13. U 32/2002 vp ehdotuksesta yleissopimukseksi (huumausaineiden laittoman kaupan torjumisesta tullihallintojen toimesta aavalla merellä) I käsittely

Transkriptio

1 ESITYSLISTA 77/2002 vp Hyväksytään suoritettu asiantuntijakuuleminen. Todetaan, että seuraava kuuleminen on klo U 32/2002 vp ehdotuksesta yleissopimukseksi (huumausaineiden laittoman kaupan torjumisesta tullihallintojen toimesta aavalla merellä) I käsittely Kuultavina: ylitarkastaja Marja Kartila, valtiovarainministeriö lainsäädäntöneuvos Risto Eerola, oikeusministeriö assistentti Juha Lavapuro professori Ilkka Saraviita professori Kaarlo Tuori Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. klo HE 118/2002 vp laiksi öljysuojarahastosta annetun lain 2 ja 3 :n väliaikaisesta muuttamisesta I käsittely Kuultavina: ympäristöneuvos Olli Pahkala, ympäristöministeriö lainsäädäntöneuvos Tuula Majuri, oikeusministeriö professori Ilkka Saraviita professori Kaarlo Tuori Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 15. HE 98/2002 vp laeiksi yksityishenkilön velkajärjestelystä annetun lain ja verotusmenettelystä annetun lain 88 :n muuttamisesta Jatkettu I käsittely Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima lausuntoluonnos. Esitellään luonnos. Yleiskeskustelu. Yksityiskohtainen käsittely 16. HE 95/2002 vp laiksi tullilain muuttamisesta Jatkettu I käsittely Merkitään saapuneeksi valtiovarainministeriön lisäselvitys. 17. Muut asiat 1(4)

2 ESITYSLISTA 77/2002 vp 18. Seuraava kokous Seuraava kokous on tiistaina klo (4)

3 PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA ESITYSLISTA 77/2002 vp Perjantai kello Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. E 66/2002 vp toimivallanjaosta Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden välillä Jatkettu I käsittely Kuultavana: kansanedustaja Matti Vanhanen Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 4. HE 132/2002 vp valtion talousarvioksi vuodelle 2003 Ilmoitetaan, että asia on lähetetty valtiovarainvaliokuntaan. Eduskunnan työjärjestyksen 38 :n 3 momentin mukaan valiokunta voi omasta aloitteestaan antaa toimialaansa koskevan lausunnon valtion talousarvioesityksestä valtiovarainvaliokunnalle 30 päivän kuluessa siitä, kun esitys on lähetetty valtiovarainvaliokuntaan. Päätetään lausunnon antamisesta. 5. E 99/2002 vp komission tiedonannoista 1) Eurooppalainen hallintotapa: Lainsäädännön parantaminen; 2) Lainsäädännön parantamista ja yksinkertaistamista koskeva toimintasuunnitelma; 3) Vaikutustenarvioinnista; 4) Mietintö: Neuvottelu- ja keskustelukulttuurin edistäminen - ehdotus komission konsultointiprosessiin sovellettavista yleisistä periaatteista ja vähimmäisvaatimuksista Ilmoitetaan, että asia on lähetetty valiokunnalle mahdollisia toimenpiteitä varten. KTM:n kirje Päätetään mahdollisiin toimenpiteisiin ryhtymisestä. 6. HE 100/2002 vp vapaarahoitteiseksi asumisoikeusjärjestelmäksi ja asumisoikeusjärjestelmän muuksi kehittämiseksi I käsittely Hyväksytään suoritettu asiantuntijakuuleminen. Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 7. HE 91/2002 vp valitusta hovioikeuteen ja valitusasian käsittelyä hovioikeudessa koskevien oikeudenkäymiskaaren säännösten muuttamiseksi Jatkettu I käsittely Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 3(4)

4 ESITYSLISTA 77/2002 vp 8. HE 52/2002 vp laeiksi esitutkintalain ja pakkokeinolain sekä eräiden näihin liittyvien lakien muuttamisesta Jatkettu I käsittely Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 9. HE 93/2002 vp laiksi henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi I käsittely Hyväksytään suoritettu asiantuntijakuuleminen. Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 10. K 3/2002 vp Hallituksen toimenpidekertomus vuodelta 2001 Jatkettu I käsittely Päätetään kirjallisen lausunnon pyytämisestä. 11. HE 99/2002 vp laiksi kasvinterveyden suojelemisesta I käsittely Hyväksytään suoritettu asiantuntijakuuleminen. Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 12. HE 115/2002 vp työttömyysturvalaiksi ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta I käsittely 4(4)

5 Juha Lavapuro Perustuslakivaliokunnalle Valtioneuvoston kirjelmä (U 32/2002 vp) Espanjan kuningaskunnan ehdotuksesta yleissopimukseksi koskien huumausaineiden laittoman kaupan torjumista tullihallintojen toimesta aavalla merellä. Yleissopimusehdotuksen valtiosääntöoikeudellinen merkitys Käsiteltävänä olevalla yleissopimusehdotuksella pyritään vahvistamaan Euroopan unionin tullihallintojen yhteistyötä huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden laittoman kaupan torjunnassa. Nykyisin voimassa olevia toimivaltuuksia ehdotetaan laajennettavaksi siten, että jäsenvaltion edellytetään sallivan tietyissä tilanteissa toisen jäsenvaltion puuttumisen lippunsa alla kulkevaan alukseen aavalla merellä ilman lippuvaltiolta hankittavaa ennakkolupaa. Ehdotettavat ja 6 artiklassa edustamisoikeudeksi määritellyt valtuudet perustavat toisen sopimusvaltion viranomaisille laajan toimivallan sisältäen muun muassa oikeuden nousta toisen sopimusvaltion lipun alla purjehtivaan alukseen, tarkastaa asiakirjoja, suorittaa kuulustelu sekä tarkastaa alus. Jos epäilykset tulevat vahvistetuiksi, edustamisoikeutta käyttävillä viranomaisilla on oikeus takavarikoida huumausaineet, pidättää vastuullisiksi oletetut henkilöt sekä ohjata alus satamaan. Sopimusehdotuksen 7 artiklassa määrätään asioihin puuttumista koskevista takuista, joiden perusteella on pääteltävissä, että 6 artiklan mukaisiin toimiin sisältyy oikeus voiman käyttöön. Ehdotuksen mukaan sopimuksen jäsenvaltioiden on myös toteutettava tarvittavat toimenpiteet määrätäkseen omassa lainsäädännössään ehdotuksen 3 artiklassa tarkoitetut teot rangaistaviksi sekä tuomitakseen näistä teoista rangaistuksen. Ehdotus on valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellinen ennen muuta PL 1 :n 1 ja 3 momenteissa määritellyn täysivaltaisuuden sekä perustuslaissa turvattujen perusoikeuksien

6 kannalta. Käsittelen seuraavassa ehdotusta erikseen sekä täysivaltaisuuden että perusoikeusjärjestelmän asettamien vaatimusten osalta, vaikka valiokunnan aiemmassa käytännössä näitä kysymyksiä on käsitelty osin yhdessä, osin erikseen. Täysivaltaisuus Tiukan täysivaltaisuustulkinnan puitteissa nyt käsiteltävä ehdotus rajoittaisi täysivaltaisuutta sekä siltä osin kuin sopimuksesta seuraisi lainsäätäjään kohdistuva velvollisuus toteuttaa tiettyjä rikoslainsäädännöllisiä toimenpiteitä että siltä osin kuin sopimuksella luovutettaisiin vieraan valtion viranomaiselle Suomen oikeudenkäyttöpiiriin kuuluvaa julkista valtaa. Muodollisesti yleissopimusehdotuksen 3 artikla edellyttää nimittäin vähintään tietyn tyyppisen kansallisen rikoslainsäädännön ylläpitämistä. Vastaavasti ehdotettu 6 artikla perustaa jäsenvaltioille edustamisoikeuden, joka antaa niiden tulliviranomaisille kuuluville aluksille tai ilma-aluksille oikeuden toteuttaa toisen jäsenvaltion aluksiin kohdistuvia toimia. Tällaisissa 6 artiklan 2 kohdan tarkemmin määrittelemissä toimissa on kyse julkisen vallan käyttämisestä aluksen lippuvaltion lainkäyttövallan piirissä. Muodollinen täysivaltaisuustulkinta ei kuitenkaan uuden perustuslain järjestelmässä ole enää perusteltavissa. Jo perustuslain 1 :n 1 momentin säännöstä Suomen täysivaltaisuudesta tulkittaessa on perustuslain kokonaisuudistuksen esitöiden mukaan otettava huomioon Suomen jäsenyys useissa kansainvälisissä järjestöissä (ks. HE 1/1998 vp, s. 71/11). Täysivaltaisuus-säännöstä on "tarkasteltava Suomen kansainvälisten velvoitteiden valossa ja erityisesti ottaen huomioon Suomen jäsenyys Euroopan unionissa" (Ks. PeVL 38/2001 vp ja HE 1/1998 vp, s. 72/11). Kansainvälisten velvoitteiden suhdetta täysivaltaisuuteen tulee lisäksi arvioida erityisesti suhteessa PL 1 :n 3 momenttiin, jonka mukaan Suomi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi. Perustuslain esitöiden mukaan säännöksellä on tulkinnallista merkitystä arvioitaessa milloin kansainvälinen velvoite on ristiriidassa perustuslain kanssa (HE 1/1998 vp, s. 73/11). Siten kyseinen säännös täsmentää olennaisesti sitä, mitä PL 1 :n 1 momentissa säädetyllä täysivaltaisuudella valtiosääntöoikeudellisesti tarkoitetaan. Tähän viitaten perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti todennut, että sellaiset kansainväliset velvoitteet, jotka ovat tavanomaisia nykyaikaisessa kansainvälisessä yhteistyössä ja jotka vain vähäisessä määrin vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen, eivät sellaisenaan ole ristiriidassa perustuslain kanssa (ks. PeVL 11/2000 vp, PeVL 12/2000 vp, PeVL 45/2000, PeVL 6/2001 vp, PeVL 38/2001 vp, PeVL 51/2001 vp).

7 Kansainvälisten velvoitteiden merkitystä suhteessa perustuslain tarkoittamaan täysivaltaisuuteen on siten tarkasteltava eräänlaisen lievennetyn testin valossa. Olennainen kysymys kuuluu, ovatko velvoitteet tavanomaisia nykyaikaisessa kansainvälisessä yhteistyössä ja vaikuttavatko ne vain vähäisessä määrin täysivaltaisuuteen. Valiokunnan käytännössä kansainvälisten velvoitteiden tavanomaisuuden ja vaikuttavuuden arviointi on perustunut kokonaisarviointiin, jossa huomiota on kiinnitetty yhtäältä sopimuksen merkitykseen suhteessa julkisen vallan käyttöön Suomen alueella (PeVL 6/2001 vp) tai Suomeen kohdistuvin vaikutuksin (PeVL 51/2001 vp) ja toisaalta sopimuksella perustettavien toimivaltuuksien laatuun ja laajuuteen (PeVL 6/2001 vp, PeVL 40/2000 vp). Lisäksi PL 1 :n 3 momentissa nimenomaisesti mainittuja kansainvälisen yhteistyön muotoja on tyypillisesti pidetty tavanomaisina sekä täysivaltaisuuteen kohdistuvilta vaikutuksiltaan vähäisinä. Tältä osin voidaan viitata erityisesti perustuslakivaliokunnan lausuntoihin PeVL 45/2000 vp (Kansainvälisen rikostuomioistuimen perustaminen) ja PeVL 51/2001 vp (Latinalaisen Amerikan sijoitusyhtiön perustaminen). Myös sääntelykohteesta saattaa seurata, että sääntely perustuu olennaisesti kansainväliseen yhteistyöhön, minkä seurauksena tällaisia sopimusvelvoitteita on voitu pitää tavanomaisina nykyaikaisessa yhteiskunnassa (ks. esim. PeVL 11/2000 vp). Arvioitaessa kansainvälisellä sopimuksella luovutettavan toimivallan luonnetta huomiota on kiinnitetty toimivaltuuksien suhteeseen perusoikeuksina turvattuihin oikeuksiin (ks. esim. PeVL 6/2001 vp). Edellä esitettyjen tulkintaperiaatteiden valossa on ilmeistä, että nyt käsiteltävä yleissopimusehdotus ei sisällä määräyksiä, jotka koskisivat poikkeavia kansainvälisen yhteistyön muotoja tai vaikuttaisivat muutoin kuin vähäisessä määrin valtion täysivaltaisuuteen. Ehdotettu 3 artiklan mukainen kriminalisointivelvoite koskee sellaista sääntelyä, joka jo nykyisin nimenomaisesti perustuu olennaisesti kansainväliseen yhteistyöhön. Lisäksi 3 artiklan mukaiset teot on jo rikoslain 50 luvussa säädetty rangaistaviksi siten kuin huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden laitonta kauppaa vastaan tehty Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimus (SopS 44/1994) edellyttää. Merkitystä asiassa on myös sillä, että sopimusehdotuksen sääntelytavoitteena on laittoman kansainvälisen huumausainekaupan torjunta, joka jo sinänsä edellyttää nykyaikaisessa kansainvälisessä yhteistyössä tavanomaisiksi luonnehdittavia toimenpiteitä. Tältäkin osin kysymys on jo olemassa olevan sääntelyn täydentämisestä siten, ettei aavalla merellä tarkastusta suorittavalta valtiolta enää edellytettäisi ennakkoluvan hankkimista aluksen lippuvaltiolta. Sopimusehdotuksen 6 artiklaan sisältyvän edustamisoikeuden sekä tästä seuraavien toimivaltuuksien ja täysivaltaisuuden välisen suhteen kannalta on myös merkityksellistä, että sopimusvaltion tarkastajat voivat nousta toisen sopimusvaltion alukseen vain sen ollessa aavalla merellä. Siten Suomen lipun alla purjehtivaa alusta tarkastavat toisen valtion tarkastajat eivät käytä julkista valtaa Suomen alueella. Ehdotetut toimenpiteet rinnastuvat täysivaltaisuuden kannalta niihin tilanteisiin, joita perustuslakivaliokunta käsitteli lausunnossaan

8 6/2001 vp. Tuolloin valiokunta katsoi, että mainitun tyyppiset tarkastukset vaikuttivat kokonaisarvion perusteella vain vähäisessä määrin valtion täysivaltaisuuteen eivätkä ne siten olleet ristiriidassa täysivaltaisuutta koskevien perustuslain säännösten kanssa. Ilman aluksen lippuvaltion ennakkolupaa suoritettaville ja aavalla merellä purjehtiviin aluksiin kohdistuville tarkastuksille nyt ehdotettavalla tavalla on olemassa hyväksyttävät sekä painavat, yleismaailmallisesti kriminalisoidun laittoman kansainvälisen huumausainekaupan torjuntaan liittyvät perusteet. Sopimusehdotuksen sisältämät velvoitteet ovat yleisesti ottaen tavanomaisia nykyaikaisessa kansainvälisessä yhteistyössä ja vaikuttavat vain vähäisessä määrin valtion täysivaltaisuuteen. Yleissopimusehdotuksesta ei siten ole huomautettavaa täysivaltaisuuden kannalta. Perusoikeudet Täysivaltaisuuden ohella sopimusehdotusta on tarkasteltava Suomen perustuslaissa vahvistettujen perusoikeuksien kannalta. Näiltä osin valtiosääntöoikeudellinen arviointi tulee perustaa perusoikeuksien yleisiin rajoitusperiaatteisiin ottaen huomioon yksittäisiä perusoikeussäännöksiä koskevat lakivaraukset. Sopimuksella perustettavat toimivaltuudet tarkastuttaa aluksia rinnastuvat laadullisesti perustuslakivaliokunnan jo aiemmin lausunnossa Pe VL 6/2001 vp käsittelemään tilanteeseen. Tuolloin valiokunta totesi aavalla merellä purjehtivia kalastusaluksia koskevien tarkastusoikeuksien puuttuvan PL 10 :ssä turvattuun kotirauhaan, mutta ainoastaan sen reuna-alueelle, koska aluksia käytetään sekä liikkumiseen että asumiseen (ks. myös PeVL 17/1998 vp). Tämän vuoksi kotirauhaan liittyvät toimet voivat mennä jonkin verran pidemmälle kuin jos kysymys olisi kotirauhan ydinalueesta. Kotirauhaan puuttumiselle on kuitenkin tällöinkin osoitettava 10 :n 3 momentin mukainen, rikosten selvittämiseen tai perusoikeuksien turvaamiseen liittyvä välttämätön tarve. Valiokunnan aiemmassa käytännössä on pidetty selvänä, että "rikoksella" tarkoitetaan tässä yhteydessä vain Suomen lainsäädännön mukaan rikoksena pidettävää tekoa (PeVL 9/2000 vp). Ottaen huomioon että yleissopimusehdotukseen sisältyy vaatimus tarkastukseen oikeuttavien tekojen säätämisestä rangaistaviksi, ja että rikoslain 50 luvussa kyseiset teot on jo säädetty rikoksiksi, on selvää, että ehdotetun 6 artiklan mukainen edellytys edustamisoikeuden myöntämiselle liittyy Perustuslain 10 :n 3 momentin rajoituslausekkeen mukaiseen rikosten selvittämisintressiin. Tältä osin tarkastamisvaltuuksia kohtaan ei ole huomautettavaa. Sopimusehdotuksen 7 artikla koskee edustamisoikeuden käyttöä koskevia takuita. Artiklan 1 kohta velvoittaa edustamisoikeutta käyttävän valtion ottamaan huomioon, että on tarpeen olla vaarantamatta mm. ihmishengen turvallisuutta merellä tai aluksen ja lastin turvallisuutta ja olla vahingoittamatta lippuvaltion kaupallisia ja oikeudellisia etuja. Määräyksestä voidaan lukea ja laittoman huumausainekaupan ja sen torjunnan luonteesta

9 seuraa, että tarkastusta suoritettaessa saatetaan joutua käyttämään voimakeinoja. Sopimusehdotus ei kuitenkaan sisällä tarkempia määräyksiä siitä, missä tilanteissa ja millä edellytyksillä voimankäyttöä pidetään sallittuna. Yleisesti todettua tarvetta ottaa huomioon ihmishengen turvallisuus ei voi myöskään pitää riittävänä voimankäytön suhteellisuusvaatimuksen kannalta. Ehdotettua 7 artiklan 1 kohtaa voidaan verrata hajallaan olevien kalakantojen ja laajasti vaeltavien kalakantojen säilyttämistä ja hoitoa koskevan merioikeusyleissopimuksen 22 artiklan f kohtaan, jonka mukaan tarkastusta suorittavien on vältettävä voiman käyttöä, paitsi milloin ja niiltä osin kuin se on välttämätöntä tarkastajien turvallisuuden varmistamiseksi ja jos tarkastajia häiritään velvollisuuksiensa täyttämisessä. Käytetyn voiman määrä ei saa olla suurempi kuin mitä kyseisissä olosuhteissa on pidettävä kohtuullisena. Viime mainittua sopimusta käsitellessään perustuslakivaliokunta piti sinänsä voiman käyttöä tällaisissa poikkeuksellisissa tilanteissa perusteltuna (PeVL 6/2001 vp). Merkitystä oli myös sillä, että kyseinen artiklan kohta sisältää myös voiman käytön suhteellisuutta koskevan määräyksen. Tarkastettavalla aluksella olevien henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ei siten voitu sopimuksen määräysten mukaisesti toimittaessa puuttua mielivaltaisesti eikä muutenkaan perustuslain 7 :n vastaisella tavalla. Nyt käsiteltävänä olevan sopimusehdotuksen sanamuotoa ei 7 artiklan osalta voida pitää riittävän täsmällisenä ja tarkkarajaisena eikä muutenkaan sellaisena, jota Suomessa perusoikeuksia rajoittavalta sääntelyltä edellytetään. Tämä koskee artiklan oikeussuojasääntelyä yleisesti, mutta erityisesti siltä osin, kuin kysymys on voiman käytöstä tarkastusten toteuttamiseksi. Ongelma vain korostuu, kun huomioidaan, että kansainvälisen huumausainekaupan pysäyttämisessä riski siitä, että tarkastamistoimenpiteitä vastustetaan, on suurempi ja vastaavasti kynnys voiman käyttämiselle lähtökohtaisesti matalampi kuin kalastukseen liittyvien luonnonsuojelullisten velvoitteiden valvomisessa. On sen vuoksi tärkeää, että ainakin voiman-käyttövaltuuksia koskevaa sanamuotoa täsmennetään tältä osin.

10 U 32/2002/IS Arvoisa puheenjohtaja Käsillä olevassa valtioneuvoston kirjelmässä tarkoitettu sopimusjärjestely liittyy klassisen kansainvälisen oikeuden vanhimpiin säännöstöihin. Laivat ja kaikki ulkomailla olevat lähetystötilat rinnastuvat pitkälti valtion omaan f / l alueeseen, jolla valtiolla on yksinomainen toimivalta silloin kun se liikkuu kaikkien valtioiden suvereenin toimivallan ulkopuolella ns. aavalla merellä, ja Esillä oleva järjestelmä puuttuu melko järeällä tavalla valtion toimivaltaan, joka määräytyy lipun lain periaatteen mukaan. Lisäksi järjestelmä puuttuu kovalla otteella laivan omistajan omaisuudensuojaan ja ennen kaikkea laivaväen useisiin perusoikeuksiin kuten vapauden suojaan, kieltoon luovuttaa Suomen kansalaista sekä kotirauhaan. Lisäksi toimenpiteet ovat tavattoman summaarisia: jos yksikin laivamies salakuljettaa huumetta, laivan kiinniotto tarvittaessa voimakeinoja käyttäen, kuulustelut, laivan A pakottaminen vieraaseen satamaan ja mahdollinen koko miehistän pidättäminen kohdistuvat huomattavaan määrään viattomia ihmisiä. Vastaavia summaarisia toimivaltuuksia ei voisi kuvitella mahdolliseksi kuivalla maalla - esimerkiksi siten, että kokonainen hotelli suljettaisiin ja väki evakuoitaisiin kuulusteluja varten. Edellä hahmoteltu kokonaiskuva lienee kuitenkin hyväksyttävä merialuksen erityisten olosuhteiden ja osin ilmasto-olojenkin seurauksena. Toiseksi on syytä huomata, että järjestelmä koskee vain EU:n jäsenvaltioita, jotka puolestaan kaikki ovat Euroopan neuvoston jäseniä ja sen ihmisoikeusyleissopimuksen sitomia. Suunnitelman mukaisia valtuuksia ei ole ajateltavissa sijoitettavaksi globaaliin yleissopimukseen, jonka jäseninä olisi silloin runsaasti perusoikeussuojauksen ja oikeussääntöjen noudattamisen valvonnan kannalta epäilyttäviä valtioita. Kirjelmässä viitataan perustuslakivaliokunnan lausuntoon 6/2001 (liitteenä). Nyt esitetyllä järjestelyllä on sekä yhtäläisyyksiä että eroja kalakantojen säilyttämisjärjestelmään verrattuna. Yleisesti ottaen nyt käsiteltävä järjestelmä on olennaisesti rankempi perusoikeussuojauksen näkökulmasta. Lähtökohtaisesti sopimussuunnitelma on hyväksyttävä tavoitteiltaan (huumausaineiden salakuljetuksen torjunta). Käytettävä keino on varsin ankara. Voi nimittäin kysyä, miksi alus on entrattava? Eikö huumausaine-salakuljetuksen tultua ilmi riitä se, että alusta seurataan ja toimenpiteet suoritetaan satamassa, jolloin perusoikeusrajoituksen olisivat olennaisesti rajoitetumpia? Ehkä syynä on se, että pelätään, että alus voi karata tai että sen määränpää on joku sellainen valtio, joka ei ole sopimusjärjestelmän sitoma, ja jonka tullivalvontaan ei voida luottaa. Suvereniteettiproblematiikan osalta esillä olevasta järjestelmästä voi todeta saman kuin kalakantojen suojelusopimuksenkin tapauksessa. Laivojen laajamittaiset tarkastusoikeudet aavallakin merellä katsottiin 1919, että hallitusomaavan valtion tulliviranomaiset voivat ohjata aluksen lähimpään tai soveliaimpaan satamaan jossa alus ja ilmeisesti miehistö tai sen osa pidätetään siihen saakka, kunnes se palautetaan (Suomeen). Pidätetyille on tosin annettava samat oikeudet kuin omille kansalaisille. Epäselväksi jää, sovelletaanko pidättämiseen Euroopan ihmisoikeusyleissopimusta. Jos sovelletaan, pidättämisaika ei voi olla kovinkaan pitkä. Joka tapauksessa on selvää, että aluksen suomalainen miehistön jäsen tai matkustaja saattaa tulla sopimuksen nojalla perustuslain vastaisesti siirretyksi toiseen valtioon. 8 artiklassa säädetään tuomiovallasta luopumisesta. Valtion viranomainen (oikeusministeriö?) saa toimivallan päättää, ottaako Suomen valtio asiassa toimi- ja tuomiovallan, vai siirtyykö ihminen (ilman päätöstäkin, jos Suomi ei kuukauden kuluessa vastaa tiedusteluun) vieraan valtion tuomiovallan alaisuuteen. Mielestäni tämä on rinnastettavissa rikoksentekijän luovuttamiseen ja siis perustuslain vastaista.

11 Luovuttaminen jäisi näet viranomaisen harkintaan. Tämä ongelma olisi ehkä poistettavissa mahdollisessa sopimuksen toteuttavassa kansallisessa säädöksessä säätämällä, että Suomen kansalaisen jouduttua tuollaisen toimenpiteen kohteeksi, häntä ei ole lupa jättää vieraan valtion tuomiovaltaan. 6 artiklassa tarkoitetuilla toimilla aiheutetun vahingon korvaamista koskeva säännöstä näyttää olevan epämääräinen, mikä on perusoikeusjärjestelmän kannalta kieleinen seikka (PeL 21, oikeusturva). Se ei sisällä / Xl esimerkiksi säännöksiä vahingonkorvauskanneoikeudesta tai muusta oikeusturvasta. Koska kaikki sopijapuolet ovat Euroopan neuvoston ihmisoikeusyleissopimuksen sitomia, koskenee tuon yleissopimuksen oikeudenkäyntiä ja oikeusturvaa tarkoittava säännöstö nyt käsiteltävässä sopimuksessa tarkoitettuja tilanteita. Pelkästään 7 artiklassa olevia "takuita" ei voida pitää riittävinä. 9 artiklassa oleva riitojen ratkaisemista sekä EY:n toimivallan tunnustamista tarkoittava järjestelmä ei näytä olevan ongelmallinen perusoikeussuojan kannalta.9 artiklan 1 kohdassa mainitaan vahingonkorvauksesta sovittavan ministeriöiden välisin neuvotteluin. Säännös: sisältää siis jonkinasteisia oikeusturvatakeita, mutta sopimus ei suoranaisesti turvaa sitä, että vahinkoja aiheuttanut vieraan valtion tulliviranomaisen toimenpide tulisi asianmukaisesti korvatuksi. Koko oikeusturvakoneisto (neuvottelut, menettely neuvostossa, mahdolliset tuomioistuimen ennakkoratkaisut) käynnistyy vain, jos valtio sen käynnistää. Sopimus ei näyttäisi antavan yksilölle kannevaltaa.

12 Liite PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO Pe VL 6/2001 vp - HE 8/2001 vp PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 6/2001 vp "Hallituksen esitys hajallaan olevien kalakantojen ja laajasti vaeltavien kalakantojen säilyttämistä ja hoitoa koskevien 10 päivänä joulukuuta 1982 tehdyn Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimuksen määräysten täytäntöönpanosta tehdyn sopimuksen hyväksymisestäpä laiksi sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta sekä laiksi Euroopan yhteisön yhteisen kalastuspolitiikan täytäntöönpanosta annetun lain muuttamisesta Maa- ja metsätalousvaliokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunta on 14 päivänä helmikuuta 2001 lähettäessään hallituksen esityksen hajallaan olevien kalakantojen ja laajasti vaeltavien kalakantojen säilyttämistä ja hoitoa koskevien 10 päivänä joulukuuta 1982 tehdyn Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimuksen määräysten täytäntöönpanosta tehdyn sopimuksen hyväksymisestä ja laiksi sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta sekä laiksi Euroopan yhteisön yhteisen kalastuspolitiikan täytäntöönpanosta annetun lain muuttamisesta (HE 8/2001 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi maa- ja metsätalousvaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto maa- ja metsätalousvaliokunnalle. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina * lainsäädäntöneuvos Ronald Wrede ja lainsäädäntösihteeri Anna Sotaniemi, ulkoasiainministeriö * lainsäädäntöneuvos Risto Eerola, oikeusministeriö * assistentti Petri Helander * professori Veli-Pekka Viljanen HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi hajallaan olevien kalakantojen ja laajasti vaeltavien kalakantojen säilyttämistä ja hoitoa koskevien Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimuksen määräysten täytäntöönpanosta New Yorkissa 4 päivänä elokuuta 1995 tehdyn sopimuksen. Kyseessä on ns. sekasopimus eli jaetun toimivallan sopimus. Osa sen määräyksistä kuuluu yksinomaisesti Euroopan yhteisön toimivaltaan, osa sekä yhteisön että sen jäsenvaltion toimivaltaan ja osa jäsenvaltion yksinomaiseen toimivaltaan. Euroopan yhteisö on tallettanut ilmoituksen toimivallastaan sopimuksen allekirjoittamisen yhteydessä ja Euroopan unionin neuvosto on hyväksynyt ratifioimiskirjan tallettamisen yhteydessä annettavan toimivaltaa koskevan ilmoituksen. Sopimus tulee kansainvälisesti voimaan 30 päivän kuluttua kolmannenkymmenennen ratifioimis- tai liittymiskirjan tallettamisesta. Niiden valtioiden tai yhteisöjen osalta, jotka ratifioivat sopimuksen tai liittyvät siihen sopimuksen kansainvälisen voimaantulon jälkeen, sopimus tulee voimaan kolmantenakymmenentenä päivänä kyseisen valtion tai yhteisön ratifioimis- tai liittymiskirjan tallettamisesta. Euroopan unionin neuvosto on 8 päivänä kesäkuuta 1998 päättänyt ratifioida sopimuksen Euroopan yhteisön puolesta. Neuvosto on samalla päättänyt tallettaa ratifioimiskirjan samanaikaisesti kaikkien jäsenvaltioiden ratifioimiskirjojen kanssa. Esitys sisältää ehdotukset laiksi sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja laiksi Euroopan yhteisön yhteisen kalastuspolitiikan täytäntöönpanosta annetun lain muuttamisesta. Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan tasavallan presidentin asetuksella säädettävänä ajankohtana samaan aikaan kuin sopimus tulee Suomen osalta voimaan. Esityksen säätämisjärjestysperustelujen mukaan sopimuksen 22 artiklan määräykset kalastusaluksen tarkastuksen suorittavan valtion tarkastajien oikeudesta käyttää voimaa ovat ristiriidassa valtion täysivaltaisuutta koskevien perustuslain säännösten

13 kanssa, minkä vuoksi ehdotus sopimuksen voimaansaattamislaiksi tulee käsitellä ns. supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Eduskunnan suostumus Hyväksymisen tarpeellisuus Perustuslain 94 :n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy muun muassa lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä sisältävät valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet. Perustuslakivaliokunta on tulkintakäytännössään katsonut eduskunnan hyväksymistoimivallan kattavan kaikki aineelliselta luonteeltaan lain alaan kuuluvat kansainvälisen velvoitteen määräykset (ks. Pe VL 11/2000 vp, Pe VL 12/2000 vp ja Pe VL 45/2000 vp ). Kysymykseen ei vaikuta, onko jokin määräys ristiriidassa vai sopusoinnussa Suomessa lailla annetun säännöksen kanssa. Esityksen perusteluissa on tehty yksityiskohtaisesti selkoa sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvista määräyksistä. Tällaisia määräyksiä sisältyy ainakin esityksen perusteluissa mainittuihin sopimuksen noudattamista ja täytäntöönpanoa koskevan Vi osan, riitojen rauhanomaista ratkaisemista koskevan VIII osan sekä vastuuta ja vahingonkorvausvelvollisuutta koskevan XI osan artikloihin. Sopimuksen alueellista soveltamisalaa koskevat 3 artiklan määräykset samoin kuin muut lainsäädännön alaan kuuluvien aineellisten sopimusmääräysten sisältöön ja soveltamiseen välillisesti vaikuttavat määräykset kuuluvat niin ikään lainsäädännön alaan. Tällaisia määräyksiä sisältyy ainakin sopimuksen 1,4 ja 44 artiklaan. Hyväksymispäätöksen ala Suomen toimivaltaan kuuluvat määräykset. Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi sopimuksen kokonaisuudessaan. Tämä vastaa uuden perustuslain 94 :n 1 momentin sanamuotoa ja siihen perustuvaa perustuslakivaliokunnan käytäntöä (ks. esim. Pe VL 45/2000 vp). Esityksessä on kuitenkin kyse ns. sekasopimuksesta eli jaetun toimivallan sopimuksesta siten, että merkittävä osa sen määräyksistä koskee Euroopan yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvia asioita. Jäsenvaltioilla ei tältä osin ole toimivaltaa eikä eduskunnan hyväksyminen siten koske sopimuksen näitä osia. Tämä tulee ottaa huomioon eduskunnan päätöksen muotoilussa. Euroopan yhteisö on sopimuksen allekirjoittamisen yhteydessä tallettanut ilmoituksen toimivallastaan ja Euroopan unionin neuvosto on hyväksynyt ratifioimiskirjan tallettamisen yhteydessä annettavan toimivaltaa koskevan ilmoituksen. Suomen ja muiden jäsenvaltioiden tarkoituksena on antaa samansisältöinen ilmoitus. Esityksen liitteenä olevassa ilmoituksessa todetaan jäsenvaltioiden siirtäneen Euroopan yhteisölle toimivallan merien kalavarojen säilyttämistä ja hoitoa koskevissa asioissa (5 kohdan 1 kappale). Tämä toimivalta koskee sekä kansalliseen kalastuslainkäyttövaltaan kuuluvia alueita että aavaa merta (5 kohdan 2 kappale). Edelleen ilmoituksessa todetaan yhteisön käyttävän sääntelytoimi-valtaa antaakseen jäsenvaltioiden lipun alla purjehtiviin aluksiin sovellettavia määräyksiä merten kalavarojen säilymistä ja hoitoa koskevista toimenpiteistä (6 kohta). Ilmoituksen mukaan jäsenvaltioiden toimivaltaan niiden kansallisen lainsäädännön mukaisesti kuuluvat kuitenkin kalastusalusten päällikköihin ja muuhun päällystöön sovellettavat toimenpiteet (7 kohdan 1 kappale). Lisäksi ilmoitus sisältää jäsenvaltioiden toimivaltaa täsmentäviä mainintoja (7 kohdan 2 kappale) sekä lausuman asioista, joissa sekä yhteisöllä että sen jäsenvaltioilla on toimivalta (8 kohta). Esityksen perusteluissa ei ole erikseen tehty selkoa Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden toimivaltaa koskevan ilmoituksen yksityiskohtaisesta sisällöstä eikä siitä, miltä osin sopimuksen määräykset kuuluvat jäsenvaltioiden toimivaltaan. Jäsenvaltion toimivallan alaa selvitetään välillisesti eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta koskevassa esityksen jaksossa. Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä, että toimivallan jakautumiseen kiinnitetään riittävästi huomiota laadittaessa hallituksenesityksiä jaetun toimivallan sopimuksista. Esityksistä tulee ilmetä, miltä osin sopimukset kuuluvat jäsenvaltioiden toimivaltaan. Valiokunnan mielestä maa-ja metsätalousvaliokunnan tulee hankkia asiasta selvitys tämän esityksen jatkovalmistelussa.

14 Hyväksymisestä päättäminen Perustuslain 94 :n 2 momentin mukaan kansainvälisen velvoitteen hyväksymisestä päätetään ääntenenemmistöllä. Jos ehdotus velvoitteen hyväksymisestä koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen muuttamista, se on kuitenkin hyväksyttävä päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä. Täysivaltaisuus. Sopimuksen 21 artikla sisältää määräyksiä sopimusvaltion tarkastajien oikeudesta nousta aavalla merellä toisen sopimusvaltion lipun alla purjehtiviin kalastusaluksiin ja tarkastaa ne sopimuksessa tarkoitettujen kalakantojen säilyttämis- ja hoitotoimenpiteiden noudattamisen varmistamiseksi. Alukseen nousua ja sen tarkastamista koskevista perusmenettelyistä määrätään sopimuksen 22 artiklassa. Sen 1 kappaleen f kohdan mukaan tarkastajat välttävät voiman käyttöä, paitsi milloin ja niiltä osin kuin se on välttämätöntä tarkastajien turvallisuuden varmistamiseksi ja jos tarkastajia estetään täyttämästä velvollisuuksiaan. Tällaisessa tarkastustoiminnassa on kyse julkisen vallan käyttämisestä aluksen lippuvaltion lainkäyttövallan piirissä. Määräyksiä alukseen noususta ja sen tarkastamisesta on siten arvioitava valtion täysivaltaisuutta koskevien perustuslain säännösten kannalta. Perustuslain 1 :n 3 momentin mukaan Suomi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi. Perustuslakiuudistuksen esitöissä todetaan tällä säännöksellä olevan tulkinnallista merkitystä arvioitaessa, milloin kansainvälinen velvoite on ristiriidassa perustuslain täysivaltaisuussäännösten kanssa (HE 1/1998 vp, s. 73/11). Perustuslakivaliokunta on perustuslain esitöiden pohjalta katsonut perustelluksi lähteä siitä, että sellaiset kansainväliset velvoitteet, jotka ovat tavanomaisia nykyaikaisessa yhteiskunnassa ja jotka vain vähäisessä määrin vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen, eivät sellaisenaan ole ristiriidassa perustuslain täysivaltaisuus-säännösten kanssa (ks. esim. Pe VL 11/2000 vp, Pe VL 12/2000 vp Pe VL 45/2000 vp ). Sopimus täydentää YK:n merioikeusyleissopimuksen (SopS 50/1996) 63 ja 64 artiklan määräyksiä valtioiden yhteistyöstä hajallaan olevien kalakantojen ja laajasti vaeltavien kalakantojen säilymisen turvaamiseksi. Suomi on merioikeusyleissopimuksen osapuolena mukana alan kansainvälisen yhteistyön kehittämisessä. Suomen osallistuminen siihen on perustuslain 20 :n ympäristösäännöksetkin huomioon ottaen perusteltua. Myös Euroopan yhteisö on merioikeusyleissopimuksen osapuoli ja Euroopan unionin neuvosto on päättänyt yhteisön puolesta ratifioida käsiteltävänä olevan sopimuksen, joka sisältää osin yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvia määräyksiä. Aavalla merellä eli kansallisen lainkäyttövallan ulkopuolella olevilla alueilla kalastaviin aluksiin kohdistuville tarkastuksille on hyväksyttävät ja painavat perusteet. Lisäksi ne ovat tarpeen sopimuksessa tarkoitettujen kalakantojen suojelua koskevien määräysten noudattamisen valvomiseksi. Sopimuksessa rajatut tarkastajien toimivaltuudet huomioon ottaen kalastusaluksen tarkastusta ei nykyoloissa voida pitää perustuslain näkökulmasta poikkeavana kansainvälisen yhteistyön muotona (ks. Pe VL 11/2000 vp). Sopimuksen 22 artiklan 1 kappaleen f alakohta velvoittaa tarkastuksen suorittavan valtion varmistamaan, että sen tarkastajat välttävät voiman käyttöä. Voimakeinoja voidaan kuitenkin käyttää, jos se on välttämätöntä tarkastajien turvallisuuden varmistamiseksi ja jos tarkastajia estetään. Sopimuksen englanninkielisessä ja todistusvoimaisessa tekstissä käytetty verbi "obstruct" on suomennettu verbiksi "häiritä". Käännös ei anna oikeaa kuvaa sopimuskohdan sisällöstä, jossa on pikemminkin kyse tarkastajien toiminnan "estämisestä" tai "ehkäisemisestä" kuin heidän toimintansa "häiritsemisestä".] hoitamasta tehtäviään. Voiman käyttö on valiokunnan mielestä tällaisissa ennalta poikkeuksellisiksi arvioiduissa tilanteissa perusteltua. Artiklan kohta sisältää myös voiman käytön suhteellisuutta koskevan määräyksen. Tarkastettavalla aluksella olevien henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ei siten voida sopimuksen määräysten mukaisesti toimittaessa puuttua mielivaltaisesti eikä muutenkaan perustuslain 7 :n vastaisella tavalla. Sopimuksen 22 artiklan 2 kappaleen mukaan tarkastajalla on oikeus tarkastaa muun muassa aluksen tilat. Tarkastukset voivat kohdistua myös pysyväisluonteiseen asumiseen käytettyihin ja siten kotirauhan piiriin kuuluviin aluksen osiin. Valiokunta on lausuntokäytännössään katsonut kulkuneuvojen ia niihin kuuluvien asumistilojen jäävän perustuslain 10 :ssä turvatun kotirauhan eräänlaiselle reuna-alueelle, koska niitä käytetään sekä liikkumiseen että asumiseen (ks. Pe VL 17/1998 vp). Perustuslain 10 :n 3 momentin rajoituslausekkeen mukaan kotirauhan piiriin ulottuvan toimenpiteen tulee olla välttämätön rikosten selvittämiseksi tai perusoikeuksien turvaamiseksi. Sopimuksessa tarkoitettujen kalakantojen säilyttämis- ja hoitotoimenpiteiden noudattamisen varmistaminen on perustuslain 20 :n ympäristösäännökset huomioon ottaen hyväksyttävä peruste ulottaa aavalla merellä kalastavaan alukseen kohdistettavat välttämättömät tarkastustoimet myös asumiseen käytettyihin aluksen tiloihin. Valtion täysivaltaisuutta koskevien perustuslain säännösten kannalta on merkityksellistä, että sopimusvaltion tarkastajat voivat nousta toisen sopimusvaltion kalastusalukseen ia tarkastaa sen vain aluksen ollessa aavalla merellä. Suomen lipun alla purjehtivaa alusta tarkastavat toisen valtion tarkastajat eivät siten käytä julkista valtaa Suomen alueella.

15 15 Kokonaisarvion perusteella sopimuksen määräykset kalastusalusten tarkastamisesta vaikuttavat valiokunnan mielestä vain vähäisessä määrin valtion täysivaltaisuuteen. Ne eivät ole ristiriidassa perustuslain säännösten kanssa Suomen täysivaltaisuudesta. Eduskunta voi näin ollen päättää sopimuksen hyväksymisestä äänten enemmistöllä. Elinkeinovapaus. Perustuslain 18 :n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden kannalta ovat merkityksellisiä sopimuksen 22 artiklan 4 kappaleen määräykset lippuvaltion velvollisuudesta peruuttaa toistaiseksi aluksen kalastuslupa sekä 19 artiklan 2 kappaleen määräykset toimenpiteistä, jotka mahdollistavat kalastusaluksen päällikkyyttä tai päällystöön kuulumista koskevan luvan epäämisen, peruuttamisen ja pidättämisen. Tällaisille elinkeinovapauden rajoituksille on kalakantojen suojeluun liittyvät hyväksyttävät perusteet eivätkä sopimuksen määräykset velvoita lippuvaltiota ottamaan käyttöön elinkeinovapauden kannalta suhteettoman ankariksi arvioitavia seuraamuksia. Sopimuksen hyväksymisestä voidaan näiltäkin osin päättää äänten enemmistöllä. Lakiehdotukset Perustuslain 95 :n 2 momentin mukaan lakiehdotus kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamisesta käsitellään tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Jos ehdotus kuitenkin koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen muuttamista, eduskunnan on se hyväksyttävä sitä lepäämään jättämättä päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä. Esitys sisältää ehdotuksen sopimuksen voimaansaattamislaiksi (1. lakiehdotus). Se on ns. blanketti-muotoinen laki, jolla saatetaan valtionsisäisesti voimaan sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset. Valiokunnan edellä esittämillä perusteilla lainsäädännön alaan kuuluvat sopimuksen määräykset eivät koske perustuslakia sen 95 :n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Esityksen 1. lakiehdotus voidaan näin ollen käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Esityksen 2. lakiehdotuksen säännökset kalastusluvan väliaikaisesta peruuttamisesta (8 a ) ja aavan meren kalastuksessa tarvittavan pätevyyskirjan menettämisestä määräajaksi (8 :n 2 mom.) liittyvät sopimuksen 19 artiklan täytäntöönpanoon. Säännökset täyttävät perustuslain 18 :n 1 momentissa turvattua elinkeinovapautta rajoittavalta lailta edellytetyt vaatimukset. Myös 2. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Esityksen 2. lakiehdotuksen 6 :n 3 momentti sisältää säännöksiä toisen valtion kalastuksenvalvonta-viranomaisen toimivaltuuksista aavalla merellä harjoitettavan kalastuksen valvonnassa. Momentissa viitataan yleisesti Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen määräyksiin. Valiokunnan mielestä säännöstä on asianmukaista tarkistaa niin, että siinä viitataan käsiteltävänä olevaan sopimukseen. Lausunto Lausuntonaan perustuslakivaliokunta kunnioittavasti esittää, että eduskunnan suostumus on tarpeen hajallaan olevien kalakantojen ja laajasti vaeltavien kalakantojen säilyttämistä ja hoitoa koskevien Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimuksen määräysten täytäntöönpanosta New Yorkissa 4 päivänä elokuuta 1995 tehtyyn sopimukseen siltä osin kuin sopimus kuuluu Suomen toimivaltaan, että tästä päätetään äänten enemmistöllä, ja että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. " Alleviivaukset IS Kappalejako ei toistu kunnolla sähköisesti.

16 16 PERUSTUSLAKIVALIOKUNNALLE Esitän kunnioittaen seuraavan lausunnon, joka koskee valtioneuvoston kirjelmää (U 32/2002 vp) Espanjan kuningaskunnan ehdotuksesta yleissopimukseksi koskien huumausaineiden laittoman kaupan torjumista tullihallintojen toimesta aavalla merellä. Espanja ehdotuksessa on kysymys Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 34(2) artiklan tarkoittamasta yleissopimuksesta. Kyseisen sopimuskohdan mukaan neuvosto voi yksimielisesti jäsenvaltion tai komission aloitteesta tehdä yleissopimuksia, joiden hyväksymistä se suosittaa jäsenvaltioille näiden valtiosäännön asettamien vaatimusten mukaisesti. Jos siis neuvosto tekisi artiklassa tarkoitetun päätöksen, sopimus tulisi vielä eduskunnan hyväksyttäväksi ja voimaan saatettavaksi perustuslakimme :n mukaisessa järjestyksessä. Ehdotettu sopimus on näet sisällöltään selvästikin eduskunnan hyväksymistä ja lain tasoista voimaan saattamista edellyttävä. Esimerkiksi 3 artikla sisältää lainsäädännön alaan kuuluvan määräyksen, kun se edellyttää jäsenvaltion määrittelevän omassa lainsäädännössään tietyn tyyppiset teot rikoksiksi. Keskityn seuraavassa tarkastelemaan sitä, koskeeko sopimus lisäksi perustuslain 94.2 ja 95.2 :n tarkoittamalla tavalla perustuslakia siten, että sen hyväksymisestä ja voimaan saattamisesta olisi eduskunnassa päätettävä kahden kolmasosan ääntenenemmistöllä. Tässä tarkastelussa on arvioitava ensinnäkin sopimusehdotuksen 6 artiklaa. Sen 1 kohdan mukaan "jos on perusteltua aihetta epäillä, että jokin 3 artiklassa tarkoitettu rikos on suoritettu, kukin jäsenvaltio myöntää muille jäsenvaltioille edustamisoikeuden, joka antaa niiden tulliviranomaisille kuuluville aluksille tai ilma-aluksille oikeuden toteuttaa toisen jäsenvaltion aluksiin kohdistuvia toimia". Tätä oikeutta käytettäessä 2 kohdan mukaan "voivat viralliset alukset tai ilma-alukset ajaa takaa alusta, pysäyttää sen ja nousta siihen, tarkastaa asiakirjoja, suorittaa aluksella olevien henkilöiden tunnistuksen ja kuulustelun sekä tarkastaa aluksen ja, jos

17 viranomaisten epäilykset saavat vahvistuksen, takavarikoida huumausaineet, pidättää vastuullisiksi oletetut henkilöt ja ohjata aluksen lähimpään tai soveliaimpaan satamaan, jossa se pidetään siihen asti kun se palautetaan valtiolle, jonka lipun alla se purjehtii, samalla kun tälle ilmoitetaan asiasta jos mahdollista etukäteen tai välittömästi jälkeenpäin". Sopimusehdotuksen 6 artikla merkitsee, että toisen jäsenvaltion viranomaiset voisivat käyttää julkista valtaa toisen jäsenvaltion lainkäyttövallan piiriin kuuluvalla aluksella. Valtiosääntöisenä ongelmana on, rajoittaisiko artikla Suomen osalta täysivaltaisuutta tavalla, joka on ristiriidassa perustuslain 1 :n kanssa. Vertailukohdaksi voidaan ottaa perustuslakivaliokunnan lausunnossaan 6/2001 vp tarkastelema sopimus, joka sisälsi määräyksiä sopimusvaltion tarkastajien oikeudesta nousta aavalla merellä toisen sopimusvaltion lipun alla purjehtiviin kalastusaluksiin ja tarkastaa ne sopimuksessa tarkoitettujen kalakantojen säilyttämis- ja hoitotoimenpiteiden noudattamisen varmistamiseksi. Valiokunta katsoi, että tarkastustoiminnassa oli kysymys julkisen vallan käyttämisestä aluksen lippuvaltion lainkäyttövallan piirissä ja että sitä koskevia määräyksiä oli siksi arvioitava valtion täysivaltaisuutta koskevien perustuslain säännösten kannalta.. Kuten nyt ehdotetun yleissopimuksen nimestä ilmenee, sopimuksella toisen jäsenvaltion viranomaisille perustettava toimivalta koskisi aavalla merellä eli aluevesirajojen ulkopuolella Suomen lipun alla kulkevia aluksia. Itse sopimuksesta, ainakaan sen suomenkielisestä tekstistä tämä rajoitus ei tosin selvästi ilmene. Sopimuksen rajoittuminen vain aluevesirajojen ulkopuolella liikkuviin aluksiin vähentää täysivaltaisuuden loukkausta. Tämä vaikuttaa valtiosääntöiseenkin arviointiin: Perustuslakivaliokunta on näet useissakin lausunnoissaan katsonut, että "sellaiset kansainväliset velvoitteet, jotka ovat tavanomaisia nykyaikaisessa yhteiskunnassa ja jotka vain vähäisessä määrin vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen, eivät sellaisenaan ole ristiriidassa perustuslain täysivaltaisuussäännösten kanssa" (esim. PeVL 11, 12 ja 45/2000 vp sekä 6/2001 vp). Lausunnossa 6/2001 vp annettiin myös merkitystä sille, että "sopimusvaltion tarkastajat voivat nousta toisen sopimusvaltion kalastusalukseen ja tarkastaa sen vain aluksen ollessa aavalla merellä" ja että "Suomen lipun alla purjehtivaa alusta tarkastavat toisen valtion tarkastajat eivät siten käytä julkista valtaa Suomen alueella". Mainitussa lausunnossaan valiokunta painotti kokonaisarviossaan myös sitä, että aavalla merellä kalastaviin aluksiin kohdistuville tarkastuksille oli hyväksyttävät ja painavat perusteet ja että ne olivat tarpeen kalakantoja koskevien määräysten noudattamisen valvomiseksi. Valiokunta siis sovelsi tavaillaan mukailtuina perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin kuuluvia perusteen hyväksyttävyys- ja suhteellisuusvaatimuksia. Vastaava arvio voidaan tehdä myös nyt esillä olevat sopimusehdotuksesta ja todeta, että sen 6 artiklassa esitetyille valtuuksille on olemassa hyväksyttävät ja painavat perusteet, onhan kyse toiminnasta laittoman huumausainekaupan torjumiseksi. Suhteellisuusvaatimuksen kohdalla taas voidaan kiinnittää huomiota 7 artiklan määräyksiin "asioihin puuttumista koskevista takuista". Niinpä artiklan 1) kohdan mukaan silloin "kun on toteutettu 6 artiklan mukaisia toimia, on

18 18 otettava huomioon, että on tarpeen olla vaarantamatta ihmishengen turvallisuutta merellä tai aluksen ja lastin turvallisuutta ja olla vahingoittamatta lippuvaltion kaupallisia ja oikeudellisia etuja tai kolmansien osapuolten kaupallisia etuja". Suhteellisuusvaatimukseen liittyy kiinteästi kysymys valtuuksien ja niiden käyttöedellytysten sääntelyn täsmällisyydestä. Tässä suhteessa sopimusehdotus ei nähdäkseni kaikilta osin täytä niitä vaatimuksia, joita on perusteltua asettaa sille, että sopimus voitaisiin sisältämistään täysivaltaisuuden rajoituksista huolimatta hyväksyä ja voimaan saattaa Suomessa eduskunnan yksinkertaisen enemmistön päätöksellä. Arvosteluun antaa aihetta ennen kaikkea 6(1) artiklan säännös. Se jättää esimerkiksi avoimeksi sen, edellyttääkö 2 kohdan toimivaltuuksien käyttö, aluksen lippuvaltion nimenomaista päätöstä tai ilmoitusta muiden jäsenvaltioiden "edustamisoikeuden" alkamisesta, vai päättävätkö muiden jäsenvaltioiden tulliviranomaiset taikka "virallisten alusten tai ilma-alusten" päällystö itsenäisesti valtuuksien käytöstä. Avoimeksi jää niin ikään, voivatko sopimusvaltioiden tulliviranomaiset sekä "viralliset alukset ja ilma-alukset" käyttää valtuuksia missä tahansa maailman merillä aavalla merellä. Täsmällisyysvaatimus edellyttäisi niin ikään, että valtuuksien käytön rajoittuminen aavalle merelle ilmenisi nimenomaisesti sopimuksen 6 artiklasta. Toisen jäsenvaltion viranomaisille sopimuksen mukaan annettavat valtuudet merkitsisivät kohteena olevien henkilöiden perusoikeus- ja ihmisoikeussuojaan puuttumista. Valtuuksia tuleekin arvioida myös tältä kannalta. Tärkeätä on, että esimerkiksi vapaudenriistossa noudatetaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan määräyksiä. Tämän voidaan katsoa seuraavan jo siitä, että kaikki EU:n jäsenvaltiot ovat hyväksyneet myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen. Asian periaatteellisen tärkeyden vuoksi olisi kuitenkin harkittava ihmisoikeussopimukseen nimenomaisesti viittaavan määräyksen ottamista tarkasteltavana olevaan yleissopimukseen. Perustuslakimme edellyttämän täysivaltaisuuden kannalta on arvioitava myös sopimusehdotuksen 8 artiklaa. Sen mukaan sille jäsenvaltiolle, jonka lipun alla asianomainen alus purjehtii, kuuluu asiassa ensisijainen tuomiovalta. Lippuvaltio voi kuitenkin luopua käyttämästä tuomiovaltaansa asiaan puuttuvan jäsenvaltion hyväksi. Jos lippuvaltio ei kuukauden määräajassa ilmoita asiaan puuttuvalle valtiolle käyttävänsä asiassa tuomiovaltaa, sen katsotaan luopuneen siitä. Pidän tuomiovallasta luopumista merkittävämpänä täysivaltaisuuden rajoituksena kuin 6 artiklassa määriteltyjä aavalla merellä käytettäviä valtuuksia. Tällaista luopumista ei myöskään voida pitää samalla tavalla välttämättömänä tai -lievempää ilmausta käyttäen - tarpeellisena sopimuksen sinänsä hyväksyttävien ja painavien tarkoitusperien toteuttamiseksi kuin 6 artiklan valtuuksia. Onkin perusteltua katsoa, että sopimusluonnoksen 8 artiklan määräykset ovat ristiriidassa perustuslain 1 :n täysivaltaisuudesta ja 2 :n tuomiovallan käytöstä sisältävien säännösten kanssa siten, että sen hyväksyminen ja voimaan saattaminen edellyttäisi perustuslain 94 ja 95 :n 2 momenttien mukaista määräenemmistöä. Kaarlo Tuori

19 Porthaniassa

20