1992 vp- HaVM 13- HE 139

Transkriptio

1 1992 vp- HaVM 13- HE 139 Hallintovaliokunnan mietintö n:o 13 hallituksen esityksestä laiksi kunnan ja kuntainliiton viranhaltijoiden virantoimituksen ja työntekijöiden työnteon palkattomasta keskeyttämisestä määräajaksi Eduskunta on 18 pa1vana syyskuuta 1992 lähettänyt hallintovaliokunnan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen esityksen n:o 139. Perustuslakivaliokunta on eduskunnan päätöksen mukaisesti antanut valiokunnalle lausuntonsa. Lausunto (PeVL n:o 19) on otettu tämän mietinnön liitteeksi. Valiokunnassa ovat olleet kuultavina vt. vanhempi hallitussihteeri Pertti Saarela valtiovarainministeriöstä, hallitusneuvos Aulikki Mentula sisäasiainministeriöstä, vanhempi hallitussihteeri Hannu Hakkola sosiaali- ja terveysministeriöstä, johtava lakimies Kaija Nuorteva Suomen Kaupunkiliitosta, neuvotteleva lakimies Ai1a Lind Suomen Kunnallisliitosta, jaostopäällikkö Erik Nylund Finlands svenska kommunförbundista, johtaja Jorma Back Sairaalaliitosta, apulaisosastopäällikkö Heikki Saipio Kunnallisesta työmarkkinalaitoksesta, johtaja Tuulikki Kannisto Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestöstä, puheenjohtaja Voitto Ranne ja apulaisosastopäällikkö Markku Lemmetty Akavasta, varapuheenjohtaja Mikko Mäenpää ja palkkasihteeri Kauko Passi Suomen Teknisten Toimihenkilöjärjestöjen Keskusliitosta, Toimihenkilöja Virkamiesjärjestöjen Keskusliiton neuvottelurenkaan puheenjohtaja Timo Mikkola, vastaava lakimies Päivi Ahonen Kunta-alan ammattiliitosta, lakimies Matti Leppälä Terveydenhuoltoalan ammattijärjestöstä, yleissihteeri Sakari Muilu Kunnallisvirkamiesliitosta, lakimies Jukka Kauppala Opettajien Ammattijärjestöstä, henkilöstöjohtaja Tauno Lommi Vantaan kaupungista, hallintoneuvos Pekka Hallberg korkeimmasta hallinto-oikeudesta sekä professori Kari-Pekka Tiitinen ja professori Olli Mäenpää Helsingin yliopistosta. Lisäksi opetusministeriö on antanut kirjallisen asiantuntijalausunnon. Hallituksen esitys Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi kaksi vuotta voimassa oleva laki, joka mahdollistaisi kunnan tai kuntainliiton palve- luksessa olevien viranhaltijoiden ja työntekijöiden työnteon palkattoman keskeyttämisen (palkaton loma) asianomaisen kunnan tai kuntainliiton päätöksellä lain voimassaoloaikana enintään kolmeksi viikoksi kalenterivuotena. Palkaton loma ei edellyttäisi viranhaltijan tai työntekijän suostumusta. Lakiehdotus liittyy hallituksen esitykseen valtion talousarvioksi vuodelle 1993 ja on osa niitä toimenpiteitä, joilla pyritään sopeuttamaan julkisia menoja julkisen talouden vaatimusten tasolle. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian lakiehdotuksen tultua hyväksytyksi. Perustuslakivaliokunnan lausnnto Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan katsonut, että lakiehdotus voidaan käsitellä valtiopäiväjärjestyksen 66 :ssä säädetyssä järjestyksessä. 1. Yleistä Valiokunnan kannanotot Kunnallistalouden rahoitusasema heikentyi merkittävästi vuosina 1990 ja Käyttömenojen kasvu oli huomattavasti äyrimäärän kasvua suurempi. Menonlisäykset on rahoitettu osin äyrinhinnan korotuksilla, mutta menojen verotuloja nopeampaa kasvua on rahoitettu tämän lisäksi lainanottoa lisäämällä. Vuoden 1991 kehitys oli kuntien rahoitusaseman kannalta erityisen heikko. Taloudellisen taantuman seurauksena verotulojen kasvu pysähtyi, mutta käyttömenojen arvioidaan kasvaneen noin 10 prosenttia. Huonosta tulokehityksestä sekä menojen ja lainanhoitokustannusten kasvusta johtuen kunnallistalouden rahoitusasema pysyy kuntien säästöpyrkimyksistä huolimatta heikkona myös vuosina Vuonna 1992 kuntien äyrimäärän ennakoidaan pysyvän likimain vuoden X

2 vp - Ha VM 13 - HE tasolla. Vaikean taloustilanteen vuoksi kunnat ovat supistaneet kuluvana vuonna huomattavasti myös investointejaan. Tästä huolimatta paineet lainarahoituksen lisäämiseen ja äyrinhintojen korotuksiin pysyvät suurina. Kunnallistalouden rahoitusalijäämän voidaan arvioida ensi vuonna nousevan yli 10 miljardin markan, riippuen siitä kuinka hyvin kunnat onnistuvat menojen leikkauksissaan. Rahoitusalijäämä puolestaan velkaannuttaa kuntia yhä enemmän ja lainanhoitokustannusten kasvaessa vaikeudet pitää yllä tarvittavaa palveluvarustusta lisääntyvät. Rahoitusongelman siirtäminen lainoituksen lisäämisellä alkaa tulla lainoitusmahdollisuuksien vähentyessä myös entistä vaikeammaksi. Ongelman ratkaiseminen veroastetta nostamalla ei ole mahdollista, koska se edellyttäisi äyrinhintoihin tuntuvaa korotusta. Kaikkiaan kuntien ja kuntainliittojen taloudellinen asema on kehittynyt hyvin vaikeaksi. Tässä tilanteessa menoja, mukaan lukien henkilöstömenot, on voitava sopeuttaa talouden vaatimalle tasolle varsin nopeasti vaikuttavilla keinoilla. Ellei kunnallissektorin rahoitusasemassa tapahdu lähitulevaisuudessa olennaista korjaantumista, joudutaan yhä hankalampien palveluiden saatavuuteen ja tehtävien hoitamiseen liittyvien valintatilanteiden eteen. Valiokunta on lausunnossaan valtion talousarvioesityksestä vuodelle 1993 edellyttänyt, että kunnilla tulee olla käytettävissään entistä enemmän todellisia keinoja välttämättömien lamaajan säästötoimien toteuttamiseen. Ehdotettu lainsäädäntö merkitsee yhtä uutta lisäkeinoa. Valiokunta korostaa kuitenkin sitä, että parempi vaihtoehto olisi sopia sitovasti vastaavista säästötoimenpiteistä työ- ja virkaehtosopimusneuvotteluissa ilman, että ehdotettua varsin poikkeuksellisena pidettävää lakia olisi tarpeen säätää. Valiokunta pitää tärkeänä, että kunnissa ja kuntainliitoissa pohditaan tarkkaan, voidaanko tarpeelliset säästöt toteuttaa muilla keinoilla. Mikäli kunnat ja kuntainliitot päätyvät siihen, että säästöjä on tarpeen toteuttaa myös lakiehdotuksen mukaisin keinoin, on perusteltua, että palkattomat lomat järjestetään henkilöstön kannalta mahdollisimman tasapuolisesti ottaen kuitenkin huomioon, että saattaa olla työn luonteesta johtuva perusteltu syy rajoittaa niiden viranhaltijoiden tai työntekijöiden piiriä, joita virantoimituksen tai työnteon keskeytys koskee. Valiokunta katsoo, että siltä osin kuin palkattornia lomia käytetään, on ne pyrittävä toteuttamaan yhteistyössä henkilöstön kanssa. Valiokunta toteaa, että säädettävä laki ei pakota kuntia käyttämään palkattornia lomia, vaan antaa ainoastaan mahdollisuuden siihen. Eri kuntien ja kuntainliittojen taloudellisessa asemassa saattaa olla eroja. Jokaisen kunnan ja kuntainliiton kohdalla palkattomien lomien perusteena tulee kuitenkin olla kyseisen kunnan tai kuntainliiton taloudelliseen asemaan liittyvä syy. Valiokunta korostaa myös sitä, että kaikissa olosuhteissa on kuntien ja kuntainliittojen välttämätön toiminta voitava turvata. Palkattomien lomien perusteen, taloudelliseen asemaan liittyvän syyn osalta todistustaakka on kunnilla ja kuntainliitoilla. Perusteen olemassaolo voidaan myös saattaa muutoksenhaun kohteeksi. Ratkaisu tehdään asiassa oikeusharkinnan perusteella. Tekijöitä, jotka voivat vaikuttaa perusteen olemassaoloon, ovat esimerkiksi tulokertymän kehitys verrattuna menoihin, velkaantuneisuusaste, velanoton tarve, käyttötalouden alijäämä, veroäyrin hinta tai maksuvalmius. Asiaan saattaa vaikuttaa myös esimerkiksi arvio kunnan talouden tulevasta kehityksestä. Pohdittaessa taloudelliseen asemaan liittyvää syytä saattaa syyn vaikuttavuudesta riippuen yksikin hyväksyttävä tekijä täyttää hallituksen esityksen mukaiset palkattoman loman edellytykset. Valiokunta on käsitellessään hallituksen esitystä n:o 70 kunnallislain osittaisuudistuksesta edellyttänyt, että mahdollisimman pian tarpeellisen selvitystyön valmistuttua ryhdytään toimenpiteisiin lainsäädännön muuttamiseksi siten, että kunnissa voidaan tulevaisuudessa siirtyä tehtävien hoitamiseen liittyvän yhtäläisen vastuun periaatetta noudattaen yhteen palvelussuhteeseen. Tällä hetkellä on työntekijän ja viranhaltijan asema useassa kohdin erilainen. Esimerkiksi nykyisin työntekijä voidaan työsopimuslain ja työehtosopimuksen nojalla työntekijään liittyvien edellytysten täyttyessä lomauttaa, mutta viranhaltijan Iomauttaminen ei ole mahdollista. Käsittelyssä oleva palkatonta lomaa koskeva erityislainsäädäntö sen sijaan koskee lähtökohtaisesti kuntien ja kuntainliittojen henkilöstöä samalla tavalla riippumatta palvelussuhteen lajista. Tässä yhteydessä viitataan 7 :n yksityiskohtaisiin perusteluihin jäljempänä. Jo tähän mennessä on jouduttu kunnissa ja kuntainliitoissa arvioimaan toimintoja uudelleen ja toteuttamaan säästöjä muutoinkin. Esimerkiksi sijaisten paikkaamista vuosilomien ja virkavapauksien ajaksi on jouduttu rajoittamaan aikaisempaan verrattuna tuntuvasti. Taloudelli-

3 Kunnan viranhaltijoiden Iomauttaminen 3 nen tilanne on kuitenkin niin vaikea, että toteutetut toimenpiteet eivät riitä, vaan säästöjä tarvitaan välttämättä lisää. On selvää, että ehdotettu laki ei monesta syystä ole mieluisa henkilöstön kannalta. Kuitenkin on syytä todeta, että palkattoman loman toimeenpano edellyttää aina kunnan tai kuntainliiton taloudelliseen asemaan liittyvää syytä ja että loman kesto voi olla enintään kolme viikkoa kalenterivuoden aikana. Erityisesti on korostettava, että ehdotettu laki vähentää olennaisesti irtisanomispaineita. Näin ollen niiden osalta, joilla on vielä työpaikka, on perusteltua hyväksyä lainsäädännön sisältämä yhteisvastuun periaate. Laajat irtisanomiset ja pitkäaikaiset työsuhteisten lomautukset työsopimuslain nojalla ovat valiokunnan käsityksen mukaan kaikilta osin palkattornia lomia huonompi vaihtoehto. Ellei lakia säädetä tai vastaavista säästöistä sovita, käytettäväksi jäävät vain vielä huonommat vaihtoehdot. Edellä esitetyillä yleisillä näkökohdilla ei ole ollut tarkoitus muuttaa lakiehdotuksen perusteluja hallituksen esitykseen verrattuna. Sen sijaan jäljempänä täydennetään lakiehdotuksen perusteluja ja esitetään valiokunnan hyväksymien muutosten perustelut. 2. Yksityiskohtaiset kannanotot ja muutosehdotukset 1 ja 2. Lakiehdotuksen perustelujen mukaan lain soveltamisalaan kuuluisivat kuntien ja kuntainliittojen kunnallislain (953/76) mukaisessa virkasuhteessa olevat viranhaltijat. Epäselvyyksien välttämiseksi valiokunta toteaa, että luonnollisesti lain soveltamisalaan kuuluvat myös ne kuntien viranhaltijat, joiden asemasta säännökset pääasiallisesti sisältyvät peruskoululakiin (476/83), lukiolakiin (477/83) ja iltalukiolakiin (478/83). Lakiehdotuksen 1 :n sanamuoto on tässä suhteessa täysin selvä. Lain soveltamisalaan kuuluvat kaikki kunnan tai kuntainliiton palveluksessa olevat viranhaltijat ja työntekijät. Pääosalla käsittelyssä olevan lakiehdotuksen soveltamisalaan kuuluvilla opettajanviranhaltijoilla ei ole säännöksin eikä sopimuksin määriteltyä täsmällistä työaikaa eikä vuosilomaa. Lainsäädännössä on säädetty oppilaitosten lukuvuoden työpäivien määrä. Tässä tarkoitettujen opettajien työaika muodostuu heidän opetusvelvollisuudestaanja ylitunneistaan, tuntien valmisteluun sekä tehtävien ja kokeiden korjaamiseen sekä opettajille säädettyihinja määrättyihin muihin tehtäviin ja koulutukseen osallistumiseen kuuluvasta ajasta. Myös tässä tarkoitetuilla opettajilla on oikeus lomarahaan kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen mukaisesti. Valiokunta toteaa selvyyden vuoksi, että lakiehdotus mahdollistaa palkattoman loman myös oppilaitoksen lukuvuoden työpäivien ulkopuolella niiden opettajien osalta, joilla ei ole varsinaisesti vuosilomaa. Vuosiloman aikana ei toisaalta kukaan voi olla palkattomalla lomalla. Hyvän henkilöstöpolitiikan mukaisesti valiokunta edellyttää toimittavan siten, ettei palkattornia lomia toteuteta opettajien ns. laskennallisen vuosiloman aikana ja saateta opettajia eriarvoiseen asemaan muihin henkilöstöryhmiin verrattuna. Lakiehdotuksen 2 :n mukaan päätöksen kunnallisten viranhaltijoiden ja työntekijöiden palkattomasta lomasta tekee asianomainen kunnanvaltuusto tai kuntainliiton liittovaltuusto. Isoissa kunnissa ja kuntainliitoissa on tuhansia viranhaltijoita ja työntekijöitä. Lisäksi kuntainliittojen liittovaltuustot kokoontuvat yleensä ainoastaan kaksi kertaa vuodessa. Valiokunta katsookin, että ei ole käytännön vaatimista syistä pidettävä tarkoituksenmukaisena, että päätös tulisi kaikissa tapauksissa tehdä kunnanvaltuuston tai kuntainliiton liittovaltuuston toimesta. Tästä syystä valiokunta ehdottaa lakiehdotuksen 2 :n 1 momentin muuttamista siten, että kunnanhallitus voisi kunnanvaltuuston määräämänä tai liittohallitus voisi liittovaltuuston määräämänä päättää henkilöstön virantoimituksen ja työnteon keskeyttämisestä määräajaksi. Suostuessaan päätösvallan siirtämiseen valtuusto antaisi käytännössä samalla periaatteellisen hyväksymisensä henkilöstön työnteon palkattomaan keskeyttämiseen. Mikäli valtuusto siirtäisi päätösvaltaansa, merkitsisi se myös sitä, että ratkaisuvalta siirtyisi asiassa kokonaan kunnanhallitukselle tai liittohallitukselle. Tietysti kunnanvaltuusto tai liittovaltuusto voi olla siirtämättä päätösvaltaansa alaspäin. 7. Vuoden 1993 alussa tulee voimaan laki kunnallislain muuttamisesta (979/92). Uusi kunnallislain osittaisuudistuksen sisältävä laki merkitsee sitä, että kuntainliittojärjestelmästä nykymuodossaan luovutaan ja että kuntainliitot muuttuvat kuntayhtymiksi. Hallituksen esitys perustuu nykyisin voimassa olevaan kunnallislakiin. Sen sijaan kunnallislain osittaisuudistukseen liittyvällä siirtymäsäännöksellä sovitetaan aikaisempi kuntainliittoja koskeva lainsäädäntö voimaan tulevaan kuntayhtymälainsäädäntöön. Tästäkin syystä nyt käsittelyssä oleva

4 vp - Ha VM 13 - HE 139 lakiehdotus on tarpeen saattaa voimaan vuoden 1992 puolella. Kuntayhtymässä tapahtuvan päätöksenteon osalta tässä yhteydessä viitataan kunnallislain muuttamisesta annetun lain (979/92) 106 :n 2 momentin 5 kohtaan, 108 :n 1 momenttiin ja 109 :n 1 momenttiin sekä voimaantulosäännökseen. Päätösvaltaa käyttäisi kuntayhtymän ylintä päätösvaltaa käyttävä toimielin tai sen määräämänä kuntayhtymän ylintä päätösvaltaa käyttävän toimielimen päätösten täytäntöönpanosta huolehtiva kuntayhtymän toimielin. Kun valiokunnan tarkoituksena ei ole, että nyt säädettävällä lailla olisi vaikutusta voimassa oleviin työehtosopimuksiin, valiokunta ehdottaa voimaantulosäännöksen täydentämistä siten, että mikäli palkatonta lomaa koskeva laki on ristiriidassa ennen lain voimaantuloa tehdyn työehtosopimuksen kanssa, ovat työehtosopimuksen määräykset noudatettavina tämän lain säännösten estämättä. Valiokunta ehdottaa lisäyksen ottamista 7 :n uudeksi 2 momentiksi, jolloin hallituksen esityksen mukainen 2 momentti siirtyy 3 momentiksi. 3. Muut kannanotot Perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten valiokunta toteaa, että lakiehdotus voidaan käsitellä valtiopäiväjärjestyksen 66 :ssä säädetyssä järjestyksessä. Hallituksen esityksessä mainituista syistä ja saadun selvityksen perusteella valiokunta pitää lakiehdotusta tarpeellisenaja puoltaa sen hyväksymistä valiokunnan ehdottamin muutaksin ja kannanotoin. Valiokunta ehdottaa kunnioittaen, että lakiehdotus hyväksyttäisiin näin kuuluvana: Laki kunnan ja kuntainliiton viranhaltijoiden virantoimituksen ja työntekijöiden työnteon palkattomasta keskeyttämisestä määräajaksi Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään: 1 (Kuten hallituksen esityksessä) 2 Päätöksen kunnan viranhaltijoiden ja työntekijöiden palkattomasta lomasta tekee asianomaisen kunnan kunnanvaltuusto tai kunnanvaltuuston määräämänä kunnanhallitus. Päätöksen kuntainliiton viranhaltijoiden ja työntekijöiden palkattomasia lomasta tekee asianomaisen kuntainliiton liittovaltuusto tai liittovaltuuston määräämänä liittohallitus. Palkattarnasta lomasta päättävä toimielin voi rajoittaa niiden viranhaltijoiden tai työntekijöiden piiriä, joita virantoimituksen tai työnteon keskeytys koskee. (2 mom. kuten hallituksen esityksessä) 3-6 (Kuten hallituksen esityksessä) 7 (1 mom. kuten hallituksen esityksessä) Mikäli tämä laki on ristiriidassa ennen tämän lain voimaantuloa tehdyn työehtosopimuksen kanssa, ovat työehtosopimuksen määräykset noudatettavina sopimuksen voimassaoloaikana tämän lain säännösten estämättä. (Uusi) (3 mom. kuten hallituksen esityksen 2 mom.) Helsingissä 24 päivänä marraskuuta 1992 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa puheenjohtaja Väistö, varapuheenjohtaja Varpasuo sekä jäsenet R. Aho, Enestam, Korva, Laakkonen, Liikkanen, Markkula, Metsämäki, Näsi, Pulliainen, Saaria, Ukkola, Urpilainen, Vehkaoja ja Vähänäkki.

5 Kunnan viranhaltijoiden Iomauttaminen 5 Vastalause Kuntatalous on kriisissä. Keskeisenä syynä kuntatalouden kriisiin ovat olleet valtion omat toimenpiteet, joilla se on pakottanut kunnat ryhtymään henkilöstön asemaa ja kunnan peruspalveluita vaarantaviin leikkaustoimenpiteisiin. Yksi esimerkki tällaisesta valtion toimenpiteestä on kuntien maksuvelvollisuuden lisääminen kansaneläkelain mukaisten lisäosamenojen rahoittamisessa. Nykyisessä tilanteessa on selvää, että kunnissa joudutaan pohtimaan erilaisia keinoja, joilla kuntien menoja hillitään ja supistetaan. Näitä keinoja pohdittaessa kunnalliset työntekijä- ja virkamiesjärjestöt ovat olleet aktiivisia. Kuntien henkilöstöjärjestöt ovat myös aktiivisesti pyrkineet saavuttamaan kuntatyönantajan kanssa sopimusratkaisun, jolla kuntien henkilöstömenoja olisi voitu hallitusti supistaa siten, että irtisanomisilta ja kohtuuttomilta tulonmenetyksiltä olisi vältytty. Valtiovallan olisi tullut toimenpiteillään edistää näiden neuvottelujen onnistumista. Käsittelyssä oleva lakiesitys kuitenkin on toiminut pikemminkin päinvastoin. Se on merkinnyt uhkavaatimusta, joka on vaikeuttanut neuvotteluilmapiiriä. Hallituksen lakiehdotus merkitsee sitä, että kunnallisten työntekijöiden kohdalla säädetään erityislaki, jolla mahdollistetaan kunnallisten työntekijöiden 1omauttaminen huomattavasti väljemmillä perusteilla kuin voimassa olevassa työsopimuslaissa. Tämä merkitsee erittäin vakavaa periaatteellista puuttumista työntekijöiden yhdenvertaisuuteen. Kysymys onkin keinosta toteuttaa kunnallisten työntekijöiden kollektiivinen palkanalennus ja työsuhteen ehtojen heikennys voimassa oleva lainsäädäntö ja sopimusjärjestelmä kiertäen. Katsomme, että lakiehdotuksesta olisi tullut poistaa viittaukset kunnallisiin työntekijöihin. Kunnan työsopimussuhteisten henkilöiden lomautus on jo nyt mahdollista toteuttaa voimassa olevan työsopimuslain mukaan. Sinänsä ei ole perusteita sille, että kunnallisia viranhaltijoita kohdellaan lomautusten osalta eri tavoin kuin kunnallisia työntekijöitä. Sen vuoksi nyt käsittelyssä oleva laki olisikin tullut säätää sellaisena, että se olennaisilta osiltaan on yhtenevä voimassa olevan työsopimuslain kanssa. Erityisesti tämä koskee lomautuksen edellytyksiä ja lomautusmenettelyä. Lisäksi olisi tullut säätää siitä, että lomautuksista voidaan sopia virkaehtosopimuksin. Edellä esitetyn perusteella olemme valiokuntakäsittelyssä ehdottaneet, että lakiehdotus olisi hyväksytty seuraavan sisältöisenä: Laki kunnan ja knntainliiton viranhaltijoiden Iomauttamisesta määräajaksi Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään: 1 Kunta ja kuntainliitto voi 14 päivän ilmoitusaikaa noudattaen lomauttaa viranhaltijan enintään kolmeksi viikoksi kalenterivuoden aikana, jos virkasuhteeseen liittyvät tehtävät ovat vähentyneet taloudellisista tai tuotannollisista tai muista niihin rinnastettavista syistä vähäistä suuremmassa määrin eikä viranhaltijaa voida mainituksi ajaksi kohtuudella sijoittaa muihin tehtäviin. Virkasuhteen kestäessä viranhaltija voidaan joko viranhaltijan tai kunnan tai kuntainliiton aloitteesta lomauttaa edellä 1 momentissa mainituksi ajaksi myös viranhaltijan suostumuksella. Lomauttamisoikeutta voidaan laajentaa virkaehtosopimuksella. Edellä 1 momentissa tarkoitetun lomautuksen toimeenpanossa kunta ja kuntainliitto on velvollinen noudattamaan mitä työsopimuslain 30 a ja b :ssä on säädetty lomautuksen ennakkoilmoituksesta ja lomautusilmoituksesta. 2 Päätöksen kunnan viranhaltijoiden 1omauttamisesta tekee asianomaisen kunnan kunnanvaltuusto. Päätöksen kuntainliiton viranhaltijoiden 1omauttamisesta tekee asianomaisen kuntainliiton liittovaltuusto. Kunnanvaltuusto tai liittovaltuusto voi rajoittaa niiden viranhaltijoiden piiriä, joita lomautus koskee. Lomautus on toimeenpantava tämän lain voimassaoloaikana. Lomautus on toimeenpantava

6 vp - Ha VM 13 - HE 139 siten, että kunnan tai kuntainliiton välttämätön toiminta turvataan. 3 Tässä laissa tarkoitetun lomautuksen ajalta ei viranhaltijalle makseta palkkausta. Jollei 4 tai 5 :stä muuta johdu, on lomautuksen muusta vaikutuksesta palvelussuhteen ehtoihin voimassa, mitä virkaehtosopimuksin on sovittu taikka laissa tai asetuksessa on säädetty tai näiden nojalla määrätty. 4 Lomautus ei estä viranhaltijaa ottamasta keskeytyksen ajaksi muuta työtä. 5 Sen estämättä, mitä virkaehtosopimuksessa on sovittu, lasketaan vuosilomaa määrättäessä ne päivät, joina viranhaltijan virantoimitus on lomautuksen vuoksi ollut keskeytynyt, virassaolopäivien veroisiksi. Viranhaltijalla, jonka virantoimitus on lomautuksen vuoksi keskeytynyt, on vastaava oikeus työttömyysturvalain (602/84) mukaiseen työttömyysturvaan kuin työsopimuslain (320/ 70) nojalla lomautetulla työntekijällä. Asuntoedun säilyttämisestä lomautuksen aikana noudatetaan soveltuvin osin, mitä työsopimuslain 31 :ssä säädetään. 6 Sen estämättä, mitä muualla laissa säädetään, tulee päätös lomautuksesta noudatettavaksi siitä tehdystä valituksesta huolimatta. 7 (Kuten hallituksen esityksessä) Koska valiokunta kuitenkin päätti ehdottaa, että lakiehdotus saisi sen muodon, joka ilmenee valiokunnan mietinnöstä, ja viitaten perustuslakivaliokunnan lausuntoon liitettyyn eriävään mielipiteeseen ehdotamme, että lakiehdotuksen johtolause hyväksyttäisiin näin kuuluvana: Eduskunnan päätöksen mukaisesti, joka on tehty valtiopäiväjärjestyksen 67 :ssä määrätyllä tavalla, säädetään. Sen lisäksi ehdotamme, että lakiehdotus hylättäisiin. Lisäksi ehdotamme, että valiokunnan mietinnössä lausuttaisiin seuraavaa: "Valiokunta edellyttää, että kuntatalouden vakavien ongelmien edellyttämät säästöt toteutetaan henkilöstöjärjestöjen ja kuntatyönantajan yhteistyöllä ja siten, että henkilöstön irtisanomiset vältetään." Helsingissä 24 päivänä marraskuuta 1992 Kari Urpilainen Lauri Metsämäki Matti Väbänäkki Raila Aho Marjatta Vebkaoja

7 Kunnan viranhaltijoiden Iomauttaminen 7 EDUSKUNNAN PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA Liite Helsingissä 27 päivänä Jokakuuta 1992 Lausunto n:o 19 Hallintovaliokunnalle Eduskunta on lähettäessään 18 päivänä syyskuuta 1992 hallituksen esityksen n:o 139 laiksi kunnan ja kuntainliiton viranhaltijoiden virantoimituksenja työntekijöiden työnteon palkattomasta keskeyttämisestä määräajaksi hallintovaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausuntonsa hallintovaliokunnalle. Valiokunnassa ovat olleet kuultavina vanhempi hallitussihteeri Pertti Saarela valtiovarainministeriöstä, apulaisosastopäällikkö Heikki Saipio kunnallisesta työmarkkinalaitoksesta, varatuomari Aila Lind Suomen Kunnallisliitosta edustaen myös muita kuntien keskusjärjestöjä, apulaisosastopäällikkö Markku Lemmetty Akava ry:stä, lakimies Päivi Ahonen Kunta-alan ammattiliitto KTV ry:stä edustaen myös Kunnallisvirkamiesliitto KVL ry:tä, lakimies Matti Leppälä TVK:n virkamiesjärjestöt TVK-V ry:n edustajana, professori Erkki Aurejärvi, professori Mikael Hiden, professori Antero Jyränki, vt. professori Kai Kalima, professori Heikki Kulla, oikeustieteen tohtori Jorma Saloheimo, professori Ilkka Saraviita, korkeimman hallinto-oikeuden presidentti Antti Suviranta, professori Kari Pekka Tiitinen ja professori Kaarlo Tuori. Käsiteltyään asian valtiosääntöoikeudelliselta kannalta perustuslakivaliokunta esittää kunnioittaen seuraavaa. Hallituksen esitys Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi kaksi vuotta voimassa oleva laki, joka tekisi mahdolliseksi kunnan ja kuntainliiton palveluksessa olevien viranhaltijoiden ja työntekijöiden työnteon palkattoman keskeyttämisen enintään kolmeksi viikoksi kalenterivuotena. Asianomaisen suostumus ei olisi tällaisen palkattoman loman edellytys. Lakiehdotus liittyy valtion talousarvioesitykseen vuodelle Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen tultua hyväksytyksi. Lakiehdotus on johtolauseensa mukaan käsiteltävissä tavallisessa lainsäädäntöjärjestyksessä. Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa todetaan, että koska palkattomasia lomasta tekisi päätöksen asianomainen kunta tai kuntainliitto, laki ei kavenna hallitusmuodon 51 :n 2 momentissa säädettyä kuntien itsehallintoa. Edelleen katsotaan, että lakiehdotuksen mukainen sääntely ei kohdistu suoranaisesti nykyisissä virkatai työehtosopimuksissa sovittuun seikkaan, koska niissä ei ole määräyksiä, jotka oikeuttaisivai päättämään ehdotetun kaltaisesta virantoimituksen keskeyttämisestä tai rajoittaisivat siitä päättämistä. Hallitus on kuitenkin asian merkityksen vuoksi pitänyt suotavana, että lakiehdotuksen käsittelyjärjestyksestä hankitaan perustuslakivaliokunnan lausunto. Valiokunnan kannanotot Yleistä Valiokunta on valtiosääntöoikeudellisena kysymyksenä arvioinut yksinomaan lakiehdotuksen mukaista mahdollisuutta keskeyttää kunnallisen viranhaltijan virantoimitus ja työntekijän työnteko. Valiokunnan käsityksen mukaan ehdotetunlaisessa virantoimituksen ja työnteon keskeyttämisessä on oikeudelliselta kannalta kysymys lomauttamisesta. Valiokunta on perustanut valtiosääntöoikeudellisen arvionsa tähän seikkaan. Kunnallisten viranhaltijain Iomauttaminen Lomauttaminen on sellainen viranhaltijain palvelussuhteen ehtoja koskeva asia, josta voidaan sopia virkaehtosopimuksin. Nykyisissä virkaehtosopimuksissa ei kuitenkaan ole määräyksiä lomauttamisesta. Mahdollisuus sopia lo-

8 vp - Ha VM 13 - HE 139 mauttamisesta ei valiokunnan käsityksen mukaan voi sinänsä muodostua esteeksi säätää tällaisesta sopimuksenvaraisesta seikasta lailla. Asiasta on valtiosääntöoikeudellisesti arvioituna myös mahdollista säätää ehdotettuun tapaan siten, että lain lomauttamissäännökset tulevat voimaan kesken nykyisten virkaehtosopimusten voimassaoloajan. Viranhaltijan 1omauttaminen johtaa palkkauksen menettämiseen lomautusajalta. Arvioidessaan tällaisen seurauksen valtiosääntöoikeudellista merkitystä perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota virkamiespalkan oikeudelliseen luonteeseen. Viranhaltijan palvelussuhde kuntaan ei pohjaudu yksilölliseen sopimussuhteeseen vaan erikoislaatuiseen julkisoikeudelliseen perusteeseen. Tämä palvelussuhde syntyy kunnan viranomaisen yksipuolisella päätöksellä. Viranhaltijan palkka on katsottava työsuhteessa maksettavan palkan tavoin vastikkeeksi siitä työstä, jota hän tekee virkasuhteessaan. Kun viranhaltijan työnteko keskeytyy, jos hänen virantoimituksensa keskeytetään lakiehdotuksen tarkoittamalla tavalla enintään kolmeksi viikoksi kalenterivuoden aikana, poistuu vastaavaksi ajaksi peruste palkanmaksuun. Virkamiespalkan mainituntaisen luonteen huomioon ottaen ei ole olemassa esimerkiksi hallitusmuodossa turvatusta omaisuudensuojasta johtuvia valtiosääntöoikeudellisia seikkoja, jotka estäisivät säätämästä tavallisessa lainsäädäntöjärjestyksessä tarkoitetunlaiseen palkanmenetykseen johtavaa lakia kunnallisten viranhaltijoiden osalta. Kunnallisten työntekijäin Iomauttaminen Nykyisessä kunnallisessa yleisessä virka- ja työehtosopimuksessa, jonka voimassaoloaika päättyy , on 9 luku, joka sisältää määräykset työntekijän 1omauttamisesta ja työsuhteen päättymisestä. Mainitun sopimuksen 138 :n 1 momentin mukaan työntekijän 1omauttaminen määräytyy työsopimuslain asianomaisten säännösten mukaisesti ottaen kuitenkin huomioon, mitä sopimuksen myöhemmissä kohdissa on asiasta määrätty. Viitatut sopimuskohdat koskevat lomautuksen ennakkoilmoitusta, selvittelymenettelyä, lomautusilmoitusta ja lomautuksen siirtämistä sekä työvoiman vähentämisjäljestystä. Sopimuksen 138 :n 1 momentin soveltamisohjeessa todetaan 1omauttamista koskevia säännöksiä olevan työsopimuslain 30 sekä 30 a ja 30 b :ssä. Edellä esitettyyn nähden perustuslakivaliokunta katsoo, että kunnallisten työntekijöiden lomauttamisperusteet ovat tulleet voimassa olevassa työehtosopimuksessa sovituiksi sellaisiksi kuin työsopimuslaissa on säädetty. Lomauttamisperusteet on sidottu työsopimuslain 30 :ssä työsopimuksen irtisanomis- ja purkamisperusteisiin. Ne on rajattu sillä tavoin, että lakiehdotuksen mukainen lomauttamisperuste, joka koskee yleisesti "kunnan tai kuntainliiton taloudelliseen asemaan liittyvää syytä", antaa mahdollisuuden 1omauttamiseen niitä laveammin. Lakiehdotus on näin ollen ristiriidassa voimassa olevan työehtosopimuksen kanssa. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen, varallisuusoikeudellisten oikeustointen ja niiden ehtojen pysyvyttä koskevan tulkintakäytännön mukaan (esim. PeVL vp) pääsääntönä on se, että uusi laki ei saa muuttaa tai järkyttää sitä ennen voimassa olleeseen lakiin perustuen syntyneitä yksityisoikeudellisia sopimussuhteita. Tämä tulkintakäytäntö pohjautuu hallitusmuodon 6 :ssä turvattuun omaisuudensuojaan. Edellä mainittu tulkintakäytäntö on syntynyt arvioitaessa jonkin lakiehdotuksen merkitystä yksityisten suhteissa välittömästi vaikuhaville oikeustoimille. Työehtosopimus on niistä periaatteessa eroava kollektiivisopimus, joka kylläkin esimerkiksi työehtosopimuslain 6 :n säännökset huomioon ottaen muodostaa hyvin merkittävän normiston yksilötason työsopimusten kannalta. Valiokunnan käsityksen mukaan työehtosopimuksenkin pysyvyys voi saada hallitusmuodon 6 :stä johtuvaa edellä tarkoitettua suojaa siltä osin kuin työehtosopimuksen sisältö on tullut kiinteäksi osaksi sellaisia yksittäisissä työsuhteissa noudatettavia ehtoja, joilla on välitöntä ja olennaista taloudellista merkitystä työntekijälle. Nykyisen työehtosopimuksen 138 :n 1 momentin määräysten perusteella työsopimuslain 30 :n mukaisten lomauttamisperusteiden on katsottava tulleen osaksi kunta-alan työsuhteissa noudatettavia ehtoja. Niitä laveampien lomauttamisperusteiden soveltamismahdollisuus, mihin ehdotettu laki johtaa, on työntekijöiden kannalta sinänsä taloudellista merkitystä omaava seikka, koska 1omauttaminen aiheuttaa palkanmenetyksen. Lomauttarnisperusteiden ehdotetuntaisen väljentämisen taloudellinen merkitys ei kuitenkaan ole sillä tavoin välitön kuin olisi esimerkiksi suoranainen puuttuminen tehdystä työstä työehtosopimuksen mukaan maksettavaan palkkaan, vaan kysymys on sääntelyn välil-

9 Kunnan viranhaltijoiden Iomauttaminen 9 lisestä vaikutuksesta. Sääntelyn välillisenä seurauksena aiheutuvaa palkkauksen menetystä siltä enintään kolmen viikon pituiselta jaksolta kalenterivuodessa, joksi ajaksi työotekokin keskeytyisi, on pidettävä sellaisena vähäisenä vaikutuksena, ettei se työehtosopimuksen mainitunlaisen erikoisluonteen huomioon ottaen ole valiokunnan käsityksen mukaan lakiehdotuksen käsittelyjärjestyksen kannalta merkittävä seikka. Arvioidessaan palkkauksen menetyksen merkitystä valtiosääntöoikeudelliselta kannalta valiokunta on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että jo nykyisen työehtosopimuksen mukaan kunnallisten työntekijöiden Iomauttaminen on mahdollista. Tähän nähden ehdotettu lomauttamisperusteiden väljentäminen, joka tosin määräaikaisessa työsuhteessa olevien kannalta on varsin huomattava, ei merkitse myöskään olennaisen uutuuden lisäämistä työsuhteissa noudatettaviin, palkkaukseen vaikuttaviin ehtoihin. Valiokunnan mielestä ehdotetun lain aikaansaama puuttuminen työehtosopimuksessa jo sovittuihin lomauttamisperusteisiin olisi vakiintuneen lainsäädäntökäytännön valossa hyvin poikkeuksellinen toimenpide. Valiokunta ehdottaakin harkittavaksi, tulisiko tästä luopua esimerkiksi lisäämällä lain 5 :ään uusi 2 momentti seuraavasti: "Mikäli tämä laki on ristiriidassa ennen tämän lain voimaantuloa tehdyn työehtosopimuksen kanssa, ovat työehtosopimuksen määräykset noudatettavina sopimuksen voimassaoloaikana tämän lain säännösten estämättä." Edellä esitetyn perusteella perustuslakivaliokunta esittää kunnioittavasti, että lakiehdotus voidaan käsitellä valtiopäiväjärjestyksen 66 :ssä säädetyssä järjestyksessä. Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa puheenjohtaja Zyskowicz, varapuheenjohtaja Alho, jäsenet Jäätteenmäki, Kaarilahti, Kekkonen, Koskinen, Laine, M. Laukkanen, J. Leppänen, Moilanen, Nikula, Näsi, Varpasuo, Vistbacka, Vähänäkki ja Väistö. Eriävä mielipide Hallituksen esityksen mukaan asianomainen kunnanvaltuusto tai kuntainliiton liittovaltuusto voisi päättää hyvin väljin perustein viranhaltijoiden ja työntekijöiden palkattomista!omista enintään kolmeksi viikoksi kalenterivuoden aikana. Työnteon palkattoman keskeyttämisen edellytykseksi riittäisi "kunnan tai kuntainliiton taloudelliseen asemaan liittyvä syy". Sääntely on erittäin väljä verrattuna työsopimuslain lomautusperusteisiin (TSL 30 ja 37 a ). Palkaton pakkoloma ei edellyttäisi esimerkiksi viranhaltijan tai työntekijän työn vähentymistä. Tästä esityksestä poiketen valtion virkamieslain muutosehdotuksessa 1omauttamisen edellytykset on säädetty täsmällisemmin työsopimuslain tapaan. Asiallisesti lakiehdotus merkitsee työsopimussuhteisten lomautusmahdollisuuden radikaalia laajentamista ja saman mahdollisuuden ulottamista viranhaltijoihin. Säännös mahdollistaa hyvin laajat ja summittaiset kuntien henkilöstöön kohdistettavat lomautustoimet. Näin laaja ja vapaaharkintainen lomautusmahdollisuus merkitsee käytännössä yksipuolista palkan alennusta. Kunnallinen yleinen virka- ja työehtosopimus on voimassa nykymuodossa saakka. Lakiehdotus loukkaa sen 9 luvun määräyksiä työntekijän Iomauttamisesta ja työsuhteen päättymisestä. Tosiasiallisena palkan alennuksena lavea työnteon keskeyttämismahdollisuus on vastoin voimassa olevien kunta-alan työ- ja virkaehtosopimusten palkkamääräyksiä. Tällainen sopimusten yksipuolinen muuttaminen lainsäätäjän toimin on perinteisen sopimusvapauden ja omaisuudensuojan tulkintalinjan mukaan edellyttänyt perustuslainsäätämisjärjestyksen käyttämistä. Sopimusvapauden ja omaisuuden perustuslainsuojan ohella laki on arveluttava X

10 vp - Ha VM 13 - HE 139 työvoiman suojaa koskevan perustuslain säännöksen kannalta. Määräaikaisessa työsopimussuhteessa olevia työntekijöitä on runsaasti etenkin kunnallisten sosiaali- ja terveyspalvelujen tehtävissä. Määräaikaisessa työsopimuksessa sovitaan sitovasti tietyn pituisesta työkaudesta, eikä sopimuskautta voida normaalisti keskeyttää muuten kuin työsopimuslain 43 :ssä säädettyjen purkuedellytysten täyttyessä. Taannehtiva puuttuminen määräaikaisten sopimusten nimenomaisiin sopimusehtoihin on vielä suoremmin kuin työ- ja virkaehtosopimusten loukkaaminen hallitusmuodon 6 :ssä omaisuuden suojan vastaista. Viittaamme tältä osin perustuslakivaliokunnan aiempaan tulkintakäytäntöön. Hallituksen esitys on lisäksi yritys päästä kiertotietä siihen tavoitteeseen, johon valtiopäiväjärjestyksen nojalla on vaikeassa taloudellisessa kriisissä mahdollisuus käyttää sääntelyval- tuuksia. Palkkojen sääntely kriisitilanteessakin vaatii valtiopäiväjärjestyksen mukaan 2/3 enemmistön, mihin hallituspuolueiden voimat eduskunnassa eivät yllä. Tästä syystä ilmeisesti on päädytty keinotekoiseen virantoimituksen ja työnteon palkattoman keskeyttämisen säätämiseen löysin perustein omaksi laikseen. Kaikessa ylimalkaisuudessaan hallituksen esitys on laadittu harhaanjohtavaksi ja vastoin lainsäädäntötyössä noudatettavaa tarkoitussidonnaisuuden periaatetta. Edellä olevan perusteella esitämme, että hallituksen esitykseen sisältyvä ehdotus laiksi kunnan ja kuntainliiton viranhaltijoiden virantoimituksen ja työntekijöiden työnteon palkatlomasta keskeyttämisestti määräajaksi on käsiteltävä valtioptiiväjärjestyksen 67 :ssä säädetysstt järjestyksessti. Helsingissä 27 päivänä lokakuuta 1992 Johannes Koskinen Matti Vähänäkki Arja Alho Paavo Nikula Ensio Laine Antero Kekkonen Raimo Vistbacka