Digitaalse dokumendihalduse korraldus riigihalduses

Digitaalse dokumendihalduse korraldus riigihalduses Tellija Versioon Riigikontroll 2 Vastutav täitja E-Riigi Akadeemia Kuupäev 04072007

Sisukord Peamised järeldused... 4 1 Sissejuhatus... 6 2 Valdkonna arengutrendid... 9 Valdkonnast... 9 Dokumendihalduse kui valdkonna areng... 9 3 Dokumendihalduse korralduse arengu detailanalüüs... 13 Koordineerimise etapid... 13 Etapp 1: Väljakutse... 13 Etapp 2: Vastus... 17 Etapp 3. Adaptatsioon... 23 4 Eesmärkide saavutamiseks kulunud ressursid... 29 5 Ülevaade dokumendihalduse IKT vahendite arengust... 31 Infotehnoloogia kasutamine... 31 Arvutitöökohad ja nende vajadus riigiasutustes... 31 Informaatikaspetsialistid riigiasutustes... 32 Töökohaarvutid... 32 Tarkvara kasutamine... 32 Järeldus... 33 Probleemid... 33 5.1 Dokumendihaldustarkvarad ja -tooted... 33 Tooted... 33 Tootjate seisukohad... 34 Rahulolu riigi tegutsemisega, hinnang sellele ja ootused... 35 Rahulolu tellijatega, nende kompetents ning raskused kliendi ootuste rahuldamisel... 35 Oma toote ja valdkonna tulevik... 36 6 Digitaalse asjaajamise arendamine asutustes... 38 Sisemised arengutegurid... 38 Välised mõjutegurid... 39 7 Hinnang Eesti olukorrale rahvusvahelises kontekstis... 51 Rahvusvahelise konteksti määratlemine... 51 Poliitiline ja strateegiline juhtimine... 53 Koordineerivad ja organisatsioonilised mudelid... 54 Õiguslik regulatsioon ja juhised... 56 Finantseerimine... 57 Ühilduvus ja standardid... 57 Tehnoloogia... 59 Kokkuvõte: Hinnang Eesti olukorrale rahvusvahelises kontekstis... 60 8 Hinnang mudelile... 61 Mis iseloomustab digitaalse asjaajamise arengumudelit Eestis 2000 2006? 61 Kas tegemist on tõhusa arengumudeliga?... 61 Mis on selle arengumudeli peamised probleemid?... 62 Arenguvisiooni puudumine... 62 Valdkonna nõrk koordineerimine... 63 Finantsskeemi puudumine... 63 Liigne keskendumine keskasutustele... 64 Kommunikatsiooni puudus tehnoloogia tarnijatega... 65 2

Rakendusetapi tõrgete põhjus - juhendmaterjalide puudumine... 65 Digitaalse arhiveerimise nõuete ebaselgus... 66 9 Alternatiivsed arengumudelid... 67 Ühtne EDHS kõigile asutustele... 67 Keskse dokumendibüroo loomine... 68 Loobumine digitaalse dokumendihalduse koordineerimisest... 68 Koordineerimise erinevad mudelid... 68 Koordineerimise üleandmine loodavale avaliku halduse ja regionaalhalduse ministeeriumile... 70 10 Soovitused edasiseks tegevuseks... 71 Lisad:... 73 3

Peamised järeldused E-Riigi Akadeemia uuris Riigikontrolli ülesandel, mis on takistanud Eesti riigihalduses ulatusliku asutustevahelise paberivaba dokumendivahetuse käivitamist. Töö tulemusena valmis alljärgnev põhjalik ekspertanalüüs, mis analüüsib kujunenud olukorda ning pakub välja lahendusteid. Järgnevalt on toodud kokkuvõtlik loend põhilistest probleemidest ja võimalikest lahendustest, mis ei ole reastatud tähtsuse järjekorras. Peamised probleemid on järgmised: 1. Eesti riigihalduse digitaalne asjaajamine on arenenud orgaanilise ehk evolutsioonilise arengumudeli järgi. Areng on toimunud eelkõige asutuste sisemise arengu tulemusena ja seda on kiirendanud välised tegurid nagu kasutatavate tehnoloogiliste vahendite areng ja asutusteülesed arendusprojektid. 2. Digitaalne dokumendihaldus on edukalt juurutatud ministeeriumites, keskasutustes ja suuremates omavalitsustes, väiksemates asutustes ja omavalitsustes on digitaalse dokumendihalduse kasutuselevõtt algstaadiumis. 3. Digitaalne asutustevaheline dokumendivahetus on algstaadiumis. Digitaalallkirjal põhinev dokumendivahetus ei ole olulisel määral käivitunud, digitaalse dokumendivahetuskeskuse projekt on juurutusstaadiumis. 4. Valdkonna arenguks puudub tugev visioon. 5. Valdkonna juhtimine on nõrk. Juhtimismeetodina kasutatakse koordineerimist, aktiivseid meetodeid nagu eestvedamine ei kasutata. Puudub võimalus juhtida ressursside kaudu. 6. Õiguskeskkond ei sea nõudeid digitaalse asjaajamise kasutusele võtmiseks, õiguslik regulatsioon on nõrk ja kohati korrastamata. 7. Peaaegu täielikult puuduvad kvaliteetsed juhendmaterjalid nii digitaalse asjaajamise põhimõtete osas kui ka kasutusele võtmise toetamiseks. 8. Puudub partnerlus ja laialdane dialoog tehnoloogia tarnijatega, mis võimaldaks senisest kiiremini kasutusele võtta klientide ootustele vastavad tehnoloogilised lahendused. 9. Puudub kõiki asjaosalisi motiveeriv finantsskeem asutusteüleste paberivaba asjaajamise projektide rakendamiseks. 10. Domineerib asutuse sisevajadustest lähtuv vaatenurk. Kodanike, ettevõtjate ja teiste klientide vajadused on jäänud tagaplaanile. 11. Keskselt on koordineerida püütud keskasutuste tegevust, väiksemad asutused ja kohaliku omavalitsuse asutused on jäetud oma probleemidega üksi. 12. Digitaalse arhiveerimise nõuded on ebaselged, mis tihti põhjustab paralleelse paberasjaajamise säilitamise ning ebakindluse digitaalsete dokumentide säilimise suhtes. 4

Võimalikud lahendused on järgmised: 1. Dokumendihalduse arengu järjekindel eestvedamine ja taganttõukamine, sh visiooni loomine ja dokumendihalduse arengusuundade määratlemine; Riigikantselei või mõne teise asutuse avaliku sektori kui terviku digitaalse dokumendihalduse arengu eest vastutavaks määramine; konkreetsete kohustuste, tähtaegade ja eesmärkide seadmine, mille täitmist asutustelt oodatakse; asutuste parem juhendamine nende eesmärkide täitmisel. 2. Asutusteüleste, kogu riigihaldust haaravate kokkulepete saavutamine koosvõime tagamiseks, asutustevahelise digitaalse asjaajamise ja e-teenuste vahendite loomiseks. Dokumendihalduse arengu kontekstis tähendab see esmajärjekorras metaandmete, dokumendi vormielementide ja tööprotsessi kirjeldustes kokku leppimist, mis teevad võimalikuks mitmeid asutusi hõlmavad digitaalsed tööprotsessid. 3. Juhendmaterjalide koostamine, mis seletavad elektroonilise dokumendihalduse olemust ja juhendavad digitaalse asjaajamise rakendamist. 4. Selge tööjaotus, rahastamisskeem ja paindlikumad võimalused arendustööde rahastamiseks. Rahastamisskeemis tuleb ette näha senisest suurema toetuse võimalus väiksematele asutustele ja kohaliku omavalitsuse asutuste ühistegevusele. 5. Pidev dialoog tehnoloogia tarnijatega riigi vajaduste ja tehnoloogia võimaluste selgitamiseks. 6. Paljusid asutusi hõlmavate arenduste ühine tellimine elektrooniliste dokumendihaldussüsteemide tarnijatelt, mis võimaldab oluliselt säästa raha ja inimressurssi. 7. Elektroonilise dokumendihalduse ja digitaalse arhiveerimise nõuete ühtlustamine, mis tagab dokumentide säilimise kogu nende elukäigu jooksul. Otstarbekas on Rahvusarhiivi ja Riigikantselei koostöös välja töötada ühiseid juhiseid asutuste jaoks, mis käsitleksid dokumendi- ja arhiivihaldust tervikuna. 8. Dokumendihaldust puudutavate Eesti standardite muutmine kõigile vabalt ja tasuta kättesaadavateks dokumentideks. 9. Õigusliku regulatsiooni korrastamine, mille toel asutuste dokumendihaldus ja asjaajamine toimivad. 10. Õigusaktides elektrooniliste teenuste osutamise nõuete kehtestamine. 11. Kompetentsi- ja koolituskeskuse arendamine, mis tagaks metoodilise ja koolitustoetuse asutustele. 5

1 Sissejuhatus Ekspertanalüüs on valminud Riigikontrolli lähteülesande alusel, millega püstitati järgmised eesmärgid: Selgitada välja põhjused, mis on takistanud Eesti riigihalduses ulatusliku asutustevahelise paberivaba dokumendivahetuse käivitumist ning millest on tingitud digitaalse asjaajamise tänane arengutase. Hinnata, millised on nende viivituste tagajärjed Eesti avalikule haldusele. Leida võimalikud lahendused, mida peaks olukorra parandamiseks rakendama. Digitaalne asjaajamine on mõistena laiem kui digitaalne dokumendihaldus ja kirjeldab üht riigiasutuste toimimiseks olulist tugifunktsiooni. Analüüsi valdkonnaks on digitaalne asjaajamine riigihalduses ja digitaalse dokumendihalduse roll selle funktsiooni täitmisel. Käesoleva analüüsi eelduseks on, et valdkonna areng toimub mitme mõjuri tulemusena. Sisemised arengud: o asutuste sisemised vajadused arenevad; o dokumendihaldus tervikuna areneb ja muutub. Välised arengud: o tehnoloogia areneb ja muutub, tekivad uued võimalused ja nõuded; o regulatiivne keskkond areneb eelkõige õigusaktid ja standardid; o asutusteülesed ja vahelised arendusprojektid, mis loovad uusi võimalusi digitaalse asjaajamise ja e-teenuste pakkumiseks ning mis seavad uusi nõudeid asutusesisesele töökorraldusele; o e-valitsemise areng üldisemalt, vajadus riigi kui terviku koosvõimelise toimimise järele, elanike ja ettevõtete valmisolek kasutada enam e- teenuseid; o e-demokraatia areng, ootused suuremale läbipaistvusele ja kodanike kaasamisele. Mõjureid on kindlasti veel alates poliitilistest prioriteetidest või riiklikult seatud eelistustest kuni majandusliku kokkuhoiu saavutamise vajaduseni välja. Peamine eeldus, millest lähtudes arengut ja selle tempot saab hinnata, on vajadus teha oma tööd tõhusamalt, korraldades paremini asutuse tööd. Teise olulise komponendina lisandub vajadus teenindada paremini oma asutuse kliente: elanikke, ettevõtjaid ja teisi asutusi. Need on peamised põhjused, miks asutus peaks oma dokumendihaldust arendama. Sisemine vajadus elektroonilist dokumendihaldust arendada tekib asutuses seetõttu, et asutus kas loob ise või saab digitaaldokumente. Nende haldamiseks dokumendihalduse reeglite järgi on vaja läbimõeldud elektroonilise dokumendihalduse lahendust. Seega tekib digitaalse asjaajamise rakendamise vajadus nii asutuse soovist oma tööd 6

tõhusamalt teha kui välisest survest, et asutus osaleks mingite kindlate e-teenuste pakkumises või üleriiklike infosüsteemide (nt eõigus, eesitamine, dokumendivahetuskeskus jt) töös. Seadsime tööd tehes eesmärgiks vaadata asutuste sisemiste ja väliste tegurite koosmõju elektroonilise dokumendihalduse ja digitaalse asjaajamise arendamisel, samuti analüüsida organisatsioonilisi küsimusi, vajadusi ja võimalusi. Statistilisi üldistusi töö ei sisalda. Töös on analüüsitud dokumendihalduse arengu ajalugu, et mõista tänaste probleemide ajaloolisi juuri. Välja on toodud olulisemad väljakutsed ning nende võimalikud lahendusmeetmed. Töö korraldus Lähteülesandes püstitatud uurimisülesande täitmiseks töötati läbi valdkonna arengudokumendid, nende täitmise aruanded, varasemad uuringud, riigikontrolli auditid, standardid ja muud infoallikad. Kirjalike materjalide põhjal püstitatud teeside kontrollimiseks viidi läbi rida intervjuusid. Dokumendihalduse koordineerimise arengut on käsitletud kronoloogilises järgnevuses. Kuna elektroonilise dokumendihalduse juurutamine on seotud paljude erinevate kuludega (litsentsid, koolitus, arendus- ja juurutustegevus), siis on kulutuste pool välja toodud seal, kus on olemas piisavalt andmeid järelduste tegemiseks. Ammendavat ülevaadet kõigi ressursside kasutamisest ei olnud võimalik koostada. Olukorra paremaks mõistmiseks viisime läbi süvaintervjuud Riigikantselei, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi, Haridusministeeriumi, Siseministeeriumi, Tallinna ja Tartu Linnavalitsustega. Tehnoloogilise arengu olulisuse tõttu viidi läbi intervjuud ka tehnoloogia tarnijatega, Microlink, IBM Eesti ja Interinx. Projekti juhtis ega juhatuse liige Arvo Ott. Projekti on kaasatud ekspertidena Veiko Berendsen (Arhiivikeskuse AS), Raivo Ruusalepp (Eesti Äriarhiivi OÜ) ja Aune Visnapuu (Tartu Linnakantselei). Projekti nõustas ega endine programmidirektor Hannes Astok. Analüüsi läbiviimisel ja lõpparuande koostamisel on jälgitud, et uuringu läbiviijad oleksid erapooletud uuringu küsimustes. Arvo Ott, E-Riigi Akadeemia SA juhatuse liige Tallinn, 4. juuli 2007 7

Lühendite seletus: IKT - info- ja kommunikatsioonitehnoloogia AAA asjaajamise ja arhiivinduse arengukava EDHS elektrooniline dokumendihaldussüsteem RK DHO Riigikantselei dokumendihalduse osakond RISO Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi riigi infosüsteemide osakond RIA Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi hallatav riigiasutus Riigi Infosüsteemide Arenduskeskus DVK dokumendivahetuskeskus DHP valitsusasutuste dokumendihalduse programm 8

2 Valdkonna arengutrendid V ALDKONNAST Elektroonilist dokumendihaldust on käesolevas tekstis mõistetud kui lihtsat tarkvaraliste vahendite kasutamist asutuse dokumentide elukäigu etappide automatiseerimiseks. Digitaalne asjaajamine on asutuse tööprotsessi (ja infovoogude) toetamine tarkvara abil. Digitaalse asjaajamise aluseks on elektrooniline dokumendihaldus. Elektroonilise dokumendihalduse loomise aluseks on arusaam dokumendihaldusest kui asutuse tugiteenusest (sarnane nt raamatupidamisele, personalihaldusele), mis koosneb teatud kindlast hulgast toimingutest (tüüpilised dokumendi elukäigu jooksul tehtavad toimingud) ja mida on võimalik automatiseerida. Dokumendihaldus on universaalne ja ei sõltu organisatsiooni tüübist, vajadus dokumente hallata kindlal viisil on kõigil organisatsioonidel ja tuleneb dokumendi omadustest (dokument luuakse millegi tõendamiseks), mitte organisatsiooni tüübist. Dokumendihaldussüsteem on sarnane mistahes teisele infosüsteemile, millega toetatakse mingit tööprotsessi. Asjaajamine on igas asutuses erinev ja sõltub asutuse eesmärgist, funktsioonidest, struktuurist, töökorraldusest ja kasutatavatest vahenditest. Elektroonilise dokumendihalduse süsteemid võimaldavad enamasti teostada lihtsamaid digitaalse asjaajamise toiminguid, kuid nende juurutamine ja seadistamine on igas asutuses eraldi tehtav töö. Eesti õigusruumis ei ole olemas ei elektroonilise dokumendihalduse ega digitaalse asjaajamise definitsiooni, kuid neid võib eristada selliselt: Elektrooniline dokumendihaldus on nii paber- kui digitaaldokumentide haldamine elektrooniliste vahendite abil. Digitaalne asjaajamine on digitaaldokumentide haldamine ja menetlemine. Selline jaotus on lihtsustatud, kuid käesoleva töö eesmärgi jaoks piisav. D OKUMENDIHALDUSE KUI VALDKONNA ARENG Vaadeldava ajaperioodi (2000 2006) jooksul on toimunud muutusi ka arusaamises dokumendihaldusest: terminoloogia täienemine ja rolli laiaulatuslikum käsitlemine. Need muudatused on Eestisse jõudnud peaasjalikult standardite ja teiste riikide uurimistööde tõlgete kaudu. Elektroonilise dokumendihalduse rakendamise kontekstis on rahvusvaheliselt uuritud ja uusi määratlusi välja pakutud järgmiste mõistete jaoks: Asi lahendamisel olev küsimus, mida organisatsioon dokumenteerib, sh peab kirjavahetust (kirjavahetuses moodustavad asja kiri ja vastuskiri koos nende juurde kuuluvate lisadega; toimikutest koosnevates sarjades on asjad toimikud). Asjaajamine toimingud ja tegevus küsimuste lahendamiseks, sh tegevused dokumentidega (posti vastuvõtmine, edastamine, kooskõlastamine jne). 9

(Dokumendi) autentsus dokumendi omadus, mille puhul saab kindlaks teha järgmist: a) dokument on just see, mis ta on mõeldud olema; b) dokumendi loojaks või saatjaks on isik, kes pidi selle looma või saatma; c) dokument on loodud või saadetud ajal, mil see pidi loodama või saadetama. Digitaaldokument dokument, mis on salvestatud digitaalselt. Dokumendimall dokumendi näidisvormingu järgi kujundatud fail või veebivorm, mis dokumenteerimisel täidetakse sisulise informatsiooniga (MS Wordis on digitaalsed dokumendimallid.dot failid). Dokumendihaldus halduse ala, mis tegeleb dokumentide loomise, saamise, alalhoidmise, kasutamise ning eraldamise tõhusa ja süstemaatilise ohjega, sh organisatsiooni tegevust ja toiminguid kajastava tõestusmaterjali ja informatsiooni dokumendisüsteemi hõlmamise ning dokumentidena alalhoidmisega. Dokumendihaldussüsteem dokumendisüsteemi realisatsioon, milles kasutatakse dokumendihaldustarkvara ja/või paberdokumentide korraldussüsteemi (kiirköitjad, kartoteegid jms). Dokumendihaldustarkvara infotöötluse tarkvara dokumendisüsteemis olevate andmete (dokumentide ja nende metaandmete) käitlemiseks. Dokumendiregister avaliku teabe seaduses toodud dokumendiliikide registrite või dokumentide loetelu koondnimetus (vrd: register). Dokumendiringlus dokumentide liikumine asjaajamise/töövoo käigus. Dokumendisüsteem infosüsteem, millega hõlmatakse ja hallatakse dokumente ning võimaldatakse neile pidev juurdepääs. Dokumendi elukäik kontseptsioon, mis hõlmab a) ajalist kestust dokumendi loomisest või saamisest selle hävitamise või arhiiviasutusse andmiseni ning b) dokumendihalduse toiminguid selle aja kestel. Dokument mis tahes teabekandjale jäädvustatud teave, mis on loodud või saadud asutuse või isiku tegevuse käigus ning mille sisu, vorm ja struktuur on küllaldane faktide või tegevuse tõestamiseks. E-kiri üksikisikule või organisatsioonile e-posti kaudu adresseeritud ja lähetatud dokument. E-post kirjavahetus arvutivõrgus. Elektrooniline dokumendihaldussüsteem dokumendihaldussüsteemi riist- ja tarkvara ning organisatsioonilised vahendid, milles on dokumendisüsteem realiseeritud. Esitusvorm dokumendi konkreetne vaade arvutiekraanil ja/või paberkandjal. Hõlmamine dokumendi seostamine asutuse tegevuskontekstiga, määrates sellele koha dokumendisüsteemis kas a) seostades dokument liigitusskeemiga või b) salvestades ja suunates see dokumendiringlusesse. Infosüsteem informatsiooni andev ja jaotav infotöötlussüsteem koos juurdekuuluvate organisatsiooniliste ressurssidega, sh inim-, tehniliste ja rahaliste ressurssidega. (Märkus: infosüsteem ja infotehnoloogiline süsteem pole sünonüümid.) 10

Infotöötlussüsteem (ehk infotehnoloogiline süsteem või IT-süsteem) arvutid, võrgujm seadmed, mis töötlevad andmeid ja informatsiooni. (Dokumendi) kasutatavus tunnused, et dokumendi asukoht kindlaks teha ning dokument sealt kätte saada, seda esitada ja tõlgendada. Manus e-kirja lisana saadetav fail. Näidisvorming dokumendi elementide paigutus ja kujundus mallil või plangil. Register dokumendisüsteemi osa, milles dokumendid on seotud ainuidentifikaatoritega, st dokumendid on registreerimisel järjestiku nummerdatud. Registrid luuakse dokumendiliikidele (kirjavahetuseregister, lepingute register) või sarjadele (käskkirjad, protokollid) (vrd: dokumendiregister). Registreerimine dokumendile selle hõlmamisel viida (ainuidentifikaatori) andmine: a) registrinumbri andmine; b) seostamine liigitusüksusega ja sarja tähise andmine. Roll nimetus, mida isik kannab, täites ülesannet, mis ei peegeldu tema ametinimetuses. Seosviit sissetulnud kirja kuupäev ja viit. (Dokumendi) terviklus dokumendi omadus, mis näitab, et dokument on täielik ja seda ei ole muudetud. (Dokumendi) usaldusväärsus dokumendi omadus, mis näitab, et dokumendi sisu võib usaldada kui tõestatavate toimingute, tegevuse või faktide täielikku ja täpset esitust ning millele võib toetuda järgnevate toimingute või tegevuse käigus. Viit kirjale või asjale registreerimisel antud tähistus, mis osutab selle kohale dokumendisüsteemis ning koosneb sarja tähisest ja dokumendi registrinumbrist. Nende mõistete uute definitsioonide kaudu ja rahvusvaheliste eeskujude najal on dokumendihalduse ja elektroonilise dokumendihalduse tähendus arenenud ka Eestis. Selle mõju asutustele võib pidada kaudseks (n-ö märkamatu mõjutegur), kuid kahtlemata on terminoloogia uuenemine mõju avaldanud kogu valdkonna arengule. Elektroonilised vahendid ja vormingud on muutnud ka dokumendi ja selle kohta loodavate metaandmete vahekorda. Paberdokumendi kohta luuakse metaandmed alati eraldi ja neid hallatakse samuti eraldi registri, loetelu, nimistu ja kataloogina. Digitaaldokumentide kohta võib teatud tingimustel luua vähem metaandmeid ja neid metaandmeid ei pea tingimata hoidma ja haldama dokumendist eraldi. Erinevad failivormingud (nt TIFF, PDF, XML) võimaldavad dokumendi sisu ja konteksti kirjeldada otse dokumendi sees ning teostada otsinguid nii dokumendi sisus kui selle metaandmetes ühe korraga. Dokumendi ja selle metaandmete loomine, haldamine, kasutamine ja hoidmine ühe konteinerina võimaldab luua uut tüüpi elektroonilise dokumendihalduse vahendeid, mis ei põhine otseselt dokumendiregistri andmebaasil, vaid on sisuliselt mistahes digitaalsete objektide hoidlad. Samuti võimaldavad sellised vormingud lihtsustada dokumentide loomist ja registreerimist ning nende tervikluse jälgimist, mis annab võimaluse optimeerida asjaajamisprotsesse nii asutuste sees kui asutuste vahel ning samuti ka dokumentide pikaajalist säilitamist. Neid uusi võimalusi on Eestis alles asutud uurima ja nende mõju asutuste tööle ei ole veel kuigi suur, kuid see on kasvamas tänu asutustevaheliste teenuste, sh DVK, rakendamisele. 11

Asutuste sisemiste vajaduste ja töökorralduse areng on olnud peamine motivaator digitaalse asjaajamise arendamisel ja kogu valdkonna orgaanilise arengumudeli alus. Dokumendihalduse kui valdkonna arenemine ja selle sisukamad käsitlused on loonud soodsa fooni elektroonilise dokumendihalduse vajaduste ja olemuse määratlemiseks. 12

3 Dokumendihalduse korralduse arengu detailanalüüs Analüüs on tehtud ajaloolis-loogilist meetodit kasutades, vaadeldes nähtusi nende järgnevuses ning põhjuslikus seoses. 1 Koordineerimise etapid Elektroonilise dokumendihalduse koordineerimise arengu Eestis võib jagada kolme suuremasse etappi. Esimene etapp algas 1990. aastate keskel ja kestis aastani 2000. Teine etapp on DHP (valitsusasutuste dokumendihalduse programm) ajajärk 2000 2002. Kolmas ajajärk algas Riigikantselei dokumendihalduse osakonna loomisega aastal 2003. Kuigi jaotus on tehtud organisatsioonilise vormi alusel, kajastub selles valdkonna sisuline areng. Esimeses etapis elektroonilise dokumendihalduse areng algas, üha kiirenes ja laienes, kuid seda tegevust toetavat organisatsiooni ei loodud.. Institutsionaalselt loodi sel ajal IT koordineerimisstruktuur (RISO ja Informaatikakeskus) ning Rahvusarhiiv (1998). Teises etapis loodi RISO juures valitsusasutuste dokumendihaldusprogramm (DHP), mis püüdis tegevust koondada, koordineerida ja eest vedada. Samasse aega langes ka üleriiklik katse teostada haldusreform, mis poleks ainult haldusterritoriaalne reform. Sel ajal võeti asutustes kasutusele enamik käesoleva ajani kasutuses olevaid dokumendihaldussüsteeme ja loodi uusi tarkvaratooteid. Kolmas etapp algas Riigikantselei dokumendihalduse osakonna loomisega, mille eesmärgiks oli senise kogemuse koondamine ja varemtehtu edasiarendamine. Samuti oli oluline projektipõhise struktuuri asemele jätkusuutliku (inim- ja rahalist ressurssi koondava) koordineeriva struktuuri loomine. Järgnev analüüs püüab anda vastuse, kas vaadeldav ajaperiood 2000-2006 on olnud tulemuslik. Küsida saab, kas arvestamata muid faktoreid (õiguslikud, inim- ja finantsfaktorid) on kasutusel olev organisatsioon, tööjaotus ja vastustus kooskõlas ootustega. Samas peame arvestama, et kõik nimetatud faktorid mõjutavad üksteist ja neist ainult ühe esiletoomine kas positiivselt või negatiivselt ei kuva tervikpilti. Etapp 1: Väljakutse Esimene etapp, mis algas aastatel 1996 1997, võiks kanda tinglikku nimetust "väljakutse (Challenge). Sellel perioodil tulid ametiasutustes massiliselt kasutusele arvutid ja loodi esimesed dokumendihalduse infosüsteemid. Kuigi sel ajal oli juba olemas Internet, olid loodud süsteemid põhiliselt klient-server-põhised. Serverite turul domineeris Novelli tarkvara ja lauaarvuti operatsioonisüsteemidest Windows 95. Sel ajajärgul mindi kantseleitöös üle graafilisele keskkonnale ja büroorevolutsiooni sooritas MS Office (eriti 1 И.Д. Ковальченко. Методы исторического исследования. М., Наука, 1987. lk 141. 13

MS Word 6.0), mis tõrjus kõrvale Word Perfect 5.1. MS Office i pakett muutus asendamatuks rakendustarkvaraks. Sel ajal algas ka riiklike registrite ja andmekogude tormiline areng. Töötati välja ja võeti vastu andmekogude seadus (12. märtsil 1997). 2 Andmekogude hulgas oli lisaks riiklikele registritele hulgaliselt erinevaid asutuste protsesse ja teenuseid toetavaid andmekogusid, mille ülesandeks oligi põhiliste tööprotsesside toetamine, kuid mitte üleminek paberivabale asjaajamisele. Andmekogud toetasid protsesse, kuid dokumenteerimist ei muutnud ja paberi hulka ei vähendanud (vt näidet Lisa 1). Andmekogude areng, kus kõrvuti riigi põhiregistrite ja registritega olid muud andmekogud, muutus ebaülevaatlikuks. Polnud aru saada, milliseid protsesse (hiljem hakati kõnelema teenustest) need hõlbustavad. Tehtud investeeringud ei andnud välistele klientidele efekti ega muutnud asjaajamist andmekogude abil ei kiiremaks ega odavamaks. Need olid ametnike omavahelised töövahendid. Andmekogude selline areng jõudis sisuliselt ummikusse. Tuleb märkida ka asjaolu, et andmekogude arendusega seotud ringkonnad on pidanud dokumendihaldust marginaalseks, kuna see on keeruline ja seal pole ressurssi. 12 korda parandatud andmekogude seadus kaotab oma jõu 1. jaanuarist 2008. aastal, muutudes peatükiks avaliku teabe seaduses. Sellel saab olema suur mõju ka dokumendihaldusele. Üldise hinnangu järgi peaks see seadus vähendama tõendite hulka, mida ametiasutused kodanikelt nõuavad. 3 Andmekogude valdkonnaga koos arenes ka andmekaitse valdkond. 12. juunil 1996 võeti vastu isikuandmete kaitse seadus, mis tõi sisse delikaatsete isikuandmete mõiste. 4 Sellega oli andmete valdkond reguleeritud. Esitatud oli ka andmekogu 5 ja andmete definitsioonid, 6 kusjuures andmete definitsioon oli antud tehnitsistlikult. Andmete suhestus info, teabe, dokumendi jt mõistetega on segane nii juriidiliselt kui ka sisuliselt. 7 Endiselt oli reguleerimata arhiivinduse ja asjaajamise valdkond. Arhiivinduse korrastamiseks ja reguleerimiseks oli alates taasiseseisvumisest loodud põhiliselt 1935. aasta seaduse 8 alusel mitmeid arhiiviseaduse projekte. Olukord muutus 1996. aastal, kui teiste ametite hulgas kaotati ka Arhiiviamet, 9 mis 1. juulist 1996 korraldati ümber Riigikantselei arhiivide osakonnaks ülesandega töötada välja arhiiviseadus. 2 See asendas Eesti Nõukogude Sotsialistliku Vabariigi riiklike registrite seadust (ENSV Teataja 1990, 3, 61). 3 Vt avaliku teabe seadus (24.01.2007 (RT I 2007, 12, 66) 1.01.2008) 43/6. Põhiandmed ja andmete tähendus. Lg 2 Andmete töötlemisel, mida kogub põhiandmetena teine riigi infosüsteemi kuuluv andmekogu, tuleb aluseks võtta vastava teise andmekogu põhiandmed,https://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=12790561. 4 Isikuandmete kaitse seadus, vastu võetud 12. juunil 1996. a. RT I 1996, 48, 944 4 lg 3. 5 Andmekogu on riigi, kohaliku omavalitsuse, avalik-õigusliku või eraõigusliku isiku peetav korrastatud andmete kogum, mille pidamisel kasutatakse automatiseeritud andmetöötlust või mida peetakse käsitsi ja korrastatud vormidel, mis võimaldavad andmetega lihtsat tutvumist või nende mehhaanilist töötlemist. Seadus lisab, et seadus ei käsitle andmekogusid, mida peetakse: 3) organisatsiooni operatiivse juhtimise vajaduseks õigusaktidest tulenevate või põhikirjaliste ülesannete täitmisel, kui neist kogudest ei väljastata andmeid muudeks vajadusteks ja teistele isikutele. Just sellisena võis käsitleda asutustes kasutusel olnud registriraamatuid ja dokumentide elektroonilisi registreid. Hiljem muutis avaliku teabe seadus dokumendiregistrid andmekogudeks. 6 2 lg 2 Andmeteks käesoleva seaduse mõttes loetakse igasuguseid üksteisest eraldatavaid informatsiooniühikuid. 7 Vt EVS-ISO 5127 Informatsioon ja dokumentatsioon. Sõnastik definitsioonid ja EVS-ISO 2382 Infotehnoloogia. Sõnastik definitsioonid. 8 Arhiiviseadus (RT 1935 53 art 501. 12. juuni 1935). 9 Arhiiviameti ümberkorraldamine (Vabariigi Valitsuse 10. mai 1996. a korraldus nr 440-k). 14

Olukord muutus ka asjaajamise osas. Samal, 1996. aastal koostati valitsuse määrus Valitsusasutuste asjaajamiskorra alused. 10 Selles dokumendis on üleminekuajastu hõngu. Näiteks on selles osa Dokumendi vormistamine arvutil ja kirjutusmasinal. Ühest küljest tühistati sellega 1977. aasta regulatsioon, kuid sisuliselt mingit asjaajamise ümberkorraldamist ei toimunud.. 11 Lisas 2 toodud analüüs näitab, et asjaajamise regulatsioon on püsinud sisuliste muutusteta juba 1960. aastate algusest Aastatel 1996 1997 pandi paika arhiiviseaduse põhimõtteid. Samas ajast pärineb ka teatava õigusliku segaduse algus, mis tänase päevani raskendab üleminekut digitaalsele asjaajamisele. Olukorras, kus oli reglementeeritud andmehaldus, ei suudetud sel ajal välja töötada ei digitaaldokumenti, digitaalset asjaajamist ega dokumendihaldust süsteemselt käsitlevat regulatsiooni. Ei saa öelda, et seda poleks soovitud teha. Riigisekretär lõi juba 1997. aastal elektrondokumendi seaduse väljatöötamiseks töörühma (29. aprilli 1997. aasta käskkiri nr 46). Sellesse kuulusid juristid, arhivaarid, asjaajajad ja IT-spetsialistid. Praegu teadaolevalt polnud aga sellel töörühmal mingit selget ettekujutust, mida reguleerida. Kuigi esimesel koosolekul ütles töörühma juhtinud I. Siil, et tuleb hoiduda tehnoloogiast, otsustati järgmine koosolek teha tehnoloogilise suunitlusega. 12 Teisel koosolekul võeti vastu otsus, mis on mõjutanud oluliselt kogu edasist protsessi. Ettekande tehnoloogiast (sertifitseerimisest) tegi A. Ansper Küberneetika Instituudist, kes teatas, et instituut on valmis välja andma vastavaid võtmeid ja sertifikaate. Järgnes diskussioon, mis tipnes kahe seisukohavõtuga. ITspetsialist V. Praust ütles: Kõik see [elektroonilise dokumendi] valdkond on väga lai ja ühte seadusesse panna ei saa. Esimesena tuleb kehtestada digitaalsignatuuri seadus. Jurist J. Heinla avaldas seisukohta: Digitaalsignatuuri seadusest üksi on vähe. Selline hakkimine tekitab tühikuid, millest hiljem on raske üle saada. 13 Need on osutunud prohvetlikeks sõnadeks. 14 Riigisekretärile esitatud ettekandes 21. juunil 1997 peeti esmatähtsaks ülesandeks alustada digitaalallkirja seaduseelnõu koostamist eesmärgiga esitada see valitsusele 1998. aasta teisel poolel. Sellega oli määratud ära suund, et valdkonda süsteemselt käsitleva Elektroonilise dokumendi seaduse asemel koostati Digitaalallkirja seadus (vastu võetud 8. märtsil 2000). Sisuliselt juhtus see, et tehnoloogiline lahendus pöörati õiguslikku keelde ja seadustati. Digitaalallkirja seadusest tulenes ka volitusnorm asjaajamist korraldava määruse muutmiseks. Ka siis oleks võinud elektroonilise dokumendihalduse selles määruses süstemaatiliselt ja arhiivieeskirjaga ühes süsteemis lahti kirjutada, kuid selleks puudus kompetents. 2000. aastaks oli selge, et dokumendihalduse ja asjaajamise regulatsioon jääb määruse tasemele. Organisatsiooniliselt kujunes aastatel 1996 1997 valdkonna juhtivaks asutuseks Riigikantselei. Kuna samal ajal algasid ettevalmistused haldusreformiks, hakkas ka Riigikantselei mõtlema oma haldusala peale. Sinna koondunud kompetents infotehnoloogia, arhiivindus, avalik teenistus institutsionaliseeriti. Haldusreformi üldine kulg nihutas paigast ka arhiivinduse. Võeti vastu arhiiviseadus (25. märts 1998), millega pandi paika arhiivinduse organisatsioon loodi Rahvusarhiiv. Samas oli debatt arhiivinduse organisatsioonilisest ülesehitusest varjutanud sisulise diskussiooni valdkonna üle. 1998. aasta teisel poolel koostatud arhiivieeskiri sündis kabinetivaikuses, kuid tõi kaasa murrangu nii dokumendihalduses kui arhiivinduses. Ühelt poolt murdis see nõukoguliku traditsiooni, mis asjaajamises endiselt valitses, kuid teiselt poolt surus 10 Valitsusasutuste asjaajamiskorra alused (Vabariigi Valitsuse 2. juuli 1996. a. määrus nr 183). 11 История делопризводства в СССР. М. 1974. 126 127; «Описание правил...» (1963). 12 Protokoll 1/97 09. mai 1997 (see protokoll pole dokumendihaldusesse hõlmatud, kuid on Riigikantseleis). 13 Protokoll 2/97 22. mai 1997. 14 Lisaks tõi digitaalallkirja seadus kaasa pettumuse. Kuigi seadus koostati parimate eeskujude alusel, ei ole digiallkirjastamine viimaste aastateni laialdaselt juurdunud. Hiljem arhiiviseaduse muutmise töörühmas (2002) avaldas J. Heinla seisukohta, et IT inimeste uskumine ja n-ö ette reguleerimine pole hea lahendus. Näiteks avaliku teabe seaduse väljatöötamisse dokumendihalduse spetsialiste ei kaasatud. 15

õigusakti jõuga asjaajamisele ja dokumendihaldusele peale arhiivipoolse vaate. Süsteem hakkas liikuma arhiivi vajadusi rahuldavas suunas. Arhiiviseadus tõi kaasa kaks põhilist sisulist muutust. Esiteks füüsilise ja intellektuaalse objektide käsitlemise eristamise nagu sellest tol ajal aru saadi (sõnastas T. Arumäe). Praktiliselt tähendas see, et õigusakt käsitles senise säiliku (füüsiline korrastus- ja kirjeldusüksus) asemel eraldi füüsilist tasandit (korrastusüksused: arhiiv sari toimik säilik) ja intellektuaalset ehk kirjelduse tasandit (kirjeldustasandid: arhiiv sari arhivaal). 15 Taas võeti kasutusele arhivaali kontseptsioon, mis oli olemas enne II maailmasõda, kuid mis vahepeal kuulutati vananenuks. 16 Sellele anti õiguslik sisu määratleti avalikud ja eraarhivaalid. Ennesõjaaegsest arhiiviseadusest võeti üle ka arhiiviregister, mis nüüd loodi andmekoguna. Teiseks seadustati üks ja senisest oluliselt erinev arhiiviteoreetiline kontseptsioon. 17 Selle sisuks on dokumentide elukäigu haldamine ning arhiivi tekkimine dokumentide loomuliku ladestumise käigus. Arhiivieeskirjas esitati rahvusvaheliselt üldtunnustatud lähtekohad, kuidas organisatsiooni dokumentatsiooni organiseerida (s.o luua liigitusskeem) ja selle väärtust hinnata (s.o määrata säilitustähtaeg). Liigitusskeemi loomise põhimõte lähtus organisatsiooni tegevuse funktsionaalsest analüüsist ning sellega oli arhiivindus põhimõtteliselt sekkunud asutuse protsesside (tegevuste) korraldamisse mitte ainult tekkivate objektide (dokumendid, toimikud) organiseerimise näol, vaid ka dokumenteerimise ja protsesside muutmise osas. Kokkuvõtvalt saab nentida, et arhiivinduse regulatsioon võimaldas ja soodustas organisatsioonide töö ja dokumentatsiooni ümberkorraldamist selliselt, et saaks toimuda üleminek elektroonilisele dokumendihaldusele. Lisaks tuleb nimetada, et nii arhiiviseadus kui arhiivieeskiri käsitlesid dokumenti ja arhivaali meediumineutraalselt ehk siis olid kohased digitaaldokumentide käitlemiseks. Arhiiviseaduse rakendamine tõi kaasa tohutult suure muutuse asutuste jaoks. Senised iga-aastaselt kehtestatavad toimikute loetelud asendati dokumentide loeteludega. Need tuli luua asutuse funktsioonide alusel. Peamiseks liigitusüksuseks sai senise toimiku asemel sari. Arhiiviseadus esitas aga omapoolse väljakutse valdkonna spetsialistidele. Sekretäridel ja tollastel kantseleijuhatajatel ei olnud ei arhiivinduslikku, dokumendihalduse ega IT-alast kompetentsi. Sarnane oli olukord kogu maailmas. Muutumas oli kõik arhivaari ja asjaajaja elukutse, teooria, praktika, õiguskeskkond ja organisatsioon. See oli tõeline väljakutse. Jätkus andmekogude infotehnoloogiline areng, mille vaade oli küll tehnoloogiline, kuid mis käis igast konkreetsest valdkonnast, sh dokumendihaldusest ees, pakkudes välja lahendusi. Ootused olid kiiretele lahendustele ja selliseid ka pakuti. Lisandus digitaalallkirja ja digitaaldokumentide kasutamise ootus. Viimane oli järjest suurem, kuna pangandus oli elektrooniliste teenuste osas edukas ja elektronpanganduse klientide hulk kasvas ülikiiresti. Sel ajal kogus üle maailma jõudu e-äri idee, millesse investeeriti. Hoogsalt paisus IT-mull. 1990. aastate keskpaigas loodi Eestis esimesed dokumendihaldust toetavad n-ö spetsiaalsed infosüsteemid. Need, nagu näiteks Postipoisi esimene versioon, olid oma iseloomult paberliku asjaajamise vormide (registrikaartide) realiseerimine elektroonilises keskkonnas. 18 Järjest rohkem asutusi tunnetas vajadust teha järgmine samm arvutitega loodud dokumentide järel ja võtta kasutusele dokumendihaldustarkvarad. 1998. aastal tõi IBM turule toote GoPro Case ja IS Systems toote Postipoiss. 1999. aastal algas toote Amphora loomine (IT Meedia). Dokumendihalduse edasist arengut tuleb vaadata 1990. aastate lõpu IT üldise arengu kontekstis, kuna organisatsiooniline ja sisuline valdkonna mõjutus ei tundu tagantjärele 15 Arhiivikirjelduse aluseks sai rahvusvaheline arhiivikirjelduse standard ISAD(G). 16 Arhiiviseaduse (1935) 2. osa Arhivaalide korraldamine, kasutamine, kaitse ja hävitamine. 17 See on Th. Schellenbergi 1956. aastal loodud arhiiviteooria, mis on kaasajal nii organisatsioonivormide muutumise kui ka infoobjektide teisenemise tõttu tugeva kriitika all. 18 1980. aasta oli osas asutustes võetud kasutusele dokumentide registreerimisel ja täitmise jälgimisel kartoteegikaardid. Selle jaoks oli eraldi süsteem HADUS haldusdokumentide unifitseeritud süsteem. 16

nii oluline. Võib öelda, et vastakuti oli kaks tendentsi: tsentraliseeriv ja detsentraalne, kokkulepetel põhinev lahendus. Detsentraalse lahenduse eelistamisel eeldati ühtlasi, et valdkonna korrastab turukonkurents. Tsentraliseeritud lahenduste osas oli nii õnnestumisi, nagu 1997. aastal loodud personaliarvestuse tarkvara Persona, kui ka ebaõnnestumisi, nagu 1999. aastal eri andmetel 40 100 miljonit krooni kulusid tekitanud raamatupidamisprogramm Agresso. 19 Agresso ümber toimunu pani protestima majandustarkvara tootjad ja müüjad. I. Saul kirjutas: Kogu Agresso projekt on algusest peale läbi viidud ebaprofessionaalselt ja mis kõige hullem, ebaeetiliselt ja ebaseaduslikult riik osutab kõlvatut konkurentsi oma ettevõtjatele, juurutades tarkvara ning teeb seda ebaseaduslikult, rikkudes riigihangete seadust. 20 Detsentraalne lahendus, millega haakub hilisem X-tee ideoloogia ja lahendus, hakkas tunduma eelistatud universaalse mudelina. Agresso räige ebaõnnestumine muutis tsentraalsed lahendused ebapopulaarseks. Just sellises olukorras toimus dokumendihalduse edasise arengu jaoks kaks olulist sündmust. Neist esimene oli poliitiline muutus, mille tõid kaas 1999. aasta valimised. Võimule tulnud koalitsioon (peaminister Mart Laar) seadis IT arengu üheks prioriteediks. Teine oli valitsusasutuste dokumendihaldusprogrammi (DHP) käivitamine. 21 Tol ajal levis arusaam, et eraettevõtete ja riigi partnerluses on võimalik saavutada edu avalikus sektoris ning võtmesõnaks kujunes koordineerimine. I etapi põhieesmärkide täitmine Nr Eesmärk Tulemus 1 Dokumendihaldus - Selle asemel loodi Digitaalallkirja seadus Elektrondokumendi seaduse väljatöötamine 2 Asjaajamine Valitsusasutuste asjaajamiskorra alused (1996) 3 Arhiivindus - uue Arhiiviseaduse väljatöötamine Arhiiviseadus (1998) ja Rahvusarhiiv (1999) 4 Dokumendihaldussüsteemid Loodi 1998 1999, riiklikult koordineerimata Etapp 2: Vastus 1999. aasta lõpul oli selge, et valitsus on nõus rahastama vastavat riikliku programmi, mis 2000. aastal ka käivitus. DHP oli vastus (Response) eelneva ajajärgu väljakutsetele. DHP käivitus RISOs ja selle juhiks sai RISO töötaja Ülle Laur. Oli selge, et asjaajajad oli projektijuhtimises ja eelkõige tehnoloogia-alaste teadmiste osas sedavõrd nõrgad, et neist kellelegi polnud võimalik juhtimist anda. Lisaks olid projekti initsiaatoriteks asutuste IT-juhid. Ü. Laur kirjutas: DH programmi algatuse aluseks on ministeeriumide IT-juhtide ettepanek ning tõdemus, et digitaalse suhtluse arenedes peavad ka riigiasutused olema valmis oma asjaajamise ümberkorraldamiseks nii, et oleks korraldatud ametliku info digitaalne vahetamine, avalikustamine Interneti kaudu ning et asjaajamise käigus tehtavad tööd oleksid muudetud efektiivsemaks IKT vahendite parema kasutamise läbi. 22 Sellele üldisele tõdemusele lisandus kohe teine: DH programmi tegevus ei keskendu tsentraalse tarkavara valikule, vaid ühtselt kasutatavate teenuste kujundamisele ning dokumendivahetuseks tarvilike standardite väljatöötamisele, mis on kooskõlastatud ja 19 Andmed Internetist. 20 http://www.tammeraja.ee/dk/saul.html. 21 http://www.riik.ee/dhp/. 22 Infotehnoloogia haldusjuhtimises. Aastaraamat 2000. 17

välja töötatud asutusevahelise koostöö käigus. Selles seisukohas, millega postuleeriti üks lähenemine, väljendub selgelt Agresso kogemus ja sellest tulenev soovimatus tsentraalsete lahenduste osas. Lisaks oli juba turul mitu dokumendihalduse tarkvara toodet, millest ühte polnud mingit põhjust eelistada. Kuigi väga paljude asutuste pilgud suundusid nüüd valitsuse programmi suunas, polnud see kaugeltki ainuke, saati veel kõike koondav programm. 1999 2000 hakkasid paljud asutused hankima endale dokumendihaldustarkvarasid ja neid koos IT-firmadega arendama. IBM arendas GoPro d koos Tartu Linnavalitsusega, IC Systems (hiljem Microlink) Postipoissi koos Tallinna Linnavalitsusega, IT Meedia arendas Amphorat. Olulise teetähisena tuleb sellest ajast nimetada 8. augustil 2000. aastal käivitunud evalitsuse infosüsteemi VIIS. See on olnud Eestile palju kuulsust toonud süsteem, mis loodi aga nagu tüüpiline IT-lahendus: kiiresti, põhimõtete ja jätkusuutlikkuse üle arutamata. See oli ilus kest, mis teenindas ainult ministreid valitsuse istungiruumis: asendas paberivirna ministri ees arvutiekraaniga ning vähendas kopeerimist, kuid originaalid jäid paberile. Näiteks skaneeriti kooskõlastuskirjad. Jätkus ka õigusaktide muutmine. Vastu võetud digitaalallkirja seaduses (8. märts 2000) oli volitusnorm asjaajamise ümberkorraldamiseks. Selleks lõi riigisekretär Asjaajamiskorra ühtsete aluste väljatöötamise töörühma (26. juuni 2000 käskkiri nr 95). Töörühma kuulusid suures osas Riigikantselei töötajad ja fookuses oli digitaalallkirjaga seonduva lahti kirjutamine. Samasse aega jäid ka Riigikantselei enda struktuurimuutused. Esmalt loodi pärast Rahvusarhiivi loomist asjaajamise ja arhiivide osakond (Vabariigi Valitsuse 5. jaanuari 1999. a määrus nr 1). 23 Selle ülesandeid ja struktuuri muudeti seoses RISO üleviimisega Teede- ja Sideministeeriumi haldusalasse ja Riigikantseleis loodi (Vabariigi Valitsuse 28. juuli 2000. a määrus nr 255) infosüsteemide ja asjaajamise osakond. 24 RISO lahkudes jäid dokumendihaldus ja DHP Riigikantseleisse. Loodud uus infosüsteemide ja asjaajamise osakond pidi a) looma keskseid lahendusi (kohe oli vaja käiku lasta VIIS), b) viima ellu riiklikku DHP programmi, c) koostama valitsuse määruse uue valdkonna kohta kui ka d) täitma rutiinseid asjaajamise ülesandeid. Neist esimesed kolm olid dokumendihalduse arengu jaoks üliolulised. DHP alustas projektidega, milles püüti asjaajamise muutuvaid põhimõtteid kirjeldada IT ja protsesside keeles. 25 Samas püüdis DHP sõnastada ka oma konkreetseid eesmärke, 23 Asjaajamise ja arhiivide osakond korraldab riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuste asjaajamisalaste ja arhiivindust reguleerivate õigusaktide eelnõude väljatöötamist ning koordineerib vastavate standardite väljatöötamist ja kasutuselevõtmist; koordineerib dokumentide näidisloetelude väljatöötamist; teeb riigisekretärile ettepanekuid riigiasutuste asjaajamise, sealhulgas digitaalse asjaajamise ühtlustamiseks ja arendamiseks; teenindab Arhiivinõukogu; korraldab riigisekretäri antud volituste piires arhiivinduse arengu kavandamist, arhiivinduse eelarvelise finantseerimise planeerimist ja arhiiviregistri vastutava töötleja ülesannete täitmist; tagab Riigikantselei korrektse, täpse ja õigeaegse asjaajamise; korraldab Riigikantselei ja Vabariigi Valitsuse dokumentide säilitamist ja arhiivi üleandmist; korraldab peaministri ja riigisekretäri poole pöörduvate isikute vastuvõtmist ning nende avaldustele ja märgukirjadele vastamist; koordineerib Riigikogu, Vabariigi Valitsuse ja peaministri poolt ministritele ja riigisekretärile antud ülesannete üle arvestuse pidamist Riigikantseleis". 24 Infosüsteemide ja asjaajamise osakond korraldab riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuste arhiivindust ja asjaajamist reguleerivate õigusaktide eelnõude väljatöötamist ning riigiasutuste asjaajamise ühtlustamist ja arendamist seoses elektroonsete dokumendihaldussüsteemide kasutuselevõtuga; tagab Riigikantselei korrektse, täpse ja õigeaegse asjaajamise ja dokumentide arhiveerimise ning korraldab Vabariigi Valitsuse ja Riigikantselei infosüsteemide arendamist ja teenindamist. 25 Näiteks: Digitaalse dokumendivahetuse demosüsteem. Stsenaariumid. Süsteemi kirjeldus. (Küberneetika AS), A. Sarv. Haldusdokumentide menetlemise protsess vastavalt Asjaajamiskorra alustele (21.12.2000) ja T. Tammet. Soovitused riigiasutuste elektrooniliseks asjaajamiseks: XML põhine dokumendihaldus (28.062000). 18

milleks olid sisuhalduse kujundamine valitsusasutuste infosüsteemide ühes läbivas tugifunktsioonis asjaajamises ja töökeskkonna kujundamine, kus elektrooniline asjaajamine oleks võimalik ning korrektne". 26 See oli DHP visioon. DHP jagunes kolmeks tegevusvaldkonnaks: 1. Dokumendihalduse standardimine, mis sisaldab elektroonilise asjaajamise ühtlustatud nõuete kirjeldamist. 2. Dokumendihaldusealase kompetentsi loomine, mis sisaldab elektroonilise dokumendihalduse kasutuselevõtuks vajaliku oskusteabe levitamise meetodite ja vahendite väljatöötamist. 3. Koostööprojektide läbiviimine, kus koostöös teiste valitsusasutustega testiti DHP väljatöötatud tulemusi ning loodi dokumendihaldussüsteeme. Nende valdkondade põhiideed olid järgmised: 1. Standardid ja juhised pidid asendama ja lahti seletama õigusaktides väljakujunenud eri lähtekohti, lootuses hiljem õigusaktid ühtlustada. Sooviti pakkuda kvaliteedinõudeid nii tarkvara tootjatele kui ka organisatsioonidele, et viimased suudaksid funktsionaalsuse osas toodete vahel vahet teha. Standardite loomine pidi asendama nii õigusaktide ülidetailse kirjelduse kui ka siduma valdkonna arengu rahvusvaheliste arengutega. 27 2. Keskse probleemina nähti kompetentsi küsimust. Puudus nii uutele väljakutsetele vastav koolitusmetoodika kui õppejõud. Asjaajamise õpetamine oli toimunud kutsehariduses ning ei suutnud tehnoloogilisele väljakutsele vastata. Tasemeõpet asendav täiendkoolitus ei suutnud pakkuda süstemaatilist teadmist. Valdkonnas puudus igasugune teaduslik või teoreetiline lähenemine (v.a arhiivinduse osas). Täielikult valitses projektipõhine lähenemine, kus üksikute küsimuste praktilise lahendamise abil püüti kogu süsteem ümber korraldada. Loodeti IT kompetentsile. 28 3. Teadmiste rakendamine koostööprojektide kaudu oli ilus idee, kuid ühegi konkreetse projekti läbiviimiseks antud aeg (projektid olid riigile üliolulised, nagu ert, VIIS, eõigus) ei võimaldanud juba kogunenud teadmisi rakendada. Selle parimaks näiteks on XMLi kasutuselevõtu proovimine ja selle läbikukkumine. 29 26 DHP lõpparuanne. 27 Näiteks on arhiiviseaduses kirjas mitmeid asju, mida arhiivieeskiri kordab, kuid kuna seadus võeti vastu enne ja neid taheti õiguslikult reguleerida, siis kirjutati need sinna sisse. 28 Selle halvimaks näiteks oli DHP projekt Asjaajamisjuhendi tüüpkorra koostamine (telliti 2001. aastal firmast BCS) milles IT-inimeste juhtimisel püüti luua asjaajamiskorra mudelit. Kasutati tol ajal levinud meetodit, et rääkige meile ja me joonistame sellest skeemi. See pidi olema sisend õigusakti, kuid praktikast ei suudetud uut kvaliteeti tuletada ja asi soikus. 29 DHP tellis järgmisi töid: 1) Tanel Tammet. Soovitused riigiasutuste elektrooniliseks asjaajamiseks: XML põhine dokumendihaldus (2000). See sisaldas soovitusi, et juurutatavad dokumendihaldustarkvarad peavad töötama üle Interneti ning vahetusformaadiks metaandmete osas oleks XML. Samuti oli selles toodud soovitused XML dokumentide loomiseks. Seejuures mitte kasutades XML redaktoreid, mis sel ajal olidki kehvad või kallid, vaid luua lihtsustatud XML spetsifikatsioonid dokumentidele; 2) Tanel Tammet. XML rakendused ja XML-RPC põhine näidissüsteem (2000). Tegemist oli dokumendihaldustarkvarade (või muude infosüsteemide) vahelise andmevahetuse süsteemiga; 3) Tanel Tammet. Soovitused riigiasutuste elektrooniliseks asjaajamiseks: XML ja digitaalallkirja kooskasutamise soovitused (2000). Soovitati XMLi kasutamist digitaalallikirja standardida, mis on ka nii läinud. AS Cyberneticalt telliti 2002. aastal mitmeid töid XMLi edasiseks juurutamiseks: 1) K. Heero, U. Puus, J. Willemson. Digitaalse dokumendihalduse standard. XML-dokumentide redigeerimise 19

Omaette käsitlust vajab mõistete ja õpetamise küsimus. Programmi alguses toimunud koosolekutel, ümarlaudadel ja aruteludel selgus, et valdkonnas valitseb mõisteline ja terminoloogiline segadus ning inimesed ei saa üksteise mõtetest aru. Lisaks olid õigusaktid toonud kasutusele hulga mõisteid, mis ei moodustanud süsteemi. Eriti halb oli IT-mõistete kasutamisega ning rahvusvahelise parema praktika ülevõtmisega. Selles olukorras oli selge, et valdkonna mõistelist aparatuuri ja terminoloogiat korrastamata on edasiminek võimatu. 30 DHP püüdis selle küsimuse ja valdkonna üldiseks õpetamiseks organiseerida süstemaatilist täiendkoolitusprogrammi. Selle partneriks oli Eesti Haldusjuhtimise Instituut. Koolitusprojekti sisu oli digitaalse asjaajamise alase koolitusprogrammi väljatöötamine, metoodiliste- ja õppematerjalide koostamine, koolituskursuste pakkumine riigi koolitusasutustes ning koolitajate ja koolituskava uuendamise haldamissüsteemi loomine. Koostati 150-leheküljeline koolitusmaterjal ning suur hulk slaide. 31 Projekt oli orienteeritud täiendkoolitusele ning rajatud lootusele, et targemate praktikute hulgas leidub koolitajaid. Neid ei leidunud mitte niivõrd oskuste puudumise tõttu, kuivõrd võimatuse tõttu siduda oma igapäevatöö koolitamisega. Teisalt ei olnud DHP koolitusmaterjal läbitoimetatud õpik ning kuigi leidis laia kasutamist, ei suutnud see tekitada praktika ja õpetamise vahelist integreerivat mõju. Selle traditsioonilise asjaajamise osa ja digitaaldokumente käsitlevad osad jäid lahutatuks, nagu ka õigusaktide nõuete osa ja standardite osa. Terviklikku uut kvaliteeti ei saavutatud. Selle tegijatelgi oli selge, et vähemalt üheks põhjuseks on valdkonna süstemaatilise hariduse ja üldisemalt teadmistepõhise lähenemise puudumine. Kompetentsi vähesus hakkas rõhuma kogu dokumendihaldusprogrammi tegevust. Kvaliteetseid tulemuslikke töid oli võimalik tellida väga vähestelt. Nendelt pidev tellimine ühtedelt ja samadelt isikutelt ohustas aga riigihangete seaduse nõuete rikkumisega. Samas ei saanud suuri ülesandeid programmi piiratud kestvuse (3 aastat) tõttu ette võtta. Nagu eespool viidatud, ei toimunud dokumendihalduse tasemekoolitust, kuid selle vajadus oli üha ilmsem. Sekretäride ja juhiabide koolitamine polnud rahuldav lahendus. Kompetentsikeskuse loomise katsed nii programmi (eksperdid, ümarlauad) kui täiendkoolituse (EHI, ATAK) ümber polnud jätkusuutlikud, sest kui Riigikantselei võttis 1996 1997 oma haldusalasse avaliku teenistuse täiendkoolituse, siis nüüdseks on see viidud Sisekaitseakadeemiasse. Sisekaitseakadeemia kavad käivitada dokumendihalduse õpetus ei ole realiseerunud. Koolituse ja kompetentsi osas võib sündmuste käigust teha järelduse, et mõistlikum oleks olnud kohe asuda koolitama kõrgkoolides, selle asemel, et anda koolituste ressurss asutusse, kus tegelikult õppejõude polnud. Teisalt aga polnud ka tol hetkel kõrgkoole, kel oleks vastav kompetents olnud või kes oleks näidanud üles initsiatiivi. Olukord muutus pärast 2000. aastat, kui oli selge, et rakendusliku kõrgharidusega inimesi on vaja mitmetel aladel ning Haridusministeerium asus akadeemilise sotsiaalteaduste riikliku koolitustellimuse asemel soodustama rakenduskõrgharidust. 2001. aasta sügisel algas dokumendihaldurite koolitus Viljandi Kultuurikolledžis (esimesed lõpetajad 2005). 2003. aastal algas magistri õppekava järgi tarkvara analüüsi aruanne (2002); 2) J. Willemson. Juhend asjaajajale dokumendi kujundusnõuete spetsifitseerimiseks (2002); 3) U. Puus. Juhised asutusele (asutuse juhile) standardi loomiseks ja evitamiseks (2002); 4) U. Puus. Lähteülesanne riigiasutustes kasutatavate digitaaldokumentide standardite väljatöötamiseks (2002); 5) J. Willemson. Digitaaldokumentide aluseks vajalikud kesksed ressursid, nende haldamine ja kasutamine (2002); 6) K. Heero, U. Puus, J. Willemson. Standardi rakendamise eeskiri ja kasutusjuhend IT spetsialistile (2002); 7) U. Puus. Valitsusasutuste digitaaldokumentide standardimise tegevuskava (2002). Nendes katsetati eõiguse edasiarendamiseks vajalike XML dokumentide koostamiseks ja halduseks vajalike komponentide tööd. Selgus, et XML dokumentide kasutuselevõtt pole tehnoloogiline probleem. On olemas tasuta rakendustarkvara ning on võimalik dokumendiliikide kaupa luua dokumentide struktuurid (DTDd) selliselt, et nende elemendid vastavad õigusaktides nõutavale korrale. Laadilehti (CSS, XSL) võib kujundada sobival viisil. 30 Näiteks vaieldi terminite document ja record kasutamise üle, kas need mõlemad tähendavad dokumenti või on record arhivaal. 31 DHP-kool http://atak.sisekaitse.ee/materials.php?folder_id=3. 20