Kuntien vanhuspalvelujen kilpailuttamiskokemuksia

Transkriptio

1 Liisa Kähkönen Raija Volk Kuntien vanhuspalvelujen kilpailuttamiskokemuksia kunnat ja kilpailu KUNNALLISALAN KEHITTÄMISSÄÄTIÖ

2 Kuntien vanhuspalvelujen kilpailuttamiskokemuksia

3

4 Liisa Kähkönen Raija Volk Kuntien vanhuspalvelujen kilpailuttamiskokemuksia KUNNALLISALAN KEHITTÄMISSÄÄTIÖ KAKS

5 KUNTIEN VANHUSPALVELUJEN KILPAILUTTAMISKOKEMUKSIA Kunnallisalan kehittämissäätiön Kunnat ja kilpailu -sarjan julkaisu nro 4 Pole-Kuntatieto Oy ja kirjoittajat Vammalan Kirjapaino Oy, Vammala 2008 ISBN (nid.) ISBN (PDF) ISSN

6 Sisällys ESIPUHE 7 TIIVISTELMÄ 9 1 JOHDANTO Tutkimuksen lähtökohdat Tutkimustehtävä ja tavoitteet Tutkimusaineisto ja -menetelmät 14 2 NÄENNÄISMARKKINAT JA KILPAILU Näennäismarkkinoiden käsitteestä Näennäismarkkinoiden onnistuminen 21 3 TUTKITTAVAT PALVELUT Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestäminen Vanhusten palvelujen määrittely ja palvelujen laajuus Vanhusten palveluasuminen Kotihoito ja kotipalvelu 38 4 TUTKITTAVAT KUNNAT Taustatietoa tutkittavista kunnista Tutkimuskuntien kilpailutukset ja hankintavolyymit Markkinoiden kehitys kilpailutetuissa palveluissa Tarjousten hintavaihtelut 64 5 TULOKSET Kilpailuttamisen tavoitteet ja niiden saavuttaminen Kilpailuttamisen vaikutus palvelun hintaan Laadunvalvonta ja laadun kehitys Päätelmät 89 LÄHTEET 96 LIITE 100 5

7

8 Esipuhe I kääntyneiden määrän kasvaessa vanhuspalveluiden tarve lisääntyy. Kuntien paine vanhuspalvelujen järjestäjänä kasvaa, mutta kuntasektorin taloudellinen liikkumavara on rajallinen. Kunnat joutuvat ratkaisemaan, missä määrin ne tuottavat vanhusten palveluja itse ja missä määrin yhteistyössä muiden kuntien tai yksityisten palvelutuottajien kanssa. Muiden tuottajien, lähinnä yksityisten yritysten ja kolmannen sektorin, merkitys on vahvistunut. Samaan aikaan sekä hankintalain vaatimusten täyttäminen että kustannuspaineisiin vastaaminen ovat lisänneet tarvetta näennäismarkkinoiden muodostamiseen ja palveluiden kilpailuttamiseen. Kilpailuttamisen oletetaan yleisesti vaikuttavan kustannustasoa alentavasti ja siten tehostavan palvelutuotantoa. Tämän empiirisen tutkimuksen keskeisenä tavoitteena on selvittää, minkälaisia vaikutuksia palveluasumisen tai kotihoidon ja niihin liittyvien tukipalvelujen kilpailuttamisella on ollut palvelukustannuksiin. Kilpailuttamisella saavutettuja kustannusvaikutuksia arvioidaan kilpailutetun palvelun sopimushinnan kehityksellä usean vuoden ajalta. Tutkimuskohteena on 18 kuntaa, joissa näiden palvelujen kilpailuttamisesta on kokemusta. Tutkimus on osa Kunnallisalan kehittämissäätiön rahoittamaa Kunnat ja kilpailu -hanketta, ja se toteutettiin Pellervon talou dellisessa tutkimuslaitoksessa (PTT). Kiitämme Kunnallisalan 7

9 kehittämissäätiötä rahoituksesta ja tutkimuskuntia yhteistyöstä. Kauppat. yo Henna Nivalaista kiitämme tutkimusavusta. Tutkimuksen teon aikana tekstiä ovat haastateltujen lisäksi kommentoineet tutkija Sirpa Andersson Stakesista ja erityisasiantuntija Eeva-Liisa Virnes Kuntaliitosta. Heille kaikille parhaimmat kiitokset. Helsingissä tammikuussa 2008 Liisa Kähkönen Raija Volk 8

10 Tiivistelmä K untien paine vanhuspalvelujen järjestäjänä kasvaa, mutta taloudellisia mahdollisuuksia kasvattaa palvelutuotantoa ei juuri ole. Yksityisten yritysten ja kolmannen sektorin merkitys palvelujen tuottajina on vahvistunut. Yksityiset järjestöt tuottivat sosiaalipalveluista 19 % ja yritykset noin 8 % vuonna Sekä hankintalain vaatimusten täyttäminen että kustannuspaineisiin vastaaminen ovat lisänneet tarvetta palveluiden kilpailuttamiseen. Salliessaan uusien tuottajien tulon palvelutuotantoon julkinen sektori muodostaa ns. näennäismarkkinat, joilla palvelutuotantoa sekä tilaajan ja tuottajan suhteita ohjataan sopimusten avulla. n saajat eivät yleensä kulutushetkellä maksa palvelusta, vaan palvelun tilaaja toimii heidän preferenssiensä välittäjänä ja rahoituksen ohjaajana. Näennäismarkkinoilla voi olla julkisen palvelun tuottajien lisäksi erilaisia palvelujen tuottajia, joilla saattaa olla toiminnassaan muitakin tavoitteita kuin voiton tavoittelu. Markkinoita voidaan nimittää myös sekamarkkinoiksi, mikäli julkista tuotantoa ei ole lainkaan tarjolla. Näennäismarkkinoita koskevat lähes samat markkinoiden epäonnistumiset kuin markkinoita. Näennäismarkkinoiden ylläpito edellyttää aktiivista tilaajan toimintapolitiikkaa. Näennäismarkkinoita, lähinnä tilaaja-tuottajamallia, voidaan soveltaa ei-kilpailullisena tai 9

11 kilpailullisena. Kilpailuttamisen oletetaan yleisesti vaikuttavan kustannustasoa alentavasti ja siten tehostavan palvelutuotantoa. Se on myös keskeisin tavoite useimmilla kunnilla. Tämän tutkimuksen keskeisenä tavoitteena oli selvittää, minkälaisia vaikutuksia palveluasumisen tai kotihoidon ja niihin liittyvien tukipalvelujen kilpailuttamisella on ollut palvelukustannuksiin. Kilpailuttamisella saavutettuja kustannusvaikutuksia arvioitiin kilpailutetun palvelun sopimushinnan kehityksellä usean vuoden ajalta. Koska kilpailuttamisesta ei ole olemassa valmista tilastotietoa, tutkimuskohteena oli 18 kuntaa, joissa näiden palvelujen kilpailuttamisesta oli kokemusta ja jotka olivat kiinnostuneita osallistumaan tutkimukseen. Tutkimusaineistona olivat pääasiassa teemaan liittyvät asiakirjat 2000-luvulta ja keskeisten, kilpailuttamiseen osallistuneiden henkilöiden haastattelut. Tutkimuskunnat olivat (kokojärjestyksessä) Espoo, Tampere, Vantaa, Oulu, Jyväskylä, Kotka, Kouvola, Järvenpää, Kirkkonummi, Tuusula, Nokia, Riihimäki, Lieto, Ylivieska, Kokemäki, Oulainen, Sonkajärvi ja Lohtaja. Kunnat olivat kilpailuttaneet o ateriakuljetuksia (10 kpl) o palvelutalojen hoiva- ja tukipalveluita (9 kpl) o turvakäyntejä (9 kpl) o tehostettua palveluasumista (7 kpl, joista 1 kattoi myös muun palveluasumisen) o kotihoitoa (7 kpl) o kauppapalvelua (7 kpl) o kotisiivousta, ml. sotainvalideille tarjottava siivous (7 kpl) o asiointi- ja päiväkeskuskuljetuksia (5 kpl) o ateriapalveluita (3 kpl) ja o pesulapalveluita (2 kpl). Suurimmat volyymit oli tehostetun palveluasumisen kilpailutuksissa, jotka joissakin tapauksissa oli kilpailutettu seudullisesti. Tar joajien määrä oli näissä kilpailutuksissa suuri, ja kilpailun sanotaan hillinneen hintojen nousua, mutta toisaalta alalla vallitsee yhä myyjän markkinat, vaikkakin koventuneet sellaiset. Hinta oli kilpailuttamisen 10

12 myötä saattanut myös nousta. Kotihoidossa oli kilpailutettu lähinnä tilapäistä tai lisäpalvelua (yöhoito) tai erityisen kalliiksi osoittautuneita kaupungin keskusta-alueita (Tampereen Kaleva ja Jyväskylän ydinkeskusta). Kilpailuttamisilla oli saatu palvelutuotannon sopimushinta laskemaan yli puolessa tapauksista. Kilpailuttaminen kotihoidon tukipalveluissa on pitänyt hintakehityksen kurissa, mikä on ollut tavoitteenakin. Tutkimuksen perusteella ei voida tehdä täysin yksiselitteisiä johtopäätöksiä siitä, onko kilpailuttaminen tehostanut palvelutoimintaa. Selviä viitteitä voidaan havaita siitä, että myös pitkillä yhteistyösuhteilla ja potentiaalisella kilpailulla on kustannustason nousua hillitsevä vaikutus joillakin aloilla ja myös pienissä kunnissa. Eräs havainto oli, että palvelutalojen palveluiden kilpailutuksissa usean toimijan malli (omistaja eri kuin palvelun tuottaja) on johtanut yhteistyöongelmiin, mikä ei voi olla vaikuttamatta palvelutuotannon tehokkuuteen huolimatta siitä, että kilpailuttaminen sinänsä on voinut pitää palvelun hintakehityksen kurissa. Kuntien pari ulkoistamistapausta (toinen kotihoidosta, toinen palvelutaloon annettavista hoiva- ja tukipalveluista) eivät olleet onnistuneet kustannusten nousun vuoksi. Mikään tutkimuskunta ei ollut arvioinut, kuinka paljon aikaa ja henkilötyövuosia prosessiin eri vaiheineen kuluu, vaikka epäilyjä erityisesti laadunvalvonnan kalleudesta usein esitettiin. 11

13 1 Johdanto 1.1 Tutkimuksen lähtökohdat Vanhuspalvelujen kysyntä lisääntyy ja ala kasvaa erittäin voimakkaasti. Kunnat käyttävät palvelujen järjestämisessä yhä enemmän hyväkseen yksityisiä tuottajia ja kilpailuttavat tuottajat palveluja hankkiessaan. Yksityiset palvelutuottajat tuottavat yli neljäsosan kaikista sosiaalipalveluista ja viidesosan terveyspalveluista henkilöstön määrällä mitattuna (Yksityinen palvelutuotanto 2007). Keskeisenä tavoitteena on kasvavaan palvelujen kysyntään vastaamisen ohella palvelutuotannon tehostaminen. Tällaisessa tilanteessa on tärkeää ymmärtää niitä tekijöitä, jotka ohjaavat tuotannon onnistumista avattaessa markkinoita yksityisille tuottajille. Minkälaisiksi markkinat muodostuvat ja minkälaisia kokemuksia kilpailutetuista hankkeista on saatu kunnissa, onko kilpailuttamisella saatu aikaan kustannustehokkuutta ja mitä ongelmia on samalla syntynyt? Lainsäädäntö lähtee siitä, että hankinnat julkisen sektorin ulkopuolelta on kilpailutettava, koska kilpailun uskotaan tehostavan palvelutuotantoa ja siten julkisten varojen käyttöä. Kilpailutus on tehtävä avoimesti ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti. Tämä tarkoittaa mm. sitä, että hankinnoista ilmoitetaan riittävän laajasti ja hankintapäätökset tehdään ennalta ilmoitettujen valintaperusteiden 12

14 mukaisesti. Saaduista tarjouksista on valittava joko kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Jos tarjouksen valintaperusteena käytetään kokonaistaloudellista edullisuutta, otetaan tarjousten vertailussa huomioon ennalta ilmoitetut vertailuperusteet. Hinnan lisäksi valintaperusteena voi olla esimerkiksi laatu, toimivuus tai ympäristövaikutukset. tuotannon kilpailuttamisella tavoitellaan siis selkeästi kustannussäästöjä. Kilpailuttaminen on haasteellista, koska palvelujen sisällön ja laadun kattava määrittäminen tarjouspyyntöihin ja sopimuksiin on vaikeaa. Keskeistä kilpailutuksen onnistumiselle on markkinoiden olemassaolon ohella tilaajan ja kilpailuttajan osaaminen. Sosiaalipalveluja on kilpailutettu varsin vähän siihen nähden, mitä maamme hankintalainsäädäntö edellyttää. Yksi syy varovaisuuteen ja maltillisuuteen ovat vähäiset markkinat. Kunnat kilpailuttavat vanhusten palveluja kustannussäästöjen toivossa tai saadakseen kustannuskehityksen hallintaan. Tehostetussa palveluasumisessa kysyntä on kasvanut runsaasti ja kilpailuttamisen tavoitteena on ollut usein etsiä lisää tuottajia palvelun tarjoajaksi. Myös työvoiman puute on lisännyt mielenkiintoa yksityisen palvelutuotannon hyväksikäyttöön. Yksi olennainen kilpailuttamisen syy on myös yksinkertaisesti täyttää hankintalain velvoite kilpailuttaa ostettava palvelutuotanto ja vuonna 2003 voimaan tullut Raha-automaattiyhdistyksen investointituen ehto kilpailuttaa palvelutaloon annettava palvelutuotanto. (Suoniemi & Syrjä & Taimio 2005.) Näkemykset kilpailuttamisen vaikutuksista ovat osin ristiriitaisia, eikä kustannussäästöjä pidetä mitenkään itsestään selvinä. Suomessa vuonna 2004 tehostettua palveluasumista kilpailuttaneiden kuntien johtavista sosiaalitoimen viranhaltijoista vain 9 % uskoi kilpailuttamisella saadun aikaan kustannussäästöjä ja 20 % arvioi kustannustason nousseen. Kyselyn vastauksissa ei tosin esitetty perusteluita tälle, mutta laadun arvioi kohentuneen 17 % vastaajista (Suoniemi & Syrjä & Taimio 2005). 13

15 1.2 Tutkimustehtävä ja tavoitteet Tavoitteena on selvittää näennäismarkkinoiden hyväksikäyttöä ja onnistumista vanhusten palvelujen markkinoilla Suomessa. Erityisesti keskitytään kilpailuttamisesta saatuihin kokemuksiin ja siihen, onko haluttuja kustannussäästöjä saatu aikaan. Empiirisen osion päätavoite on selvittää, miten kilpailuttaminen on vaikuttanut palvelun kustannuksiin vanhusten palveluasumisessa, kotihoidossa ja tukipalveluissa. Tehtävää täsmennetään seuraavilla markkinoiden toimintaa koskevilla konkreettisilla apukysymyksillä: Mitä vanhusten palveluita kunnat ovat kilpailuttaneet ja minkälaisilla volyymeilla? Miten markkinat ovat kehittyneet kilpailuttamisen myötä? Miten tarjoushinnat ovat vaihdelleet? Ovatko kilpailuttamiselle asetetut tavoitteet toteutuneet? Onko kilpailuttamisella ollut vaikutusta palvelun hintaan? Miten palvelun laadunvalvonta on järjestetty ja miten laatu on kehittynyt? jen kilpailuttaminen tarkoittaa tässä tutkimuksessa sitä, että kunta tai kaupunki järjestää jonkin sen vastuulla olevan tehtävän hoitamiseksi tarjouskilpailun suoran oston tai hankinnan sijasta. Tutkimuksessa tarkastellaan ainoastaan tilaaja-tuottajamallin mukaista kilpailuttamista ja jätetään ulkopuolelle palvelusetelimalli (asiakkaan suorittama kilpailutus), ellei palvelusetelituottajien valinnasta ole järjestetty erikseen tarjouskilpailua. Lähes kaikissa tapauksista kyse on ollut ulkoisten palvelutuottajien kilpailuttamisesta. 1.3 Tutkimusaineisto ja -menetelmät Tutkimuksen aluksi tarkastellaan näennäismarkkinoiden toimintaa: miten näennäismarkkinoiden osapuolet toimivat, millaisia piirteitä on onnistuneilla näennäismarkkinoilla, mitkä tekijät johtavat epäon- 14

16 nistumiseen ja millaisia tekijöitä kilpailuttamisen yhteydessä olisi otettava huomioon, jotta kilpailu olisi toimivaa? Empiirisessä osiossa selvitetään kilpailuttamiskokemuksia 18 kunnassa. Lopuksi tarkastellaan ja pohditaan sitä, millaisia empiiriset kokemukset ovat, ja peilataan niitä näennäismarkkinoiden teoriasta saatuihin tulemiin. Empiirisenä tutkimuskohteena olevat 18 kuntaa ovat sellaisia, joissa vanhuspalvelujen kilpailuttamisesta on kokemusta ja jotka ovat olleet kiinnostuneita osallistumaan tutkimukseen. Tutkimusaineisto muodostuu pääasiassa teemaan liittyvästä 2000-luvun asiakirja-aineistosta ja keskeisten, kilpailuttamiseen osallistuneiden henkilöiden haastatteluista. Tutkimuskuntien edustajat ovat voineet lukea ja kommentoida heitä koskevan tekstin. Lisäksi haastatellut ovat voineet tarkistaa omaa kuntaansa koskevat tekstit työn edetessä. Kohteita pyrittiin etsimään siten, että tutkimukseen saataisiin mahdollisimman monen vuoden kilpailuttamiskokemus. Etsimisessä käytettiin apuna aiemmin tehtyjä tutkimuksia (esimerkiksi Suoniemi & Syrjä & Taimio 2005), PTT:n palveluseteliaineistoa ja Kunnallisalan kehittämissäätiön Kunnat ja kilpailuttaminen -ohjelman yhteydessä sosiaalijohtajilta kerättyä kyselyaineistoa. Kuntia pyrittiin valitsemaan niin suuri joukko, että eri palveluiden kilpailuttamiskokemuksia voitaisiin verrata toisiinsa ja että saataisiin esille kilpailuttamiskokemukset erityyppisissä kunnissa. Tutkimuskuntia on erilaisista kuntatyypeistä 1 lukuun ottamatta rannikkoseudun pienkuntia. Espoo ja Vantaa edustavat pääkaupunkiseutua, Tampere, Oulu, Jyväskylä, Kouvola ja Riihimäki suuria aluekeskuksia. Nokia edustaa vanhoja teollisuuskeskuksia. Lieto ja Ylivieska edustavat pieniä seutukeskuksia, Järvenpää, Kirkkonummi ja Tuusula kehyskuntia. Kotka edustaa taantuvia kaupunkiseutuja, Sonkajärvi maaseudun periferiaa ja Lohtaja maaseudun pienkuntia. Kokemäki ja Oulainen edustavat kehittyvää maaseutua. Isojen kaupunkien suuri määrä selittyy sillä, että niissä on yleensä kilpailutta- 1 Martikaisen ja Helinin kuntatyypittely (2005). 15

17 mista harjoitettu pidempään ja laajemmin, minkä vuoksi tapauksia oli helppo löytää. Ensimmäinen yhteydenotto kuntaan tapahtui puhelimitse, minkä jälkeen tutkija toimitti sähköpostitse tutkimussuunnitelman potentiaalisille haastateltaville. Haastateltaviksi toivottiin henkilöitä, jotka ovat olleet kilpailuttamassa kyseisiä palveluita tai joilla muuten on olennaista tietoa kilpailutetuista palveluista. Käytännössä he olivat lähinnä vanhustyön tai muuten asianomaisen tulosalueen johtajia tai palvelusta vastaavia palvelupäälliköitä tai talouspäälliköitä. Hankkeeseen suhtauduttiin pääasiassa positiivisesti. Osa kunnista paljastui sellaisiksi, joissa varsinaista kilpailutusta ei ollutkaan suoritettu. Kaksi kuntaa kieltäytyi osallistumasta tutkimukseen työkiireiden vuoksi, muut pyydetyt lähtivät mukaan. Tutkimuskuntien etsintä ja haastattelut toteutettiin kevään 2007 aikana ja raportointi kesän ja syksyn 2007 aikana. Tutkimus antaa varsin laajan ja ajankohtaisen kuvan kyseisten palveluhankintojen ja markkinoiden tilasta ja kehityksestä. Tietojen saantia tutkimuksen teon aikana hidastivat kuntien normaalien kiireiden lisäksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksen palvelutarpeen arvioinnit, toimeenpanosuunnitelmien laadinta ja organisaatiouudistukset. Tutkimusaineistona ovat ensisijaisesti kunnan ja sen hallintokuntien aiheesta tekemät asiakirjat, raportit ja tilastoaineisto. Kustannusvaikutuksia tarkastellaan kunnan ostaman palvelun sopimushinnan kehityksen avulla. Vaihdantakustannuksia ei pyritty arvioimaan. Haastateltujen arvioimien kustannusten lisäksi tutkimuksessa on käytetty kilpailuttamisesta tehtyjä muistioita, lautakuntien kokousaineistoja sekä kirjanpito- ja tilastotietoja palvelukustannusten vuosittaisesta kehityksestä, sopimushinnoista jne. Näkökulma on kunnan talousjohdon ja sitä kautta kuntalaisen näkökulma veronmaksajana mutta ei välttämättä palvelun saajana tai kuntalaisena. Tarkasteltavana ajankohtana ovat kustakin tapauksesta ne vuodet, jolloin on kilpailutettu ja tietoa on saatavissa. Vertailukelpoisen tai yksityiskohtaisen aineiston saantia vaikeuttaa mm. se, että kuntien kustannuslaskenta vaihtelee. Kunnilla ei myös- 16

18 kään ole riittävän yksityiskohtaista ja järjestelmällistä palveluostojen seurantaa. Koska aihepiiristä ei ole saatavissa kovinkaan kattavasti pelkästään asiakirjatietoa tai tilastotietoa, on tapaustutkimus, jossa aineistoa hankitaan laadullisin menetelmin, ainoa keino, jolla prosessia ja kustannuksia on mahdollista kartoittaa. Vastaavasti aihepiirin kompleksisuuden vuoksi (erilaisia toimijoita ja taustatekijöitä, joita tutkija ei voi etukäteen ottaa huomioon) haastattelumenetelmä voi antaa parhaan kuvan palvelutuotannon muutoksen käytännöstä. 17

19 2 Näennäismarkkinat ja kilpailu Näennäismarkkinoiden käsitteestä Näennäismarkkinoiden käsite Julkisen sektorin avatessa palvelutuotannon kilpailulle ja salliessa uusien tuottajien tulon palvelutuotantoon luodaan ns. näennäis- tai puolittaismarkkinat. Näennäismarkkinoille ei ole yhtä täsmällistä määritelmää, ja ne voidaan ymmärtää joko markkinamuodoksi itsessään tai välivaiheeksi pyrittäessä aitoihin markkinoihin. Näennäismarkkinoiden tärkeimmät muodot ovat tilaaja-tuottajamalli ja palveluseteli. Tilaaja-tuottajamallissa kilpailuttaminen tarkoittaa sitä, että tilaaja, tässä tapauksessa kunta, järjestää halutessaan tarjouskilpailun. Markkinaelementit voivat olla erilaisissa tilaaja-tuottajamalleissa voimakkuudeltaan hyvin erilaisia. Malli voi olla joko kunnan sisäinen tai se voi sallia kunnan tuotannon kilpailuttamisen kunnan organisaatioiden ulkopuolisten tuottajien kanssa. Kunnan sisäisessä mallissa palvelujen tuottamiseen osallistuvat vain kunnan omat tuottajat, kun taas ulkoisessa mallissa kilpailuun voi osallistua myös organisaation ulkopuolisia tuottajia (julkisia, yritysmuotoisia, järjestöjä). (Val- 2 Luvun teksti perustuu pääosin Kähkösen (2007c) aineistoon. 18

20 kama, 2004, käyttää käsitteitä suljettu tai avoin. 3 ) Käytännössä Suomessa kilpailutetaan usein pelkästään yksityisiä tuottajia ja kunnan oma tuotanto jää kilpailutuksen ulkopuolelle. Tämän työn empiirisessä osassa tarkastellaan vain sellaisia tapauksia, joissa julkinen valta hankkii palveluita myös markkinoilla toimivilta yrityksiltä tai kolmannen sektorin toimijoilta. Näennäismarkkinoilla tilaajan ja tuottajan välinen suhde yritetään saada toimimaan mahdollisimman pitkälle aitojen markkinoiden tapaan. Ei ole selvää rajaa, missä näennäismarkkinat lakkaavat ja aidot alkavat, mutta näennäismarkkinoita 4 voidaan kuvata mm. seuraavilla ominaisuuksilla, jotka erottavat ne aidoista markkinoista: 1. Näennäismarkkinat ovat julkisen sektorin muodostamat ja ylläpitämät. 2. Julkinen sektori toimii palvelutuotannon tilaajana ja ohjaajana. 3. rahoitetaan pääasiassa verovaroin, mahdollisesti osittain myös asiakasmaksuin. 4. jen tuotanto on erotettu tilaamisesta ja toimintaa ohjataan sopimuksen avulla. 5. Näennäismarkkinoilla tuotetulla palvelulla on usein yhteiskunnallisia, kansalaisten hyvinvointiin liittyviä tavoitteita. 6. Näennäismarkkinoilla on erilaisia palvelujen tuottajia (esimerkiksi julkisia, yksityisiä tai voittoa tavoittelemattomia yhteisöjä), joilla saattaa olla toiminnassaan muita tavoitteita kuin voiton tavoittelu. 3 Brittiläiset tutkijat ovat myös käyttäneet käsitteitä soft quasi-markets kuvaamaan sisäistä ja hard quasi-markets ulkoista tilaaja-tuottajamallia, joista jälkimmäiseen liittyy vahvasti palvelujen kilpailuttaminen (ks. Vincent-Jones & Harries 1996). Suomeksi aihetta on käsitellyt muun muassa Meklin (2006). 4 Toinen yleinen käsite on sekamuotoiset markkinat (mixed-form markets eli hybridimarkkinat), joilla toimii sekä voittoa tavoittelevia että tavoittelemattomia tuottajia (esimerkiksi Marwell & McIerney 2005). Erotukseksi näennäismarkkinoista sekamuotoiset markkinat eivät ole julkisen sektorin tietoisesti muodostamat markkinat. Näennäismarkkinateorian keskeinen piirre on julkisen tilaajan keskeinen rooli ja palvelujen verorahoitteisuus. 19

21 7. n saajat eivät yleensä kulutushetkellä maksa palvelusta, vaan palvelun tilaaja toimii heidän preferenssiensä välittäjänä ja rahoituksen ohjaajana. (Kähkönen 2007c.) Julkinen sektori toimii siis näennäismarkkinoilla palvelun tilaajana ja rahoittajana, palvelun saaja ja käyttäjä on yleensä yksittäinen kansalainen ja tuottaja voi olla mikä taho tahansa. Näin ollen näennäismarkkinoilla markkinoiden ostaja myyjä-suhde hajoaa. Tämä piirre tekee näennäismarkkinoista monimutkaiset. Ulkoistaminen Näennäismarkkinoihin liittyy läheisesti ulkoistamisen käsite (outsourcing) ja sen vastakohta, kotiutus (insourcing). n ulkoistaminen tarkoittaa sitä, että toiminto toteutetaan organisaation ulkopuolella, vaikka vastuu järjestämisestä on edelleen kunnalla. Ulkoistetussa toiminnossa kuitenkin toteuttajalla on täysi kontrolli toteuttamisprosessista. Sopimustuotanto voi tässä kohden jättää enemmän valtaa tilaajalle. Ulkoistaminen liittyy näennäismarkkinoihin siten, että muodostaessaan näennäismarkkinat tilaaja voi tehdä kilpailun avulla mahdolliseksi toiminnan ulkoistamisen. Näennäismarkkinat ovat tällöin väline ulkoistamiseen, ja ulkoistettu palvelu voi toimia näennäismarkkinoilla. Kilpailuttaminen Näennäismarkkinoiden muodostamiseen liittyvä tehostamistavoite nojaa siihen, että palvelutuotannossa vallitsee erilaisten tuottajien välinen, vähintään potentiaalinen, kilpailu. Tämä edellyttää palvelujen tuotteistamista ja hinnoittelua. Vaihtoehtoisena toimintatapana kilpailuttamiselle on tuottaa palvelu itse tai ostaa palvelut joltakin tuottajalta suorana hankintana ilman kilpailuttamista. Ei-kilpailullisessa toimintatavassa sopimus syntyy kilpailuttamisen sijaan tilaajan ja tuottajan välisenä yhteistyönä ja kilpailuttamisen korvaavat neuvottelut ja kumppanuus. 20

22 2.2 Näennäismarkkinoiden onnistuminen Ei ole itsestään selvää, että näennäismarkkinat ovat tehokkaammat kuin kunnan oma hierarkkisessa organisaatiossa toteutettu tuotanto. Jotta näennäismarkkinat voisivat toimia tehokkaasti, niiden tulee muistuttaa markkinoita siten, että o tulee olla kilpailua (koskee lähinnä tuottajia, tilaajien vähyys ei ole yhtä suuri ongelma) o tilaajalla ja tuottajalla on oltava tarvittava informaatio o markkinatilanteen on oltava sellainen, että potentiaalinen tuottaja voi tulla markkinoille tai poistua markkinoilta ilman lisäkustannuksia o hintojen tulee määräytyä markkinoilla, eikä niitä ei ole sidottu lainsäädännöllä tai ne eivät ole seurausta yksittäisen tuottajan monopolihinnoittelusta. (Le Grand & Bartlett 1993, Bartlett & Roberts & Le Grand 1998.) Näennäismarkkinat epäonnistuvat samasta syystä kuin markkinatkin. Paikallisten näennäismarkkinoiden ja markkinoiden yleisin ongelma on epätäydellinen kilpailu. Markkinatilanteen muodostaminen voi olla vaikeaa, koska kilpailua ei synny eikä monopoleja saada käytännössä puretuiksi. Näin on esimerkiksi harvaan asutuilla seuduilla, jos kysyntä on riittämätöntä monien palvelutuottajien syntymiselle tai koska palvelutuotantoa ei ole kannattavaa hoitaa eri organisaatioissa tai useiden tuottajien toimesta. Suuri osa paikallishallinnon palveluista on lisäksi luonteeltaan sellaisia, että tilaajan ja käyttäjän tai tuottajan ja käyttäjän väliset informaatioon liittyvät ongelmat helposti korostuvat. Käyttäjillä voi olla puutteellinen informaatio palvelujen hinnoista ja laadusta, jolloin tilaajan olisi informoitava käyttäjiä. Jos palvelun tuottajilla on enemmän informaatiota palvelusta kuin tilaajalla tai palvelua on esimerkiksi vaikea mitata, tuottaja voi yrittää tilaisuuden sattuessa käyttää tätä hyväkseen ja toimia tilaajan edun vastaisesti. Tämä ns. epäsymmetrisen informaation ongelma asettaa vaatimuksia sopimusten laadinnalle ja riskien jakamiselle tilaajan ja tuottajan välillä. 21

23 Yksi merkille pantava piirre on myös se, että useat palvelut ovat kietoutuneet toisiinsa. Näennäismarkkinoilla palvelu usein jaetaan tai pilkotaan erilaisiin osiin (esimerkiksi tukipalvelut erotetaan vanhusten kotipalvelusta) hinnoittelua varten, vaikka asiakas kokee palvelun yhdeksi kokonaisuudeksi. Tämä asettaa aiempaa suuremmat vaatimukset palvelujen yhteen sovittamiselle. Paikallishallinto on usein kiinnostunut oman alueensa kehittämisestä. Tästä syystä on todennäköistä, että kilpailuttamalla tai siitä pidättäytymällä pyritään paikallisen tuotannon suosimiseen, jos se on mahdollista. Paikallishallinnon mahdollisuudet muodostaa näennäismarkkinatilanne ja ylläpitää sitä saattavat olla erittäin heikot. Näennäismarkkinoiden muodostaminen voi rajoittua palvelutuotannon kilpailulle avaamiseen ja sen testaamiseen, syntyykö palvelulle uusia tuottajia. Eri toimialoja säätelee myös erityislainsäädäntö mahdollisine toimilupineen. Eri toimialoilla ja palveluissa edellytykset poikkeavat olennaisesti toisistaan sen mukaan, millainen on markkinoiden potentiaalinen laajuus ja ovatko alalle tulon ja sieltä poistumisen esteet matalia. Näennäismarkkinoihin ja kilpailuttamiseen liittyviä kustannuksia Näennäismarkkinoiden kustannukset voidaan jakaa perustamis-, toiminta- ja lakkauttamiskustannuksiin. Toimintakustannukset käsittävät tuotantokustannukset ja vaihdantakustannukset. Vaihdantakustannuksiksi nimitetään tarjouskilpailun valmistelemisesta ja toteuttamisesta sekä sopimusten teosta ja valvonnasta syntyviä kustannuksia, ts. kilpailuttamisprosessiin liittyviä kustannuksia. Tarjouspyynnön laadinta, tuottajien ja markkinoiden kartoitus, tarjousten käsittely sekä sopimusten seuranta aiheuttavat hallinnointikuluja. Ne voivat olla joko jatkuvia tai satunnaisia, kertaluonteisia. Suurin osa vaihdantakustannuksista on jatkuvia, mutta uudelleenorganisoinnin kustannukset, jotka useimmiten ilmenevät niin sanottuina uponneina kustannuksina, ovat kertaluonteisia. Uudelleenorganisoinnin kuluja syntyy mm. tiedottamisesta, koulutuksesta ja uusien menettelytapojen opettelusta ja organisaatioiden muuttamisesta. Lisäksi useim- 22

24 miten sopimuksen solmimisen jälkeen saattaa syntyä satunnaisia, odottamattomia kustannuksia. Näennäismarkkinoiden kustannuksista merkittävimmät ovat organisoinnin ja uudelleenorganisoinnin kustannukset huolimatta siitä, että niiden luonteesta ollaan eri mieltä. Tämän vuoksi pelkkien vaihdantakustannusten tarkastelu ei ole riittävää näennäismarkkinoiden tehokkuuden arvioinnissa. Mikäli organisaatiota muutetaan olennaisesti, mutta varsinaisten näennäismarkkinoiden muodostamisessa syystä tai toisesta epäonnistutaan, seurauksena on ainoastaan tehottomuuden lisääntymistä odottamattomina kustannuksina ja sisäisenä tehottomuutena. Sekä vaihdantakustannuksia että varsinkin uudelleenorganisoinnin kustannuksia on kuitenkin erittäin vaikea mitata käytännössä. Varsinaiset vaihdantakustannukset eivät ole kovin suuret saatuihin säästöihin nähden, jos palvelu on helposti määriteltävä ja sopimustoiminta ennestään tuttua. Sen sijaan näennäismarkkinoiden muodostamisen organisointikulut ovat merkittävät, joskin niiden laajuutta oli vaikea arvioida muun muassa sen vuoksi, että oli erimielisyyttä siitä, mitä noihin kustannuksiin sisältyy. Suomessa hyvinvointipalveluiden julkiset markkinat on usein avattu kilpailulle vähitellen esimerkiksi siten, että vain jokin osa-alue kilpailutetaan tai yksityisen tuotannon kilpailuttamista laajennetaan aina kun tarvitaan lisää palvelukapasiteettia. Tämä voi vähentää uudelleenorganisoinnin kustannuksia. Suurimmat kustannukset näyttäisivätkin syntyvän silloin, kun näen näismarkkinat muodostetaan jo olemassa olevaan palvelutuotantoon ja julkinen tuotantoyksikkö asetetaan kilpailemaan muiden kanssa, jolloin olemassa olevaa julkista kapasiteettia joudutaan purkamaan. Tämä yleensä aiheuttaa organisaatioon sisäistä tehottomuutta. Tehottomuus voi olla sekä fyysistä (esimerkiksi kapasiteetin vajaakäyttöä) että henkisistä resursseista johtuvaa (epävarmuus, epäluottamus, henkilöstöresurssien tehoton käyttö). 23

25 Näennäismarkkinoiden muodostamisen ja ylläpidon mahdollisuudet Markkinat eivät ole staattinen tila, vaan niillä on oma elinkaarensa. Eri toimijat tekevät toisiinsa vaikuttavia päätöksiä. Toimialan ta loustieteessä puhutaan strategisesta käyttäytymisestä. Näennäismarkkinoilla paikallishallinnon tehtävä on selvittää ne mahdollisuudet, joilla se kykenee vaikuttamaan tähän elinkaareen. On tunnettava strateginen käyttäytyminen markkinoilla sekä vastattava omalla toimintapolitiikalla markkinoiden ylläpidosta. Esimerkkejä erilaisista strategisista käyttäytymismalleista eri markkinatilanteissa ovat kartellit, markkinoille pääsyn estäminen ja saalistushinnoittelu. 5 Vaikka näennäismarkkinoiden muodostamisen tavoitteena on lisätä kilpailua palvelutuotannon tehostamiseksi, on muistettava, että kilpailu ei ole tuottajien tavoite. Tuottajat tavoittelevat joko monopolin asemaa tai vähintään oman paikkansa saavuttamista tuotannossa. Jos se ei ole mahdollista, yritys erikoistuu tai erilaistaa tuotteitaan ja pyrkii monopolistiseen kilpailuun. Näennäismarkkinoilla strategiseen käyttäytymiseen liittyy myös tilaajien neuvotteluasema tuottajiin nähden. Neuvotteluasema voi olla liian vahva tai vaihtoehtoisesti hyvin heikko esimerkiksi laajoihin kansainvälisiin yrityksiin nähden. Neuvotteluasema voi olla myös seurausta kilpailun puutteesta: joko ostajia tai tuottajia ei ole markkinoilla riittävästi. Esimerkiksi Suomen harvaan asutuilla alueilla ei ehkä edes tukipalveluihin synny riittävää kilpailua tuottajien puuttues sa kokonaan. Suurissa kaupungeissakin kilpailu voi olla vähäistä esimerkiksi siksi, että suuret kansainväliset yritykset hallitsevat markkinoita. Julkisen tuottajan säilyttäminen voi olla yksi tapa ylläpitää kilpailua. Potentiaalinen kilpailu luo myös julkiselle tuottajalle kannusteen toimia tehokkaasti silloin kun yksityisten yritysten markkinoille tulon mahdollisuus on olemassa. 5 Ks. esimerkiksi Martin 1993 tai Cabral