa, että se on laaja-alainen. Jos voidaan osoittaa, että petos on laaja-alainen, äkillisyyden kriteeriä ei voida täyttää. Vain yksi jäsenvaltio huomautti, ettei toimenpide ole hyödyllinen, koska alv-direktiivissä säädetyt muut toimenpiteet ovat riittävät. 5 Koska mainittua toimenpidettä ei ole koskaan sovellettu, yrityksillä ei ole kokemusta sen soveltamisesta. 9
4 PÄÄTELMÄT JA JATKOTOIMET Jäsenvaltiot katsovat yleisesti, että 199 artiklan 1 kohtaan sisältyvä käännetyn verovelvollisuuden menettely on erittäin vaikuttava ja tehokas väline arvonlisäveropetosten torjunnassa. Käännetyn verovelvollisuuden menettelyn käyttöönotto vähensi merkittävästi petoksia tai poisti ne määritellyillä aloilla. Tätä näkemystä tukevat myös vastaukset, jotka saatiin liike-elämän sidosryhmien kuulemisista. Alv-direktiivin 199 b artiklaan sisältyvää nopean reagoinnin mekanismia ei ollut käytetty lainkaan, mutta useimmat jäsenvaltiot katsovat sen olevan hyödyllinen väline arvolisäveropetoksia koskevissa poikkeuksellisissa tapauksissa. Alv-direktiivin 199 a ja 199 b artiklaan sisältyvät toimenpiteet ovat ajallisesti rajattuja, ja niiden voimassaolo päättyy 31. joulukuuta 2018. Edellä olevan jäsenvaltioilta ja sidosryhmiltä saadun palautteen perusteella on todennäköistä, että jos toimenpiteiden voimassaoloa ei jatketa, jäsenvaltioilta poistuu tehokas arvonlisäveropetosten torjuntaväline. Alakohtainen käännetyn verovelvollisuuden menettely monimutkaistaa jonkin verran sitä soveltavan jäsenvaltion arvonlisäverojärjestelmää. Tämä lisää yrityksille säännösten noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia ja veroviranomaisten hallinnollista taakkaa. Vapaaehtoista käännetyn verovelvollisuuden menettelyä koskevan äskettäisen tutkimuksen 6 mukaan käännetyn verovelvollisuuden menettely lisää yrityksille säännösten noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia 43 prosenttia. Käännetyn verovelvollisuuden menettely voi olla erityisen raskas pk-yrityksille, joilla ei useinkaan ole suuria teknisiä resursseja käännetyn verovelvollisuuden menettelyn noudattamista koskevien vaatimusten käsittelyyn. Yleistä käännetyn verovelvollisuuden menettelyä sisämarkkinoilla koskeva arviointi (myös verrattuna alakohtaiseen käännettyyn verovelvollisuuteen) on tehty tilapäisesti sovellettavaa yleisen käännetyn verovelvollisuuden mekanismia koskevaan ehdotukseen 7 liitetyssä vaikutustenarvioinnissa. Alakohtaisen käännetyn verovelvollisuuden menettelyn katsotaan olevan tehokas tilapäinen toimenpide, eikä komission tietoon ole tullut, että kohdennetulla käännetyn verovelvollisuuden menettelyllä olisi merkittäviä haitallisia seurauksia, sillä sen soveltamisala ja -aika ovat rajalliset. Alv-direktiivin 199 a ja 199 b artiklaan sisältyvät vaihtoehdot ovat olleet erittäin hyödyllisiä jäsenvaltioille tapauskohtaisesti käytettyinä tilapäisinä ja kohdistettuina toimenpiteinä ennen lopullisen järjestelmän voimaantuloa. Toimenpiteiden voimassaolon päättyminen ilman että 6 EY, 2014. 7 Ehdotus NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annetun direktiivin 2006/112/EY muuttamisesta tietyn kynnyksen ylittäviin tavaroiden luovutuksiin ja palvelujen suorituksiin tilapäisesti sovellettavan yleisen käännetyn verovelvollisuuden mekanismin osalta. COM(2016) 811 final, 21. joulukuuta 2016. Tässä ehdotuksessa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus ottaa käyttöön yleinen (eikä erityisiä aloja koskeva) kotimaisiin tavaroiden luovutuksiin ja palvelujen suorituksiin sovellettava käännetyn verovelvollisuuden mekanismi edellyttäen, että tietyt edellytykset täyttyvät. Yleisen käännetyn verovelvollisuuden mekanismin soveltamisala ja sen soveltamisen edellytykset eroavat alv-direktiivin 199 a ja 199 b artiklan edellytyksistä, joten se ei korvaisi niihin liittyviä toimenpiteitä. 10
säädetään vaihtoehtoisista ratkaisuista, voisi viime kädessä lisätä arvonlisäveropetoksia, vähentää verotuksen oikeudenmukaisuutta ja aiheuttaa valtiontulojen menetyksiä. Kun otetaan huomioon edellä esitetyt tekijät sekä se, että lopullinen arvonlisäverojärjestelmä ratkaisisi ongelman, joka aiheutuu tavaroiden yhteisöluovutuksiin liittyvästä arvonlisäverosta vapauttamisesta (jolloin asiakas saa tavarat ilman velvoitetta maksaa arvonlisäveroa luovuttajalle), sekä 199 a artiklan mukaisten toimenpiteiden että 199 b artiklan mukaisen nopean reagoinnin mekanismin voimassaolon jatkaminen olisi rajattava siihen, kunnes lopullinen järjestelmä tulee voimaan, tai uudeksi rajalliseksi määräajaksi. Jos näiden kahden toimenpiteen voimassaolo päättyisi tässä vaiheessa, jäsenvaltioiden välineet arvonlisäveropetosten torjunnassa vähenisivät tietyillä aloilla. Sen vuoksi komissio antaa vuoden 2018 toisella neljänneksellä asianmukaisen lainsäädäntöehdotuksen voimassa olevien toimenpiteiden voimassaolon jatkamisesta. 11