Saamelaiskäräjien vaalilautakunnan lausunto saamelaiskäräjistä annetun lain muuttamisesta saamelaiskäräjien täysistunnolle 1. Taustaa Toisen maailmansodan jälkeen kaksi valtion komiteaa 1 nosti esille tarpeen saamelaisten oman edustajiston synnyttämiseen, sillä saamelaisilla nähtiin olevan kulttuuriinsa liittyen ympäristössään asioita ja kysymyksiä, joiden käsittelyä varten katsottiin tarvittavan valtaväestön politiikasta erillään toimiva, saamelaisten itsensä valitsema ja hoitama hallintokoneisto. Havaittiin tarve katsoa asioita ja kehitystä saamelaisesta näkökulmasta, ei valtaväestön yleisestä yhteisestä näkökulmasta, joka oli saamelaisalueella vahvasti ja vakiintuneesti esillä suomalaisenemmistöisten kuntien kautta. Alkuperäiskansojen itsemääräämisoikeutta vahvistava saman henkinen kehitys oli yleismaailmallisesti orastava, syntyi mm. YK:n sopimuksia ja julistuksia, viimeisimpänä alkuperäiskansaoikeuksien julistus, jonka artikla 33 turvaa alkuperäiskansoille oikeuden itse määrätä jäsenistään ja identiteetistään. Erityisesti 1980-luvulla voimistunut kehitys lainsäädäntövalmisteluineen ja ILO:n alkuperäiskansasopimuksen laatimisineen johti Suomessa 1990-luvun puolivälissä saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa koskevan lainsäädännön voimaansaattamiseen, tärkeänä ja laintason säätelyä ohjaavaksi tarkoitettuna osanaan perusoikeusuudistuksen yhteydessä perustuslakiin kirjattu 17.3 saamelaisten oikeudesta alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Saamelaiskäräjät aloitti työnsä 1996 ja vaalilautakunta tehtävästään johtuen käräjien itsenäisenä - ja ainoana lain vaatimana pakollisena lautakuntana ryhtyi toimeenpanemaan vaalit joka neljäs vuosi. Samalla oli kuitenkin syntynyt, aluksi erityisesti Enontekiöllä kipinöinyt saamelaisten kielellisten ja kulttuuristen oikeuksien vahvistamista torjuva vastaliike, jonka liikkeellepanevana motivaationa oli kateus saamelaisia kohtaan ja pelko maa- ja elinkeino-oikeuksien menettämisestä ja niiden siirtymisestä saamelaisten haltuun. Saamelaiskäräjävaalien äänioikeutetut muodostivat vaaliluettelon, jonka ympärillä alkoi pian kuohua. Luettelon salassapitoa kyseenalaistettiin ja vastaliikkeen aktivistit pyrkivät pohjoisen median heitä tukien saamaan etnisen rekisterin nähtäväkseen. Täysin vastoin saamelaisia varten tarkoitetun kulttuuriitsehallinnon lähtökohtaa vastaliikkeen edustajat alkoivat hakeutua vaaliluetteloon päästäkseen väkisin sisään saamelaisten joukkoon ja turvatakseen itselleen saamelaisille tulevaisuudessa annettaviksi pelättyjä etuja ja oikeuksia. Saamelaisten vaaleilla valittavan saamelaiskäräjien tärkein tehtävä on kuitenkin edustaa vain Suomen saamelaisia eikä toimia pohjoisen pääväestön edustajana. Ensimmäinen vaaliluettelon invaasioyritys 1999 päättyi korkeimman hallinto-oikeuden (KHO) ratkaistua yli 650 valitusta linjakkaasti vaalilautakunnan päätösten ja perustelujen mukaisesti eikä vaaliluetteloon tuolloin kirjattu merkittävästi ei-saamelaisia henkilöitä. Seuraavien toimintakausien yhteydessä ei nähty ns. massahakeutumisia. Ratkaiseva linjanmuutos tapahtui 2011 kun KHO hyväksyi neljän ei-saamelaisen henkilön valitukset omintakeiseen kokonaisharkinta-apparaattiinsa tukeutuen. 2015 vaaleissa KHO 1 Saamelaisasiain komitean mietintö 1952 ja saamelaiskomitean mietintö 1973.
2 määräsi lähes sata ei-saamelaista henkilöä merkittäviksi vaaliluetteloon, vastoin saamelaiskäräjien vaalilautakunnan ja hallituksen päätöksiä. 2. Lakiesityksen keskeiset heikkoudet vaalilautakunnan näkökulmasta Lakiesityksessä on useita ongelmia, joista useampi yksinäänkin riittävät siihen, ettei esitystä voi hyväksyä kun kerran kyseessä olevan lainsäädännön tarkoituksena on parantaa nykyistä tilannetta eli korjata saamelaiskäräjistä annetun lain puutteita saamelaisten kannalta. Kokonaisuutena tarkastellen esityksen ongelmat muodostavat kestämättömän, saamelaisten itsemääräämisoikeutta huomattavasti aiempaa enemmän kaventavan pihtiotteen. Seuraavassa käydään läpi esityksen yksittäiset heikkoudet jotka siis yksittäisinäkin muodostavat aivan liian korkeita kynnyksiä esityksen hyväksymiselle. a) Ns. lappalaiskriteerin poistaminen siirtymäaika Saamelaiskäräjälain saamelaismääritelmän kiistanalaisen ja alun perin lakiin virheellisesti lipsahtaneen ns. lappalaiskriteerin poistaminen on yksittäisenä säädösmuutoksena askel oikeaan suuntaan. Poistaminen tapahtuisi kuitenkin vasta merkittävän pitkän siirtymäajan jälkeen ja vaalilautakunnan tulisi uuden lain mukaan käsitellä hakemuksia jatkuvasti. Nämä seikat tekisivät poistamisen kokonaisuuden kannalta merkityksettömäksi koska ei-saamelaisilla, lappalaiskriteeriin vetoavilla hakijoilla olisi runsaasti aikaa hakeutua ja tulla seuraavassa kohdassa käsitellyn oikaisulautakunnan toimesta merkityksi vaaliluetteloon. Saamelaiskäräjien vaaliluettelosta muodostuisi yhä enenevissä määrin luettelo jostain aivan muusta kuin saamelaisista äänioikeutetuista täysin vastoin saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa koskevan lainsäädännön (perustuslain 17.3 mukaan lukien) tarkoitusta ja lähtökohtia. Todettakoon tässä yhteydessä myös, että saamelaiskäräjälain 3 otsikon muuttaminen saamelaisesta muotoon oikeus tulla merkityksi vaaliluetteloon on juridislooginen mahdottomuus. Saamelaisia varten annetun lainsäädännön kokonaisuutta tarkastellen saamelaiskäräjälaki on nimenomaan saamelaisia varten säädetty. Asia ja uuteen esitykseen sisältyvä räikeä ristiriita käyvät selväksi jo saamelaiskäräjälain 1 :stä, jonka mukaan [s]aamelaisilla alkuperäiskansana on saamelaisten kotiseutualueella omaa kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin tässä laissa ja muualla laissa säädetään. Tähän itsehallintoon kuuluvia tehtäviä varten saamelaiset valitsevat vaaleilla keskuudestaan saamelaiskäräjät. Laissa tarkoitettu joukko on siten kautta linjan saamelaiset alkuperäiskansana, ei epämääräiseksi jäävä äänioikeutettujen joukko. Esityksen mukaista otsikon muutosta on mahdotonta hyväksyä eivätkä esityksessä esitetyt perustelut muuta tätä tosiseikkaa. b) Oikaisulautakunta Voimassaolevan lain mukaan vaalilautakunnan vaaliluettelohakemuksia koskevista päätöksistä voidaan vaatia oikaisua vaalilautakunnalta, jonka jälkeen oikaisua on edelleen mahdollista vaatia saamelaiskäräjien hallitukselta. Hallituksen päätöksistä voi valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Käsillä olevan esityksen mukaan muutoksenhaku muuttuisi merkittävästi kaventaen saamelaisten sanavaltaa heille itselleen vaalilautakunnan arvion mukaan kaikkein merkittävimmässä asiassa eli alkuperäiskansajulistuksen 33
3 artiklan mukaisessa oikeudessa itse arvioida ja päättää siitä, ketkä yksilöt omaan kansaan kuuluvat. Esityksen mukaan oikaisua vaalilautakunnan päätöksistä ei voisi enää vaatia normaalin hallinto-oikeudellisen menettelyn (oikaisua haetaan aina päätöksen tehneeltä elimeltä itseltään, vasta sen jälkeen voidaan valittaa muulle taholle) mukaisesti vaalilautakunnalta itseltään vaan saamelaiskäräjien sisään istutettavalta implantilta, oikaisulautakunnalta, joka olisi esityksen mukaan osa saamelaiskäräjien organisaatiota mutta ei olisi saamelaisten itsensä asetettavissa eikä kontrolloitavissa. Oikaisulautakunnan ratkaisuista voisi edelleen valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Siis verraten: voimassaolevan lain mukaan saamelaisten itsensä hallussa olisi kolme ensimmäistä yhteensä neljästä (1. vaalilautakunnan hakemusta koskeva päätös, 2. vaalilautakunnan päätös oikaisuvaatimukseen, 3. saamelaiskäräjien hallituksen päätös oikaisuvaatimukseen ja 4. KHO:n päätös valitukseen) asiankäsittelyvaiheesta esityksen mukaisen uudistetun lain mukaan saamelaisten ratkaisuvalta omassa asiassaan rajoittuisi yhteen ainoaan vaiheeseen, vaalilautakunnan ensivaiheen päätöksentekoon. Tilanne olisi saamelaisten itsemääräämisoikeuden kannalta täysin kestämätön. c) KHO viimeisenä muutoksenhakuasteena katsoo, että edellä kuvattujen säädösmuutosten sijaan olennaisinta saamelaiskäräjälakia uudistettaessa olisi poistaa laista mahdollisuus valittaa saamelaiskäräjien (vaalilautakunta + hallitus) vaaliluetteloon merkitsemistä koskevista päätöksistä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Vuoden 2011 ja varsinkin vuoden 2015 KHO:n ratkaisut po. asiassa ovat tehneet tilanteesta kestämättömän. Saamelaisten vaaliluetteloon on KHO:n linjausten vuoksi tullut merkityksi yhä runsaammin ei-saamelaisia henkilöitä. YK:n rotusyrjinnän poistamista käsittelevä komitea (CERD) on vuonna 2017 uusinut Suomelle kohdistamansa suositukset ja jälleen painottanut, että kun sopimusvaltio määrittelee, kenellä on äänioikeus saamelaiskäräjien vaaleissa, se antaa asianmukaisen painoarvon saamelaisten itsemääräämisoikeudelle, joka liittyy heidän asemaansa Suomessa, heidän oikeudelleen määrätä omasta jäsenyydestään ja oikeudelleen siihen, ettei heitä pakkosulauteta. CERD:n aiemmat suositukset vuodelta 2012 olivat voimassa KHO:n ratkaistessa vuoden 2015 vaaliluettelovalitukset mutta KHO ei ottanut suosituksia huomioon. 2015 ratkaisut ovat syy sille, että KHO ja Suomi joutuivat uusittujen suositusten myötä jälleen kansainvälisessä tarkastelussa ikävään valoon. Siitä että KHO ottaisi suositusten suuntaviivat noudatettavikseen seuraavien vaaliluettelohakemuksia koskevien valitusten ratkaisujensa yhteydessä ei ole mitään takeita. Siksi ainoa tapa korjata asiantila on antaa saamelaisten itse päättää kansaansa kuulumisesta alkuperäiskansalle kuuluvan itsemääräämisoikeuden mukaisesti, ilman enemmistöyhteiskunnan väliintuloa tai varsinkaan viimeistä ratkaisuvaltaa saamelaisten omassa, koko kansan olemassaolon kannalta tärkeimmässä asiassa. Lakiesityksessä KHO säilyisi edelleen viimeisenä muutoksenhakuasteena mitä järjestelyä vaalilautakunta ei voi hyväksyä. Paradoksaalisesti asiantilaa heikennettäisiin esityksessä edellä mainitun oikaisulautakunnan myötä yhä entisestään. d) Rikosoikeuteen liittyvät seikat Lakiesityksen mukaan saamelaiskäräjien toimielinten jäsenet sekä henkilöstö olisivat rikosoikeudellisessa virkavastuussa toimistaan. Esityksen hämmästyttävän heikkoa tasoa lainsäädäntöteknisessä mielessä
4 kuvastaa hyvin se, ettei virkavastuun säätämistä perustella tosiasiallisesti mitenkään. Esityksen mukaan [nykytilaa] on pidettävä puutteena. Lainsäädäntöä on aiheellista täydentää saamelaiskäräjien jäsenten ja sen toimielimissä toimivien henkilöiden sekä saamelaiskäräjien palveluksessa olevien henkilöiden rikosoikeudellisesta virkavastuusta. katsoo, että nykyisessä assimilaatiopaineisessa tilanteessa esityksen mukainen rikosoikeudellinen virkavastuu olisi omiaan toimimaan osana saamelaisten itsemääräämisoikeutta rajoittavana sanktiouhan luovana elementtinä. Saamelaisten tulisi pystyä torjumaan ei-saamelaisten henkilöiden merkityksi tuleminen vaaliluetteloon, joka edellyttää olosuhteita tehdä itsenäisiä ja itsemääräämisoikeuden edellyttämiä ja sitä turvaavia päätöksiä. Virkavastuusta ei ole nähtävissä minkäänlaista hyötyä (sellaista ei väitetä lakiesityksen olemattomissa perusteluissakaan) mutta se on nähtävissä jopa merkittävänä heikennyksenä. haluaa kiinnittää erityistä huomiota siihen, että esitykseen ei sisälly lainkaan rikosoikeudellisia suojakeinoja saamelaiskäräjien toiminnan tueksi. Ainakin vaaliluetteloon liittyvien hakemusten ja oikaisuvaatimusten käsittelyvaiheissa saamelaiskäräjien hallituksen ja vaalilautakunnan asema viranomaisena tulisi säätää rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen edellyttämällä tavalla riittävän selkeästi siten, että rikoslain 16 luvun 8 :n (väärän todistuksen antaminen viranomaiselle) tulisi sovellettavaksi. on erityisesti 2015 vaalien yhteydessä havainnut, että vaaliluettelohakemusten ja oikaisuvaatimusten liitteinä esitetään valheellisia todistuksia esimerkiksi hakijan tai hänen sukulaistensa saamenkielisyydestä. Asiantilaa on pidettävä merkittävänä ongelmana ja sen korjaamisen puuttuminen lakiesityksestä on hämmästyttävää varsinkin kun esitys sisältää vastakkaiseen suuntaan eli saamelaisten kannalta kielteisesti vaikuttavan virkavastuun säätämisen identiteettiä koskevassa asiassa. Etniselle identiteetille ei ole mahdollista esittää asiakirjapohjaisia kriteereitä. Tämä oli selvää jo silloin kun ns. lappalaiskriteeri poistettiin lakiehdotuksesta. Virkavastuun soveltaminen etniseen ryhmän jäsenyyttä ja identiteettiä koskevassa asiassa on mahdotonta ja voi johtaa pitkiin ja turhiin oikeusjuttuihin. 3. Muita huomioita Lakiesityksen mukaan [s]aamelaisten oikeutta alkuperäiskansana itse määrittää, kuka on saamelainen, eli niin sanottua ryhmäidentifikaatiota ehdotetaan vahvistettavaksi laajentamalla vaalilautakunnan kokoonpanoa. toteaa, että esitetty muotoilu on käsittämätön. Vaalilautakunnan kokoonpanon laajentaminen ei vahvista saamelaisten oikeutta itse määrittää kansansa jäseniä sen tekisi vain ei-saamelaisten elinten (KHO, esitetty oikaisulautakunta) poistaminen muutoksenhakujärjestelmästä. Saamelaiskäräjälain 9 :n (neuvotteluvelvoite) uudelleen muotoileminen (otsikoksi tulisi yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoite) ei muuta oikeustilaa voimassaolevaan lakiin verraten. Esitetty uusi muotoilu ei sisällä muille tahoille (viranomaisille ja muille julkista hallintotehtävää hoitaville) minkäänlaista velvoitetta ottaa saamelaiskäräjien kantaa tosiasiallisesti huomioon. Esityksen sanamuodon mukaisesti yhteisymmärryksen tai suostumuksen saavuttamiseen ainoastaan pyrittäisiin. Kaiken kaikkiaan käsillä oleva esitys uudistetuksi saamelaiskäräjälaiksi ei sisällä saamelaisten oikeuksien kannalta yhtään aidosti merkittävää parannusta ns. lappalaiskriteerin poistamista lukuun ottamatta, mutta tämäkin parannus jää toteutumatta siirtymäsäännöksen
5 ja välittömästi lain voimaantultua nimitettävän oikaisulautakunnan vuoksi. Sen sijaan vakavia ja erityisesti itsemääräämisoikeutta rajoittavia heikennyksiä on useita. 4. Lopuksi Voimassa oleva laki (L saamelaiskäräjistä 17.7.1995) on heikko: siinä on useita teknisiä puutteita ja esimerkiksi vaalien toimeenpanoon liittyviä ongelmia mutta merkittävin epäkohta on saamelaisille alkuperäiskansana kuuluvan itsemääräämisoikeuden toteutumattomuus. Lain saamelaismääritelmä lappalaiskriteereineen on liian väljä ja yhdessä korkeimman hallinto-oikeuden tulkintalinjan kanssa se on johtanut siihen, että yhä suurempi määrä ei-saamelaisia henkilöitä on tullut merkityksi vaaliluetteloon KHO:n toimesta ja vastoin vaalilautakunnan tahtoa. Lain mukaan KHO toimii vaaliluetteloon merkitsemisasiassa viimeisenä valitusasteena ja juuri tämä seikka rajuimmin rikkoo saamelaisten itsemääräämisoikeutta. Heikkouksistaan huolimatta vanha laki on kuitenkin tuttu: vaalilautakunta on toimeenpannut saamelaiskäräjien vaalit sen mukaisesti useita kertoja ja sen mekanismit tunnetaan. Lisäksi on havaittava 2015 vaalien hakemus- ja oikaisuvaatimuskäsittelyihin verrattuna eräs uusi vahvuus saamelaisten itsemääräämisoikeuden kannalta jos vanha laki säilyisi voimassa: aiemmin mainitut YK:n rotusyrjinnän poistamista käsittelevän komitean, CERD:n uusitut Suomelle kohdistamat suositukset. Vaalilautakunnalla oli vuoden 2015 saamelaiskäräjävaaleissa käytettävissään ratkaisujensa perusteluissa vain CERD:n vanhemmat vuoden 2012 suositukset. Sillä seikalla, että CERD on uudistanut suhteellisen jyrkästi KHO:a kritisoivat suosituksena pitäisi olla merkitystä KHO:n ratkaisulinjaa ohjaavana kansainvälisoikeudellisena oikeusohjeena. Saamelaiskäräjien vaalilautakunta katsoo, että nyt tarkasteltavana oleva esitys uudistetuksi laiksi saamelaiskäräjistä on saamelaisten oikeussuojan kannalta niin heikko ja merkittävästi voimassaolevaa lakia ongelmallisempi, että sitä on mahdotonta hyväksyä.