Palvelusopimusasetuksen mukainen yksinoikeusmenettely

Transkriptio

1 Palvelusopimusasetuksen mukainen yksinoikeusmenettely liikennepalvelulain tultua voimaan Muistio

2 1 Sisällysluettelo Sisällysluettelo Johdanto Maanteiden julkisen liikenteen sääntelyn lähtökohdista Yksinoikeusmenettelyä koskeva sääntely PSA-päätöksen tekeminen ja yksinoikeuden antaminen Jatkuvaa ja vakavaa haittaa aiheuttavan toiminnan kieltäminen ja uhkasakon asettaminen Liikennepalvelulain siirtymäsäännökset Muutoksenhakua koskeva sääntely Hallintopäätöksiä koskeva sääntely hallintolaissa Yksinoikeusmenettely käytännössä Päätös PSA:n soveltamisesta Päätös yksinoikeuden asettamisesta Päätös haittaa aiheuttavan toiminnan kieltämisestä Uhkasakon asettaminen ja tuomitseminen Johdanto Rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (1370/ 2007, jäljempänä palvelusopimusasetus tai PSA) määrittelee, miten EU:n jäsenvaltioissa toimivaltaiset viranomaiset voivat varmistaa julkisen henkilöliikenteen alalla sellaisten yleishyödyllisten palvelujen tarjoamisen, jotka ovat muun muassa monilukuisempia, luotettavampia, korkealaatuisempia tai edullisempia kuin palvelut, joita voitaisiin tarjota pelkästään markkinoiden ehdoilla. Toimivaltaiset viranomaiset voivat myöntää asetuksen mukaisesti yksinoikeuksia vastineena julkisen palvelun velvoitteiden hoitamisesta. Toimivaltaiset viranomaiset on Suomessa määritelty joukkoliikennelaissa (869/2009), joka on myös sisältänyt palvelusopimusasetusta täydentävät kansalliset säännökset. Palvelusopimusasetus on kansalliseen sääntelyyn nähden ensisijaista. Kansallinen joukkoliikenteen sääntely siirtyy alkaen lakiin liikenteen palveluista (320/2017, jäljempänä liikennepalvelulaki). Lailla kumotaan joukkoliikennelaki. Koska maanteiden julkisen liikenteen sääntelyn perusta on EU-oikeudessa, julkisesti tuetun liikenteen harjoittamisen ja järjestämisen lähtökohdat pysyvät liikennepalvelulain tullessa voimaan ennallaan. Liikennepalvelulaki kuitenkin muuttaa markkinaehtoisen julkisen liikenteen järjestämiseen liittyvää sääntelyä. Joukkoliikennelain mukaisesta reittiliikennelupamenettelystä luovutaan ja jatkossa markkinaehtoisen liikenteen harjoittaminen on alalletuloluvan haltijoille lähtökohtaisesti vapaata. EU:n palvelusopimusasetuksen mukaisesti Suomessa on saatettu voimaan kansallinen sääntely, joka on antanut toimivaltaisille viranomaisille mahdollisuuden asettaa yksinoikeuksia kilpailutetulle liikenteelle.

3 2 Tässä muistiossa käydään läpi PSA:n mukaisen yksinoikeuden antamista ja siihen liittyviä asioita liikennepalvelulain tultua voimaan. Muistio on tarkoitettu liikennepalvelulain IV osan 1 luvun 4 :n mukaisille palvelusopimusasetuksessa tarkoitetuille tieliikenteen toimivaltaisille viranomaisille eli toimivaltaisille elinkeino-, liikenne-, ja ympäristökeskuksille (jatkossa mahdollisesti maakunnille) sekä toimivaltaisille kunnallisille viranomaisille. Muistion tarkoituksena on tiedottaa yksinoikeusmenettelystä sekä edistää lain soveltamisen riittävää yhtenäisyyttä ja liikenteenharjoittajien tasapuolista kohtelua eri puolilla maata. Myös liikennepalvelulain IV osan 1 luvun 5 :n mukaiset rautatieliikenteen toimivaltaiset viranomaiset voivat hyödyntää muistiota. Toimivaltaisilla viranomaisilla on laissa säädetty toimivalta ja päätöksenteko-oikeus alueellaan. Liikennepalvelulain noudattamisen valvonta kuuluu lain IV osan 1 luvun 1 :n mukaan Liikenteen turvallisuusvirastolle. Lainsäädännön tulkinta kuuluu tuomioistuimille ja kun kyseessä on valituskelpoinen hallintopäätös, on lain tulkinta hallintotuomioistuinten tehtävä. Säädösten tulkinnassa tärkeää aineistoa lain lisäksi ovat palvelusopimusasetukseen liittyvä aineisto, hallituksen esitykset (HE 161/2016 vp sekä soveltuvin osin HE 110/2009) sekä eduskunnan valiokuntien mietinnöt. 2. Maanteiden julkisen liikenteen sääntelyn lähtökohdista EU:n palvelusopimusasetuksen tavoitteena on parantaa liikennemarkkinoiden toimintaa ja luoda säännöt sille, miten viranomaiset voivat puuttua julkisen liikenteen markkinoiden toimintaan. Asetuksessa toimivaltaisille viranomaisille annetaan suhteellisen laajat valtuudet toimia omalla alueellaan parhaaksi katsomallaan tavalla. Markkinoiden toimintaan tulisi kuitenkin puuttua vain siinä määrin kuin se on välttämätöntä ja silloinkin asiaa koskevat asetuksen yksityiskohtaiset säännöt huomioiden. Asetuksessa on listattu esimerkinomaisesti tilanteita, joissa viranomaisella on mahdollisuus puuttua markkinoiden toimintaan. Laadukkaammat, monilukuisemmat ja edullisemmat palvelut ovat esimerkkejä syistä, joita tavoitellakseen viranomainen voi ryhtyä toimenpiteisiin. Viranomaisella ei ole asetuksen mukaan velvollisuutta selvittää tai osoittaa, että sen hankkimia palveluita vastaava palvelutaso ei syntyisi markkinaehtoisesti. Kuitenkin koska PSA:n lähtökohtana on edellä mainitulla tavalla markkinaehtoisen liikenteen ensisijaisuus, viranomaisella voidaan katsoa olevan jonkinlainen selvitys- ja perusteluvelvollisuus koskien sen puuttumista markkinoihin. Joukkoliikennelain mukainen reittiliikennelupamenettely on perustunut etukäteiseen markkinoilletulon kontrolliin. Viranomainen on siis pyrkinyt arvioimaan ennen tietyn liikennepalvelun olemassaoloa sen potentiaalisia vaikutuksia viranomaisen hankkimalle liikenteelle. Viranomaisella on ollut mahdollisuus hylätä lupahakemus sillä perusteella, että haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetuksen mukaiselle liikenteelle. Tällöin siis viranomaisen on pitänyt etukäteen arvioida mahdollista haittaa, eikä sillä ole ollut käytössä tietoa liikenteen todellisista vaikutuksista matkustajamääriin ja tuloihin. Edellä kuvattua kahta pääperiaatetta ei muuteta liikennepalvelulailla: 1) PSA:n mukaisten yksinoikeuksien myöntäminen toimivaltaisen viranomaisen kilpailuttamalle liikenteelle on edelleen mahdollista ja 2) yksinoikeudella ei suljeta kilpailua täysin pois - kilpaileva toiminta voidaan kieltää vain, jos se aiheuttaa yksinoikeuden alaiselle liikenteelle jatkuvaa ja vakavaa haittaa. Liikennepalvelulain myötä siirrytään kuitenkin jälkikäteiseen valvontaan, sillä markkinoilletuloa ei kontrolloida ennakkoon lupamenettelyllä, vaan kilpailevan

4 3 toiminnan kieltävällä hallintopäätöksellä. Haitan arviointi helpottuu sikäli, että viranomainen voi perustaa jatkuvan ja vakavan haitan olemassaoloa koskevan arviointinsa tiedolle jo toteutuneesta haitasta tulevaisuusennusteiden sijaan. 3. Yksinoikeusmenettelyä koskeva sääntely Liikennepalvelulaissa PSA:n mukainen yksinoikeus asetetaan ja haittaa aiheuttava liikenne kielletään hallintopäätöksillä. Yksinoikeusmenettelyyn ja sen suojaamiseen liittyvät vaiheet on esitetty kuvassa 1. Päätös PSA:n soveltamisesta Päätös yksinoikeuden antamisesta Päätös yksinoikeudelle jatkuvaa ja vakavaa haittaa aiheuttavan toiminnan kieltämisestä Hankinta Uhkasakko kieltopäätöksen tehosteeksi Kuva 1. Yksinoikeusmenettelyn vaiheet Käytännössä yksinoikeuden asettamiseen ja sen suojaamiseen liittyvä menettely voi enimmillään käsittää kolme vaihetta: 1. Ensimmäisessä vaiheessa viranomainen voi tehdä päätöksen palvelusopimusasetuksen soveltamisesta alueellaan (ns. PSA-päätös). 2. Seuraavassa vaiheessa viranomainen voi antaa yksinoikeuden tietylle julkisen liikenteen harjoittajalle (ns. yksinoikeuspäätös). 3. Kolmannessa vaiheessa viranomainen voi tehdä päätöksen jatkuvaa ja vakavaa haittaa aiheuttavan toiminnan kieltämisestä (ns. kieltopäätös) ja asettaa tarvittaessa päätöksen tehosteeksi uhkasakon. Toimivaltainen viranomainen arvioi, mitkä edellä esitetyistä vaiheista ovat tarpeellisia sen toimivalta-alueella. Ei ole välttämätöntä edetä kolmanteen vaiheeseen asti, vaan esim. ns. PSA-päätöksen tekeminen liikenteen kilpailuttamiseksi voi olla toimivaltaiselle viranomaiselle riittävä toimi. Yksinoikeusmenettelyyn liittyvä sääntely on kuvattu palvelusopimusasetuksessa sekä liikennepalvelulain kolmessa kohdassa, jotka kuvataan seuraavissa alaluvuissa täydentäen muulla asiaan liittyvällä lainsäädännöllä.

5 PSA-päätöksen tekeminen ja yksinoikeuden antaminen Liikennepalvelulain III osan 3 luvun 10 :ssä säädetään toimivaltaisen viranomaisen oikeudesta asettaa yksinoikeus seuraavasti: Tämän lain IV osan 1 luvun 4 ja 5 :ssä tarkoitettu toimivaltainen viranomainen voi tehdä päätöksen siitä, että se järjestää toimivalta-alueensa tai sen osan julkisen henkilöliikenteen palvelut palvelusopimusasetuksen mukaisesti varmistaakseen sellaisten yleishyödyllisten palvelujen tarjoamisen, jotka ovat muun muassa monilukuisempia, luotettavampia, korkealaatuisempia tai edullisempia kuin palvelut, joita voitaisiin tarjota pelkästään markkinoiden ehdoilla. Lisäksi toimivaltainen viranomainen voi tarvittaessa tehdä palvelusopimusasetuksen mukaisen päätöksen yksinoikeudesta. Yksinoikeuspäätöksellä annetaan erikseen valittavalle julkisen liikenteen harjoittajalle mahdollisuus harjoittaa julkista henkilöliikennettä tietyllä reitillä tai tietyssä verkossa taikka tietyllä alueella ja suljetaan pois muut mahdolliset liikenteenharjoittajat. Toimivaltaisen viranomaisen on julkaistava päätös yksinoikeuden antamisesta internet-sivullaan. Yksinoikeus voidaan antaa kaikentyyppisten julkisia hankintoja koskevien sopimusten yhteydessä Jatkuvaa ja vakavaa haittaa aiheuttavan toiminnan kieltäminen ja uhkasakon asettaminen Liikennepalvelulain VI osan 1 luvun 4 :n 2 ja 3 momentissa säädetään toimivaltaisen viranomaisen mahdollisuudesta kieltää yksinoikeuden vastainen toiminta sekä kieltopäätöksen tehosteeksi asetettavasta uhkasakosta: Jos toimivaltainen viranomainen on tehnyt III osan 3 luvun 10 :n nojalla päätöksen yksinoikeuden asettamisesta, toimivaltainen viranomainen voi kieltää toiminnan, joka aiheuttaa jatkuvaa ja vakavaa haittaa yksinoikeudella suojatulle liikenteelle. Viranomainen voi asettaa kiellon tehosteeksi uhkasakon. Uhkasakosta, keskeyttämisuhasta ja teettämisuhasta säädetään uhkasakkolaissa (1113/1990). Uhkasakkolain 5 :n mukaan uhkasakkoasia pannaan vireille asianomaisten säännösten ja määräysten noudattamista valvovan viranomaisen aloitteesta tai esityksestä taikka sen hakemuksesta, jonka etua tai oikeutta asia koskee. Valvova viranomainen on tässä tilanteessa kyseinen toimivaltainen viranomainen. Uhkasakkolain 6 :ssä säädetään uhkasakon asettamisesta: Uhkasakko asetetaan määräämällä päävelvoite asianosaisen noudatettavaksi sakon uhalla. Kunkin päävelvoitteen tehosteeksi on asetettava eri uhkasakko. Uhkasakko asetetaan markkamäärältään kiinteänä tai siten, että sen suuruus määräytyy ajan kulumisen mukaan (juokseva uhkasakko).

6 5 Asettamispäätöksestä on käytävä selvästi ilmi, mihin asianosainen on velvoitettu ja milloin, mihin mennessä tai mistä lähtien päävelvoitetta on noudatettava. Määräajan pituutta harkittaessa on otettava huomioon päävelvoitteen laatu ja laajuus, velvoitetun mahdollisuus noudattaa sitä sekä muut asiaan vaikuttavat seikat. Ennen uhkasakon asettamista on asianosaista kuultava siten, että tällä on mahdollisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun (uhkasakkolaki 22 ja hallintolaki 34 ). Asianosaista on kuultava vastaavasti myös ennen uhkasakon tuomitsemista. Uhkasakkolain 10 :n 1 momentissa säädetään uhkasakon tuomitsemisesta: Uhkasakon asettanut viranomainen voi tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä. Edellytyksenä uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi on, että uhkasakon asettamista koskeva päätös on lainvoimainen, jollei päätöstä ole säädetty tai määrätty noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta. Uhkasakkoa koskevat päätökset (sekä asettamis- että tuomitsemispäätös) on annettava tiedoksi asianosaiselle postitse saantitodistusta vastaan tai haasteen tiedoksiantamisesta säädetyssä järjestyksessä (uhkasakkolaki 23 ) Liikennepalvelulain siirtymäsäännökset Liikennepalvelulain siirtymäsäännökset ovat lain VII osan 1 luvun 3 :ssä. Säännöksen 1 momentin mukaan: Tämän lain voimaan tullessa voimassa olevat luvat, hyväksynnät, kiellot ja päätökset pysyvät voimassa. Säännöksen 3 ja 4 momentin mukaan: Tällä lailla kumottujen lakien nojalla tehdyt henkilöliikennettä koskevat hankintasopimukset säilyvät voimassa sopimuksen mukaisesti. Tämän lain IV osan 1 luvun 4 :n mukainen toimivaltainen viranomainen voi kieltää tämän lain voimaan tultua aikaisemmin voimassa olleiden säännösten nojalla harjoitetun henkilöliikenteen linja-autolla ja asettaa kiellon tehosteeksi uhkasakon edellyttäen, että: 1) viranomainen on järjestänyt maanteiden julkiset henkilöliikennepalvelut palvelusopimusasetuksen mukaisesti; 2) henkilöliikenne aiheuttaa jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetuksen mukaiselle liikenteelle; 3) palvelusopimusasetuksen mukaisen liikenteen järjestämiseksi on ennen lain voimaantuloa käynnistetty hankintamenettely tai tehty sopimus liikenteenharjoittamisesta.

7 6 Liikennepalvelulain siirtymäsäännöksissä lähtökohtana on ollut turvata oikeustilan jatkuminen joukkoliikennelain kumoutuessa ja liikennepalvelulain tullessa voimaan. Kaikki ennen lain voimaantuloa tehdyt päätökset ja myönnetyt luvat pysyvät voimassa. Reittiliikenneluvalle ei kuitenkaan ole liikennepalvelulaissa minkäänlaista vastinetta, joten käytännössä se menettää merkityksenä. Joukkoliikennelain voimassaoloaikanakaan reittiliikennelupa ei itsenäisenä lupana tuottanut oikeutta liikenteen harjoittamiseen, vaan toimijalta on edellytetty lisäksi joukkoliikennelupaa. Reittiliikenneluvan edellyttämä joukkoliikennelupa katsotaankin liikennepalvelulain mukaiseksi henkilöliikenneluvaksi. Samoin ennen liikennepalvelulain voimaantuloa tehdyt PSA-päätökset ja liikennöintisopimukset siis jäävät voimaan myös liikennepalvelulain tultua voimaan Ennen liikennepalvelulain voimaantuloa ei ole vielä käytössä hallintopäätösmenettelyä, jolla suojattaisiin PSA-liikennettä kilpailevalta markkinaehtoiselta liikenteeltä. Ensi kesään asti on käytössä reittiliikennelupamenettely, eli viranomainen voi hylätä reittiliikennelupahakemuksen, jos haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa PSA-liikenteelle. Liikennepalvelulain siirtymäsäännöksen mukaan viranomainen voi kieltää PSA-liikenteelle jatkuvaa ja vakavaa haittaa aiheuttavan reittiliikennelupien mukaisen liikenteen liikennepalvelulain tultua voimaan, jos hankinta on tehty tai käynnistetty ennen uuden lain voimaantuloa. Kieltoa ei voi kuitenkaan tehdä ennakollisesti. Siirtymäsäännöksellä korostetaan, ettei joukkoliikennelain mukaan myönnettyjen reittiliikennelupien mukainen liikenne ole erityisasemassa muuhun markkinaehtoiseen liikenteeseen nähden liikennepalvelulain voimaan tullessa, vaan molemmat voidaan kieltää yksinoikeusmenettelyn mukaisesti Muutoksenhakua koskeva sääntely Liikennepalvelulain VI osan 1 luvun 5 :ssä säädetään muutoksenhausta. Pykälän 1 momentin mukaan uhkasakkoa koskevaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan muuhun kuin 1 momentissa tarkoitettuun tämän lain nojalla annettuun päätökseen haetaan oikaisua siltä viranomaiselta, joka päätöksen on tehnyt, siten kuin hallintolaissa säädetään. Oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Pykälän 3 momentin mukaan hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Uhkasakkolain 24 :n 1 momentin mukaan uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen saa hakea muutosta siten kuin muutoksenhausta päävelvoitteen määräämistä koskevaan päätökseen (eli ns. kieltopäätökseen) säädetään. Uhkasakkolain 24 :n 2 momentin mukaan uhkasakon maksettavaksi tuomitsemista koskevaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

8 Hallintopäätöksiä koskeva sääntely hallintolaissa Päätökset PSA:n soveltamisesta, yksinoikeuden antamisesta ja haittaa aiheuttavan toiminnan kieltämisestä ovat hallintopäätöksiä ja niihin sovelletaan hallintolakia (434/2003). Kaikki uuden menettelyn mukaiset päätökset ovat viranomaisaloitteisia hallintoasioita, eli ne tehdään viranomaisen omasta aloitteesta. Esimerkiksi yksinoikeuksia ei siis erikseen haeta, vaan viranomainen päättää palvelusopimusasetuksen tai hankintalakien mukaisten hankintaprosessin yhteydessä, myönnetäänkö kilpailutettavaan liikennekohteeseen yksinoikeus. Hallintopäätös on annettava kirjallisesti (hallintolain 43 ). Hallintolain 44 :ssä säädetään päätöksen sisällöstä. Säännöksen mukaan päätöksestä on käytävä selvästi ilmi seuraavat asiat: 1) päätöksen tehnyt viranomainen ja päätöksen tekemisen ajankohta, 2) asianosaiset, joihin päätös välittömästi kohdistuu, 3) päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu sekä 4) sen henkilön nimi ja yhteystiedot, jolta asianosainen voi pyytää tarvittaessa lisätietoja päätöksestä. Hallintolain 45 :n mukaan hallintopäätös on perusteltava. Säännöksen mukaan perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Asianosaiset on määriteltävä kunkin hallinnollisen päätöksen osalta erikseen. Asianosainen on se, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee. Tulkinnan asiasta tekee viime kädessä valitustuomioistuin. Hallintolain 46 :n mukaan oikaisuvaatimusohjeet oikaisukeinon käyttämisestä on annettava samanaikaisesti päätöksen kanssa. Hallintolain 47 :n mukaan päätökseen, johon saa hakea muutosta valittamalla, on liitettävä valitusosoitus. Siinä on mainittava: 1) valitusviranomainen; 2) viranomainen, jolle valituskirjelmä on toimitettava; sekä 3) valitusaika ja mistä se lasketaan. Valitusosoituksessa on selostettava vaatimukset valituskirjelmän sisällöstä ja liitteistä sekä valituksen perille toimittamisesta

9 8 4. Yksinoikeusmenettely käytännössä Liikennepalvelulain mukainen yksinoikeuksien myöntäminen ja haittaa aiheuttavan toiminnan kieltäminen voivat käsittää enimmillään kolme vaihetta, jotka on esitetty luvussa 3. Edeltävät vaiheet ovat edellytyksenä sille, että toimivaltainen viranomainen voi tehdä seuraavan vaiheen päätöksen. Toimivaltainen viranomainen arvioi, mitä menettelyjä sillä on tarve ottaa käyttöön. Yksinoikeusmenettelyyn kuuluvat päätökset ovat viranomaisaloitteisia päätöksiä eli viranomainen tekee ne omasta aloitteestaan, eikä erillistä vireille panevaa toimenpidettä tarvita. Toimivaltaisen viranomaisen on arvioitava, syntyykö sen alueelle riittävää liikennepalvelua markkinaehtoisesti esimerkiksi toteuttamalla palvelutasomäärittelyn. Jos viranomainen toteaa, että riittävä palvelutaso ei synny markkinaehtoisesti, se voi päättää hankkia liikennettä joko PSA:n mukaisesti käyttöoikeussopimuksella tai hankintalakien mukaisesti niin sanotulla bruttosopimuksella Päätös PSA:n soveltamisesta PSA:n soveltamista koskevasta päätöksestä säädetään liikennepalvelulain III osan 3 luvun 10 :n 1 momentissa. Säännös vastaa sanamuodoltaan pitkälti joukkoliikennelain 14 :n 4 momenttia. Toimivaltaiset viranomaiset siis tekevät päätöksen siitä, että niiden alueella kaikki tai osa liikennepalveluista järjestetään palvelusopimusasetuksen mukaisesti. Joukkoliikennelain PSA-päätöstä koskevat perustelut (HE 110/2009) ovat pääosin edelleen relevantteja liikennepalvelulain voimaan tullessa: Tehdessään valintaa markkinaehtoisen liikenteen ja palvelusopimusasetuksen mukaisen liikenteen välillä viranomaisen on arvioitava vaihtoehtoja ensisijaisesti matkustajien tarpeiden kannalta. Käytännössä tämä tapahtuu vertaamalla palvelutasotavoitteita tosiasialliseen tilanteeseen. Merkityksellistä voi olla myös se, millaisia joukkoliikenteen kulkumuoto-osuuteen liittyviä tavoitteita viranomainen on mahdollisesti asettanut. Viranomaisen on arvioitava ratkaisua myös taloudellisten seuraamusten kannalta. Edelleen arvioitavaksi tulevat palvelutarjonnan vakaus ja markkinaehtoiseen liikenteeseen liittyvät ainakin osin ennakoimattomat muutokset. Tässä yhteydessä merkille pantavaa on se, että toimivaltaisen viranomaisen tulee tehdä päätös palvelusopimusasetuksen soveltamisesta myös siinä tapauksessa, että se aikoo järjestää alueensa liikennepalvelut hankintalainsäädännön mukaisilla niin sanotuilla bruttosopimuksilla. Yksinoikeuksien myöntämisen osalta liikennepalvelulaissa bruttosopimukset rinnastetaan PSA:n mukaisiin hankintoihin (III osan 3 luvun 10 :n 3 momentti). Liikennepalvelulakia koskevassa hallituksen esityksessä todetaan, että poiketen liikennepalvelulailla kumottavan joukkoliikennelain vastaavasta säännöksestä toimivaltainen viranomainen ei voisi liikennepalvelulain säännöksen nojalla kieltää mahdollista samalla alueella toimivaa markkinaehtoista liikennettä vielä sillä perusteella, että viranomainen on tehnyt päätöksen palvelusopimusasetuksen soveltamisesta. Sen sijaan pää-

10 9 töksen tarkoitus olisi informatiivinen eli sillä osoitettaisiin liikenteenharjoittajille, että alueelle on mahdollisesti odotettavissa yksinoikeuksia. PSA-päätös ei kuitenkaan välttämättä tarkoittaisi yksinoikeuksien asettamista, jos viranomainen päättää järjestää liikenteen muuten. Päätös palvelusopimusasetuksen soveltamisesta olisi valituskelpoinen. Päätökseen voi hakea ensin oikaisua toimivaltaiselta viranomaiselta ja oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Päätöstä olisi noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei hallinto-oikeus toisin määräisi. Liikennepalvelulain III osan 3 luvun 10 :n 1 momentissa on toistettu palvelusopimusasetuksen 1 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan tekstiä, josta ilmenee asetuksen tarkoitus eli tilanteita, joissa palvelusopimusasetuksen mukaisiin toimenpiteisiin voidaan ryhtyä. Hallintolaki ja hyvä hallintotapa edellyttävät, että toimivaltaisen viranomaisen päätöksen kriteerit on esitetty selkeästi. Toimivaltaisen viranomaisen tulee perustella päätöksensä hallintolain mukaisesti. Liikennepalvelulain siirtymäsäännösten (VII osan 1 luvun 3 ) mukaan liikennepalvelulain voimaan tullessa voimassa olevat luvat, hyväksynnät, kiellot ja päätökset pysyvät voimassa. Siten toimivaltaisen viranomaisen aiemmin tekemä päätös PSA:n soveltamisesta pysyy voimassa. Kuitenkin, jos päätöksen sisältöä on tarpeen asiallisesti päivittää, tarvitaan uusi päätös. Liikennepalvelulaissa ei ole säädetty PSA:n soveltamista koskevan päätöksen voimassaolosta. Siten päätös voidaan tehdä määräaikaisena tai toistaiseksi voimassa olevana. Joka tapauksessa toimivaltaisen viranomaisen on hyvä tarkastella toimivalta-alueensa palvelutarjontaa ja tarkoituksenmukaisia järjestämistapoja säännöllisesti. Esimerkki KHO , taltio 4199, 1844/2/15: Korkeimman hallinto-oikeuden päätös joukkoliikenteen järjestämistä koskevassa valituksessa X:n kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta päätti joukkoliikennelain 12 :ssä ja 14 :ssä tarkoitettuna toimivaltaisena viranomaisena, että sen toimialueella sijaitsevien kuntien Y, Z ja Q alueella osa joukkoliikenteestä järjestetään alkaen EU:n palvelusopimusasetuksen 1370/2007/EY mukaisesti siten, että liikennepalvelu hankitaan bruttosopimuksilla avoimen tarjouskilpailun avulla. Joukkoliikennelautakunnan päätöksestä valittanut linja-autoyhtiö oli hakenut alueelle myös reittiliikennelupia, joilla osa liikenteestä olisi voitu järjestää markkinaehtoisesti. Korkein hallinto-oikeus kumosi ensimmäisessä vaiheessa Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen jättää asia tutkimatta siitä syystä, että päätös ei kohdistu valittajayhtiöön. KHO:n päätöksen mukaan reittiliikennelupia hakenut yrittäjä oli siis PSA-päätöksessä asianosainen ja hallinto-oikeus otti asian uudelleen käsittelyyn. KHO vahvisti hallinto-oikeuden toisen vaiheen päätöksen hylätä valitus joukkoliikenteen järjestämistapaa koskevin osin. KHO arvioi, oliko joukkoliikennelautakunta voinut päättää järjestää joukkoliikennepalvelut palvelusopimusasetuksen mukaisesti sen johdosta, että näin järjestettävät palvelut ovat monilukuisempia, luotettavampia, korkealaatuisempia tai edulli-

11 10 sempia kuin palvelut, joita valittanut yhtiö oli tarjonnut reittilupahakemuksissa. Joukkoliikennelautakunnan liikenteen järjestämisen vaihtoehtojen arvioinnin tuli tapahtua ensisijaisesti matkustajien tarpeiden kannalta sekä suhteessa joukkoliikennelautakunnan hyväksymään palvelutasomäärittelyyn ja siinä esitettyihin kehittämistavoitteisiin. KHO katsoi, että joukkoliikenteen järjestämistapoja oli selvitetty riittävästi ja että liikenne oli voitu järjestää kysymyksessä olevilla linjoilla palvelusopimusasetuksen mukaisesti markkinaehtoisen liikenteen asemesta Päätös yksinoikeuden asettamisesta Yksinoikeuden myöntämistä koskevasta päätöksestä säädetään palvelusopimusasetusta täydentäen liikennepalvelulain III osan 3 luvun 10 :n 2 momentissa. Säännöksen mukaan toimivaltainen viranomainen voi tehdä päätöksen palvelusopimusasetuksen mukaisen yksinoikeuden asettamisesta sen lisäksi, että on tehnyt päätöksen palvelusopimusasetuksen soveltamisesta. Yksinoikeuspäätös olisi valituskelpoinen. Päätökseen voi hakea ensin oikaisua toimivaltaiselta viranomaiselta ja oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Päätöstä olisi noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei hallinto-oikeus toisin määräisi. Hallintolaki ja hyvä hallintotapa edellyttävät, että päätöksen kriteerit on esitetty selkeästi. Toimivaltaisen viranomaisen tulisi perustella päätöksensä hallintolain mukaisesti. Liikennepalvelulain säännöksen mukaan yksinoikeus voidaan vahvistaa kaikentyyppisten julkisia hankintoja koskevien sopimusten yhteydessä. Siten yksinoikeus voidaan myöntää viranomaisen hankkimalle liikenteelle riippumatta siitä, hankitaanko liikenne palvelusopimusasetuksen vai yleisen hankintalainsäädännön menettelyitä noudattaen eli brutto- vai nettomallisena. Yhteishankinnoissa, jotka toteutetaan toimivaltaisen viranomaisen ja jonkun muun hankintayksikön kuten ns. peruskunnan kanssa, yksinoikeus voidaan asettaa ainoastaan toimivaltaisen viranomaisen toimivaltaan kuuluvalle liikenteelle, jolloin tulee arvioitavaksi ainakin liikenteen alueellinen laajuus ja luonne sekä hankintayksiköiden rahoitusosuudet. Esimerkki Toimivaltainen viranomainen ja sen alueeseen kuuluva peruskunta tekevät yhteishankinnan, joka sisältää kunnan rajat ylittävää avointa joukkoliikennettä sekä kunnan sisäisen, vanhusten käyttöön suunnitellun palveluliikennelinjan. Peruskunta valtuuttaa toimivaltaisen viranomaisen hoitamaan kilpailutuksen ja osallistuu rahoitukseen palveluliikenteen kulujen osalta. Toimivaltainen viranomainen voi asettaa yksinoikeuden palvelusopimusasetuksen mukaiselle liikenteelle, mutta ei palveluliikenteelle. Yksinoikeuden kohdentaminen ja laajuus Lain sanamuodon mukaan yksinoikeuspäätöksellä annetaan erikseen valittavalle julkisen liikenteen harjoittajalle mahdollisuus harjoittaa julkista henkilöliikennettä tietyllä reitillä tai tietyssä verkossa taikka tietyllä alueella ja suljetaan pois muut mahdolliset liikenteenharjoittajat. Sanamuoto vastaa yksinoikeuden määritelmää palvelusopimusasetuksessa (asetuksen 2(1)(f) artikla).

12 11 Liikennepalvelulain sanamuodon mukaan yksinoikeus voidaan myöntää erikseen valittavalle julkisen liikenteen harjoittajalle. Siten yksinoikeutta ei voi myöntää kerralla esimerkiksi kaikille tietyn alueen liikennepalveluille tai tietyn toimivaltaisen viranomaisen hankkimalle liikenteelle yleisesti, vaan se tulee sitoa kilpailutuksessa tapahtuvaan palveluntuottajan valintaan. Kilpailutuksessa palveluntuottajaksi valittavalle yksittäiselle liikenteenharjoittajalle voidaan kuitenkin myöntää yksinoikeus myös tietyn alueen julkiseen henkilöliikenteeseen. PSA:n 3 artiklan mukaan mahdollinen yksinoikeus on myönnettävä julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen puitteissa. Näin ollen yksinoikeus ei voi olla kattavuudeltaan laajempi kuin kyseinen sopimus. Yksinoikeuden laajuutta määriteltäessä on huomioitava se, että yksinoikeudet on määriteltävä täsmällisiksi oikeuksiksi, jotka eivät ylitä sitä, mikä on tarpeen kyseessä olevien palvelujen taloudellisen suojelun osalta, ja jätettävä tilaa myös muun tyyppisille palveluille (komission tiedonanto 2014/C92/01). Liikennepalvelulain mukainen menettely jatkuvaa ja vakavaa haittaa aiheuttavan kilpailevan liikenteen kieltämisestä turvaakin osaltaan muun tyyppiset palvelut yksinoikeusliikenteen rinnalla - muunlainen kuin jatkuvaa ja vakavaa haittaa aiheuttava liikennehän on sallittua yksinoikeusliikenteen päällä. Yksinoikeutta määriteltäessä tulee huomioida myös tavanomaiset, liikennöintisopimuksen ja hankintasäädösten mukaiset muutokset liikennöinnissä siten, että yksinoikeus kattaa nekin. Yksinoikeutta ei kannata määritellä niin ahtaaksi, että jouduttaisiin tekemään uusi yksinoikeuspäätös jokaisen aikataulumuutoksen yhteydessä. Toimivaltaisten viranomaisten on syytä tiedottaa toisiaan ja tehdä keskenään yhteistyötä yksinoikeuksia määritellessään ja myöntäessään. Yksinoikeuksia koskeva päätösmenettely osana hankintaprosessia Palvelusopimusasetuksen 4 artiklassa todetaan, että mahdollisesti myönnettyjen yksinoikeuksien luonne ja laajuus on määriteltävä palveluhankintoja koskevissa sopimuksissa etukäteen puolueettomalla ja avoimella tavalla. Etukäteinen määrittely voinee tapahtua jo viimeistään vuosi ennen tarjouskilpailumenettelyä Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaistavassa ns. ennakkoilmoituksessa, vaikkakaan se ei ole 7 artiklan mukaan pakollinen tieto. Joka tapauksessa yksinoikeudesta on ilmoitettava kyseisen liikenteen hankintaa koskevassa tarjouspyynnössä. Asialla on oletettavasti merkitystä ainakin PSA:n mukaisilla hankintamenettelyillä hankittavan liikenteen palveluntuottajalle. PSA:n mukaisessa käyttöoikeussopimuksessa liikenteenharjoittaja kärsii mahdolliset lipputulotappiot, ei tilaaja. PSA:ssa, liikennepalvelulaissa tai sen perusteluissa ei oteta sen yksityiskohtaisemmin kantaa päätösmenettelyyn, jolla yksinoikeuspäätös tulisi tehdä. PSA korostaa edellämainitulla tavalla yksinoikeuden etukäteistä määrittelyä liikennöintisopimuksissa ja liikennepalvelaissa todetaan, että päätös yksinoikeudesta voidaan tehdä ns. PSA-päätöksen lisäksi eli käytännössä PSA-päätöksen jälkeen. Liikennepalvelulain sanamuoto "yksinoikeuspäätöksellä annetaan erikseen valittavalle julkisen liikenteen toimijalle" viittaa siihen, että mahdollinen yksinoikeuspäätös tehdään ennen kilpailutuksessa tapahtuvaa julkisen liikenteen toimijan valintaa, ei valinnan jälkeen. Käytännössä toimivaltainen viranomainen voinee harkita, minkälainen kilpailutusprosessiin kytkeytyvä yksinoikeuksien päätöksentekomenettely on tarkoituksenmukainen huomioiden hallintolain vaatimukset. Keskeistä on, että yksinoikeus kytketään yksittäiseen kilpailutukseen, jotta se myönnetään PSA:n mukaisesti julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen puitteissa. Yksinoikeuspäätös voidaan tehdä myös samassa yhteydessä kuin tehdään hankintapäätös eli kilpailutuksen jälkeen. Tällöin on suositeltavaa tehdä asiasta

13 12 oma erillinen päätöksensä, koska yksinoikeuspäätöksestä valitetaan eri instanssiin kuin hankintapäätöksestä. Jos päätökset ovat samassa päätöksessä, tulee siihen liittää kahdet eri oikaisuohjeet, joissa on selostettu, miltä osin päätöksestä voi valittaa markkinaoikeuteen ja miltä osin hallinto-oikeuteen. PSA:n 7 artiklan mukaan toimivaltaisen viranomaisen on julkaistava kerran vuodessa yhdistelmäraportti, jossa useiden muiden tietojen ohella on selostettava yksinoikeudet, jotka on myönnetty liikenteenharjoittajille korvauksena julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä. Liikennepalvelulain siirtymäsäännöksellä halutaan oikeusvarmuuden ja perusteltujen odotusten vuoksi säilyttää oikeustila jo tehtyjen hankintasopimusten osalta. Ennen liikennepalvelulain voimaan tuloa tehtyihin hankintasopimuksiin ja ns. siirtymäajan liikennöintisopimuksiin katsotaan sisältyvän jatkuvalta ja vakavalta haitalta suojaava yksinoikeus, joten niitä koskien ei tarvitse tehdä uusia yksinoikeuspäätöksiä liikennepalvelulain tullessa voimaan. Näin myös siinä tapauksessa, että kyseisessä hankintapäätöksessä tai liikennöintisopimuksessa ei olisi mainintaa yksinoikeudesta. Yksinoikeuksista tiedottaminen Liikennepalvelulain mukaan toimivaltaisten viranomaisten on julkaistava yksinoikeuspäätökset internetsivullaan. Päätöstiedotteiden julkistamisen lisäksi muun tiedottamisen muotoon ja havainnollisuuteen kannattaa panostaa, jotta markkinaehtoista liikennettä suunnittelevat yrittäjät pystyisivät ottamaan myönnetyt yksinoikeudet liikennesuunnittelussa huomioon, eikä kielto- tai uhkasakkomenettelyihin tarvitsisi mennä. Myös joukkoliikennelain aikana laadittujen hankintasopimusten sekä ns. siirtymäajan liikennöintisopimusten yksinoikeuksista tulee tiedottaa. Tiedottamisesta vastaa se toimivaltainen viranomainen, jonka sopimuksista on kyse. Yksinoikeuksia koskevilla internet-sivuilla on hyvä tiedottaa myös toimivaltaisten viranomaisten pysäkkikäytännöistä. Esimerkiksi kaupunkien katuverkostossa vain tietyt pysäkit tai väylät saattavat olla markkinaehtoisen liikenteen käytössä, mikä voi asettaa rajoitteita pysähtymiskäytäntöihin, vaikka yksinoikeutta ei olisikaan asetettu. Tien- ja kadunpitäjillä on tieliikennelain mukaiset oikeudet ohjata tie- ja katuverkon käyttöä liikennemerkein Päätös haittaa aiheuttavan toiminnan kieltämisestä Liikennepalvelulain mukaan viranomainen "voi kieltää toiminnan, joka aiheuttaa jatkuvaa ja vakavaa haittaa yksinoikeudella suojatulle liikenteelle". Edellytyksenä kieltopäätökselle on, että alueelle tai reitille olisi asetettu yksinoikeus. Viranomaisen tulee osoittaa kilpailevan liikenteen yksinoikeuden alaiselle liikenteelle aiheuttama haitta ja osoittamisessa on syytä käyttää apuna tietoa jo toteutuneesta haitasta kuten yksinoikeusliikenteen matkustajalaskenta- tai lipputulotietoja. On huomattava, että haitta on osoitettava sekä jatkuvaksi että vakavaksi. Jatkuvan ja vakavan haitan arviointi yksinoikeudella suojatulle liikenteelle on tapauskohtaista kuten on ollut joukkoliikennelain mukaisessakin menettelyssä. Haitan osoittamisessa tulee kuitenkin käyttää samoja yleisperusteita, olipa kyse sitten viranomaiselle tai yksinoikeuden omaavalle liikenteenharjoittajalle aiheutuvasta tappiosta. Osoittamisessa apuna voi käyttää joukkoliikennelain 22 :n perusteluita (HE 110/2009 vp) sekä reittiliikennelupien käsittelyä koskevaa ohjetta soveltuvin osin. Osoittamisessa tulee perustella sekä

14 13 haitan jatkuvuus että vakavuus huomioiden esimerkiksi sopimuksen pituus, liikennöintiaikataulu, matkustajamäärät reitin eri osilla, matkustajalaskennat ja lipputulojen määrä. Käyttöoikeussopimuksissa yksinoikeuden omaavalta liikenteenharjoittajalta tulee edellyttää asiasta luotettavia lipputulolaskelmia, jotta mahdollinen haitta on osoitettavissa. Käytännössä päätös haittaa aiheuttavan toiminnan kieltämisestä laitetaan vireille toimivaltaisen viranomaisen toimesta, mutta etenkin käyttöoikeussopimuksissa aloitteen viranomaiselle voi tehdä myös yksinoikeuden omaava liikenteenharjoittaja. Hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti viranomaisella on velvollisuus tutkia yhteydenotot kilpailevan liikenteen aiheuttamaan vakavaan ja jatkuvaan haittaan liittyen. Myös liikennöintisopimuksen ehtoihin on syytä kirjata asiaan liittyviä ehtoja kuten bruttosopimuksessa liikenteenharjoittajalle velvollisuus ilmoittaa havaitsemastaan päällekkäisestä liikenteestä sekä käyttöoikeussopimuksissa yksinoikeuksien mahdollisiin loukkaamisiin liittyvät menettelyt kumpaakin sopimusosapuolta koskien. Päätös olisi valituskelpoinen ja muutoksenhakuprosessi vastaava kuin yksinoikeusmenettelyn muissa hallintopäätöksissä. Mikäli viranomainen asettaa kieltopäätöksen tehosteeksi uhkasakon, on tämä huomioitava kieltopäätösmenettelyn yhteydessä seuraavassa luvussa kuvatun mukaisesti Uhkasakon asettaminen ja tuomitseminen Liikennepalvelulain mukaan toimivaltainen viranomainen voi halutessaan asettaa jatkuvaa ja vakavaa haittaa aiheuttavan toiminnan kieltävän hallinnollisen päätöksen tehosteeksi uhkasakon. Uhkasakkomenettely on monivaiheinen oma prosessinsa, jota ei tässä yhteydessä käydä seikkaperäisesti läpi. Menettely voi olla myös hallinnollisesti raskas ja hidas, etenkin jos se etenee tuomioistuinkäsittelyihin. Uhkasakkomenettelyyn voi perehtyä uhkasakkolain ja sen perustelujen lisäksi muun ohjeistuksen ja kirjallisuuden avulla (mm. Kuntaliiton hallintopakko-ohje sekä Kalle Määttä, Uhkasakkolaki pähkinänkuoressa). Seuraavana esitellään lyhyesti menettelyn päävaiheet, jotka on kuvattu myös kuvassa 2. Uhkasakkolain 5 :ssä todetaan, että "Tässä laissa tarkoitettu asia pannaan vireille asianomaisten säännösten ja määräysten noudattamista valvovan viranomaisen aloitteesta tai esityksestä taikka sen hakemuksesta, jonka etua tai oikeutta asia koskee." Aloite uhkasakkomenettelyyn voi tulla täten joko toimivaltaiselta viranomaiselta itseltään tai hakemuksena yksinoikeuden omaavalta liikenteenharjoittajalta. Viranomaisen on käsiteltävä uhkasakon vireillepanoa koskeva hakemus ja tehtävä asiasta valituskelpoinen hallinnollinen päätös. Varsinainen uhkasakkomenettely on kaksivaiheinen: uhkasakon asettamisesta ja mahdollisesta tuomitsemisesta tehdään erilliset päätökset, joita kumpaakin edeltää asianosaisen kuuleminen. Molempiin päätöksiin voi myös hakea muutosta. Uhkasakon asettaminen tehdään liitännäisasiana kieltopäätöksen yhteydessä, samassa päätöksessä ja noudattaen kieltopäätöksen valitusmenettelyä.

15 14 Kuva 2. Uhkasakkomenettelyn vaiheet. On huomattava, että uhkasakon asettamisesta voi valittaa kieltopäätöksen muutoksenhakua noudattaen ensin toimivaltaiselle viranomaiselle ja uhkasakon tuomitsemisesta uhkasakkolain mukaisesti suoraan hallinto-oikeudelle. Prosessi voi päättyä joka vaiheessa siihen, että haittaa aiheuttava liikenne lopetetaan tai sitä muutetaan. Jos yritys ei noudata viranomaisen kieltopäätöstä uhkasakon asettamisesta huolimatta, tuomitaan uhkasakko maksettavaksi. Uhkasakon asettanut viranomainen voi tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä. Edellytyksenä uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi on, että uhkasakon asettamista koskeva päätös on lainvoimainen eli valitusprosessi ei ole kesken. Uhkasakon määrä kannattaa suhteuttaa esimerkiksi kyseessä olevan yrityksen liikevaihtoon tai haitan suuruuteen. Uhkasakko kannattaa asettaa riittäväksi, jotta sillä on vaikutusta. Kuntaliiton hallintopakko-ohjeessa todetaan uhkasakon suuruudesta seuraavaa: "Uhkasakon suuruutta harkittaessa on huomioitava uhkasakon tarkoitus eli asianosaisen taivuttaminen noudattamaan päävelvoitetta. Uhkasakolla tulee olla tehokas vaikutus. Liian pieneksi asetetulla sakolla ei ole tavoiteltua laittoman tilan korjaavaa vaikutusta. Uhkasakko voi olla kiinteä tai juokseva. Kiinteä uhkasakko asetetaan tietylle euromäärälle. Juoksevan uhkasakon suuruus määräytyy ajan kulumisen mukaan. Juoksevassa uhkasakossa on kiinteä perusosa sekä lisäosa, joka summataan perusosan päälle aina tietyn ajanjakson kuluttua, jona velvoitetta ole täytetty. Juoksevan uhkasakon etu verrattuna kiinteään on sen ajan myötä tehostuva vaikutus. Kiinteä uhkasakko täytyy aina tuomita maksettavaksi ennen kuin uusi velvoite ja sakko voidaan asettaa." Mahdollisen tuomitsemisen jälkeen seuraa vielä sakon maksuunpano. Sakon täytäntöönpano kuuluu Oikeusrekisterikeskukselle, joten toimivaltainen viranomainen ei saa maksettua uhkasakkoa itselleen. Viranomainen voi hakea jatkuvan ja vakavan haitan aihettamista tappioista vahingonkorvausta yksityisoikeudellisena prosessina käräjäoikeudessa.