EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Transkriptio

1 FI FI FI

2 EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO Bryssel KOM(2008) 460 lopullinen KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE savukkeisiin ja muihin valmistettuihin tupakkatuotteisiin sovellettavan valmisteveron rakenteesta ja valmisteverokannoista {SEK(2008) 2266} {SEK(2008) 2267} FI 1 FI

3 1. JOHDANTO Savukkeiden verojen lähentämisestä 19. lokakuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/79/ETY 1 4 artiklan ja muun valmistetun tupakan kuin savukkeiden verojen lähentämisestä 19. lokakuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/80/ETY 2 4 artiklan mukaan Euroopan komission on tarkasteltava neljän vuoden välein yhtenäismarkkinoiden moitteetonta toimintaa, valmisteverokantojen todellista arvoa ja perustamissopimuksen laajempia tavoitteita. Tämä uudelleentarkastelu on määrä laajentaa koskemaan muista valmistetun tupakan kulutukseen kohdistuvista veroista kuin liikevaihtoveroista 27. marraskuuta 1995 annetun neuvoston direktiivin 95/59/EY 3 asiaa koskevia säännöksiä. Valmistettujen tupakkatuotteiden luonteen vuoksi erityistä huomiota on kiinnitettävä terveysnäkökohtiin. Perustamissopimuksen 152 artiklan mukaan kaikkien yhteisön politiikkojen ja toimintojen määrittelyssä ja toteuttamisessa varmistetaan korkeatasoinen terveydensuojelu. Euroopan yhteisö liittyi vuonna 2005 tupakoinnin torjuntaa koskevaan Maailman terveysjärjestön (WHO) puitesopimukseen. Tupakoinnin torjuntaa koskevan puitesopimuksen 6 artiklassa suositellaan tupakan kulutuksen vähentämiseen tähtääviä terveystavoitteita edistävää veropolitiikkaa. Tätä kertomusta edelsi laaja kuulemisprosessi. Komission yksiköt ovat laatineet tämän kuulemisprosessin tulosten pohjalta vaikutusten arvioinnin. 2. SAVUKKEIDEN VALMISTEVEROJEN RAKENNE Tässä kertomuksessa tarkastellaan useita savukkeiden valmisteverojen nykyiseen rakenteeseen mahdollisesti tehtäviä muutoksia. Tarkemmin sanottuna siinä tarkastellaan, voitaisiinko kysytyimmän hintaluokan käsite vähimmäisvaatimusten lähtökohtana poistaa. Lisäksi siinä tarkastellaan, voidaanko jäsenvaltioille tarjota suurempi joustovara arvoon perustuvien verojen ja erityisvalmisteverojen välisen suhteen ja savukkeiden vähimmäisvalmisteveron tason määrittämiseen Kysytyin hintaluokka vähimmäisvaatimusten lähtökohtana Nykyisten järjestelyjen mukaisesti kysytyintä hintaluokkaa käytetään savukkeita koskevien vähimmäisvaatimusten lähtökohtana. Tällä hetkellä savukkeista kannettavien valmisteverojen osuuden on oltava vähintään 57 % kysytyimpään hintaluokkaan kuuluvien savukkeiden vähittäismyyntihinnasta, johon sisältyvät kaikki verot, ja vähintään 64 euroa tuhatta kysytyimmän hintaluokan savuketta kohti. Jos luokka vaihtuu jonkin vuoden tammikuun 1. päivänä, jäsenvaltioiden on varmistettava, että vähimmäisvaatimukset täyttyvät edelleen. Kysytyimmän hintaluokan käytäntöä arvosteltiin kuulemismenettelyn aikana seuraavasti: EYVL L 316, , s. 8, direktiivi sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 2002/10/EY (EYVL L 46, , s. 26). EYVL L 316, , s. 10, direktiivi sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 2002/10/EY (EYVL L 46, , s. 26). EYVL L 291, , s. 40. Direktiivi sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 2002/10/EY (EYVL L 046, , s. 26). FI 2 FI

4 Kysytyin hintaluokka on 30 vuotta sitten käyttöön otettu käsite. Tuolloin oli tavanomaista, että kansallisia savukemarkkinoita hallitsi yksi merkki. Tällä hetkellä kysytyimmän hintaluokan keskimääräinen markkinaosuus on kuitenkin noin 35 %. Kysytyin hintaluokka vaihtelee kulutustottumusten muutosten mukaisesti, minkä vuoksi valtion verotuloilla on taipumus vaihdella. Se vääristää myös tupakanvalmistajien välistä hintakilpailua. Hallitsevat tupakanvalmistajat voivat lisätä kilpailijoidensa verotaakkaa. Tietyissä jäsenvaltioissa kysytyin hintaluokka osuu matalaan ja joissakin taas korkeaan hintaluokkaan. Tämän vuoksi kysytyimmän hintaluokan avulla ei voida taata yhtenäistä vähimmäistasoa kaikissa jäsenvaltioissa. Sitä, että kysytyintä hintaluokkaa käytetään lähtökohtana veroja koskevien vähimmäisvaatimusten määrittämiselle, ei voida perustella terveydellisillä näkökohdilla. Kaikki savukkeet ovat haitaksi terveydelle, eivät ainoastaan kysytyimmän hintaluokan savukkeet. Komissio katsoo näin ollen, ettei kysytyimmän hintaluokan käyttö vähimmäisverokantojen lähtökohtana ole sisämarkkinatavoitteiden mukaista. Lisäksi kysytyimmän hintaluokan poistaminen yksinkertaistaisi järjestelyjä selvästi, lisäisi avoimuutta ja korostaisi terveystavoitteita. Mikäli kysytyin hintaluokka poistetaan, voidaan harkita kahta vaihtoehtoista lähestymistapaa: Rahamääräistä vähimmäisvaatimusta voidaan soveltaa kaikkiin markkinoilla oleviin savukkeisiin. Kun otetaan huomioon 35:n viime vuoden aikana sovelletut verotusperiaatteet, kysytyin hintaluokka voitaisiin korvata myös painotetuilla keskihinnoilla Kaikkia savukkeita koskeva EU:n rahamääräinen vähimmäisvaatimus Sen lisäksi, että kaikkia savukkeita koskeva rahamääräinen vähimmäisvaatimus ratkaisisi kysytyimmän hintaluokan käsitteestä syntyneen verotuksen vaihtelevuuden ongelman, sillä luotaisiin alin verotaso; tämä on paras keino savukkeiden hintojen ja verojen lähentämiseksi sisämarkkinoilla. Lisäksi ainoastaan tämä vaihtoehto takaisi tupakoinnin torjuntaa varten vähimmäishinta- ja verotason ja mahdollistaisi terveysnäkökohtien huomioon ottamisen kaikkien savukeluokkien osalta Painotettuja keskihintoja koskeva täydentävä EU:n vähimmäisvaatimus Komissio on tarkastellut myös vaikutuksia, joita olisi 57 %:n säännön soveltamisella kaikkiin savukkeisiin. Vaikutusten arvioinnista käy ilmi, että se korottaisi ns. hyvä ostos - ja/tai premium-luokan savukkeiden valmisteveroja. Nousu 57 %:iin johtaisi siihen, että vero muuttuisi asteittain puhtaasti arvoon perustuvaksi. Näin ollen se ei mahdollistaisi tavoitteena olevaa jäsenvaltioiden joustovaraa valmisteverojen rakenteen suhteen. Todettakoon myös, ettei 57 %:n säännön soveltaminen kaikkiin savukkeisiin edistäisi savukkeiden hintojen ja verojen välisten erojen pienentämistä sisämarkkinoilla, eikä se ole tämän vuoksi perusteltua sisämarkkinoiden eikä terveydenhuollon näkökulmasta. FI 3 FI

5 Vaihtoehtoisesti 57 %:n sääntöä voitaisiin soveltaa painotettujen keskihintojen perusteella. Tähän liittyisi monia etuja sekä sisämarkkinoiden että terveydenhuollon näkökulmasta: Se olisi puolueetonta eri hintaluokkien kannalta, ja samalla valmistajille luotaisiin tasavertaiset toimintaedellytykset. Näin jäsenvaltioilla olisi joustovaraa verojen rakenteen (erityisesti arvoon perustuvien verojen ja erityisvalmisteverojen välisen suhteen) määrittämiseksi siten, että kansallisten markkinoiden vaatimukset tulevat mahdollisimman hyvin huomioon otetuiksi. EU:n jäsenvaltioiden välille luotaisiin siten vertailukelpoinen lähtökohta savukkeiden valmisteveroja koskevia vähimmäisvaatimuksia varten. Se olisi helpommin hallittavissa kuin kysytyimpään hintaluokkaan perustuva järjestelmä. Jotkut savukkeiden valmistajat ovat kannattaneet 57 %:n säännön poistamista kokonaan. Komissio katsoo kuitenkin, että 57 %:n sääntö on edelleen olennainen osa yhteisön tupakkaverotusalan säännöstöä, koska monissa jäsenvaltioissa ainoastaan tämä prosentuaalinen vaatimus estää tällä hetkellä laskemasta verotustasoa. Johtopäätöksenä on, että järjestelyjen yksinkertaistamiseksi, tasavertaisten toimintaedellytysten luomiseksi valmistajille, tupakkamarkkinoiden jakautumisen vähentämiseksi ja terveystavoitteiden korostamiseksi kysytyimmän hintaluokan käsite vähimmäisvaatimusten osalta noudatettavana viitearvona olisi korvattava painotetuilla keskihinnoilla ja kaikkiin savukkeisiin sovellettavalla rahamääräisellä vähimmäisvaatimuksella. Syyt, joiden vuoksi kysytyintä hintaluokkaa ei pitäisi enää käyttää lähtökohtana yhteisön vähimmäisvaatimuksille, soveltuvat myös säännöksiin, jotka koskevat erityisvalmisteveron osuutta kokonaisveromäärästä (direktiivin 95/59/EY 16 artiklan 2 kohta). Myös tässä yhteydessä viitearvona olisi pidettävä painotettuja keskihintoja Joustovaran lisääminen savukkeiden valmisteverojen rakenteisiin Voimassa olevien yhteisön sääntöjen mukaisesti savukkeista kannettaviin valmisteveroihin on sisällyttävä valmisteveron arvoon perustuva osa ja valmisteveron erityisosa. Se, kuinka jäsenvaltiot painottavat joko valmisteveron arvoon perustuvaa osaa tai valmisteveron erityisosaa, määräytyy noudatettavan politiikan tavoitteiden mukaisesti (ks. liite 1, kaavio 2). Tällä hetkellä valmisteveron erityisosa ei saa olla pienempi kuin 5 % eikä suurempi kuin 55 % kysytyimmän hintaluokan savukkeista kannettavasta kokonaisveromäärästä (suhteellinen valmistevero, erityisvalmistevero ja arvonlisävero). Arvon perusteella kannettavat valmisteverot lisäävät absoluuttisia hintaeroja ja edistävät näin ollen halvempien savukemerkkien myyntiä. Arvon perusteella kannettavia valmisteveroja sovellettiin aikaisemmin halvempien paikallisten savukkeiden suosimiseksi kalliimpien kansainvälisten merkkien sijaan. Nykyään arvon perusteella kannettavat valmisteverot houkuttelevat kuitenkin pääasiallisesti niitä jäsenvaltioita, joissa alttius markkinoiden monopolitilanteen kehittymiselle on suurempi. Erityisvalmisteverot supistavat suhteellisia hintaeroja ja minimoivat hintojen vaihtelevuutta. Terveysnäkökohtien kannalta erityisvalmisteverot ovat siten edullisempia. Erityisvalmisteveroilla on myös monia muita etuja. Jos kaikki valmisteverot olisivat FI 4 FI

6 erityisvalmisteveroja, hintaerot EU:ssa supistuisivat 50 %. Suuremman painoarvon asettaminen erityisvalmisteveroille voi näin ollen johtaa vähittäismyyntihintojen lähentymiseen EU:ssa. Koska erityisvalmisteverot perustuvat kulutusmääriin eivätkä hintoihin, ne ovat lisäksi vakaampia sekä helpommin ennustettavissa ja hallittavissa ja lisäävät näin verotulojen vakautta. Kaiken kaikkiaan erityisvalmisteveroista saadaan niin sisämarkkinoiden, talousarvion kuin terveysnäkökohtien kannalta selvää etua, joten niille jäsenvaltioille, jotka asettavat enemmän painoarvoa erityisvalmisteveroille, olisi annettava enemmän joustovaraa. Valmisteverorakenteissa olisi kuitenkin suotavaa säilyttää jonkinlainen yhdenmukaisuus, jotta vältettäisiin tilanne, jossa yhdessä jäsenvaltiossa sovelletaan yksinomaan erityisveroa ja naapurijäsenvaltiossa yksinomaan arvoon perustuvaa veroa, jolloin premium-luokan tuotteet virtaavat ensimmäisestä jäsenvaltiosta jälkimmäiseen ja halvat tuotteet vastakkaiseen suuntaan Joustovara savukkeisiin sovellettavan vähimmäisvalmisteveron suhteen Useimmat jäsenvaltiot soveltavat arvoon perustuvien ja erityisvalmisteverojen lisäksi myös vähimmäisvalmisteveroa. Tämä tarkoittaa, että jokaiseen savukeaskiin on sisällyttävä tietty vähimmäismäärä valmisteveroa. Vähimmäisveron tarkoituksena on taata jäsenvaltioille tietty tulotaso ja varmistaa, ettei savukkeita myydä paljon alle normaalin markkinahintatason. Jäsenvaltiot voivat kantaa vähimmäisvalmisteveron, mutta se saa olla enintään 100 % kysytyimmästä hintaluokasta kannettavasta kokonaisvalmisteverosta. Tämä tarkoittaa, että tietyissä maissa, joissa kysytyin hintaluokka on halpa savuke, vähimmäisvalmisteveron soveltamiseen sisältyy rajoituksia. Viime vuosina halvempien savukemerkkien markkinaosuus on kasvanut voimakkaasti useimmissa jäsenvaltioissa, mistä on ollut seurauksena joko verotulojen supistuminen tai se, että veronkorotuksilla on ollut aiempaa pienempi vaikutus savukkeiden kulutukseen. Tämän johdosta jotkin jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet, että ne pitäisivät suotavana joustovaran lisäämistä halvempien savukemerkkien kulutuksen torjumiseksi. Tämän vuoksi voimassa olevissa EU:n vaatimuksissa voitaisiin antaa enemmän joustovaraa siten, ettei vähimmäisverotasoa rajoiteta enää kysytyimmän hintaluokan valmisteveron mukaan, niin kuin muun valmistetun tupakan osalta nyt tehdään. 3. SAVUKKEISTA KANNETTAVIEN VALMISTEVEROJEN VÄHIMMÄISVEROKANNAT Tässä kertomuksessa tarkastellaan myös, voidaanko vähimmäisverokantoja nostaa savukkeiden valmisteverojen nykyiseen rakenteeseen tehtävien muutosten yhteydessä. Tällä hetkellä savukkeista kannettavien valmisteverojen osuuden on oltava vähintään 57 % kysytyimpään hintaluokkaan kuuluvien savukkeiden vähittäismyyntihinnasta, johon sisältyvät kaikki verot, ja heinäkuusta 2006 lähtien vähintään 64 euroa tuhatta kysytyimmän hintaluokan savuketta kohti. Liittymisasiakirjoissa uusille jäsenvaltioille Maltaa ja Kyprosta lukuun ottamatta myönnettiin poikkeuksia, joiden nojalla ne voivat lykätä vähimmäisvalmisteverojen soveltamista tiettyihin ajankohtiin asti välillä FI 5 FI

7 3.1. Yleisiä huomautuksia Savukkeiden hintoja ja valmisteverokantoja Euroopan unionissa koskevasta arvioinnista käy ilmi, että jäsenvaltioiden välillä on edelleen huomattavia eroja. EU:n viimeisimpien laajentumiskierrosten myötä verojen ja vähittäismyyntihintojen erot jäsenvaltioiden välillä ovat itse asiassa kasvaneet. Tietyssä määrin tämä johtuu kuitenkin liittymisasiakirjojen mukaisista siirtymäkausista. Kun kaikki uudet jäsenvaltiot täyttävät tuhatta savuketta koskevan 64 euron vähimmäisvaatimuksen, hintaerot supistuvat, mutta tietyissä jäsenvaltioissa savukkeet ovat edelleen yli neljä kertaa kalliimpia kuin muissa (ks. liite 1, kaaviot 1 ja 3) Kaikki verot sisältävien vähittäismyyntihintojen erojen vaikutukset jäsenvaltioiden ja sisämarkkinoiden kannalta Kaikki verot sisältävien vähittäismyyntihintojen merkittävät erot jäsenvaltioiden välillä ovat luoneet ympäristön, joka edistää yksinomaan verotuksesta johtuvaa kauppaa rajojen yli sekä salakuljetusta ja petosta. Tupakka-ala on erittäin altis tämänkaltaisille toimille. Koottujen tietojen tarkkaan analyysiin perustuvassa komissiota varten laaditussa tutkimuksessa 4 esitetyn arvion mukaan muualla kuin kotimaassa verotettavien tupakkatuotteiden kokonaismarkkinaosuus oli vuonna 2004 noin 13 % EU-25:n tupakkamarkkinoista, ja tästä 4 5 % koostui rajojen yli tehdyistä laillisista ostoista ja 8 9 % laittomasta kaupasta. Joillakin tärkeimmistä markkinoista, joilla usein terveystavoitteisiin vedoten sovelletaan suhteellisen korkeita valmisteveroja, rajojen yli tuodaan yli 20 %. Useat jäsenvaltiot soveltavat alhaisia verokantoja, mikä aiheuttaa ulkoisia kustannuksia muille jäsenvaltioille Rajojen yli tehtävät ostot Savukkeiden ostaminen rajojen yli on täysin laillista ja nimenomaan yksi sisämarkkinoiden eduista edellyttäen, että tuotteet hankitaan henkilökohtaiseen käyttöön. Tästä voi kuitenkin aiheutua ongelmia jäsenvaltioille, joissa verotus on korkeampaa. Savukkeiden ostaminen rajojen yli lisääntyi tuntuvasti joissakin jäsenvaltioissa sen jälkeen, kun ne olivat usein terveystavoitteiden perusteella korottaneet valmisteverokantoja huomattavasti. Lisäksi tietyistä uusista jäsenvaltioista on selvästi havaittavissa halpojen savukkeiden virta erityisesti lähialueen EU-15-maihin Laiton kauppa Laiton kauppa kattaa sekä tavaroiden salakuljetuksen kolmansista maista (mihin liittyy usein savukeväärennöksiä) että EU:n sisäisen salakuljetuksen, jossa näennäisesti omaan käyttöön hankitut tavarat myydäänkin kulutusjäsenvaltiossa, jolloin valmistevero jää maksamatta. Salakuljetettaessa tavaroita kolmansista maista petoksen tekijät välttävät tullitarkastukset salakuljettamalla tavaroita eri tavoin (kätkemällä, antamalla väärän tavaran kuvauksen tai tavarailmoituksen jne.) naapurissa sijaitsevista kolmansista maista kuten Valko-Venäjältä, Venäjältä ja Ukrainasta, joissa hinnat ja verot ovat alhaisia. Toinen kasvava suuntaus on väärennettyjen savukkeiden salakuljetus merten takaa (esim. Kiinasta). Väärennöksistä on 4 Savukkeiden kulutukseen luovuttamista ja savukkeiksi käärittävää hienoksi leikattavaa tupakkaa koskevien tietojen keruuta ja tulkintaa koskeva tutkimus; KPMG, joulukuu FI 6 FI

8 vaikea antaa arvioita, mutta väärennettyjen savukkeiden markkinat ovat selvässä kasvussa joissakin maissa. Näiden kielteisten vaikutusten rajoittamiseksi tarvittaisiin sellainen EU:n laajuinen valmisteveron vähimmäistaso, jonka avulla sisämarkkinatavoitteita voitaisiin tehokkaasti vaalia. Toisaalta kolmansista maista tulevan salakuljetuksen ja väärennösten torjumiseen tarvitaan tiukempaa valvontaa ulkorajoilla Terveystavoitteet Tupakointi on edelleen suurin yksittäinen vältettävissä oleva kuolemansyy yhteisössä ja yksi merkittävimmistä sairauksien ja kuolleisuuden syistä. Verotus on osa yleistä ennalta ehkäisevää ja vaikuttavaa strategiaa, johon sisältyy myös muita kysyntää vähentäviä toimenpiteitä kuten tupakansavulle altistumiselta suojeleminen, pitoisuuksia koskeva sääntely jne. Maailmanpankin mukaan tupakkatuotteiden hinnankorotukset ovat tehokkain yksittäinen tapa estää tupakointia. Kymmenen prosentin hintojenkorotuksen voidaan odottaa johtavan keskimäärin 4 %:n laskuun kulutuksessa korkean tulotason jäsenvaltioiden aikuisväestön keskuudessa. Vieläkin merkittävämpää on se, että korkeammat hinnat vaikuttavat todennäköisesti eniten nuoriin, jotka reagoivat vanhempia ihmisiä herkemmin hinnankorotuksiin. Euroopan yhteisö liittyi vuonna 2005 tupakoinnin torjuntaa koskevaan Maailman terveysjärjestön (WHO) puitesopimukseen. Kyseisen puitesopimuksen 6 artiklassa suositellaan veropolitiikkaa, joka edistää tupakan kulutuksen vähentämiseen tähtääviä terveystavoitteita. Rekisteröity savukkeiden kulutus EU:ssa laski vuosina noin 13 % (ks. liite 3). Tässä prosenttimäärässä on otettu huomioon EU:n sisäiset savukevirrat, mutta sitä on mukautettava kolmansista maista EU:hun suuntautuvan laittoman kaupan huomioon ottamiseksi. Näin ollen savukkeiden kulutuksen todellista vähenemistä EU:ssa osoittava arvio on hieman yli 10 %. 5 Tämä suuntaus johtuu pääasiallisesti EU-15-maista, joissa kulutukseen luovutettujen savukkeiden määrä laski 16 %. Samana ajanjaksona savukkeiden valmisteverot nousivat keskimäärin 33 %. Toisaalta EU-12-maissa (Romaniaa lukuun ottamatta) kulutukseen laskettu määrä laski keskimäärin ainoastaan yhden prosentin. Liittymisestä vuoden 2006 loppuun ulottuvana ajanjaksona valmisteverot nousivat keskimäärin 34 %. Se, että kulutus on valmisteverojen merkittävästä korotuksesta huolimatta laskenut vain vähän, selittyy luultavasti liittymistä edeltäneellä matalalla verotustasolla. Valmisteveroja on syytä nostaa, jotta kulutus laskisi vastaavasti seuraavien viiden vuoden aikana. Kun otetaan huomioon Maailmanpankin arvioima hintajousto ( 0,43), hintaa on nostettava 25 %, jotta kulutus laskisi 10 %. Vähimmäisverokannat tarjoavat jäsenvaltioille eräänlaisen turvaverkon, koska niiden avulla voidaan taata, että muut jäsenvaltiot todella soveltavat valmisteveroa ja että tasot ovat mielekkäitä. Vähimmäisverokantojen ansiosta muiden jäsenvaltioiden on helpompi noudattaa 5 Teollisuuden lähteet arvioivat, että kokonaisvirtaus kolmansista maista on noin 3 %. Tästä virtauksesta olisi kuitenkin otettava huomioon ainoastaan vuosien kasvu, joka on mitä luultavimmin alle 3 %. FI 7 FI

9 veropolitiikkojaan terveyden suojelemiseksi ilman vaaraa siitä, että muut jäsenvaltiot ja erityisesti rajojen yli käytävä kauppa ja salakuljetus heikentävät kyseisiä politiikkoja. Tupakkaverotusalalla näiden vähimmäisverokantojen olisi todellakin oltava sellaisella tasolla, että jäsenvaltiot voivat pyrkiä tupakoinnin torjunnan tavoitteisiin. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi EU:n vähimmäisvaatimusten (joista sovittiin vuonna 2002) olisi lujitettava tämänhetkistä tilannetta, minkä lisäksi korotuksia olisi tehtävä edelleen viiden seuraavan vuoden aikana Verokantojen lähentäminen entisestään vähimmäisverokantojen korottaminen Edellä mainituista syistä eri jäsenvaltioiden verotasojen yhdenmukaistaminen edelleen edistäisi sisämarkkinoiden vääristymien rajoittamista ja terveydensuojelun tavoitteen turvaamista Vähimmäisvero 64 euroa tuhatta savuketta kohti EU:n tämänhetkinen 64 euron vähimmäisvero tuhatta savuketta kohti on riittämätön vähittäismyyntihintojen lähentämiseksi korkean ja matalan verotuksen jäsenvaltioiden välillä. Korkean verotuksen jäsenvaltioiden asukkaiden houkutus tehdä ostoksensa matalan verotuksen jäsenvaltioissa heikentää sisämarkkinoita ja tupakoinnin torjunnan tavoitteita. Tähän uhkaan olisi vastattava EU:n rahamääräisen vähimmäisvaatimuksen tuntuvalla korotuksella. Korotusehdotusten yhteydessä on kuitenkin otettava huomioon, että monilla jäsenvaltioilla on edelleen meneillään siirtymäkausi vähimmäisverokantojen osalta Vähimmäisvaatimus 57 prosenttia Vuonna 1992 käyttöön otettua 57 %:n vähimmäisvaatimusta ei ole muutettu käyttöönottonsa jälkeen. Maissa, joissa verotuspolitiikka perustuu terveystavoitteisiin, valmisteverojen osuus on yli 60 % kaikki verot sisältävistä vähittäismyyntihinnoista. Kun kaikki uudet jäsenvaltiot viimein saavuttavat 64 euron vähimmäisvaatimuksen, myös valmisteverotuotto on yli 60 % useimmissa näistä jäsenvaltioista. Koska savukkeen veroton hinta liittyy suurelta osin ostovoimaan, vähimmäisvaatimuksen korotus auttaisi mukauttamaan verotustasoa. Siitä seuraisi valmisteverojen korottaminen niissä jäsenvaltioissa, joissa savukkeista kannettavat valmisteverot ovat suhteellisen matalia ostovoimaan nähden. Kuten edellä todetaan, 57 %:n säännön lisäksi tarvitaan ns. poikkeuslauseketta, joka koskee korkean verotuksen jäsenvaltioita 6. Tarkoitus on välttää valmisteverojen korotukset niissä jäsenvaltioissa, joissa kyseiset verot ovat jo korkeat, ja näin ollen estää korkeimman verotuksen ja matalimman verotuksen jäsenvaltioiden välisen eron kasvu. Jotta 57 %:n sääntö pysyisi mielekkäänä, se on päivitettävä oikealle tasolle. Ns. poikkeuslauseke asetettiin vuonna euroon. Jos sen määrää korotettaisiin nyt 122 euroon, se vastaisi savukkeiden valmisteverojen viimeaikaista kehitystä sisämarkkinoilla ja vaikutus olisi sama kuin vuonna 2001 eli lauseke kattaisi viisi 7 korkeimman verotuksen jäsenvaltiota. Sisämarkkina- ja terveystavoitteiden saavuttamiseksi kumpaakin vähimmäisverokantaa voitaisiin nostaa viiden seuraavan vuoden aikana. 6 7 Jäsenvaltioiden, jotka kantavat kysytyimmän hintaluokan savukkeista vähintään 101 euron valmisteveron tuhatta savuketta kohti, ei tarvitse noudattaa 57 %:n sääntöä. Yhdistynyt kuningaskunta, Irlanti, Ranska, Saksa ja Ruotsi. FI 8 FI

10 Kun kaikki uudet jäsenvaltiot ovat saavuttaneet nykyiset vähimmäisvaatimukset, EU-27:n keskimääräinen valmisteverotuotto on hieman yli 90 euroa ja keskimääräinen valmisteverojen kokonaistaso noin 63 %. Vaikutusten arvioinnissa todetaan lopuksi, että terveysnäkökulmasta katsottuna kaikkien savukkeiden veron korotus 90 euroon tai 63 %:iin painotetuista keskihinnoista laskisi kysyntää todennäköisesti keskimäärin 10 % 22 jäsenvaltiossa 8. Näin pohjustettaisiin lisäksi savukkeiden valmisteverojen lisäkorotuksia myös niissä jäsenvaltioissa, joissa verokanta on jo korkea. Paikalliseen ostovoimaan nähden välitön korotus nostaisi hinnat ainoastaan Bulgariassa ja Romaniassa liian korkeiksi EU:n päämarkkinoiden hintoihin verrattuna. On kuitenkin otettava huomioon myös se, että monissa jäsenvaltioissa siirtymäkausi jatkuu vuoteen 2009 tai 2010 asti Sääntöjen noudattamisesta aiheutuvat kustannukset Kaksi pääasiallista syytä johtaa veronalaisten tuotteiden ostamiseen ulkomailta: se, että savukkeiden hinnat nousevat voimakkaiden veronkorotusten vuoksi, ja se, että tietyillä jäsenvaltioilla on vuotavat maarajat sellaisten kolmansien maiden kanssa, joissa verotus on matala. Valmisteverojen lähentäminen entisestään EU:ssa ja savukkeiden hinnankorotusten parempi koordinointi tupakkavalvonnan tehostamiseksi edistää varmasti laittoman kaupan torjumista EU:ssa. Se vähentää sääntöjen noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia sisämarkkinoilla, joilla ei ole enää rajatarkastuksia. Monilla jäsenvaltioilla on kuitenkin maarajat lähialueen kolmansien maiden kanssa, joissa tupakkatuotteiden verotustaso ja vähittäismyyntihinnat ovat matalia EU:n tasoon verrattuna. Tämä kannustaa laaja-alaista salakuljetusta kolmansista maista, mikä heikentää sisämarkkinoiden toimintaa sekä EU:n ja sen jäsenvaltioiden terveyspolitiikkaa. Salakuljetus kolmansista maista on erittäin runsasta monissa sellaisissa jäsenvaltioissa, joilla on maarajoja kolmansien maiden kanssa. Kolmansista maista tapahtuvan salakuljetuksen vähentämiseksi valmisteverot pidetään usein matalina. Tämän johdosta nämä jäsenvaltiot houkuttelevat muihin jäsenvaltioihin suuntautuvaan rajojen yli käytävään ja laittomaan kauppaan, mistä aiheutuu ulkoisia kustannuksia sisämarkkinoille. Näin ollen savukkeiden valmisteverojen korotusten yhteydessä olisi vahvistettava kolmansista maista EU:hun suuntautuvan laittoman kaupan torjuntaa. Laittoman kaupan torjunta on pääasiallisesti jäsenvaltioiden tehtävä. Komissiolla, joka on allekirjoittanut Maailman terveysjärjestön tupakkavalvontaa koskevan puiteyleissopimuksen, on keskeinen rooli parhaillaan käynnissä olevissa neuvotteluissa, joiden tarkoituksena on laatia tupakkatuotteiden laitonta kauppaa koskeva pöytäkirja kyseisen sopimuksen artiklan 15 mukaisesti. Pöytäkirjan tavoitteena on hillitä tupakkatuotteiden laitonta kauppaa kehittämällä kansainvälisesti sitova oikeudellinen väline, johon kaikkia tupakkavalvontaa koskevan puiteyleissopimuksen ratifioineita 152:ta maata kehotetaan liittymään. 8 Lukuun ottamatta korkean verotuksen jäsenvaltioita, joita ovat Yhdistynyt kuningaskunta, Irlanti, Ranska ja Saksa (Romaniaa ei sisällytetty simulointiin). FI 9 FI

11 4. HIENOKSI LEIKATUSTA TUPAKASTA KANNETTAVIEN VALMISTEVEROJEN RAKENNE JA VÄHIMMÄISVEROKANNAT 4.1. Yleisiä huomautuksia Hienoksi leikatun tupakan markkinoiden osuus on noin 8 % EU:n tupakkatuotteiden kokonaismarkkinoista. Hienoksi leikatulla tupakalla ja savukkeilla on erilaiset ominaispiirteet, mutta siitä huolimatta ne kilpailevat toistensa kanssa tupakointituotteiden markkinoilla. Jäsenvaltioiden välillä on merkittäviä eroja hienoksi leikatun tupakan verokannoissa. Tämä johtaa salakuljetukseen ja useiden naapurimaiden rajojen yli käytävään kauppaan. Ero savukkeiden ja hienoksi leikatun tupakan verokantojen välillä johtaa lisäksi tuotteiden korvaamiseen. EU-25:ssä 9 vuosina kulutukseen luovutettujen savukkeiden määrien painotettu keskiarvo laski noin 13 %. Hienoksi leikatun tupakan määrät kuitenkin kasvoivat samana ajanjaksona noin 10 %. (Ks. liite 4.) Terveysnäkökohdillakaan ei voida juuri perustella näiden tuotteiden verokantojen suurta yhteisönsisäistä vaihtelua, koska molemmat tuotteet ovat yhtä lailla haitallisia Hienoksi leikatusta tupakasta kannettavien valmisteverojen rakenne Jäsenvaltiot ovat vapaita määrittelemään savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan valmisteveron rakenteen (erityinen, arvoon perustuva tai näiden yhdistelmä). Julkisessa kuulemisessa kävi ilmi, että valtaosa sidosryhmistä vastustaa kaikkea nykyisen joustovaran rajoittamista hienoksi leikatun tupakan alalla. Lisäksi koska tavoitteena on lisätä jäsenvaltioiden joustovaraa savukkeiden verotuksen suhteen, ei olisi suotavaa samanaikaisesti rajoittaa hienoksi leikatun tupakan osalta käytettävissä olevaa joustovaraa. Koska savukkeita koskevat EU:n vähimmäisvaatimukset määritellään yleisten vähimmäisvaatimusten muodossa, savukkeiden ja hienoksi leikatun tupakan verotuksen yhdenmukaistaminen olisi suoritettava vähimmäisverokantojen perusteella antamalla jäsenvaltioille joustovara määrittää arvoon perustuvien verojen ja erityisvalmisteverojen välinen suhde. Savukkeita koskevat vähimmäisvaatimukset koostuvat pakollisesta arvoon perustuvasta ja pakollisesta rahamääräisestä vähimmäisvaatimuksesta. Hienoksi leikatun tupakan osalta jäsenvaltioiden on täytettävä jompikumpi vaatimus. Näin ollen niissä jäsenvaltioissa, jotka soveltavat hienoksi leikattuun tupakkaan arvoon perustuvaa veroa, mitään savukkeisiin sovellettavan kaltaista rahamääräistä vähimmäisvaatimusta ei ole. Tämän vuoksi hienoksi leikatun tupakan veroissa ja hinnoissa on suuria EU:n sisäisiä eroja. Lisäksi nykyään esiintyy tilanteita, joissa käsin käärittävän tupakan verotaso on alle 30 % savukkeiden verotasosta (ks. liite 2). Tämän vuoksi suhteellisen vähimmäisvaatimuksen ja rahamääräisen vähimmäisvaatimuksen yhdistelmän käyttöönotto hienoksi leikatun tupakan osalta olisi asianmukainen keino savukkeiden ja hienoksi leikatun tupakan verotuksen yhdenmukaistamiseksi. 9 Romaniaa ja Bulgariaa koskevia tietoja ei ole. FI 10 FI

12 4.3. Hienoksi leikatun tupakan vähimmäisverokannat Hienoksi leikatun tupakan vähimmäisverokannat ovat nykyään 36 % vähittäismyyntihinnasta kaikki verot mukaan luettuina tai 32 euroa kiloa kohti. Verokantojen vahvistamisen yhteydessä vuonna 1992 asetetun suhteen ylläpitämiseksi paljouteen perustuvia vähimmäismääriä mukautettiin inflaatioon vuosien 1998 ja 2001 tarkastelujen perusteella. Mukauttaminen vuosien inflaatioon antaisi tulokseksi 34 euroa. Kuten edellisessä kertomuksessa todetaan, hienoksi leikatun tupakan vähimmäisverokannat olisi vahvistettava kahteen kolmannekseen savukkeiden vähimmäisverokannoista. Tämä suhde mahdollistaa sen, että jäsenvaltiot voivat ottaa huomioon puolivalmisteen ja valmiin tuotteen välisen eron, näiden kahden tuotteen kustannushintojen erot sekä hienoksi leikatun tupakan suhteellisen työvaltaisen valmistusmenetelmän. Jotta päästäisiin vähintään kahteen kolmasosaan savukkeiden vähimmäisverokannasta, hienoksi leikatun tupakan vähimmäisvero olisi nostettava inflaatiotason yläpuolelle. Paljouden perusteella ilmoitettavaksi määräksi olisi vahvistettava 43 euroa kilogrammalta, kun vastaava luku savukkeiden osalta on 64 euroa tuhatta savuketta kohti. Kahden kolmasosan suhteellinen vähimmäisvaatimus nostaisi hienoksi leikatun tupakan vähimmäisverotason 38 %:iin savukkeiden vastaavan luvun ollessa 57 %. Tällainen korotus vaikuttaisi ennen kaikkea uusiin jäsenvaltioihin, joissa sovelletaan vielä poikkeuksia savukkeiden nykyisiin vähimmäisverokantoihin. Koska näiden jäsenvaltioiden on nostettava savukkeiden valmisteveroja siirtymäkauden loppuun mennessä, ne todennäköisesti nostavat samanaikaisesti myös hienoksi leikatun tupakan valmisteveroja. Näin ollen koordinoitu lähestymistapa auttaisi torjumaan sisämarkkinoiden vääristymiä. Vaikutusten arvioinnissa todetaan, että terveysnäkökulmasta katsottuna savukkeiden vähimmäisverokantojen nostaminen 90 euroon olisi lähivuosina tarpeen kysynnän keskimäärin 10 %:n todennäköisen laskun aikaansaamiseksi. Näin ollen edellä mainitun kahden kolmasosan suhteen soveltamisesta seuraisi, että hienoksi leikatun tupakan vähimmäisverokannat nousevat lähivuosina 60 euroon. Tämä saattaisi laskea kysyntää noin 20 % huomioon otettavan hintajouston ollessa sama kuin savukkeiden osalta. Vuosina EU:ssa markkinoille luovutettujen savukkeiden määrät laskivat keskimäärin 13 %, kun taas hienoksi leikatun tupakan määrät nousivat noin 10 % saman ajanjakson kuluessa. Tällainen lasku saattaisi hienoksi leikatun tupakan tilanteen samalle linjalle savukkeiden kanssa. 5. MUUSTA VALMISTETUSTA TUPAKASTA KUIN SAVUKKEISTA JA HIENOKSI LEIKATUSTA TUPAKASTA KANNETTAVIEN VALMISTEVEROJEN RAKENNE JA VÄHIMMÄISVEROKANNAT Tässä kohdassa muulla valmistetulla tupakalla tarkoitetaan sikareita, pikkusikareita ja muuta piippu- ja savuketupakkaa (pääasiallisesti piipputupakkaa). Nämä markkinat vastaavat alle prosenttia valmistetun tupakan kokonaismarkkinoista ja ovat taantumaan päin. Muun piippuja savuketupakan sisämarkkinat toimivat suhteellisen hyvin, eikä merkittäviä petos- tai salakuljetustapauksia ole raportoitu. Monissa uusissa jäsenvaltioissa markkinoille on kuitenkin tullut uusia tuotteita, joita verotetaan kuten sikareita tai piipputupakkaa mutta joita markkinoidaan savukkeina tai jotka FI 11 FI

13 kilpailevat suoraan savukkeiden tai hienoksi leikatun tupakan kanssa. Verotuksesta johtuvien kilpailun vääristymien välttämiseksi muiden valmistettujen tupakkatuotteiden eri luokkien määritelmiä olisi täsmennettävä. Lisäksi sikarien ja pikkusikarien sekä muun piippu- ja savuketupakan erityisvalmisteverot on mukautettava vuosien inflaatioon. Yhdenmukaistetun kuluttajahintaindeksin (YKHI) vuotuista prosenttimuutosta vuosina koskevien Eurostatin tietojen perusteella inflaatio oli arviolta noin 2 % vuodessa tai 8 % koko ajanjaksolla. 7. PÄÄTELMÄT Valmistettujen tupakkatuotteiden valmisteveron rakenteen ja valmisteverokantojen tarkastelusta voidaan päätellä, että voimassa olevaan lainsäädäntöön on syytä tehdä monia merkittäviä muutoksia: Järjestelyjen avoimuuden lisäämiseksi ja tasavertaisten toimintaedellytysten luomiseksi koko tupakka-alalle kysytyimmän hintaluokan sijaan olisi käytettävä painotettuja keskihintoja lähtökohtana EU:n vähimmäisvaatimuksille. Terveystavoitteiden korostamiseksi niiden yhteydessä olisi käytettävä kaikkiin savukkeisiin sovellettavaa rahamääräistä vähimmäisvaatimusta. Lisäksi arvioitaessa erityisvalmisteveron osuutta kokonaisveromäärästä (direktiivin 95/59/EY 16 artiklan 2 kohta) lähtökohtana olisi käytettävä painotettua keskihintaa. Jäsenvaltioille olisi annettava enemmän joustovaraa savukkeiden valmisteveron rakenteen suhteen. Suhteellisen vähimmäisvaatimuksen ja rahamääräisen vähimmäisvaatimuksen yhdistelmän käyttöönotto hienoksi leikatun tupakan osalta olisi asianmukainen keino savukkeiden ja hienoksi leikatun tupakan verotuksen yhdenmukaistamiseksi. Savukkeiden osalta ja terveysnäkökohdat huomioon ottaen todettakoon, että jos kaikkien savukkeiden vähimmäisveroa korotetaan viiden seuraavan vuoden kuluessa 90 euroon ja 63 %:iin painotetusta keskihinnasta, kysynnän oletetaan laskevan 10 %. Myös verojen ja hintojen väliset erot sisämarkkinoilla kutistuisivat. Hienoksi leikatun tupakan vähimmäisverokantoja olisi mukautettava kahteen kolmannekseen savukkeiden verokannasta ja korotettava samanaikaisesti savukkeiden valmisteverojen kanssa. Sen lisäksi, että sisämarkkinoilla pyritään lähentämään savukkeiden valmisteveroja, erityisesti kolmansista maista yhteisöön suuntautuvan laittoman kaupan vastaisia toimia on lujitettava. Sikarien ja piipputupakan nykyisiä määritelmiä olisi muutettava verovääristymien poistamiseksi, ja vähimmäisverokannat olisi mukautettava inflaatioon. FI 12 FI

14 ANNEX 1: 2007 data on cigarettes (MPPC) Graph excise duties / tax inclusive price Euro excise yield tax inclusive price LV LT BG EE RO PL HU SK CZ SI ES EL CY LU PT IT AT MT NL DK BE FI SE DE FR IE UK excise yield tax inclusive price Member State Graph ad-valorem/specific duties/vat Euro ad-valorem specific VAT LV LT BG EE RO PL HU SK CZ SI ES EL CY LU PT IT AT MT NL DK BE FI SE DE FR IE UK ad-valorem specific , ,2 5, , VAT Member State Graph pre-tax price cigarettes Euro pre-tax price tax inclusive price HU BG PL LV RO EE LT ES SI CZ PT EL SK CY BE AT IT MT LU FR FI DK DE NL SE IE UK pre-tax price tax inclusive price Member State FI 13 FI

15 ANNEX 2: 2007 data on fine-cut tobacco (MPPC) Graph excise duties / tax inclusive price Euro excise yield tax inclusive price HU EE PL CZ LU BG SI LT LV CY ES SK BE PT NL AT FI DE IT DK EL MT FR SE UK IE excise yield tax inclusive price Member State Graph ad-valorem/specific duties/vat Euro ad-valorem specific VAT AT BE BG CY CZ DE DK EE EL ES FI FR HU IE IT LT LU LV MT NL PL PT RO SE SI SK UK ad-valorem specific VAT ,0 Member State Graph pre-tax price fine-cut 350,0 300,0 250,0 Euro 200,0 150,0 pre-tax price tax inclusive price 100,0 50,0 0,0 AT BE BG CY CZ DE DK EE EL ES FI FR HU IE IT LT LU LV MT NL PL PT RO SE SI SK pre-tax price 0,7 8,1 9,3 10,021,922,326,527,728,028,734,235,235,838,539,042,042,342,642,642,742,944,745,161,072,795,8 tax inclusive price Member State FI 14 FI

16 ANNEX 3: releases for consumption of cigarettes Releases for consumption of cigarettes (1000 pieces) EU AU % BE % CY % CZ % DK % EE % FI % FR % DE % EL % HU % IE % IT % LV % LT % LU % MT % NL % PL % PT % SK % SI % ES % SE % UK % BG % RO na na na % Total EU % Total EU 12 (excl RO) % Total EU 27 (excl RO) % FI 15 FI

17 ANNEX 4: releases for consumption of fine-cut Releases for consumption of fine cut tobacco (kilogram) EU AU % BE % CY % CZ* % DK % EE % FI % FR % DE** % EL % HU % IE % IT % LV % LT na na LU % MT % NL % PL % PT % SK % SI % ES % SE % UK % BG % RO na na na na na na Total EU % Total EU 12 (excl LT, RO) % Total EU 27 (excl LT, RO) % DE**: excluding pre-portioned tobacco BE, CY, FI, ET, EL, LV, LU, LT, BG, SE: including other smoking CZ*: From July 2005 the figures indicate the total quantity of other smoking tobacco and fine-cut tobacco together. FI 16 FI