Perustuslakivaliokunnan kokous n:o 19 torstaina klo 9.30

Transkriptio

1 Perustuslakivaliokunnan kokous n:o 19 torstaina klo ) Nimenhuuto 2) Päätösvaltaisuus 3) Ed. Rinteen ym. kirjelmä, joka sisältää muistutuksen valtioneuvoston jäsenten virkatoimen lainvastaisuudesta Työministeri Kanervan kirjallinen selitys. 4) HE n:o 230/1991 vp työntekijäin eläkemaksua koskevaksi lainsäädännöksi Asiantuntijoiden kuuleminen: - Professori Kari S. Tikka 5) HE n:o 234/1991 vp laiksi valtiopäiväjärjestyksen muuttamisesta Asiantuntijoiden kuuleminen: - Tutkij aprofessori Jaakko Nousiainen - Toimitusjohtaja Pentti Kostamo Työeläkelaitosten Liitto 6) HE n:o 14 laeiksi kansanedustajain vaaleista annetun lain ja kunnallisvaalilain muuttamisesta Asiantuntijoiden kuuleminen: - Hallitusneuvos Jarmo Törneblom Oikeusministeriö - Lainsäädäntöneuvos Eero J. Aarnio Oikeusministeriö - Verkostosuunnittelija Erkki Miettinen Posti- ja telelaitos 7) Hallituksen kehitysyhteistyökertomus eduskunnalle vuodelta 1990 (K 12/1991 vp) WlDER-instituuttia koskevat muistiot - I käsittely jatkuu. Korjattu lausuntoluonnos.

2 2 8) Valtioneuvoston selonteko EY-jäsenyyden vaikutuksista Suomelle Todetaan asiantuntijoiden kuuleminen päättyneeksi. Lähetekeskustelu lausunnon laatimiseksi. 9) Muut mahdolliset asiat 10) Seuraava kokous on perjantaina klo ) Kokouksen päättäminen

3 Luk V/ 3 Perustus 1akiva1iokunnal1e Asia: HE 230/1992 vp. Lasuntonani työntekijän e1äkemaksua koskevan lainsäädännön käsittelyjärjestyksestä esitän kunnioittavasti seuraavan. Valtion oikeuspiiriin kuuluville lunno11 isi11e henkilöille ja oikeushenkilöille voidaan asettaa pakollinen maksuvelvollisuus lainsäädännöllä, joka käsittelyjärjestystä ajatellen on jaettavissa kolmeen ryhmään. MaksuvelvolIisuus voi perustua 1) HM 61 :ssä ja VJ 68 :ssä säädettyyn verolakiin, 2) HM 62 :ssä tarkoitettuun, viranomaisen palvelusta yms. perittävää julkista maksua koskevaan lainsäädäntöön tai 3) yleiseen lainsäädäntöön. Jälkimmäisen säätämisjärjestys on VJ 66 :n mukainen ellei lakia ole poikkeuksena perustus 1aki in säädettävä VJ 6T Mi mukaisessa perustus 1ainsäätämisjärjestyksessä. Vero voidaan luonnehtia rahasuoritukseksi, jonka julkinen yhdyskunta ve1 voittaa hai 1 intoa 1amaistenbsa tietyn ryhmän suositttamaan yksipuolisesti yhdyskunnalle. Vero ei ole vastiketta jostakin toetystä edusta, ja tämä piirre erottaa veron julkisesta maksusta, joka on korvaus julkisen suoritteen tai edun käytöstä (Tikka, Veropolittiikka, 1990 s. 6). Minkälaisia ovat pakolliset maksut, jotka kuuluvat yleisen lainsäädännön piiriin? Ensiksikin on todettava, ettei niille ehkä

4 4 voida tyhjentävää kriteeriä 1öytää, sillä tähän kategoriaan kuuluville maksuille on ominaista juuri se, etteivät ne täytä sen enempää veron kuin maksun tunnusmerkistöä. Tyypi1-lisen esimerkin näistä maksuista tarjoavat juuri pakol1iset eläkevakuutusmaksut. Ymmärtääkseni työnantajan pakollisen TEL-maksun ja itsenäisen yrittäjän pakol1lisen YEL-maksun kuulumista yleisen lainsäädännön alaan ei ole problematisoitu. Kyseisten pakol1isten eläkevakuutusmaksujen osalta on mielenkiintoista juuri se, ettei niitä voida pitää veroina eikä julkisina maksuina, mutta että ne taloudellisena rasituksena vastaavat veroa. Kun nämä maksut menevät yksityiselle sektorille ja niillä katetaan yksilöllistä eläketurvaa, ne eivät täytä veron tunnusmerkkejä sen enempää HM 61 :n kuin OECD:n verokriteeriluokituksen mukaan. Nämä pakolliset maksut eivät siten sisälly Suomen bruttoveroasteeseen OECD:n tilastossa. Ni iden veroa mui stuttava taioude11inen ras itus on kuitenkin riidaton, ja niipa valtiovarainministeriö ottaa ne mukaan tilastoon, joka osoittaa Suomen "kokonaisveroasteen". Yleistä lainsäädäntöjärjestystä koskeva VJ 66 on eräänlainen kaatopaikkasäännös, jonka piiriin kuuluvat ne maksut, jotka ovat s i inä määrin anoma1i s ia, etteivät ne veroihin ja julkisiin maksuihin sijoitu. Esimerkkinä on ydinvoimaloilta perittävä ydinjätehuoltomaksu, josta on hyvin perustein muistini mukaan säädetty tavallisessa 1ainsäädäntöjärjestyksessä. Ensiksi otan esille ehdotetun lain työntekijäin eläkemaksusta. Tämän työntekijän eläkemaksun pidättää työnantaja ja maksaa sen - omaa maksuaan vähentäen - eläkelaitokselle. Eläkelaitokset ovat lähinnä eläkevakuutusyhtiöitä ja sinänsä työnantajaan nähden erillisen oikeussubjektiuden omaavia eläkesäätiöitä. Ne eivät kuulu julkiseen sektoriin, eivätkä ne voi olla veronsaajia. Esim. verotuksessa eläkelaitoksia pidetään liiketoiminnan harjoittajina, ja niiden saamat eläkevakuutusmaksut ovat veronalaista tuloa, joskin konkreettisen verovaikutuksen eliminoi vakuutus teknisin perustein laskettu vastuuvelan kasvu. Kyseisen lain mukainen työntekijäin eläkevakuutusmaksu ei siten ole vero, eikä se ole luonteeltaan myöskään julkisesta suoritteesta maksettu vastike eli julkinen maksu. Kysymyksessä on siten yi e i sen 1 ani säädännön a 1 aan kuuluva maksu, joka 1ähinnä rinnastuu TEL- tai YEL-maksuun. Se on luonteeltaan lähinnä pako 11isen

5 5 vakuutusmaksun tyyppinen. Tietynasteinen vakuutus-tekninen side on siinä, että maksu määräytyy palkan suuruuden mukaan ja että sillä rahoitetaan myös palkan suuruuden mukaan määräytyvää ansioelkäketurvaa. Sinänsä näen asian niin, että VJ 66 on luonteeltaan kaatopaikkapykälä, ja sen piiriin voidaan pakol1inen maksu sijoittaa iimankin, että sen otsaan lyödään leima "vakuutusmaksu". Asia on hiukan ongelmallisempi valtion eläkejärjestelmään kuul u vien j a kurina 11 i st en ver inaha Iti jäin ja työntekij äin osalta. Maksut menevät va1tion eläkerahastoon ja kunnal1iseen eläkelaitokseen. Statukseltaan nämä kelpaisivat veronsaajiksi. Samoin vero voidaan kantaa myös määrätarkoitukseen (esim. ö1jysuoj amaksu), sillä va1tiosääntömme ei kiellä ns. affektaatiota eli määrätarkoitukseen sitornista, vaikka nonaffektaatio eli määrätarkoitukseen sitomattomuus onkin yleisenä käytäntönä. Määrätarkoitukseen kannetuissa veroissa on kuitenkin kysymys yleisestä tarkoituksesta, ei maksajalle tulevan yksilöllisen edun rahoittamisesta. Esim. yhdinjätehuo1tomaksu tulee määrätarkoitukseen, mutta se ei ole vero, koska sillä rahoitetaan rnyähemmin maksajan yksilöllisiä jätehuoltomenoja. Maksua siten vastaa yksi löi 1inen etu. Vation ja kuntien työntekijöi1tä perittävä eläkemaksu ei mene yleiseen tarkoitukseen, vaan hei11e tulevan ansioe1äketurvan rahoittamiseen. Tällaisessa 1aajassa eläkesysteemissä ja siihen liittyvässä rajoitusjärjestelyssä ei. voida myöskään mielestäni edellyttää poikkeuksetonta vastaavauutta maksuve1voi 1isuuden ja saatujen etujen väliltä. Katson, ettei ole perus te tta arvioida lainsäädäntöjärjestystä eläkemaksujen osalta työnantajan statuksesta riippuen eri tavoin. Käsitykseni mukaan on siis myös valtion ja kunnan pa1ve1 uksessa olevien eläkemaksuja koskevat lait säädettävä 1ähtökohtaisesti yleisessä 1ainsäädäntöjärjestyksessä. Voidaanko sitten katsoa lakien loukkaavan sillä tavoin HM 6 :ssä säädettyä omaisuudensuojaa, että ne tämän vuoksi pitäisi säätää perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Puututaanko tässä jotenkin - ehkä palkanalennukseen vivahtavasti - takautuvasti sopimussuhteisiin? Kysymyksessä on 1aajaan yhteiskuntapo1iit-biseen ratkaisuun kuuluva osa, jossa poikkeukse1lisen laajasti ymmärretyn yleisen edun vaatimus on ha 11itseva.

6 Järjestelyllä ei valikoivasti puututa jonkin kansalaisryhmän omaisuuteen. Vastaisiin tu1ovirtoihin ky11äkin puututaan, mutta tavalla joka taloudellisena rasituksena muistuttaa veroa. Selvää myös on, että nämä palkolliset eläkemaksut rekisteröityvät myöhemmin VN:n laskemaan kokonaisveroasteeseen. Tällä ei ole merkitystä 1ainsäädäntöjärjestyksen kannalta, mutta rinnastus veroon kuvaa taloudellisen puuttumisen luonnetta. Kansalaiset varmaankin kokevat eläkemaksun ns työl1isyysveron veljeksi tai sisareksi, ei eri 11i seksi puuttumiseksi omaisuuteen. Eläkemaksun ei voida myöskään katsoa järkyttävän kenenkään taloudellisia suunnitelmia, sillä mahdollisuus samaan rasitukseen veron muodossa olisi joka tapauksessa pitänyt varautua. HM 6 :ää ei pitäisi nähdä arkuksi, joka tarjoaa keppejä luovan valtiosääntöjuridiikan käyttöön. Kysymyksessä on arvokas perusoikeus normi, jota tulisi käyttää tilanteissa, joissa kohteena olevat kansalaiset kokevat suojan tarpeen aidoksi ja vitaaliksi ja joissa suoja tarve myös yleiseltä kanna 1 ta on peruste 1tu. Tässä tapauksessa ei ole käsitykseni mukaan per vi s teitä katsoa, että ehdotetut lait 1oukkaisivat omaisuudensuojaa. Katson, että ehdotetut lait tulisi säätää yleisessä e l i VJ 66 :n muka i s e s s a 1 a i n s ä ä t äm i sj ärj e styks e s s ä. Helsingissä 19 päivänä maaiiskuuta Kari S. Tikka*"