SUPERMARKET VALITUKSET: KOKEMUKSIA JA KEHITTÄMISTARPEITA

Transkriptio

1 Teemu Karttunen SUPERMARKET VALITUKSET: KOKEMUKSIA JA KEHITTÄMISTARPEITA Referee-artikkeli Joulukuu 2010 Julkaistu Edilexissä Julkaistu aiemmin teoksessa Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja 2010 toim. Tapio Määttä Itä-Suomen yliopiston Metsä, ympäristö ja yhteiskunta -osaamiskeskittymä Itä-Suomen yliopisto, Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta/oikeustieteiden laitos, Joensuu 2010

2 Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja IV 2010, s Teemu Karttunen SUPERMARKETVALITUKSET: KOKEMUKSIA JA KEHITTÄMISTARPEITA 1 JOHDANTO Supermarketvalituksella tarkoitetaan tässä kirjoituksessa kunnallisvalitusta 1, joka on tehty kunnanvaltuuston hyväksymästä asemakaavasta, joka mahdollistaa supermarketin rakentamisen. Supermarketvalituksia tehdään vuosittain vain muutamia, mutta tehtyjä havaintoja voidaan soveltaa myös muihin kaupan hankkeisiin, joita on selvästi enemmän. Yksilön oikeusturvan kannalta on välttämätöntä, että virheelliseksi koettuun asemakaavapäätökseen voi hakea muutosta. Yksilöllä tulee olla tosiasiallinen mahdollisuus saada oikeutta (access to justice). Tämä turvataan jo Suomen perustuslain (perustuslaki, 731/1999) 21 :ssä ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa. Valitettavasti valitusoikeutta voidaan käyttää myös välineenä kilpailijan rakennushankkeen viivyttämiseksi, jolloin supermarketin rakennuttajan oikeusturva joutuu koetukselle. Viivytystarkoituksessa tehty supermarketvalitus on helpompi ymmärtää käytännön esimerkin avulla. Eräs rakennusliike osti teollisuuskäytössä olleen tontin, johon päätettiin rakentaa kerrostaloasuntoja noin 500 henkilölle sekä noin kerrosneliömetrin supermarket. Rakennusliike teki esisopimuksen supermarketin rakentamisesta kaupparyhmä A:n kanssa, jolloin kaksi samalla alueella kaupparyhmä B:n palveluksessa työskentelevää kauppiasta valitti asemakaavasta hallinto-oikeuteen. Rakennusliikkeen toimitusjohtajan mukaan toinen valittajista vieraili hänen toimistollaan ennen valituksen tekemistä ja esitti, että rakennusliike ostaisi hänen vanhan supermarketkiinteistönsä ja kauppias siirtyisi uuteen supermarkettiin sen valmistuttua. Kauppias ilmoitti valittavansa asemakaavasta, mikäli hänen vaatimuksiinsa 1 Kunnallisvalitus on luonteeltaan laillisuusvalitus eli valituksenalaista päätöstä ei voida muuttaa hallinto-oikeudessa, vaan se voidaan vain joko kumota ja poistaa (asettamatta mitään sen tilalle) taikka kumota ja palauttaa uudelleen käsiteltäväksi. Kunnallisvalitus voidaan myös hylätä tai jättää tutkimatta. 509

3 ei suostuttaisi. Rakennusliike katsoi vanhan kiinteistön sille arvottomaksi, jolloin kauppias toteutti aikeensa. Valittajat käyttivät valitusperusteena muun muassa sitä, että uusi supermarket veisi toimintaedellytykset alueen pienemmiltä kaupoilta, mikä johtaisi palveluiden saatavuuden heikkenemiseen. Toisaalta valitusperusteena käytettiin myös tehtyjen selvitysten riittämättömyyttä. Valitus käsiteltiin ensin hallintooikeudessa (HaO) ja myöhemmin korkeimmassa hallinto-oikeudessa (KHO). Käsittelyyn kului noin 1,5 vuotta, eikä valituksen kohteena ollutta päätöstä kumottu kummassakaan oikeusistuimessa. Tilanteesta mielenkiintoisen tekee valitusprosessista eri osapuolille aiheutuneet kustannukset. Valittajilta perittiin ainoastaan valitusmaksu 82 euroa HaO:ssa ja 204 euroa KHO:ssa. Vastaavasti rakennusliikkeelle valitusprosessi maksoi noin euroa, pääasiassa korkokuluina. Suurin kustannus aiheutui kuitenkin siitä, että valitusprosessin seurauksena ulkopuolinen pääomasijoittaja vetäytyi hankkeesta ja kokonainen asuinkerrostalo jäi rakentamatta. Käytännössä kilpailijan supermarketkaavasta kannattaa valittaa aina, sillä valituksella saatava hyöty eli kilpailijan markkinoille tulon viivästyminen on valtava verrattuna valitusmaksun suuruuteen. Valittajan hyöty on sitä suurempi, mitä pitempään asian käsittely kestää. Vähäisempi kilpailu mahdollistaa korkeamman hinnoittelun, mikä aiheuttaa hyvinvointitappioita kuluttajille. Suurin haaste viivytystarkoituksessa tehtyjen supermarketvalitusten kohdalla on niiden tunnistaminen. Jos vilpittömin mielin tehtyjä valituksia ei voida erottaa viivytystarkoituksessa tehdyistä, ovat sääntelykeinot tällöin varsin rajalliset, sillä yksilön oikeusturvan toteutumisesta ei voida tinkiä. Valituksen hyväksyttävyyttä ei voida arvioida sen lopputuloksen tai valittajan intressin perusteella. Tämän kirjoituksen pohjana toimii loppuvuodesta 2009 toteutettu kysely, jossa selvitettiin, miten eri tahot kokevat supermarketvalitukset sekä nykyisen muutoksenhakujärjestelmän ja sen mahdolliset kehitystarpeet. Vastauksia haettiin myös siihen, miten viivytystarkoituksessa tehtyjä supermarketvalituksia voidaan vähentää, mikäli ne koetaan ongelmaksi. Seuraavassa taustoitetaan kyselyn toteuttamista, jonka jälkeen esitetään keskeiset tulokset ja johtopäätökset. 510

4 2 AINEISTON KUVAUS Kyselyä suunniteltaessa huomioitiin Ari Ekroosin ja Matias Warstan vuonna 2006 tekemä selvitys Mielipiteitä valitusoikeudesta kaava- ja rakennuslupa asioissa, jossa käsiteltiin useita samoja kysymyksiä kuin tässä kyselyssä. 2 Webselaimessa täytettävä kysely lähetettiin vastaajille loppuvuodesta Kysymykset oli muotoiltu pääasiassa väitteiksi, joista tuli valita sopivin vaihtoehto. Jokaista vastausta oli mahdollista kommentoida omin sanoin. Kysely lähetettiin asemakaavoitusta eri näkökulmista tarkasteleville tahoille (taulukko 1). Eniten vastauksia saapui silloisista alueellisista ympäristökeskuksista 3 (37 % vastaajista), maakuntaliitoista (25,9 %) ja kauppaa edustavilta tahoilta (20,7 %), jotka muodostavat yhdessä noin 80 prosenttia kaikista vastauksista. Kauppaa edustavat vastaajat työskentelivät pääasiassa SOK:n, Kesko Oyj:n tai Suomen Lähikauppa Oy:n palveluksessa. Suhteessa vähiten vastauksia saapui taustatahokseen hallinto-oikeuden tai Suomen luonnonsuojeluliiton ilmoittaneilta. Muutamia vastauksia (yhteensä noin 12 %) saapui myös Kilpailuvirastossa tai Kuntaliitossa työskenteleviltä sekä maakuntakeskuksen kunnanvaltuuston puheenjohtajana toimivilta. Kyselyyn vastasi määräajan kuluessa 58 henkilöä 4, joista hallinto-oikeuksia edusti neljä vastaajaa. Kyselyn kokonaisvastausprosentin tarkka määrittäminen ei ole mahdollista, sillä kyselyn vastaanottaneiden hallintooikeuksia edustavien henkilöiden tarkka lukumäärä ei ole tiedossa. Kun hallinto-oikeuksia ei huomioida, kysely toimitettiin 197 henkilölle kokonaisvastausprosentin ollessa 27,4 prosenttia. Kun kaikki saadut vastaukset huomioidaan, yhden vastauksen painoarvo on noin 1,7 prosenttia kaikista vastauksista. Tämä on syytä huomioida vertaillessa eri vaihtoehtojen saamia prosenttiosuuksia. 2 Ekroos, Ari Warsta, Matias: Mielipiteitä valitusoikeudesta kaava- ja rakennuslupa-asioissa. Ympäristöministeriön raportteja 19/2006. Helsinki Nykyiset ELY-keskukset. 4 Vastaajien lukumäärä ilman hallinto-oikeuksia (4 kpl) on

5 Vastaajan edustama taho Alueellinen ympäristökeskus Lähetetty (kpl) %:a lähetetyistä Vastauksia (kpl) %:a kaikista vastauksista Vastaus % 71 36, ,0 28,2 Hallinto-oikeus x x (4) x x Kauppa 42 21, ,2 28,6 Kilpailuvirasto 6 3,0 2 3,7 33,3 Kuntaliitto 8 4,1 2 3,7 25,0 Maakuntaliitto 38 19, ,9 36,8 Maakuntakeskuksen kunnanvaltuuston pj. Suomen luonnonsuojeluliitto 19 9,6 3 5,6 15,8 13 6,6 1 1,9 7,7 Yhteensä (58) 27,4 Taulukko 1. Kyselyyn vastanneet ja vastausprosentti ilman hallinto-oikeuksia. 3 TULOKSET 3.1 Supermarketvalitusten tuntemus, tunnistaminen ja kilpailuvaikutukset Vastaajilta kysyttiin aluksi, miten tuttuja supermarketvalitukset heille ovat (kuvio 1). Lähes 40 prosenttia kyselyyn vastanneista ei tuntenut yhtään tapausta, noin kolmannes tunsi 1 2 tapausta ja noin neljäsosa tunsi vähintään kolme supermarketvalitusta. Tutuimpia supermarketvalitukset olivat kauppaa ja alueellisia ympäristökeskuksia edustaville, joista yli 75 prosenttia tunsi vähintään yhden tapauksen. Maakuntaliiton taustatahokseen ilmoittaneiden kohdalla vastaava osuus oli vain 28 prosenttia. Useissa vastauksissa todettiin, että valitukset kohdistuvat supermarketteja enemmän kaupan suuryksiköihin. 512

6 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % En tunne yhtään tapausta 22 Tunnen 1 2 tapausta 21 Tunnen 3 5 tapausta 11 Tunnen yli 5 tapausta 4 Kuvio 1. Monessako supermarkettia koskevassa asemakaavavalituksessa olette ollut mukana viimeisen viiden vuoden aikana tai seurannut käsittelyä siten, että voitte sanoa tuntevanne tapauksen pääpiirteet? (Pylväissä vastaajien lukumäärä). Valitusten yleisyyden selvittämiseksi kauppaa edustavilta tiedusteltiin, monestako yrityksen toimialueella toteutetusta supermarketkaavasta valittiin HaO:een ja KHO:een vuosina Vastauksia saapui seitsemän kappaletta, joista kuudessa supermarketkaavoja toteutettiin (taulukko 2). Näiden vastausten perusteella supermarketvalitukset eivät ole yleisiä, sillä enimmillään valituksia tehtiin kolme kappaletta kymmenestä supermarketkaavasta. Supermarketkaavoja (kpl) Valituksia HaO:een (kpl) Jatkovalituksia KHO:een (kpl) Taulukko 2. Supermarketvalitukset. 513

7 Kyselyssä aiheeton asemakaavavalitus määriteltiin siten, että sen tarkoituksena on viivyttää supermarketkaavan lainvoimaisuuden julistamista ja aiheuttaa näin vahinkoa kaavamuutoksen hakijalle. Valitusperusteiden sanottiin olevan tekaistuja, eikä valittaja toimisi vilpittömin mielin. Lisäksi esitettiin mahdollisuus valittajan omasta taloudellisesta intressistä valituksen tekemiselle (esimerkiksi valittaja on jo alueella toimiva kilpailija). Vastaajista noin 60 prosenttia koki, että aiheettomat valitukset voidaan tunnistaa helposti (kuvio 2). Eri mieltä oli noin 35 prosenttia vastaajista. Maakuntakeskusten kunnanvaltuustojen puheenjohtajat ja kauppaa edustavat katsoivat paria poikkeusta lukuun ottamatta, että valitukset voidaan tunnistaa helposti. Muiden vastaajatahojen kohdalla näkemykset jakaantuivat tasaisemmin. 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % Täysin samaa mieltä 15 Osittain samaa mieltä 20 Osittain eri mieltä 11 Täysin eri mieltä 10 Ei mielipidettä 2 Kuvio 2. Aiheettomat asemakaavavalitukset voidaan tunnistaa helposti. Eräs hallinto-oikeudessa työskentelevä kommentoi tunnistamisen olevan vaikeaa, sillä Kilpailevan kauppiaan motiivi on usein selvä, mutta tällaisessakin valituksessa voi olla päteviä ja periaatteessa päteviä valitusperusteita. Useat vastaajat kokivat aiheettoman asemakaavavalituksen terminä ongelliseksi ja sen tunnistamisen käytännössä mahdottomaksi. Toinen hallintooikeudessa työskentelevä kuvasi aiheettomien asemakaavavalitusten yleisyyttä seuraavasti: En ole oman maakuntamme alueella kuullut yhdestäkään selvästi aiheettomasta asemakaavavalituksesta maankäyttö- ja rakennuslain voimassaolon aikana. Olin viime vuosisadan loppupuolella yli 10 vuotta hallinto-oikeuden edeltäjässä lääninoikeudessa esittelijänä ja tuomarina ja noina vuosina näin äärimmäisen vähän selvästi aiheettomia valituksia, vaikka käsittelin satoja valituksia. Tämän kommentin perusteella selvästi aiheettomat valitukset ovat harvinaisia. 514

8 Supermarketkaavalla on poikkeuksetta vaikutusta lähialueilla toimivien kilpailijoiden liiketoimintaan ja siten päivittäistavarakaupan kilpailuun. Vastaajista noin 40 prosenttia katsoi, että aiheettomat asemakaavavalitukset rajoittavat päivittäistavarakaupan kilpailua (kuvio 3). Kauppaa edustavista henkilöistä tätä mieltä oli noin 75 prosenttia. Väitteen kanssa eri mieltä oli noin 55 prosenttia vastaajista. Alueellisissa ympäristökeskuksissa työskentelevistä lähes 80 prosenttia katsoi, etteivät aiheettomat valitukset rajoita kilpailua. Muutamassa vastauksessa korostettiin, että kaavavalituksia enemmän päivittäistavarakaupan kilpailuun vaikuttaa keskusliikkeiden vaikutusvalta kaavoitukseen ja päätöksentekoon. Eräs hallinto-oikeudessa työskentelevä totesi: Kaavoituksen pitäisi teoriassa olla kuntalähtöistä, mutta käytännössä se on maanomistaja- ja rakentajalähtöistä ja hankekohtaista. Kaavoissa pitäisi suunnitella alueita eri toiminnoille maanomistuksesta riippumatta ja vasta kaavoituksen jälkeen kilpailtaisiin toimintojen järjestämisestä. Vastaaja oletti lisäksi, että tehdyt valitukset kohdistuvat suhteellisen tasapuolisesti kaikkiin supermarket hankkeisiin. Toinen hallinto-oikeuden taustatahokseen ilmoittanut henkilö vastasi: Jossain kaavavalituksissa on nähtävissä, että kun hakijana on joku iso keskusliike, niin kunnat myöntyvät melkein mihin tahansa. Hankkeen vaikutukset jo olemassa olevien pienten vähittäiskappojen mahdollisuuksiin toimia jäävät jotenkin taka-alalle. Ratkaisu saattaa vaikuttaa muihinkin kuin mahdollisiin kilpailijoihin, vaan myös siihen, että kuntalaiset joutuvat tekemään ostoksensa jossain kauempana kuin siinä tutussa lähikaupassa. 0 % 5 % 10 % 15 % 20 % 25 % 30 % 35 % Täysin samaa mieltä 12 Osittain samaa mieltä 11 Osittain eri mieltä 14 Täysin eri mieltä 17 Ei mielipidettä 4 Kuvio 3. Aiheettomat asemakaavavalitukset rajoittavat päivittäistavarakaupan kilpailua. 515

9 3.2 Asemakaavavalitusten käsittely Viivytystarkoituksessa tehdyn asemakaavavalituksen aiheuttama vahinko riippuu siitä, miten kauan valitus viivyttää hankkeen toteuttamista. Vastaajista noin 30 prosenttia katsoi, että hallintotuomioistuimet kykenevät käsittelemään asemakaavavalituksia joutuisasti (kuvio 4). Eri mieltä oli noin 60 prosenttia vastaajista. Kauppaa ja maakuntaliittoa edustavat henkilöt suhtautuivat käsittelyn joutuisuuteen kaikista kielteisimmin, mutta vastaavasti kaikki hallinto-oikeudessa työskentelevät pitivät asioiden käsittelyä joutuisana. Useissa kommenteissa hallinto-oikeuden käsittelyaikaa pidettiin liian pitkänä, joskin ruuhkia pidettiin myös ajoittaisina ja hallinto-oikeuskohtaisina. Hallinto-oikeudet voivat kohdentaa sisäisiä resurssejaan eri juttutyyppeihin vapaasti, mutta asemakaava-asioihin keskittyminen pidentää muiden juttujen käsittelyaikoja, totesi eräs hallinto-oikeudessa työskentelevä. Toisaalta vastauksissa korostettiin myös, että asioiden käsittely vie aikaa muissakin viranomaisissa, sillä kaikilla on niukkuutta resursseista. Eräässä vastauksessa todettiin valituksenpelon kannustavan parempaan valmisteluun, sillä hidas käsittely vaatii ylimäärästä panostusta vuorovaikukseen ja selvityksiin, jotta valitus voidaan välttää ja jotta vastineet kaikkiin mahdollisiin ja mahdottomiin aiheisiin on jo kaava-asiakirjoissa. 0 % 5 % 10 % 15 % 20 % 25 % 30 % 35 % Täysin samaa mieltä 5 Osittain samaa mieltä 13 Osittain eri mieltä 18 Täysin eri mieltä 16 Ei mielipidettä 6 Kuvio 4. Hallintotuomioistuimet kykenevät käsittelemään asemakaavavalituksia joutuisasti. Resurssikysymysten lisäksi pitkiin käsittelyaikoihin esitettiin syyksi hallintooikeuksien puutteellista ammattitaitoa. Eräs alueellisessa ympäristökeskuksessa työskentelevä totesi: Hallinto-oikeuksilta puuttuu asiantuntemusta 516

10 kaupallisten ja liikenneverkkoselvitysten tulkintaan, yhdyskuntasuunnittelun osaamista ja syvällistä kaavoitusoikeuden osaamista. Päätös kyllä saadaan aikaan, mutta ei se välttämättä oikeutta ole, joskus ei edes laillinen päätös. Toinen vastaaja alueellisesta ympäristökeskuksesta kommentoi, että tuomioistuimiin olisi rekrytoitava asiantuntijoita myös tuomioistuinlaitoksen ulkopuolelta, mikäli haluttaisiin saada lain tavoitteiden mukaisia tuomioistuinratkaisuja. Ongelmaksi koettiin myös se, että hallintotuomioistuimet eivät lue kaavakarttaa ja muita kuvia tai suunnitelmia kaikki on avattava verbaalisesti ja varmuuden vuoksi jo kaavaa laadittaessa. Maankäyttö- ja rakennuslain (MRL, 132/1999) :n mukaan asuntorakentamisen tai muutoin yhteiskunnallisesti merkittäväksi katsottavaa asemakaavaa koskeva valitus on käsiteltävä kiireellisenä. Vastaajilta kysyttiin, tulisiko supermarketteja koskevat tapaukset käsitellä kiireellisinä (kuvio 5). Kiireellisenä käsittelyä kannatettiin ja vastustettiin lähes yhtä paljon. Kauppaa edustavista henkilöistä lähes kaikki kannattivat kiireellisenä käsittelyä. Supermarketvalitusten käsittely kiireellisenä pidentää muiden tapausten käsittelyaikoja. Niinpä vastauksissa muun muassa kysyttiin: Miksi kauppaa koskeva asemakaavavalitus on kiireellisempi kuin esimerkiksi lastensuojeluun liittyvä valitus?, Jos edes kaikki asuntorakentamiskaavat eivät ole tällaisia (merkittäviä), niin miksi ihmeessä kaikkien kaupan hankkeiden pitäisi tällaisia olla?. Toisaalta eräs vastaaja alueellisesta ympäristökeskuksesta edellytti, että supermarketvalitus voitaisiin käsitellä kiireellisenä vain jos on kysymys alueesta, jolta puuttuu kyseinen palvelu. 0% % 55% % 10 10% % 15 15% % 20% % 25 25% % 30 30% % 35 35% % Täysin samaa mieltä 12 Osittain samaa mieltä 18 Osittain eri mieltä 15 Täysin eri mieltä 12 Ei mielipidettä 1 Kuvio 5. Supermarkettia koskeva asemakaavavalitus tulisi katsoa aina yhteiskunnallisesti merkittäväksi ja käsitellä kiireellisenä. 517

11 Eräs vastaaja alueellisesta ympäristökeskuksesta huomautti, että kauppaa koskevan asemakaavavalituksen nopeutettu eteneminen ei saa syrjäyttää merkittävien yleis- tai asemakaavavalituksien aikataulua. Vastaavasti maakuntaliiton taustatahokseen ilmoittanut vastaaja totesi, että Kaupan palvelut muodostavat ehkä turhankin keskeisen sisällön nykyisissä kaavoissa kaavatasosta riippumatta. Kuitenkin kaavojen eteneminen jää usein odottamaan kaupan ratkaisua ja siten viivästyttää kaavan muun sisällön toteutumista. Eräs kauppaa edustanut henkilö muistutti, että kuntien kannalta puhutaan merkittävistä maakaupoista, kiinteistöveroista, uusista työpaikoista ja niiden tuomista veroista. Vastaavasti hallinto-oikeudessa työskentelevä korosti, että kiireellisen ja ei-kiireellisen asian käsittelyaika ei välttämättä toisistaan merkittävästi poikkea. Vastauksissa ilmeni myös, että kiireellisenä käsittelyä tulee käyttää säästeliäästi, ettei pykälä menetä merkitystään. Vastaajista noin kaksi kolmasosaa katsoi, että muutoksenhaku on järjestetty nykyisellään hyvin, eikä uudistuksille ole tarvetta (kuvio 6). Eri mieltä oli noin neljännes vastaajista. Suhteellisesti eniten uudistusten kannalla oli kauppaa edustavat vastaajat. Eräs vastaaja alueellisesta ympäristökeskuksesta piti tarpeellisena, että tuomioistuin voisi tehdä jonkinlaisen perustellun muutoksen päätökseen, jos kunnan päättäjät sen hyväksyisivät. Toisaalta toinen vastaaja samasta organisaatiosta totesi, että nykyinen kunnallisvalituksella tapahtuva valitusmenettely on hyvä, sillä hallintotuomioistuinten ammattitaito ei riitä kaavojen muuttamiseen. 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % Täysin samaa mieltä 19 Osittain samaa mieltä 20 Osittain eri mieltä 10 Täysin eri mieltä 5 Ei mielipidettä 4 Kuvio 6. Oikeus hakea muutosta asemakaavan hyväksymispäätökseen on järjestetty nykyisin hyvin, eikä uudistuksille ole tarvetta. 518

12 Viime vuosina jatkovalitusoikeutta KHO:een on rajoitettu siten, ettei asemakaavasta voi valittaa, jos sen pääasiallinen maankäyttö on jo ratkaistu oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa eikä valituksen kohteena olevaa päätöstä ole muutettu HaO:ssa tai se on jätetty tutkimatta (MRL ). 5 Vastaajista noin 80 prosenttia katsoi, että valitusoikeuden rajoittaminen oli oikea ratkaisu. Jatkovalitusoikeuden rajoittamista vastustanut, alueellisessa ympäristökeskuksessa työskentelevä kommentoi: KHO joutuu joka tapauksessa tutkimaan valitusluvan osalta asian. Yleiskaavat ovat usein niin laajoja ja mittakaavaltaan sellaisia, ettei jotain ratkaisua huomaa kuin vasta asemakaavavaiheessa. Toinen henkilö alueellisesta ympäristökeskuksesta muistutti, että MRL:n säännökset ovat joustavia ja tämänkin näkökulman kannalta muutoksenhaku voi olla yksi tie selkeyttää oikeuskäytäntöä. Eräs vastaaja alueellisesta ympäristökeskuksesta kommentoi, että valitusoikeuden rajoittaminen on vastoin oikeusvaltion ideaa, jossa valittajalla tulee olla mahdollisuus päästä kahteen oikeusasteeseen. Hän piti parempana vaihtoehtona hallintotuomioistuinten työtapojen ja asiantuntemuksen parantamista. Toisaalta toinen vastaaja samasta organisaatiosta totesi: Oikeusvaikutteinen yleiskaava on paras mahdollinen kaavamuoto ratkaista kuntatasolla yhdyskuntarakenteen keskeisiä kysymyksiä. Rajoitus vahvistaa sen asemaa ja merkitystä. Vastauksista kävi ilmi myös se, ettei lainmuutoksen käytännön toimivuudesta ole vielä saatu riittävästi kokemuksia. Mikäli viivytystarkoituksessa tehdyt asemakaavavalitukset pystytään tunnistamaan, tällöin niiden seulominen on mahdollista. Vastaajista 60 prosenttia kannatti täysin aiheettomien asemakaavavalitusten seulomista etukäteen lyhennetyssä hallinnollisessa menettelyssä, joka perustuisi käsiteltävän asemakaavan taloudellisiin ja yhteiskunnallisiin vaikutuksiin (kuvio 7). Noin 35 prosenttia vastaajista vastusti ajatusta. Useat seulontaa vastustaneet korostivat hallintotuomioistuimen roolia riippumattomana, valitukset käsittelevänä elimenä, eikä seulontaa haluttu antaa muun tahon hoidettavaksi. Seulonta koettiin myös joissakin vastauksissa perusoikeudellisesti ongelmalliseksi ja hankalaksi toteuttaa. Toisaalta muutamat vastaajat eivät pitäneet seulontaa ylipäätään tarpeellisena valitusten vähäisen lukumäärän takia. Parissa vastauksessa menettelyn perustumista asemakaavan taloudellisiin ja yhteiskunnallisiin vaikutuksiin ei pidetty riittävänä ja arvioitaviksi haluttiin lisäksi muun muassa ympäristö- ja kulttuurivaikutukset. 5 HE 81/2006 vp.; HE 102/2008 vp. 519

13 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % Täysin samaa mieltä 20 Osittain samaa mieltä 14 Osittain eri mieltä 9 Täysin eri mieltä 13 Ei mielipidettä 2 Kuvio 7. Täysin aiheettomat asemakaavavalitukset tulisi seuloa etukäteen lyhennetyssä hallinnollisessa menettelyssä, joka perustuisi käsiteltävän asemakaavan taloudellisiin ja yhteiskunnallisiin vaikutuksiin. Aloittamisoikeutta on sovellettu ensisijaisesti rakennuslupaa koskevissa tapauksissa. 6 Noin puolet vastaajista vastusti aloittamisoikeuden soveltamista asemakaava-asioihin ja noin kolmannes kannatti sitä (kuvio 8). Kauppaa edustavat kannattivat pääsääntöisesti aloittamisoikeuden soveltamista ja alueellisia ympäristökeskuksia edustavat vastustivat. Vastustaneet huomauttivat, että aloittamisoikeus voi tehdä muutoksenhausta merkityksetöntä, eikä riittävän vakuuden asettaminen ole ongelmatonta. Eräs alueellisessa ympäristökeskuksessa työskentelevä vastasi vakuuteen liittyen: Kaavoilla on laajakantoiset vaikutukset toisin kuin yksittäisillä lupapäätöksillä. Mikään vakuus ei kata toimenpiteiden ennallistamista, esimerkiksi uuden asuntoalueen infrastruktuurin rakentamista. Toinen vastaaja alueellisesta ympäristökeskuksesta totesi nykyisten täytäntöönpanoa koskevien säännösten 7 antavan riittävän tehokkuuden, eikä erilliselle aloittamisoikeudelle ole siten tarvetta. 6 MRL 144 : Lupaviranomainen voi perustellusta syystä ja edellyttäen, ettei täytäntöönpano tee muutoksenhakua hyödyttömäksi, antaa oikeuden rakennustyön tai muun toimenpiteen suorittamiseen osaksi tai kokonaan ennen kuin rakennus-, toimenpidetai maisematyölupaa taikka 161, 162 tai 163 :ssä säädettyä laitteiden sijoittamista, muuttamista tai poistamista koskeva päätös on saanut lainvoiman (aloittamisoikeus) Hakijan tulee asettaa hyväksyttävä vakuus niiden haittojen, vahinkojen ja kustannusten korvaamisesta, jotka päätöksen kumoaminen tai luvan muuttaminen voi aiheuttaa. 7 MRL 201 :n mukaan kunnanhallitus voi valitusajan kuluttua määrätä yleis- ja asemakaavan tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman kaava-alueen siltä osalta, johon valitusten tai oikaisukehotuksen ei voida katsoa kohdistuvan. 520

14 0 % 5 % 10 % 15 % 20 % 25 % 30 % 35 % Täysin samaa mieltä 7 Osittain samaa mieltä 12 Osittain eri mieltä 11 Täysin eri mieltä 19 Ei mielipidettä 9 Kuvio 8. Aloittamisoikeutta voitaisiin soveltaa myös asemakaava-asioihin. Kauppaa edustavilta tahoilta kysyttiin lisäksi, käyttäisivätkö he aloittamisoikeutta, mikäli siihen olisi mahdollisuus. Lähtökohtaisesti yksikään kauppaa edustavista ei vastustanut ajatusta, tosin vastaajia oli vain viisi kappaletta. Vastauksissa korostettiin, että aloittamisoikeuden käyttämistä tulee tarkastella tapauskohtaisesti, hankkeen taloudellisen intressin perusteella. Eräissä vastauksissa hankkeen viivästymistä ei nähty negatiivisena asiana: Usein suunnittelijat sanovat, että hankkeessa on yleensä niin kiire, että on siunattu asia, että valituksen takia joudutaan odottamaan. On aikaa korjata suunnitelmaa paremmin toimivaksi ja lopputulos on kaikkien kannalta parempi kuin olisi ollut ilman valitusaikana tehtyjä korjauksia. Suunnittelun merkitystä korosti myös toinen alueellisesta ympäristökeskuksessa työskentelevä henkilö: hyvässä suunnittelussa valitusten käsittelyajat on jo otettu huomioon eivätkä ne mene hukkaan, koska sinä aikana voidaan vaikkapa tehdä rakennussuunnittelua, rakentajien kilpailutusta ynnä muuta sellaista. 3.3 Valitusoikeuden määräytyminen Kuntalain (KuntaL, 365/1995) 92 :n mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen. Vastaajat kannattivat maanomistajan ja viranomaisen valitusoikeutta lähes yksimielisesti (kuvio 9). Myös edunhaltijan (esimerkiksi tontin vuokraaja) valitusoikeuden koki tarpeelliseksi lähes 85 prosenttia vastaajista. Kunnan jäsenen valitusoikeutta kannatti 75 prosenttia vastaajista. Eniten sitä vastustivat kauppaa edustavat, joista 75 prosenttia katsoi, ettei kunnan jäsenellä tulisi olla valitusoikeutta. Muutamat vastaajat kokivat kunnan jäsenen va- 521

15 litusoikeuden täydentävän valitusoikeudessa olevia puutteita, erityisesti silloin, kun kaavan vaikutusalueen arviointi ei ole yksiselitteistä. 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Maanomistajalla Edunhaltijalla Kunnan jäsenellä Kulttuurijärjestöllä Kotiseutuyhdistyksellä Ympäristöjärjestöllä Omakotiyhdistyksellä Viranomaisella Muulla taholla Kyllä Ei Ei mielipidettä Kuvio 9. Kenellä seuraavista tahoista tulisi olla valitusoikeus asemakaavan hyväksymispäätöksestä? MRL :n mukaan rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhteisöllä on toimialaansa kuuluvissa asioissa toimialueellaan oikeus valittaa kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä. Selvä enemmistö vastaajista katsoi, että kulttuuri- ja ympäristöjärjestöllä sekä kotiseutu- ja omakotiyhdistyksellä tulee olla valitusoikeus asemakaavan hyväksymispäätöksestä. Kauppaa edustavista noin kolme neljäsosaa vastusti näiden neljän tahon valitusoikeutta. Useissa vastauksissa korostettiin, että asemakaavalla tulee olla merkitystä yhteisön intressien ja edun kannalta, jotta valitusoikeus voidaan myöntää. Kysymyksenasettelussa ammattivalittajat kuvattiin henkilöiksi, jotka valittavat lähes poikkeuksetta kaikista tehdyistä päätöksistä, riippumatta siitä, onko tehdyllä päätöksellä suoranaista vaikutusta henkilön asemaan. Ammattivalittajan todettiin valittavan, koska se on mahdollista. Vastaajista lähes kaksi kolmasosaa katsoi, että ammattivalittajat kuormittavat turhaan oikeusistuimia (kuvio 10). Eri mieltä oli noin kolmannes vastaajista. Kauppaa 522

16 edustavista henkilöistä lähes kaikki kokivat ammattivalittajien kuormittavan oikeusistuimia. Vastaavasti alueellisissa ympäristökeskuksissa työskentelevistä niukka enemmistö koki, etteivät ammattivalittajat ole ongelma. Useassa vastauksessa pidettiin termiä ammattivalittaja enemmän tai vähemmän sopimattomana. Erään hallinto-oikeudessa työskentelevän mielestä niin sanotut ammattivalittajat ovat kuitenkin melko harvinaisia. Sama näkemys toistui myös useissa, erityisesti alueellisissa ympäristökeskuksissa työskentelevien vastauksissa. Ammattivalittajien olemassaoloa kommentoitiin parissa vastauksessa puhumalla häiriytyneistä tai kaavallisen herätyksen saaneista henkilöistä, jotka kokevat heitä tarvittavan kaavavalittajina. Vastaajat korostivat kuitenkin, ettei näiden yksittäistapausten takia pidä muuttaa koko muutoksenhakujärjestelmää. 0 % 5 % 10 % 15 % 20 % 25 % 30 % 35 % Täysin samaa mieltä 18 Osittain samaa mieltä 19 Osittain eri mieltä 7 Täysin eri mieltä 13 Ei mielipidettä 1 Kuvio 10. Ammattivalittajat kuormittavat turhaan oikeusistuimia. 3.4 Tuomioistuinmaksun suuruus, korvattavat kulut ja seuraamusmaksu Kyselyn toteuttamishetkellä tuomioistuinmaksu oli HaO:ssa 89 euroa ja KHO:ssa 223 euroa. 8 Tuomioistuinmaksua ei peritä, mikäli valitus hyväksytään. Vastaajilta kysyttiin, tulisiko tuomioistuinmaksuja korottaa aiheettomien asemakaavavalitusten vähentämiseksi (kuvio 11). Kysymys jakoi vastaajat melko tarkasti tasan. Alueellisissa ympäristökeskuksissa työskentelevistä 70 prosenttia vastusti korotuksia, mutta kauppaa edustavista korotusten kannalla oli noin 75 prosenttia. 8 Valtioneuvoston asetus 924/

17 0 % 5 % 10 % 15 % 20 % 25 % 30 % 35 % Täysin samaa mieltä 17 Osittain samaa mieltä 10 Osittain eri mieltä 10 Täysin eri mieltä 18 Ei mielipidettä 3 Kuvio 11. Tuomioistuinmaksuja tulisi korottaa aiheettomien asemakaavavalitusten vähentämiseksi. Valitusoikeutta pidettiin useissa kommenteissa kansalaisoikeutena, joka ei saa riippua henkilön varallisuudesta. Lisäksi liian korkeiden tuomioistuinmaksujen katsottiin rajoittavan myös aiheellisten valitusten tekemistä. Eräs vastaaja esitti tuomioistuinmaksujen porrastamista siten, että kunnallisvalituksen kohdalla tuomioistuinmaksu olisi vähän muita asioita korkeampi. Alueellisessa ympäristökeskuksessa työskentelevä kommentoi, että tuomioistuinmaksujen korottamisessa on kaksi puolta: Tuomioistuinmaksut tulisi olla korkeampia siitä syystä, että esimerkiksi jo pelkkään selvitystyöhön kuluu aikaa ja rahaa. Toisaalta korkeampi maksu saattaa johtaa myös turhien valituksien teon huolellisempaan harkintaan. Kysyttäessä mitä kuluja valittajan tulisi korvata, mikäli asemakaavavalitus todettaisiin tuomioistuimessa aiheettomaksi (kuvio 12), kunnan sekä maanomistajan tai rakennuttajan oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuutta kannatettiin ja vastustettiin lähes yhtä paljon. Hankkeen viivästymisestä aiheutuvien kulujen korvaamista vastustettiin selvästi. Muiden kuin edellä käsiteltyjen kulujen korvaamista ei kannatettu, joskaan noin puolet vastaajista ei määritellyt kantaansa. Muina korvattavina kuluina mainittiin muun muassa kunnalle tai viranomaiselle valituksen takia aiheutuva ylimääräinen työ. Eräs kauppaa edustava koki, että valituksen aiheuttamat liiketoimintatappiot tulisi korvata. Vastaajilta kysyttiin lisäksi, tulisiko valittajalle määrätä seuraamusmaksu aiheutuneen vahingon perusteella, mikäli tuomioistuin toteaisi valituksen aiheettomaksi. Ajatus ei saanut kannatusta, sillä kaksi kolmasosaa vastusti sitä, vaikkakin kauppaa edustavista viisi kuudesosaa kannatti seuraamusmaksun määräämistä. 524

18 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Kunnan oikeudenkäyntikulut Maanomistajan / rakennuttajan oikeudenkäyntikulut Hankkeen viivästymisen kuluja Muita kuluja Kyllä Ei Ei mielipidettä Kuvio 12. Mikäli tuomioistuin toteaisi asemakaavavalituksen selvästi aiheettomaksi, valittajan tulisi korvata seuraavia kuluja. Erityisesti maanomistajalle tai rakennuttajalle aiheutuvien kulujen korvaamista pidettiin ongelmallisena, sillä viivästymisestä aiheutuvien kulujen arvottamista pidettiin vaikeana. Lisäksi pidettiin mahdollisena, että rakennuttaja liioittelisi aiheutuneita kustannuksia, mikäli korvauksia olisi mahdollista saada. Eräs hallinto-oikeudessa työskentelevä kommentoi maanomistajan tai rakennuttajan oikeutta korvauksen saamiseen: Käytännössä kunnan kuluja määrätään korvattavaksi harvoin, maanomistajalla tai rakennuttajalla ei ole oikeutta tietynsisältöiseen kaavaan, joten ei hänellä tule lähtökohtaisesti olla oikeutta oikeudenkäyntikulujensa korvaamiseenkaan. Toisaalta vastauksissa huomautettiin, että hallintolainkäyttölain (586/1996) 74.3 :n mukaan täysin ilmeisen perusteettoman valituksen tekijä voi joutua maksamaan jo nykyiselläänkin kunnan oikeudenkäyntikuluja 9. Kauppaa edustaville vastaajille esitettiin muutamia lisäkysymyksiä, joista selvisi muun muassa, että mahdollisella supermarketvalituksella voi olla merkitystä kaupan sijoittelun ja jopa paikkakunnan valinnan osalta. Lisäksi vastauksissa todettiin, että Varsinkin isojen hankkeiden (yli 2000krs-m 2 ) kohdalla valitukset viivästyttävät hankkeita kohtuuttoman kauan. Mikäli hankkeen valmistelijalla on jo etukäteen tiedossa, että kohteesta tullaan valittamaan, saattaa sillä olla vaikutusta koko hankkeen toteuttamatta jättämiseen. Eräs vastaaja tiivisti sen, miten yrityksen kannattaa tilanteessa toimia: Todennäköisesti asemakaava-alueelta ei maata kannata ostaa ilman liikepaikan tarvitsemaa kaavamerkintää. Kaupungit hoitanevat maa-alueiden han- 9 KHO t. 944 (LRS). 525

19 kinnan ja kaavoituksen, minkä jälkeen tarjotaan yrityksille rakennuspaikkaa. Kysyttäessä supermarketvalituksen aiheuttamista kustannuksista, eräs vastaaja hahmotteli niitä seuraavasti: Tontissa on kiinni rahaa miljoonia, eikä niitä päästä tienaamaan takaisin. Tällaiseen lukuun kun laittaa jonkun prosentin tuottovaateen tai vaihtoehtoisesti pankin lainalle vaatiman koron niin tiedetään minkä kokoluokan jutuista puhutaan. Yhteistyökumppani on ehkä varannut tuotannostaan kapasiteettia hanketta varten ja jokin muu projekti menee sivu suun. Eräässä vastauksessa todettiin, että valittajat olivat yrittäneet korottaa myynnissä olleiden omakotitalojensa hintaa supermarketvalituksen avulla. Mikäli heidän vaatimuksiinsa olisi suostuttu, he olisivat peruneet valituksensa. 4 JOHTOPÄÄTÖKSET Kokonaisuudessaan kyselyn tulokset ovat hyvin samansuuntaisia kuin Ekroosin ja Warstan selvityksessä vuonna Kuitenkaan kyselyn perusteella ei ole järkevää tehdä laajoja yleistyksiä, sillä heikon vastausprosentin lisäksi alueellisten ympäristökeskusten, kauppaa ja maakuntaliittoja edustavien näkemykset korostuvat liiaksi (80 % vastauksista). Tulosten yleistettävyyttä arvioitaessa tulee myös huomioida, että noin 40 prosenttia vastaajista ei tuntenut yhtään supermarketvalitusta. Osasyy tähän on, kuten kaupan ja hallinto-oikeuksien vastauksissa todettiin, supermarketvalitukset ovat melko harvinaisia. Useassa kysymyksessä alueellisia ympäristökeskuksia ja hallinto-oikeuksia edustavat olivat täysin vastakkaista mieltä kaupan vastaajien kanssa. Tämä ristiriita on erittäin mielenkiintoinen ja kuvaa hyvin, miten vaikea on sovittaa yhteen täysin erilaisia intressejä. Kauppaa edustavat lähestyvät supermarketvalituksia liiketoiminnallisesta näkökulmasta, jolloin aiheellinenkin valitus koetaan helposti epäoikeudenmukaiseksi sen aiheuttaman viivytyksen takia. Tämä on ymmärrettävää, sillä yksittäinenkin supermarketvalitus voi aiheuttaa merkittäviä kustannuksia supermarketin rakennuttajalle. Alueellisten ympäristökeskusten ja hallinto-oikeuksien näkökulmasta kyse on kansalaisten oikeusturvasta, jolle ei voida asettaa hintalappua. Eija Mäkinen toteaa tuoreessa kirjassaan, että kiusantekovalitus on käsitteenä erittäin ongelmallinen ja monitulkintainen, sillä valittaja käyttää ainoastaan perustuslain 21 :ssä ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 ar- 10 Ekroos Warsta

20 tiklassa taattuja oikeusvaltiollisia oikeuksiaan. Laillisen oikeuden käyttäjää ei tule tulkita kiusantekijäksi. Mäkinen korostaa, että järjestelmä mahdollistaa puhtaat kiusantekovalitukset, mutta ne eivät ole yleisiä. Hän perustaa havaintonsa pääasiassa Terhi Dahlbackan pro gradu -tutkielman yhteydessä Pohjanmaan kuntien viranhaltijoille suunnatun kyselyn vastauksiin. Mäkinen toteaa, ettei omassa intressissä valittamista voida pitää kiusantekona, sillä hylätyissä valituksissakin on säännönmukaisesti osoitettavissa aito intressi ja tarve saada kaavan laillisuus tulkintaan. 11 Mäkisen mukaan keskustelu kiusantekovalituksista on ylimitoitettua, sillä valituksia ei voida leimata turhiksi. Hänen mukaansa keskustelu kiusantekovalituksista voidaan nähdä eräänlaisena oikeuspoliittisena tavoitteena, jolla pyritään lain muuttamiseen ja valitusten määrän vähentämiseen sekä valitusten käsittelyn tehostamiseen. 12 Kaupan näkökulmasta näiden tavoitteiden edistäminen on varmasti tarpeellista. Valitusten vähentämistä koskevassa keskustelussa on korostettu ennakollisten osallistumismenettelyjen merkitystä eli sitä, että mahdolliset ristiriidat ratkaistaan jo kaavoja laadittaessa. Kuitenkin, jos supermarketvalituksen tosiasiallinen tarkoitus on estää tai viivyttää kilpailijan markkinoille tuloa, ei paremmalla suunnittelulla voida välttää konflikteja. Kaupan näkökulmasta tulisikin huolehtia riittävästä ja tasapuolisesta kauppapaikkojen kaavoituksesta, mikä voisi osaltaan vähentää kannustinta valittaa kilpailijan hankkeesta. Kaupan hankkeet tulisi lähtökohtaisesti kilpailuttaa vasta kaavoituksen jälkeen. 11 Eija Mäkinen: Kunnallisvalitus. Kiusantekoa vai tarpeellista valvontaa ja oikeusturvaa? Edita Prima Oy. Helsinki 2010, s Mäkinen 2010, s