Kuntakonsernin strateginen ja poliittinen johtaminen

Transkriptio

1 Markus Pauni (toim.) Kuntakonsernin strateginen ja poliittinen johtaminen Kuntien konsernijohtamisen asiantuntijaryhmän kehittämisaloite

2 Kuntaliitto Kuntakonsernin strateginen ja poliittinen johtaminen Sisällysluettelo Tiivistelmä 3 Kuntien konsernijohtamisen asiantuntijaryhmä 5 Kuntakonsernin määrittely 6 Konsernijohtamisen asiantuntijaryhmän teesit 10 TEESI 1: Kuntakonsernia johdetaan kuntastrategialla ja sitä toteuttavilla ohjelmilla, ohjeilla sekä suunnitelmilla 10 Kuntastrategia vastaa siihen, mihin suuntaan kuntakonsernia kehitetään 11 Strategian toteuttamisohjelmat sekä talousarvio ja -suunnitelma konkretisoivat strategiaa 12 Konserniohjaus on konsernijohtamisen operatiivista toimeenpanoa 14 TEESI 2: Hyvä poliittinen johtaminen kuntakonsernissa edellyttää palvelujen järjestämisen ja tuottamisen eriyttämistä ja tämän mukaisen toimielinten nimittämispolitiikan omaksumista 16 Palvelujen järjestäminen ja tuottaminen kuntakonsernissa 16 Konserniyhteisöjen toimielinten valinta ja nimitystoimikuntamalli 18 Lähteet 19 Toimittanut: Markus Pauni Kuntien konsernijohtamisen asiantuntijaryhmä: Esa Katajamäki, talousneuvos Marketta Kokkonen, kaupunkineuvos Hannes Manninen, kaupunkineuvos Juhani Meriläinen, kaupunkineuvos Oiva Myllyntaus, kehityspäällikkö emeritus Antero Oksanen, varatuomari Kuntaliitokonsernin edustajat asiantuntijaryhmässä: Asikainen Jarmo, kehitysjohtaja Heinonen Anneli, kehittämispäällikkö Majoinen Kaija, tutkimus- ja kehitysjohtaja Mäki-Lohiluoma Kari-Pekka, toimitusjohtaja (puheenjohtaja) Pakarinen Terttu, kehittämispäällikkö Pauni Markus, esrityisasiantuntija (projektipäällikkö) Prättälä Kari, johtava lakimies Kuvat: Futureimagebank.com Suomen Kuntaliitto Helsinki painos ISBN (nid.) ISBN (pdf) Paino: Lönnberg 2

3 Tiivistelmä Konserniajattelun ja -johtamisen edistäminen kunnissa edellyttää strategisen ja poliittisen johtamisen terävöittämistä. Kuntakonsernin yhä monimuotoistuva kokonaisuus vaatii kokonaisuuksien hallintaa ja yhteistä punaista lankaa. Tämä punainen lanka on valtuuston hyväksymä kuntastrategia: Kuntakonsernia johdetaan kuntastrategialla ja sitä toteuttavilla ohjelmilla, ohjeilla sekä suunnitelmilla. Konsernimainen toiminta edellyttää muutosta kunnan poliittisessa päätöksentekojärjestelmässä ja kulttuurissa: Hyvä poliittinen johtaminen kuntakonsernissa edellyttää palvelujen järjestämisen ja tuottamisen eriyttämistä ja tämän mukaisen toimielinten nimittämispolitiikan omaksumista. Poliittisen päätöksentekojärjestelmän tulisi konsernimaisessa toiminnassa keskittyä ja panostaa erityisesti seuraaviin osa-alueisiin, joissa poliittista ohjausta tulisi entisestään vahvistaa: kuntastrategian valmistelu, toimeenpano, seuranta ja arviointi palvelujen järjestämistehtäviin liittyvä poliittinen harkinta ja päätöksenteko tuotannollisia tehtäviä hoitavien konserniyhteisöjen ohjaaminen: A. hallitusten ja johtokuntien jäsenten nimitysten onnistuminen ja muuttaminen tarvittaessa B. hallitusten ja johtokuntien jäsenten osaamiskriteerien määrittely kunkin konserniyhteisön kannalta erikseen: millaista kompetenssia ja ajankäytöllisiä edellytyksiä henkilöiltä tarvitaan juuri kyseisen organisaation perustehtävän ja tilanteen kannalta C. konserniyhteisöjen toiminnallisten ja taloudellisten tulosten sekä hallintoelinten toiminnan arviointi D. hallitusten ja johtokuntien työskentelyn ja perustehtävän kannalta sopiva, pienehkö jäsenmäärä. Jotta kuntakonsernin kokonaisohjaus toimisi nykyistä paremmin, olisi johtavien luottamushenkilöiden sekä merkittävimpien konserniyhteisöjen johtokuntien tai hallitusten jäsenten toimintaedellytyksiin panostettava ja palkkiotasoa nostettava. 3

4 Kuntaliitto Kuntakonsernin strateginen ja poliittinen johtaminen 4

5 Kuntien konsernijohtamisen asiantuntijaryhmä Suomen Kuntaliitto on strategiassaan nostanut yhdeksi keskeiseksi tavoitteeksi edistää kuntien, kuntakonsernien sekä kuntien johtamisjärjestelmien ja omistajaohjauksen toimivuutta. Kuntaliiton toimitusjohtaja Kari-Pekka Mäki-Lohiluoma on asettanut osaltaan näitä tavoitteita toteuttamaan konsernijohtamisen asiantuntijaryhmän. Asiantuntijaryhmän työskentelyllä Kuntaliitto haluaa hahmottaa ja jäsentää kuntien konserniajattelua ja -johtamista. Asiantuntijaryhmä kokoontuu säännöllisesti ja sen työskentely on luonteeltaan pohdiskelevaa. Tässä kehittämisaloitteessa luodaan katsaus työryhmän alkutaipaleen näkemyksiin ja kokemuksiin, jotka koskevat kuntakonsernia strategisen johtamisen sekä poliittisen johtamisen ja konserniyhteisöjen hallintoelinten nimityspolitiikan näkökulmasta. Koska konsernirakenteet ovat laajimpia suurissa ja keskisuurissa kaupungeissa, kehittämisaloite avaa näkökulmia etenkin näiden kaupunkikonsernien johtamisen ja ohjaamisen kysymyksiin, mutta myös pienet kunnat, jotka toimivat yhteistoimintajärjestelyiden kautta konsernimaisesti, saavat julkaisusta eväitä. Työn lopputuloksista toimitetaan keväällä 2013 kehittämisaloite Kuntien konsernijohtamisen kehittämistarpeet ja mahdollisuudet, jossa kuvataan kuntakonsernin johtamiseen liittyviä kehittämiskysymyksiä tarkemmalla tasolla kuin nyt käsillä olevassa ensimmäisessä kehittämisaloitteessa. Julkaisun sisältö on valmisteltu asiantuntijaryhmän jäsenten talousneuvos Esa Katajamäen, kaupunkineuvos Marketta Kokkosen, kaupunkineuvos Hannes Mannisen, kaupunkineuvos Juhani Meriläisen, emeritus kehityspäällikkö Oiva Myllyntauksen ja varatuomari Antero Oksasen yhteistyöskentelyllä. Ryhmän puheenjohtajana toimii Kuntaliiton toimitusjohtaja Kari-Pekka Mäki-Lohiluoma. Asiantuntijajäseninä Kuntaliittokonsernista toimivat kehitysjohtaja Jarmo Asikainen, kehittämispäällikkö Anneli Heinonen, tutkimus- ja kehitysjohtaja Kaija Majoinen, kehittämispäällikkö Terttu Pakarinen ja johtava lakimies Kari Prättälä. Sisällön on toimittanut asiantuntijaryhmän projektipäällikkö erityisasiantuntija Markus Pauni Kuntaliitosta. 5

6 Kuntaliitto Kuntakonsernin strateginen ja poliittinen johtaminen Kuntakonsernin määrittely Kuntaorganisaatio on nykyisin yhä useammin monialainen konserni, joka muodostuu erilaisten sisäisten ja ulkoisten yksiköiden kokonaisuudesta. Konsernijohtamisen tarkoituksena on nivoa kuntakonsernin yksiköt yhteen siten, että ne toteuttavat yhteistä strategiaa ja toimivat koko konsernin kannalta parhaalla mahdollisella tavalla. Kuntakonsernin johtaminen on haasteellista yksityissektorin monialakonsernien ansaintalogiikka tekee niiden johtamisesta yksinkertaisemman kuin kuntakonsernin johtamisen. Hyvä kuntakonsernin johtaminen edellyttää laajasti kansalaisyhteiskunnan tarpeiden, poliittisen ilmapiirin, hyvinvointipalvelujen järjestämisen sekä julkis- ja yksityisoikeudellisen lainsäädännön hallitsemista. Konsernijohtaminen ei kuitenkaan perusytimeltään poikkea muusta organisaation johtamisesta; se on tavoitteiden asettamista, toiminnan rahoittamista, resurssien jakamista ja toimintojen ja tulosten analysointia. Erityistä huomiota vaativana tehtävänä konsernijohtamisessa on eri toimialoilla toimivien konserniyhteisöjen yhteistyön ja koordinoinnin järjestäminen sekä toimivallan ja vastuun jakaminen konsernijohdon ja konserniyhteisöjen kesken. Kuntakonsernin käsite ja määrittely on otettu kuntalakiin vuonna Kuntalaissa säädetään kunnan eri toimielinten ja kunnan viranhaltijajohdon konsernia koskevasta toimivallan jaosta ja tehtävistä, konserniohjauksesta ja -valvonnasta sekä konsernitilinpäätöksen laatimisesta kunnassa ja kuntayhtymässä. Lisäksi kuntalakia on täsmennetty vuonna 2012 kuntakonsernin riskien hallinnan ja sisäisen valvonnan osalta. Kuntalain mukaan kunta tytäryhteisöineen muodostaa kuntakonsernin. Kunnan tytäryhteisöksi määritellään sellainen yhteisö, jossa kunta käyttää kirjanpitolain mukaista määräysvaltaa. 1 Kuntalain mukaisesti kunnan konsernijohtoon kuuluvat kunnanhallitus, kunnanjohtaja tai pormestari ja muut johtosäännössä määrätyt viranomaiset. Konsernijohto vastaa kuntakonsernin ohjauksesta ja konsernivalvonnan järjestämisestä. Kuntakonsernin käsite on perinteisesti nähty kunnissa juridis-taloudellisena, ja sitä on vähemmän käsitelty johtamisjärjestelmän näkökulmasta. Vaikka kokonaisvaltainen konserniajattelu ja -johtaminen ovat edistyneet kunnissa viime vuosien aikana, se on silti edelleen melko uusi ja osaltaan outokin asia: konsernijohtamisen käytännöt ja 1 Kunnalla on määräysvalta kohdeyhteisössä, kun sillä on enemmän kuin puolet sen kaikkien osakkeiden tai osuuksien tuottamasta äänimäärästä ja tämä äänten enemmistö perustuu omistukseen, jäsenyyteen, yhtiöjärjestykseen, yhtiösopimukseen tai niihin verrattaviin sääntöihin tai muuhun sopimukseen. Määräysvalta voi perustua myös oikeuteen nimittää tai erottaa enemmistö jäsenistä kohdeyhteisön hallituksessa tai siihen verrattavassa toimielimessä. 6

7 Kunnan oma organisaatio (konserniemo) Toiminnallinen kuntakonserni Yksityisoikeudelliset yhteisöt Kuntien yhteistoimintayksiköt Markkinat ja kolmas sektori Yritykset / järjestöt Budjettirahoitteiset tehtävät Kohderahoitteiset tehtävät (liikelaitokset ja muut taseyksiköt) Tytäryhteisöt Osakkuusyhteisöt Kuntayhtymämallit Sopimuskuntamallit (vastuukunnan ja muun sopimuskunnan yt-yksiköt) Ei kunnan omistajuutta, kilpailuttaminen ja sopimukset ja sopimuksen aikainen yhteistyö ja kumppanuus ohjauskeinoina Juridinen kuntakonserni Ohjaus: Kuntastrategia Palvelujen järjestämisohjelma Omistajapoliittinen ohjelma, henkilöstöohjelma & muut strategian toteuttamisohjelmat Kunnan talousarvio ja -suunnitelma Hallinto- ja johtosäännöt Konserniohjeet Perus- ja yhteistoimintasopimukset Kilpailuttaminen ja konsernin sopimussalkku KUVA 1. Kuntakonserni ja sen ohjaus laajassa määritelmässään (Konsernijohtamisen asiantuntijaryhmä). 7

8 Kuntaliitto Kuntakonsernin strateginen ja poliittinen johtaminen menettelytavat eivät vielä ole kehittyneet riittävän pitkälle. Kunnanjohtajan ja kunnan johtoryhmän rooli nähdään jo usein konsernijohtajuuden kautta, mutta luottamushenkilöjohdon asema, rooli ja tehtävät kuntakonsernin johtamisessa ovat vasta täsmentymässä. Konsernijohtamisen asiantuntijaryhmä on linjannut oman työskentelynsä pohjaksi kuntajohtamisen näkökulmasta laajemman kuin kuntalain mukaisen määritelmän kuntakonsernista. Toiminnallinen kuntakonserni nähdään tässä käsitteenä, johon kuuluvat edellisellä sivulla esitetyn kuvan 1 mukaisesti: 1. Kunnan oma organisaatio (emo) budjettirahoitteisine tehtävineen (virastot) sekä kohderahoitteisine tehtävineen (liikelaitokset ja muut taseyksiköt) 2. Yksityisoikeudelliset yhteisöt (tytär- tai osakkuusyhteisöt) 3. Kuntien yhteistoimintayksiköt (kuntayhtymät, sopimuskuntamallit) Kuvassa 1 on myös kuvattu konsernin ohjauksen välineitä ja miten ne ulottuvat konsernin eri osiin. Näitä on avattu tarkemmin jatkossa. Kuntalain konsernisäännöksiä on terävöitettävä. Nykyiset vuoden 2007 säännökset kuntien liikelaitoksista ja kuntakonsernista ovat näyttäneet jo muutoksen suuntaa. Ne eivät ole kuitenkaan riittäviä kunnallishallinnon tulevassa kehityksessä. Toimintojen lisääntyvä yhtiöittäminen ja kuntakonsernin toiminnan tehostamistarve edellyttävät säännösten täsmentämistä ja täydentämistä. Antero Oksanen, varatuomari Tässä kehittämisaloitteessa esitetään kaksi teesiä, jotka nähdään keskeisiksi menestystekijöiksi onnistuneessa kuntien konsernijohtamisessa. 8

9 9

10 Kuntaliitto Kuntakonsernin strateginen ja poliittinen johtaminen Konsernijohtamisen asiantuntijaryhmän teesit TEESI 1: Kuntakonsernia johdetaan kuntastrategialla ja sitä toteuttavilla ohjelmilla, ohjeilla sekä suunnitelmilla. Voiko yhdessä organisaatiossa olla useita strategioita? Onko strategioiden kieli liiaksi konsulttien hallussa? Kuntien strategisessa johtamisessa on kehityksen ja kasvun tarve. Suomessa on vuonna kuntaa ja niiden keskimääräinen asukasluku on noin Kuntien lukumäärä tulee edelleen laskemaan ja asukasmäärä nousemaan. Samalla kuntien konsernirakenne laajenee, monimutkaistuu ja konsernihallinto korostuu. Jo nyt suurimmat kaupungit ovat laajoja ja monialaisia konserneja, joissa niitä ohjaavan strategian ja toimintaohjeiden merkitys on suuri. Juhani Meriläinen, kaupunkineuvos Kuntien strategiaviidakko tai strategiaähky on vuosien saatossa kasvanut melkoiseksi: kunnissa laaditaan kuntastrategioita, palvelustrategioita, elinkeinostrategioita, henkilöstöstrategioita ja toimialastrategioita vain tärkeimmät mainitaksemme. Strategiaviidakko on omiaan vähentämään ylimmän ohjenuoran, kuntastrategian, ohjausvoimaa ja tekee mahdolliseksi konserniyhteisöjen osaoptimoinnin, eli toimenpiteet, jotka yhteisö toteuttaa oman intressinsä kannalta edullisesti, mutta konserniedun vastaisesti. Huonoimmillaan toimialastrategioita tai muita alastrategioita ei ole koordinoitu mitenkään valtuuston hyväksymästä kuntastrategiasta. Strategiakieli olisi myös saatava selkeämmäksi sekä kuntien sisäisessä että valtakunnallisessa keskustelussa. 10

11 Kuntastrategia vastaa siihen, mihin suuntaan kuntakonsernia kehitetään Kunnalla on hyvä olla vain yksi varsinainen strategia valtuuston hyväksymä kuntastrategia josta kaikki sen keskeisin päätöksenteko, suunnittelu ja kehittäminen voidaan johtaa. Lisäksi kunta tarvitsee usein poikkihallinnollisia strategian toteuttamisohjelmia, jotka laaditaan linjassa kuntastrategian kanssa ja sen tavoitteita tukemaan ja toteuttamaan. Kuntastrategialla ja sen toteuttamisohjelmilla ohjataan kunnan ja sen konserniyhteisöjen palvelutoiminnan järjestämistä ja rahoitusta sekä resurssien jakamista. Kunnan strateginen johtaminen konkretisoituu kuntastrategian määrittelyyn riittävän selkeine mitattavissa olevine mittareineen, sen toteuttamiseen sekä seurantaan ja arviointiin. Valtuustokauden alussa usein tarkistetaan edellisellä valtuustokaudella tehty kuntastrategia ja strategian toteuttamisohjelmat. (Kuntaliitto 2012.) Kuntastrategia on poliittishallinnollinen kunnan tulevaisuuden kehitystä ja palvelujen järjestämistä ja tuotantotapoja linjaava johtamisen väline. Kuntastrategiassa on kyse keskeisten poliittisten arvovalintojen tekemisestä, ja siksi sen valmistelu olisi tehtävä kunnan poliittisen ja ammatillisen johdon tiiviissä yhteistyössä. Valmistelussa olisi huomioitava myös kuntalaisten, kunnan henkilöstön, yritysmaailman ja muiden yhteistyökumppanien sekä sidosryhmien osallisuus. Ongelmallista on usein se, että kuntastrategiassa linjatut tavoitteet käsitetään monesti vain konserniemoa ja sen virastoja koskevina. Kuntastrategian olisi kuitenkin ohjattava koko kuntakonsernia; toisin sanoen siitä olisi löydyttävä relevantit ohjausvaikutukset kuntakonsernin eri osien johtamiselle. Konserniyhteisöjen ja hallinnon muodot ovat jatkuvassa liikkeessä, ja kuntastrategiassa on otettava kantaa näihin kysymyksiin. Se, mikä oli ennen virasto, voikin seuraavassa kehityskulun vaiheessa olla yhtiö. Usein myös esimerkiksi liikelaitos on välivaihe yhtiöittämiseen. Konsernijohdon tehtävänä on kuntastrategiatasolla miettiä, mikä hallintomuoto on paras liittyen mihinkin toimintoon. Nämä ovat kaikki jollakin tasolla kuntastrategiassa ilmaistavia asioita. Kuntastrategiassa on siis kuntalaisten hyvinvoinnin, kuntayhteisön ja kunnan elinvoimaisuuden kehittämisen ohella linjattava kuntakonsernin eri yksiköiden toimintaan vaikuttavia yleisluontoisia tavoitteita mm. Kuntakonsernissa voi olla vain yksi toimintaa ohjaava strategia. Kuntastrategiaa toteutetaan palvelujen järjestämisohjelmalla, kehittämisohjelmalla, omistajapoliittisella ohjelmalla ja elinkeinopoliittisella ohjelmalla sekä muilla tarpeellisiksi katsottavilla poikkihallinnollisilla ohjelmilla. Liikelaitoksilla on lisäksi omat liiketoimintasuunnitelmansa ja tytäryhtiöillä ja osakkuusyhtiöillä yhtiökohtaiset liiketoimintastrategiansa. Esa Katajamäki, talousneuvos 11

12 Kuntaliitto Kuntakonsernin strateginen ja poliittinen johtaminen palvelujen järjestämiseksi konsernin oman ja ulkopuolisen tuotannon suhteen määrittämiseksi tuotannon organisoimiseksi konsernitalouden tasapainoiseksi kehittämiseksi yhteisten johtamiskäytäntöjen ja henkilöstöpolitiikan toteuttamiseksi käytettävien konserni- ja tukipalvelujen roolin määrittämiseksi jne. Yhden strategian malli korostaa myös käytettävässä strategiakielessä kuntastrategian kokonaisvaltaisuutta suhteessa muuhun toimintaan ja asiakirjoihin. Sen alapuolella oleva strateginen ohjaus on hyvä hoitaa ohjelmajohtamisen termein ja menetelmin. Tätä kuvaamme lyhyesti seuraavassa. Strategian toteuttamisohjelmat sekä talousarvio ja -suunnitelma konkretisoivat strategiaa Käytännössä kuntastrategian tavoitteita tukemaan tarvitaan konsernijohtamisen kannalta konsernitasoisia ja poikkihallinnollisia ohjelmia, joita ovat esimerkiksi useassa kunnassa käytössä oleva omistajapoliittinen ohjelma, palvelujen järjestämisohjelma ja henkilöstöohjelma. Monissa kunnissa näitä kutsutaan myös termillä strategia, mutta sekä käytäntöjen että kielenkäytön selkeyttämisen kannalta näitä olisi hyvä kutsua ohjelmiksi. Parhaimmillaan strategian toteuttamisohjelmat sisältävät keinot, aikataulut ja järjestyksen, miten kuntastrategiaa toteutetaan esimerkiksi hankkein tai toimenpitein. Palvelujen järjestämisohjelmassa konkretisoidaan kuntastrategiassa linjattuja palvelujen järjestämis- ja kehittämistavoitteita. Sen tärkeänä funktiona on viestittää konserniemon toimialoille ja liikelaitoksille, yksityisoikeudellisille konserniyhteisöille, kuntalaisille, työntekijöille, yrittäjille, järjestöille ja muille sidosryhmille, miten kunta aikoo palvelunsa järjestää tulevaisuudessa. Ohjelmassa on otettava huomioon sen toteuttamisen edellytyksenä olevat elinkeinojen ja palvelumarkkinoiden kehittyminen, kunnan talous ja tuottavuus sekä henkilöstön osaaminen ja saatavuus. Omistajapoliittisessa ohjelmassa määritellään kunnan pääoman ja eri omaisuuserien omistamiseen, hankintaan ja käyttöön liittyvän päätöksenteon periaatteet. Linjausten tavoitteena on turvata päätöksenteon systemaattisuus, pitkäjänteisyys ja tämän seurauksena pääomien käytön tehokkuus. Omistajapolitiikka siis määrittelee, missä tehtävissä ja hankkeissa kunta on mukana omistajana ja sijoittajana. Samalla määritellään omistukselle asetettavat tuotto- ja muut tavoitteet, pääoman käytön ja palvelutuotannon tuotantovälineiden hankinnan periaatteet sekä se, kuka omaisuuden käytöstä vastaa ja miten omaisuuden hallinnan johtaminen ja raportointi on järjestetty. Henkilöstöohjelmassa linjataan kuntastrategiassa määriteltyjen tavoitteiden pohjalta tarkempia johtamisen ja esimiestyön kehittämiseen, henkilöstön osaamisen ja ammattitaidon kehittämiseen sekä henkilöstön ja työyhteisöjen hyvinvoinnin parantamiseen liittyviä tavoitteita koko kuntakonsernia koskien. Edellä mainituissa keskeisissä ohjelmissa siis tarkennetaan kuntastrategiassa ilmaistu valtuuston tahtotila koko kuntakonsernin omistajapolitiikan, palvelujen järjestämis- ja kehittämisperiaatteiden sekä henkilöstöpolitiikan osalta. Toisin sanoen ne antavat kuntastrategiaa yhden pykälän tarkempaa ohjausta konserniyhteisöille, ja niiden perusteella myös hankkeistetaan kunnan kehittämistoimintaa. Strategian toteuttamisohjelmia on usein syytä laatia myös muissa teemoissa kuin edellä on mainittu (ks. kuva 2). Valtuusto päättää kuntastrategian toteuttamisesta viime kädessä kunnan talousarviossa ja -suunnitelmassa, jossa myös 12

13 strategian toteuttamisohjelmat konkretisoidaan ja resursoidaan. Talousarviossa ja -suunnitelmassa asetetaan palvelujen järjestämistä ja investointeja koskevat tavoitteet kunnan eri tehtäville, liikelaitoksille, tytäryhteisöille ja yhteistoimintayhteisöille. Talousarviossa ja -suunnitelmassa osoitetaan myös resurssit mainittujen tavoitteiden toteuttamiseksi joko budjettirahoitteisesti määrärahoina tai kohderahoitteisesti tulo- tai pääomarahoituksena. Kunnan toimialojen ja konserniyhteisöjen omat kehitysohjelmat ja käyttösuunnitelmat tulee puolestaan laatia sekä kuntastrategian, strategian toteuttamisohjelmien että talousar- Kuntastrategia: visio strategiset päämäärät osatavoitteet mittarit Strategian toteuttamisohjelmat poikkihallinnollisissa teemoissa, kuten: palvelujen järjestäminen, kuntalaisten hyvinvointi, omistajapolitiikka, talouden tasapainottaminen ja tuottavuus, henkilöstön kehittäminen, elinkeinojen kehittäminen, maapolitiikka ja elinympäristön kehittäminen Kuntakonsernin talousarviotavoitteet Toimiala- ja yksikkökohtaiset kehitysohjelmat ja käyttösuunnitelmat Yhtiöiden, liikelaitosten ja kuntayhtymien kehitysohjelmat ja toimintasuunnitelmat Hallinnolliset, pysyväluonteiset säännöt ja ohjeet: hallinto- ja johtosäännöt, konserniohjeet, hyvän hallintotavan ohjeet KUVA 2. Toimiva strateginen johtamisjärjestelmä konserniohjauksen edellytyksenä. 13

14 Kuntaliitto Kuntakonsernin strateginen ja poliittinen johtaminen vion ja -suunnitelman perusteella. Konserniyhteisöjen omat kehitysohjelmat ja käyttösuunnitelmat tarkentavat koko konsernin yhteisiä linjauksia niiden omaan palvelutuotantoon, johtamiseen ja organisoitumiseen sekä prosesseihin ja toimintatapoihin liittyen. Kuntayhtymien ja muun kuntien välisen yhteistyön strategisessa ohjauksessa on tärkeää, että yhteistyöorganisaatiot analysoivat tarkoin omistajakuntien kuntastrategiat ja niiden toimintaa läheisesti koskettavat ohjelmat. Omistajakunnat voivat terävöittää tätä strategista ohjausta esimerkiksi yhteisen kokousmenettelyn kautta, jossa käydään läpi, mitä asioita kunkin kunnan strategiasta tulee erityisesti huomioida kuntayhtymän toiminnan suunnittelussa. Kuntayhtymien toimintaa ja omistajaohjausta voitaisiin selkiyttää siirtymällä yhtymäkokous-menettelyyn. Hyvä konsernijohtaminen edellyttää systemaattista strategian, talouden ja toiminnan arviointia koko kuntakonsernin tasolla. Arviointi puolestaan edellyttää johdonmukaista toimintamallia arviointi tulee liittää osaksi johtamisen toimintatapaa, kulttuuria ja käytäntöjä. Arviointi on mahdollista vain asettamalla tarkoituksenmukaisia laadullisia ja määrällisiä mittareita strategian, toteuttamisohjelmien, talousarvion ja -suunnitelman yhteydessä sekä toimialoilla, yksiköissä ja konserniyhteisöissä. Tarvitaan myös arvioivaa otetta tukevat raportointikäytännöt konsernin eri tasoilla. Konserniohjaus on konsernijohtamisen operatiivista toimeenpanoa Kunnassa päätöksentekijöiksi valitaan lähtökohtaisesti henkilöitä, joilla on erilaiset näkemykset organisaation päämäärästä, tavoitteista ja keinoista. Tämä on suurin ero yritysjohtamiseen. Siksi konsernijohtamisen tärkein menestystekijä on poliittisen ja operatiivisen päätöksenteon sekä johtamisen rajapinnan oikea asettaminen ja pysyttäminen. Hannes Manninen, kaupunkineuvos Konserniohjauksesta vastaa kunnan konsernijohto, johon kuuluvat kunnanhallitus sekä kunnanjohtaja tai pormestari ja toimialajohto tarvittavilta osin. Valtuusto voi johtosäännössä määrätä konsernijohdolle kuuluvia tehtäviä muullekin toimielimelle tai viranhaltijalle, jolloin nämä kuuluvat konsernijohtoon. Esimerkiksi johtosäännössä voidaan määrätä, että viranhaltijat, joiden tehtäviin kuuluu esitellä tytäryhteisöjä koskevia asioita kunnanhallituksessa, kuuluvat konsernijohtoon. Tärkeää on, että kunnan jokainen tytäryhteisö on vastuutettu jollekin konsernijohtoon kuuluvalle viranhaltijalle. Konsernijohto vastaa kuntakonsernin ohjauksesta ja konsernivalvonnan järjestämisestä. Kunnanhallitus antaa kuntaa eri yhteisöjen, laitosten tai säätiöiden hallintoelimissä edustaville henkilöille ohjeita kunnan kannan ottamisesta käsiteltäviin asioihin. Kunnanjohtajalla tai pormestarilla on puolestaan oikeus käyttää kunnan puhevaltaa kunnanhalli- 14

15 tuksen puolesta. Tytäryhteisöjen valvontaa koskevia ohjeita puolestaan annetaan kunnan omille toimielimille ja viranhaltijoille. Konsernijohto voi lisäksi antaa ohjeita tytäryhteisöille erikseen sovittavissa kuntakonsernin toiminnoissa kuten tilinpäätösraportoinnissa tai rahoituksen taikka hankintojen järjestämisessä. Konserniohjaus on luonteeltaan sekä välitöntä että välillistä. Konserniohjeilla ohjeistetaan suoraan kunnan toimielimiä ja viranhaltijoita, joiden tehtävänä on valvoa tytäryhteisöjen toimintaa. Konserniohjeessa voidaan lisäksi antaa pysyväisluonteisia ohjeita kunnan edustajille toimimisesta tytäryhteisöjen yhtiökokouksissa tai muussa toimielimessä. Osa-alueita koskevat ohjeet on syytä koota kunnan konserniohjeeksi. Kuntaliiton konserniohjemalli vuodelta 2005 rajautui pelkästään kunnan tytäryhteisöjen ohjaukseen. Uusittavaan Kuntaliiton konserniohjeeseen (2013) otetaan tytäryhteisöjen lisäksi kunnan liikelaitoksia ja muita taseyksiköitä sekä osakkuusyhteisöjä ja yhteistoimintayhteisöjä koskeva ohjeistus. Kunnan konserniohjaus on luonteeltaan välillistä silloin, kun se kohdistuu tytär-, osakkuus- ja yhteistoimintayhteisöihin. Ohjeistus voi koskea tavoitteiden asettamista tytäryhteisöille kunnan talousarviossa. Konsernijohto voi lisäksi antaa ohjeita ja suosituksia tytäryhteisöille ja osakkuus- ja yhteistoimintayhteisöille erikseen sovittavissa kuntakonsernin toiminnoissa kuten tilinpäätösraportoinnissa tai rahoituksen taikka hankintojen järjestämisessä. Kunta voi määräysvaltansa perusteella vaikuttaa välillisesti tytäryhteisön toimintaan myös yhtiöjärjestyksellä, osakassopimuksella, yhtiökokouksen päätöksillä ja hallituksen valinnalla. Konserniohjauksen välillisyys tarkoittaa, etteivät konsernijohdon ohjeet sido oikeudellisesti tytäryhteisöjen toimielimiä. Ohjeilla on kuitenkin painoarvoa pääomistajan kannanottona ja niiden noudattaminen perustuu siihen, että tytäryhtiön johto toimii emoyhteisön luottamuksen varassa. Konserniohjauksen tärkeitä osa-alueita ovat: konsernihallinnon järjestäminen, konsernin taloudenohjaus, konsernin henkilöstöpolitiikka, konsernivalvonta sekä konsernin sisäiset hankinnat ja hankintayhteistyö. Kunta-alan kovana haasteena on tuoda konserninäkökulma päätöksenteon, toimeenpanon ja seurannan rutiineihin niin kunnassa kuin sen eri konserniyhteisöissä olipa sitten kyse palvelutavoitteiden asettamisesta, resurssien jakamisesta, toiminnan rahoittamisesta tai talouden tasapainottamisesta unohtamatta tulosten arviointia ja toiminnan valvontaa. Hyvä konserniohje kattaa keskeiset konsernitehtävät, ottaa huomioon konserniyhteisöjen erityispiirteet ja auttaa luovimaan etujen ja vaatimusten ristiaallokossa. Oiva Myllyntaus, kehityspäällikkö emeritus 15

16 Kuntaliitto Kuntakonsernin strateginen ja poliittinen johtaminen Kunnan liikelaitoksia ja muita taseyksikköjä ohjataan johtosäännöllä, talousarvion laadinta- ja täytäntöönpano-ohjeilla ja yksittäisissä asioissa kunnanvaltuuston tai -hallituksen päätöksin. Valtuuston ja kunnanhallituksen otto-oikeutta on kuitenkin rajattu tehtävissä, jotka kuntalain mukaan kuuluvat johtokunnan tehtäviin. Kunnan osakkuusyhteisöissä on sovittava menettelytavoista, joilla varmistetaan mm. raportointi omistajakunnille. Yksittäisen omistajakunnan konserniohje ei sellaisenaan voi tulla sovellettavaksi, mutta kuntaa osakkuusyhteisössä edustavien tehtävänä on pyrkiä huolehtimaan siitä, että kunnan konserniohjeen periaatteita noudatetaan myös osakkuusyhteisössä. Joissakin kunnissa konserniohjetta on täydennetty hyvää hallintotapaa koskevilla ohjeilla, ns. Corporate Governanceohjeilla. Niiden tarkoituksena on yhtenäistää konserniyhteisöjen johtamis- ja hallintokäytäntöjä ja pyrkiä varmistamaan riittävä avoimuus, tulostietojen oikeellisuus, sisäinen ja ulkoinen valvonta, riskienhallinta sekä hyvä laskenta- ja kirjanpitokäytäntö. Hyvää hallintotapaa koskevat ohjeet kuntakonsernissa hyväksyy kunnanhallitus tai valtuusto ja yhtiön hallitus. Hyvää hallintotapaa koskevat ohjeet sitovat yleisohjeena kuntaa yhtiökokouksessa edustavia ja muita kunnan puolesta omistajaohjausta käyttäviä. Yhtiön hallitus puolestaan sitoutuu noudattamaan niitä mm. omassa toiminnassaan ja valmistellessaan asioita yhtiökokoukselle. Konsernijohtamisen asiantuntijaryhmä tulee tarkemmin käsittelemään konserniohjaukseen liittyviä menettelyitä ja ohjeita jatkotyössään. TEESI 2: Hyvä poliittinen johtaminen kuntakonsernissa edellyttää palvelujen järjestämisen ja tuottamisen eriyttämistä ja tämän mukaisen toimielinten nimittämispolitiikan omaksumista. Palvelujen järjestäminen ja tuottaminen kuntakonsernissa Kunnilla on vastuu palvelujen järjestämisestä, mutta palvelutuotanto on mahdollista organisoida monilla eri tavoin kunnan sisäisesti, kuntien välisenä yhteistyönä tai ulkoisia markkina- ja kolmannen sektorin toimijoita hyödyntäen. Nykyisin yhä useammat kunnat tavoittelevat ns. monituottajamalleja, jossa sen järjestämän palvelutuotannon parissa operoi sekä omia tuotantoyksiköitä että ulkoisia toimijoita. Kunnallisten palveluiden järjestäminen ja tuottaminen ovat siis kaksi eri asiaa. Jotta kokonaisvaltainen kuntakonsernin johtaminen ja konserniajattelu voi kehittyä, olisi tämä ero ymmärrettävä kunnissa nykyistä syvällisemmin ja laajemmin. 16

17 Palvelujen järjestäminen tarkoittaa mm. (soveltaen Kuntaliitto 2011 & STM 2012): vastuuta kuntalaisten hyvinvoinnin edistämisestä lakisääteisten palvelujen saatavuuden valmistamista ja saavutettavuuden suunnittelua julkisen vallan käyttöä palvelutarpeiden selvittämistä ja ennakointia palvelujen ja palvelutasojen määrittelyä sekä valintojen tekemistä palvelutuotannon kilpailuttamisen hallitsemista laatu-, tuottavuus- ja vaikuttavuustavoitteiden määrittämistä resurssien ja voimavarojen kohdentamista kunnan eri tehtävien välillä organisointi- ja tuotantotavoista päättämistä palvelutuotannon seurantaa ja valvontaa. Möttönen (2012) tuo esiin, että on syytä harkita, että uudessa kuntalaissa määriteltäisiin järjestämis- ja tuotantovastuun erottamisperiaatteet, ja se mikä näissä on kunnan vastuu. Tähän näkemykseen on helppo yhtyä. Lisäksi uudessa kuntalaissa voitaisiin säätää konsernirakenteen ja konserniohjeiden määrittely kunnille velvoitteeksi. Kuntakonsernin johtamisen näkökulmasta korostettakoon kuitenkin ensisijaisesti muutoksia kuntien käytännöissä, jotka lainsäädäntö jo nyt mahdollistaa. Järjestämis- ja tuotantovastuun erottaminen perustuu ajatukseen, jossa palvelujen järjestämistä koskevat arvoperusteiset päätökset tekee poliittisin perustein valitut toimielimet, kuten valtuusto, hallitus ja lautakunnat ja palvelutuotannosta päättäisivät ammattimaisin 2 perustein valitut Palvelujen tuottaminen puolestaan tarkoittaa mm. (soveltaen Kuntaliitto 2011): järjestämisvastuullisen tahon kanssa sovittujen palvelujen tuottamista kuntalaiselle tai muulle asiakkaalle tuotantoprosessien johtamista, kehittämistä, tuotteistamista ja hinnoittelua oman toiminnan laadun seurantaa, asiakastarpeiden tunnistamista sekä jatkuvaa tuotekehitystä ellei muuta ole sovittu, sovittujen palvelujen tuottamiseen tarvittavien tuotannontekijöiden (työvoima, pääoma, toimitilat) hankkimista ja niiden toiminnasta päättämistä tuotannontekijöiden kehittämistä ja kunnossapitoa seurata toimialansa kehittymistä ja eri tuotantotaparatkaisuja ja -konsepteja. 2 Ammattimaisella ei tässä tarkoiteta professioita, vaan yleistä talous-, liiketoiminta- ja johtamisosaamista sekä riittävää toimialatuntemusta. Vahvempaa ammattimaisuutta ja monipuolista osaamista hallituksiin. Tarvitaan nimitystoimikunta valmistelemaan hallitusvalinnat. Marketta Kokkonen, kaupunkineuvos 17

18 Kuntaliitto Kuntakonsernin strateginen ja poliittinen johtaminen ja monipuolista osaamista edustavat johtokunnat ja muut toimielimet. Konserniyhteisöjen toimielinten valinta ja nimitystoimikuntamalli Konsernijohdon ja omistajan keskeinen vaikuttamismuoto tytäryhteisön toimintaan on hallitusten ja johtokuntien jäsenten nimitysten onnistuminen ja muuttaminen tarvittaessa. Kuntakonserniin kuuluvien tuotanto-organisaatioiden johtamisessa (yhtiöt ja liikelaitokset), olisi tehokkaan ja tarkoituksenmukaisen toiminnan nimissä korostettava ammattimaista hallitus- ja johtokuntatyöskentelyä ja johtamista. Poliittisen asiantuntijuuden merkitys on suurempi palvelujen järjestämistehtävissä kuin palvelutuotannossa: poliitikkojen osuutta tuotantoyksiköiden johtamisessa tulisi kunnissa tarkoin harkita, jos vaadittava ammatillinen pätevyys jäisi muutoin puutteelliseksi. Nykyinen kuntalaki sekä useiden kuntien konserniohjeet ja muut ohjeistukset toki mahdollistavat jo nyt tuotannollisia tehtäviä hoitavien konserniyhteisöjen ammattimaisen hallitus- tai johtokuntatyöskentelyn. Käytännössä on kuitenkin harvinaista, että em. periaatetta käytännössä toteutettaisiin laajasti kunnissa. Tämä johtuu osin siitä, että konsernimaisen toiminnan luonnetta ei ymmärretä riittävästi ja osin myös siitä, että poliittisia luottamushenkilöpaikkoja ei muutoin olisi riittävästi tarjolla. Käytännön nimittämispolitiikkaa hallitsevat ensisijaisesti poliittiset läänitykset, ja toissijaisesti henkilöiden osaaminen ja sopivuus juuri kyseisen tuotantoyksikön päätöksentekoon. Ammattimaisesti toimivalta tuotannollisia tehtäviä hoitavalta konserniyhteisön hallitukselta tai johtokunnalta voidaan edellyttää jäsenten osaamiset yhdistäen esimerkiksi seuraavien osaamiskriteerien täyttymistä: yleinen talous-, liiketoiminta- ja johtamisosaaminen kyseisen toimialan riittävä asiantuntemus kyvykkyys arvioida toimivan johdon toimintaa sekä strategisten, toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden ja omistajaohjauksen toteutumista jäsenten mahdollisuus käyttää riittävästi aikaa tehtävän hoitamiseen kokonaisuutta tiimiä jossa jäsenten osaamiset täydentävät toisiaan. Kunnissa tulisi harkita konserniyhteisöjen hallintoelinten jäsenten valinnassa nimitystoimikuntamallia. Nimitystoimikunnan tehtäviin tuotannollisia tehtäviä hoitavien liikelaitosten ja kunnan määräysvallassa olevien yhtiöiden osalta kuuluisi: toimielinten jäsenten osaamiskriteerien määrittäminen toimialoittain jokaisen yhteisön osalta toimielinten toiminnan arviointimenettelyjen linjaaminen (esim. miten ja kuinka usein toimielimiltä edellytetään työskentelyn itsearviointia ja miten niistä mahdollisesti raportoidaan konsernijohdolle) sopivien jäsenyyksien ehdokkaiden etsintä nimitysten esittäminen kunnan- tai kaupunginhallitukselle. Nimitystoimikunta voisi olla pelkästään nimitystehtävää varten perustettu toimielin tai joissakin kunnissa olemassa oleva kunnan- tai kaupunginhallituksen konsernijaosto, paikkajakovaliokunta taikka vastaava toimielin. Kuntien yhteisten tuotannollisia tehtäviä hoitavien yhtiöiden osalta tulisi harkita yhtiökohtaisia, kuntien yhteisiä, nimitystoimikuntia. 18

19 Lähteet Kuntien konsernijohtamisen asiantuntijaryhmän työkokousten keskustelumuistiot , , ja Kuntaliitto 2011: Kehittyvät tilaaja-tuottajamallit suomalaisissa kaupungeissa Raportti Toimi verkostohankkeen tuloksista (Kuntaliitto & FCG Finnish Consulting Group) Kuntaliitto 2012: Elinvoimainen ja toimintakykyinen kunta Möttonen 2012: Kunnan poliittisen johtamisen uudistaminen kokemuksia, näkemyksiä ja ehdotuksia (Kuntaliitto & Audiator-yhtiöt) STM 2012: Palvelurakennetyöryhmän väliraportti 19

20 Konsernirakenne laajenee, monimutkaistuu ja konsernihallinto korostuu. Jo nyt suurimmat kaupungit ovat laajoja ja monialaisia konserneja, joissa niitä ohjaavan strategian ja toimintaohjeiden merkitys on suuri. -Juhani Meriläinen, kaupunkineuvos Kuntakonsernissa voi olla vain yksi toimintaa ohjaava strategia. -Esa Katajamäki, talousneuvos Konsernijohtamisen tärkein menestystekijä on poliittisen ja operatiivisen päätöksenteon sekä johtamisen rajapinnan oikea asettaminen ja pysyttäminen. -Hannes Manninen, kaupunkineuvos Vahvempaa ammattimaisuutta ja monipuolista osaamista hallituksiin. Tarvitaan nimitystoimikunta valmistelemaan hallitusvalinnat. -Marketta Kokkonen, kaupunkineuvos Toimintojen lisääntyvä yhtiöittäminen ja kuntakonsernin toiminnan tehostamistarve edellyttävät kuntalain säännösten täsmentämistä ja täydentämistä. - Antero Oksanen, varatuomari Kunta-alan kovana haasteena on tuoda konserninäkökulma päätöksenteon, toimeenpanon ja seurannan rutiineihin. -Oiva Myllyntaus, kehityspäällikkö emeritus Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14, Helsinki Puh , faksi etunimi.sukunimi@kuntaliitto.fi Helsinki 2012 ISBN (nid.) ISBN (pdf)