VALTIOSOPIMUSTEN TULKINTA

Transkriptio

1 Mikko Huttunen VALTIOSOPIMUSTEN TULKINTA 1 Johdanto 1.1 Kansainvälisen oikeuden erityispiirteet Kansainvälinen oikeus on perinteisesti ollut ja on edelleenkin suvereenien valtioiden kanssakäymisestä kehkeytynyttä oikeutta, josta keskusteltaessa on totuttu tietynlaiseen sekavuuteen, epävarmuuteen ja epävakauteen. Siinä missä kansallinen oikeus on tavanomaisesti syntynyt tiettyjen valtiollisten elinten tai tuomioistuinten toimesta, ovat kansainvälisestä oikeudesta yksinomaiset lainsäätäjät puuttuneet; siinä missä kansallisissa oikeusjärjestelmissä oikeussääntöjen selvittäminen on ollut varsin suoraviivaisesti säännelty prosessi, on kansainvälisestä oikeudesta yksiselitteinen metodi puuttunut; ja viimeiseksi siinä missä valtionsisäisten oikeussääntöjen toimeenpano on pyritty asettamaan riippumattoman tuomioistuinlaitoksen ja viranomaisten tehtäväksi, on kansainvälisen oikeuden toteuttaminen jäänyt valtioiden itsensä vastuulle. Pitää edelleen paikkansa, ettei kansainvälisen oikeuden luomiseen ole yhtä virallista prosessia ja ettei ole olemassa maailmanpoliisia ja -tuomaria, jotka valvoisivat kansainvälisten normien täytäntöönpanoa ympäri maailmaa, ellei Yhdistyneiden kansakuntien (YK) turvallisuusneuvostoa sellaiseksi lueta. Valtioilla ei myöskään ole yleistä velvollisuutta alistaa riitojaan kansainvälisten tuomioistuinten ratkaistaviksi, vaan toimivallan on aina perustuttava kiistan osapuolten aiempaan tai käsillä olevaa kiistaa koskevaan suostumukseen. On niin ikään selvää, että kansainvälinen oikeus voi olla epävakaata ja tilannekohtaista, mikä johtuu pitkälti siitä, että valtioiden tosiasiallinen käyttäytyminen, valtiokäytäntö, ohjaa merkittävästi sen kehittymistä. Olisi kuitenkin virheellistä väittää, että kansainvälinen oikeus on yhä sekavaa tai epävarmaa. Kanavat sen luomiseksi ovat yhä kasvavassa määrin vakiintuneet, ja kansainvälinen yhteisö on myös selvästi osoittanut kiinnostuksensa yhteisten pelisääntöjen luomiseksi valtioiden välisiin suhteisiin. Tätä kehitystä on omalta osaltaan vahvistanut kansainvälisten järjestöjen nouseminen valtioiden rinnalle varteenotettaviksi tekijöiksi kansainvälisen oikeuden kentälle: järjestöistä on tullut tärkeitä forumeja valtioyhteisön keskustelulle sekä toisaalta kansalaisyhteiskunnan toiminnan edistämiselle. Etenkin YK:n toiminta on muuttanut oikeudenalaa huomattavasti ennustettavampaan suuntaan. 429

2 1.2 Valtiosopimusten korostunut merkitys Kuvattu kehitys ei ole voinut olla näkymättä myös kansainvälisen oikeuden lähdeopin kehityksessä. Tapaoikeus, jota ovat merkittävästi leimanneet vahvemman oikeus ja valtioiden suvereniteetti, on perinteisesti ollut kansainvälisen oikeuden auktoritatiivisin oikeuslähde, joka on helposti saattanut ajaa muiden mahdollisten lähteiden edelle. Vielä nykyäänkin tapaoikeus on keskeinen oikeuslähde, joka yleisesti sitoo kaikkia valtioita näiden tekemistä sopimuksista riippumatta. Kun kuitenkin oikeutta on yhä enenevissä määrin pyritty konkretisoimaan ja valtioiden ehdotonta suvereniteettia kaventamaan kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden takaamiseksi, on valtiosopimusten valtioiden välisten, kansainvälisiä oikeuksia ja velvoitteita asettavien sopimusten rooli hiljalleen korostunut. Sopimusmääräysten yhä keskeisempi asema käy ilmi jo YK:n kansainvälisen tuomioistuimen perussäännön oikeuslähteitä koskevan 38 artiklan 1 kohdasta. Määräys viittaa ensimmäiseksi kansainvälisiin yleis- ja erityissopimuksiin, joita seuraavat kansainvälinen tapa ja yleiset oikeusperiaatteet sekä täydentävinä tuomioistuinratkaisut ja oikeustiede. Perussääntöäkin selvemmin valtiosopimusten merkityksen kasvu näkyy siitä, miten YK:n aikakaudella valtiosopimuksia on laadittu, allekirjoitettu ja ratifioitu yhä kasvava määrä. Valtiosopimuksia koskee myös oma normistonsa, vuoden 1969 valtiosopimusoikeutta koskeva Wienin yleissopimus (Wienin yleissopimus), joka on sekin osoitus siitä, miten olennaisia valtio sopimukset nykyään ovat kansainvälisen oikeuden kannalta. Mikään ei tietenkään viittaa siihen, että lähteiden välillä vallitsisi tietynlainen hierarkia. Samoin on pidettävä mielessä, että valtiosopimukset sitovat aina vain sopimusvaltioita eli valtioita, jotka ovat ilmaisseet suostumuksensa noudattaa valtiosopimusta. Tästä huolimatta on selvää, että ratifioitujen sopimusten määräykset ovat nykyään eräitä tärkeimpiä ja epäilemättä eksplisiittisimpiä kansainvälisen oikeuden sääntöjä. Lisäksi joidenkin valtiosopimusten määräysten, kuten mainitun Wienin yleissopimusten joidenkin artiklojen, voidaan katsoa muodostuneen auktoritatiiviseksi osaksi kansainvälistä tapaoikeutta. Kansainvälisen oikeuden emeritusprofessori Kari Hakapäätä mukaillen valtiosopimukset ovat keskeisiä kansainvälisen yhteistyön instrumentteja, joita laaditaan kaikkialla missä kansainvälistä yhteistyötä harjoitetaan. 430

3 1.3 Taidetta vai tiedettä? Valtiosopimusten tulkinnan tarve ja ongelmallisuus Valtiosopimusten merkityksen korostuessa nousevat väistämättä tärkeämmiksi myös säännöt niiden tulkinnasta. Vaikka usein valtiosopimusten tulkinnan merkitys korostuu epäselvien ja tulkinnanvaraisten määräysten kohdalla, ei se rajoitu näihin tilanteisiin: silloinkin kun määräykset vaikuttavat selviltä ja yksiselitteisiltä, suoritetaan tulkinta, jossa todetaan määräyksillä olevan selkeä merkityssisältö. Tulkinta on välttämätön toimenpide, ei toissijainen prosessi, joka käydään läpi vain epäselvien määräysten järkeistämiseksi. Määräysten epäselvyys vaihtelee, mutta kaikkia valtiosopimuksia tulee aina tulkita. Toisaalta mikä tahansa määräys on avoin tulkinnalle, mistä syystä valtiosopimusten tulkintaa ei ole koskaan pidetty kovin yksinkertaisena prosessina. Tämä ilmenee jo kansainvälisen oikeuden klassikkojen kuten Pufendorfin, Vattelin ja Grotiuksen teoksista sekä modernista valtiosopimusoikeutta koskevasta kirjallisuudesta. Useaan otteeseen on lainattu YK:n kansainvälisen oikeuden toimikunnan Wienin yleissopimusta koskevia artiklaluonnoksia kommentaareineen, joissa todetaan, että asiakirjojen tulkinta on jossain määrin taidetta, ei eksaktia tiedettä. Lausahdus on kenties lannistava, mutta se tuskin tulee yllätyksenä yhdellekään lakimiehelle; varsinkaan niille, jotka päätoimekseen tulkitsevat valtiosopimuksia. Valtiosopimusten pysyvästi ongelmallinen luonne johtuu etenkin siitä, että ne saatetaan neuvotella useiden valtioiden, nykyisin usein koko valtioyhteisön kesken, mikä edellyttää monenlaisten näkökulmien huomioon ottamista ja silkkaa kielellistä mielikuvitusta yhdessäkin sopimustekstissä. Paikoin joudutaan jopa turvautumaan rakentavaan epäselvyyteen : määräys tai termi jätetään tarkoituksellisesti tulkinnanvaraiseksi, jotta kaikki valtiot saataisiin ratifioimaan valtiosopimus. Niissäkin tilanteissa, joissa yksimielisyys vaikuttaa syntyneen, voi periaatteessa mikä tahansa määräys toimia kimmokkeena erimielisyyksille sopimusosapuolten välillä jos vain valtio kokee tarpeelliseksi tulkita valtiosopimusta tietyllä tavalla etujensa edistämiseksi. 1.4 Tulkinnan lähtökohdat Valtiosopimusten tulkinta voi olla haastava prosessi, mutta sitä koskevat myös tietyt vakiintuneet periaatteet. Perinteisesti tulkinnan teoriassa on nojattu viiteen toi siaan täydentävään metodiin: subjektiiviseen, kielelliseen, kontekstuaaliseen, teleologiseen ja loogiseen. Subjektiivisen metodin mukaan valtiosopimusta tulee tulkita sen laatijoiden tarkoitusperien valossa, 431

4 kun taas kielellinen lähestymistapa keskittyy sopimustekstiin. Kontekstuaalinen metodi pyrkii tulkitsemaan termejä niiden asiayhteydessä, ja teleologinen menetelmä painottaa valtiosopimuksen tavoitteita ja tarkoitusta. Viimeisenä mainittu looginen metodi tarkoittaa rationaalista järkeilyä ja vetoamista abstrakteihin tulkintaperiaatteisiin, kuten analogiapäättely tai vastakohtaispäätelmä. Kuvatut metodit tulivat virallisesti osaksi kansainvälistä oikeutta, kun ne vuonna 1969 kirjattiin jo edellä mainitun Wienin yleissopimuksen artikloihin. On sanottu, etteivät artiklat sinänsä kerro, millä tavoin valtiosopimuksia tulisi tulkita; ne ovat enemmänkin pyrkimys määrittää arvo niille osatekijöille, jotka tulee ja jotka voidaan ottaa huomioon tulkintaprosessissa. Yleisen tulkintasäännön määrittää 31 artikla, joka edeltää 32 artiklan täydentäviä tulkintakeinoja. Valtiosopimuksia, joiden teksti on todistusvoimainen kahdella tai useammalla kielellä, koskee taas 33 artikla. Wienin yleissopimus on luonnollisesti itsekin valtiosopimus, joka sitoo vain sen sopimusosapuolia. Tämä koskee myös edellä mainittuja artikloja. Niihin noin 70 valtioon, jotka eivät ole osapuolia Wienin yleissopimukseen, ei artikloja voida soveltaa: heidän kohdallaan sovellettavaksi tulee valtiosopimusoikeutta koskeva kansainvälinen tapaoikeus. Käytännön valtiosopimusoikeuden kannalta tällä eronteolla ei kuitenkaan ole juuri merkitystä. Valtioiden välisessä kanssakäymisessä Wienin yleissopimuksen tulkintamääräyksiä seurataan miltei poikkeuksetta, viitataan niihin suoraan tai ei; niiden voidaan sanoa muodostuneen tapaoikeudellisiksi säännöiksi. Jopa sellaisten valtioiden edustajat, jotka eivät ole ratifioineet Wienin yleissopimusta, saattavat vedota sen artikloihin sopimusneuvotteluissaan tai erimielisyyksien syntyessä. 1.5 Artikkelin tavoite, sisältö ja rakenne Tämän artikkelin tavoitteena on ensinnäkin antaa teoreettinen yleiskuvaus valtiosopimusten tulkintamääräyksistä siten kuin ne on kirjattu Wienin yleissopimukseen. Tämän tavoitteen edistämiseksi artikkelin pääluvussa 2 esitellään ensin lyhyesti valtiosopimusten oleellisimmat tunnusmerkit ja tyypit; valtiosopimuksen käsite, joka pohjautuu etenkin Wienin yleissopimuksen 2 artiklaan. Tätä seuraa artikkelin varsinainen ydinsisältö: lainopillinen analyysi Wienin yleissopimuksen artikloista. Pääluvussa 3 eritellään 31 artiklan 1 kohdan yleisen tulkintasäännön eri elementit: vilpitön mieli, sanontojen tavallinen ja erityinen merkitys, yhteys (konteksti) sekä valtiosopimuksen tarkoitus ja päämäärä. Sanontojen erityisen merkityksen käsittely nojaa mainitun artiklan 4 kohtaan; 2 kohdan nojalla taas määritellään, mitkä eri valtiosopimukselliset elementit lukeutuvat 432

5 yhteyteen Wienin yleissopimuksen mielessä. Yleissäännön viimeisenä osana käydään läpi 31 artiklan 3 kohta, jossa luetellaan tulkintalähteet, joihin voidaan turvautua yhteyden lisäksi. Tämän jälkeen siirrytään täydentäviin tulkintakeinoihin, jotka on kuvattu yleissopimuksen 32 artiklassa, sekä 33 artiklan erityismääräyksiin valtiosopimuksista, jotka ovat todistusvoimaisia kahdella tai useammalla kielellä. Artikkelissa hyödynnetään kyseessä olevan julkaisun kielen mukaisesti Wienin yleissopimuksen suomenkielistä käännöstä. Teoreettisen yleiskuvauksen lisäksi tämä artikkeli pyrkii havainnollistamaan tulkintamääräysten sisällön merkitystä käytännön esimerkein. Esimerkkien valinta perustuu ennen kaikkea oikeuskirjallisuudessa esitettyihin kannanottoihin, mutta niiden sisältö on noudettu ja referoitu alkuperäisistä asiakirjoista. Valinnassa on niin ikään painotettu sitä, että esimerkit edustavat riittävän tuoretta ja selkeää valtiosopimusoikeuteen liittyvää oikeuskäytäntöä. Lähteiden auktoriteettiin on kiinnitetty asiaankuuluvaa huomiota. Tämä artikkeli on luonteeltaan selittävä ja kokoava: se ei perustu ensisijaisesti kirjoittajan omiin näkemyksiin, jotka rajoittuvat lähinnä viimeiseen lukuun, vaan siinä tukeudutaan valtiosopimusoikeutta koskevaan ulkomaiseen kirjallisuuteen ja oikeuskäytäntöön. Useissa kannanotoissa lähtökohtana ovat YK:n kansainvälisen oikeuden toimikunnan Wienin yleissopimusta koskevat artiklaluonnokset kommentaareineen, joita täydentävät oikeustieteilijöiden erittelyt ja tarkennukset. Käytännön esimerkeissä tukeudutaan valtaosin YK:n kansainvälisen tuomioistuimen ratkaisuihin ja neuvoa-antaviin lausuntoihin. Julkaisun tavanomaisen ulkoasun mukaisesti suoria lähdeviittauksia ei hyödynnetä, vaan lähteet on koottu artikkelin jälkeiseen yksittäiseen osioon. Lähteistä ilmenevät kaikki hyödynnetyt teokset ja artikkelit sekä muu aiheeseen liittyvä kirjallisuus. Lähteisiin on sisällytetty myös viitatut valtiosopimukset, oikeustapaukset ja muut lähteet alkuperäisine nimineen. 2 Valtiosopimuksen käsite 2.1 Määritelmä Valtiosopimukselle ei ole yleistä, tapaoikeudellisesti hyväksyttyä määritelmää. Nykyään tavanomaisesti lähtökohtana pidetään Wienin yleissopimuksen 2 artiklan 1 kohdan a alakohtaa, jossa todetaan seuraavaa: a) valtiosopimus tarkoittaa kansainvälistä välipuhetta, joka on tehty kirjallisesti valtioiden välillä ja joka on kansainvälisen oikeuden alainen siihen katsomatta, sisältyykö se yhteen tai kahteen taikka useampaan toisiinsa liittyvään asiakirjaan ja riippumatta siitä käytetystä nimityksestä. 433

6 Mainittuun määritelmään sisältyy lukuisia tärkeitä valtiosopimusten tunnusmerkkejä. Ensinnäkin valtiosopimuksen tulee olla kansainvälinen välipuhe eli sopimus, joka on kansainvälisen oikeuden alainen. Kyseeseen eivät siis voi tulla valtioiden kansallisen toimivallan piiriin kuuluvat sopimukset, kuten sellaiset, jotka valtio laatii kansalaistensa kanssa. Niin ikään edellytetään, että osapuolet ovat tarkoittaneet sopimukseen sovellettavan kansainvälistä oikeutta, ei jonkin valtion kansallista lakia. Välipuheen käsite viittaa vakiintuneesti vain sopimuksiin, joilla asetetaan kansainvälisesti sitovia velvoitteita, mikä rajaa ulkopuolelle ainoastaan poliittisia velvoitteita synnyttävät asiakirjat. Siten esimerkiksi toimintaohjelmat, kuten pienaseiden laittoman kaupan torjuntaa koskeva YK:n ohjelma, eivät ole valtiosopimuksia. Valtiosopimuksilla luodaan oikeuksia ja velvoitteita, jotka on tarkoitettu täytäntöön pantaviksi riippumatta siitä, että niiden täytäntöönpanossa saatetaan kohdata merkittäviä ongelmia ja epäyhtenäisyyksiä. Yllä lainatussa määritelmässä todetaan, että valtiosopimukset tehdään valtioiden välillä. Tämä edellytys johtuu siitä, että Wienin yleissopimus soveltuu 1 artiklansa nojalla ainoastaan valtioiden välisiin valtiosopimuksiin. Todellisuudessa hallitusten väliset kansainväliset järjestöt, kuten Euroopan unioni (EU), saattavat olla osapuolina joissain valtiosopimuksissa. Näitä valtiosopimuksia koskee myös oma, vuonna 1986 laadittu yleissopimuksensa, jonka määräykset vastaavat pitkälti Wienin yleissopimuksen artikloja. Järjestöiden kasvaneesta roolista huolimatta pääsääntö on, että valtiosopimukset ovat nimensä mukaisesti ja ensisijaisesti valtioiden välisiä sopimuksia. Tämä ilmenee puhtaasti valtioiden välillä laadittujen valtiosopimusten määrästä sekä myös siitä, ettei mainittu järjestöjen kanssa tehtäviä valtiosopimuksia koskeva yleissopimus ole saavuttanut valtioyhteisön laajaa hyväksyntää. Missään nimessä valtion ja yrityksen, oli jälkimmäinen miten kansainvälinen tahansa, välinen sopimus ei ole valtiosopimus, ellei siinä osa ole osapuolena myös muita valtioita. Myöskään sopimusmääräys, jonka mukaan sopimusta tulkitaan kansainvälisen oikeuden sääntöjen mukaisesti, ei tee sopimuksesta valtiosopimusta. Määritelmässä käytetty sanonta tehty viittaa yksinkertaisesti siihen, että valtiosopimuksen on aina oltava valmis asiakirja: keskeneräiset, vielä neuvoteltavat luonnokset eivät ole valtiosopimuksia. Lainattu määritelmä edellyttää valtiosopimuksilta kirjallista muotoa, mikä kumpuaa sekin pelkästään Wienin yleissopimuksen soveltamisalasta. Tosiasiassa valtiosopimuksia voidaan laatia sekä suullisesti että kirjallisesti. On tosin selvää, että oikeusvarmuuden takaamiseksi kirjallisesta muodosta on vakiintunut pääsääntö; suullisten valtiosopimusten, kuten valtioiden ulkoministerien tai valtionpäämiesten välisissä keskusteluissa syntyneiden 434

7 sopimusten, täsmällinen sisältö jää helposti epäselväksi. Kirjallisen valtiosopimuksen sisältö sen sijaan voidaan näyttää toteen, sisältyipä se sitten käsin tai sähköisesti kirjoitettuun ja allekirjoitettuun asiakirjaan. Nykyisen oikeuskirjallisuudessa vallitsevan käsityksen mukaisesti valtiosopimus voi jopa sisältyä sähköpostitse tapahtuneeseen viestinvaihtoon, mikä periaatteiltaan vastaa teknisesti vanhakantaisempaa noottien vaihtoa. Valtiosopimus saattaa määritelmän nojalla sisältyä kahteen tai useampaan asiakirjaan. Tämä merkitsee, että vaikka valtiosopimukset tyypillisesti muodostuvat vain yhdestä asiakirjasta, ei mikään estä ulottamasta yhtä valtiosopimusta useaan dokumenttiin. Edellytyksenä on vain se, että asiakirjat liittyvät toisiinsa. Valtiosopimuksia voidaan täsmentää tai muuttaa esimerkiksi lisäpöytäkirjoin, jolloin kaksi tai useampi erillistä asiakirjaa muodostavat yhden kokonaisen sopimustekstin. Toisaalta on mahdollista tarkoituksellisesti jakaa valtiosopimus useampaan eri osaan esimerkiksi laatimalla yksi pääsopimus, jonka sisältöä täydennetään lisäpöytäkirjoin. Tällainen sopimusjärjestely koskee muun muassa tiettyjen tavanomaisten aseiden, kuten maamiinojen ja polttoaseiden, käytön kieltoa. Kansainvälisessä ympäristöoikeudessa taas yleisistä periaatteista määräävien puitesopimusten ja niitä täydentävien pöytäkirjojen käyttö on varsin yleistä. Vaikkei Wienin yleissopimus niin nimenomaisesti mainitse, valtiosopimuksen ei tule välttämättä koostua ainoastaan kirjallisesta tekstistä. Siihen voi myös sisältyä kokonaan tai osittain kuvallisia elementtejä, kuten karttoja, kaavioita ja taulukoita, jotka ovat sitovuudeltaan samalla tasolla kirjallisen tekstin kanssa. Valtiosopimuksia ei voida rajata koostumaan pelkästään sanoista ja numeroista, koska etenkin kartat voivat olla merkittävässä roolissa valtioiden rajoja määrittelevinä tekijöinä. Oikeusvarmuuden saavuttamiseksi rajat eivät kuitenkaan tavanomaisesti perustu pelkästään karttoihin, vaan niiden määrittelyssä tukeudutaan myös maantieteellisiin koordinaatteihin. Molempien yhteiskäytöstä voidaan esimerkkinä mainita vaikkapa muutaman vuoden takainen Kenian ja Tansanian välinen sopimus merivyöhykkeiden rajanvedosta. Viimeiseksi yllä lainattu määritelmä toteaa, että valtiosopimus on valtiosopimus riippumatta siitä käytetystä nimityksestä. Toteamus tarkoittaa, ettei asiakirjan sitovuutta tulisi päätellä yksin muodollisista seikoista: mikäli asiakirja täyttää valtio sopimuksen kriteerit, se on valtiosopimus, vaikkei tämä seikka suoraan ilmenisi esimerkiksi sen otsikosta. Sopimus -nimityksen sisältävät asiakirjat, kuten puheena oleva Wienin yleissopimus, harvoin aiheuttavat ongelmia. Sen sijaan erinäiset yhteisymmärryspöytäkirjat voivat helpommin aiheuttaa kiistoja valtioiden välille: missä määrin kyse voikin olla oikeudellisesti sitovasta asiakirjasta? 435

8 2.2 Luokitteluperusteet ja rekisteröinti Valtiosopimuksia voidaan luokitella tietyillä vakiintuneilla kriteereillä, joista tavanomaisin liittyy valtiosopimusten osapuolten määrään. Kahdenväliset valtiosopimukset koskevat nimensä mukaisesti vain kahta valtiota, kun taas monenvälisten valtiosopimusten osapuolina on aina useita valtiota, joissain tapauksissa jopa kaikki YK:n jäsenvaltiot. Kahdenvälisiä valtiosopimuksia nimitetään yleensä bilateraalisiksi, monenvälisiä multilateraalisiksi. Toinen jaotteluperuste on sisältöön perustuva: se tekee eron sopimusluonteisten ja lakiasäätävien valtiosopimusten välille. Oikeuskirjallisuudessa esitetyn perinteisen käsityksen mukaan sopimusluonteiset valtiosopimukset sisältävät määräyksiä, jotka koskevat maantieteellisesti rajattua aluetta tai sellaista valtiojoukkoa, jolla on nimenomainen intressi sopia asiasta. Lakiasäätävät valtiosopimukset taas koostuvat sellaisista määräyksistä, jotka on tarkoitettu universaaleiksi kansainvälisen oikeuden säännöiksi; ne siis koskevat koko valtioyhteisöä tai sen suurta enemmistöä. Esimerkkinä edellisistä voidaan mainita merialueiden rajaussopimukset ja jotkin rauhansopimukset, kuten Bosnian sodan vuonna 1995 päättänyt Daytonin rauhansopimus. Jälkimmäisistä taas oiva esimerkki on vuonna 1982 tehty ja 1994 voimaan tullut Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimus, liki kaikenkattava perustuslaki meriin liittyvistä kansainvälisoikeudellisista kysymyksistä. Luokittelussa huomioita saatetaan kiinnittää itse valtiosopimusten asiasisältöönkin: voidaan puhua esimerkiksi diplomaattisia suhteita muuttavista tai vakiinnuttavista valtiosopimuksista, kuten rauhansopimuksista ja aseleposopimuksista, tai peruskirjoista ja perustamissopimuksista, joilla luodaan kansainvälisiä järjestöjä ja elimiä. Merta, ilmatilaa ja avaruutta sääntelevät omat valtiosopimuskokonaisuutensa, kuten myös ympäristön- ja luonnonsuojelua. Oma erityinen valtiosopimusjärjestelmänsä liittyy sodankäyntiin, johon välillisesti vaikuttavat myös tiettyjen aseiden kieltämistä sekä asekauppaa koskevat asiakirjat. Millään edellä mainituista jaotteluista ei ole merkitystä oikeudellisen sitovuuden kannalta, ja kaikenlaisia valtiosopimustyyppejä väistämättä tarvitaan kaikkien kansainvälisten suhteiden hoitamiseksi. Käytännön neuvottelutyöhön, tulkintaan ja soveltamiseen jaottelut kuitenkin vaikuttavat merkittävästi. Kuten edellä on mainittu, koko valtioyhteisön kesken tapahtuvissa neuvotteluissa joudutaan usein tekemään mittavia kompromisseja. Tällaiset neuvottelut myös ovat pitkäkestoisempia. Joidenkin asiakysymysten, kuten aseiden ja asevoimien rajoittamisen, kohdalla kansalliset etunäkökohdat tai kyvyttömyys valvoa valtiosopimuksen tehokasta toteutumista, ovat hidastaneet tai peräti toimineet esteenä neuvotteluille. Bilateraalisiin valtiosopi- 436

9 muksiin, jotka saattavat syntyä nopeastikin, taas sisältyy riski siitä, että valtiot tekevät niitä salassa muulta valtioyhteisöltä kuten tapahtui sekä ensimmäisen että toisen maailmansodan kynnyksellä. Joidenkin valtiosopimuksiin liittyvien ongelmien ratkaisemiseksi Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan (YK:n peruskirja) 102 artikla velvoittaa jäsenvaltioita rekisteröimään jokaisen valtiosopimuksensa YK:n sihteeristössä. Sihteeristössä rekisteröidyt valtiosopimukset julkaistaan YK:n sopimussarjassa, johon kuulumattomiin valtiosopimuksiin ei voida vedota missään YK:n elimissä, esimerkiksi YK:n kansainvälisessä tuomioistuimessa. YK:n sopimussarjan verkkosivuilla julkaistun kuukausittaisen lausunnon perusteella sopimussarjaan on toistaiseksi rekisteröity noin sopimusta. Valtiot tavanomaisesti ylläpitävät myös omia sopimussarjojaan, joihin ne sisällyttävät itseään sitovat sopimukset. Suomen rati fioimat sopimukset julkaistaan suomenkielisinä käännöksinä Suomen säädöskokoelman sopimussarjassa (SopS), joka YK:n sopimussarjan tavoin on julkinen ja ajantasaisesti tarkasteltavissa internetissä. 3 Yleinen tulkintasääntö 3.1 Vilpitön mieli Valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 31 artiklan 1 kohdan mukaan: 1. Valtiosopimusta on tulkittava vilpittömässä mielessä ja antamalla valtiosopimuksessa käytetyille sanonnoille niille kuuluvassa yhteydessä niiden tavallinen merkitys, sekä valtiosopimuksen tarkoituksen ja päämäärän valossa. Ensimmäinen yleissäännön asettama periaate on, että valtiosopimuksia tulee tulkita vilpittömässä mielessä. Tavanomaisesti vilpitön mieli ymmärretään eräänlaisena tietämisen standardina; sanotaan, ettei vilpittömässä mielessä oleva henkilö tiennyt eikä hänen tullutkaan tietää asiaan vaikuttavasta, yleensä vastapuolen kannalta negatiivisesta seikasta. Tässä merkityksessä käsitteen sovellutukset löytyvät ainakin esine-, velvoite- ja rikosoikeudesta. Vilpittömän mielen perusteella esimerkiksi annetaan suojaa tietyin edellytyksin eri vaihdantatilanteissa, ja sopimussuhteissa yhden vilpitön mieli johtaa tavanomaisesti muun muassa siihen, ettei toinen voi vedota pätemättömyysperusteeseen. Näissä konteksteissa käsitteeseen viitataan usein latinankielisellä sanaparilla bona fide, jonka vastakohtana luonnollisesti toimii mala fide, vilpillinen mieli. 437

10 Valtiosopimusten tulkinnassa käsitettä ei kuitenkaan käytetä aivan sen tavanomaisessa merkityksessä. Kyseessä ei niinkään ole tietämisen kuin ymmärtämisen standardi: sopimuksia on luettava vilpittömästi. Tulkinnassa edellytetty vilpitön mieli oikeastaan seuraa suoraan pacta sunt servanda -periaatteesta, jonka mukaan sopimukset on pidettävä. On myös vilpitöntä olettaa, että valtiosopimuksen laatijat ovat tarkoittaneet sanoa kullakin sopimusmääräyksellä jotain, eli määräysten ei tulisi jäädä vaille mitään merkitystä. Tehokas valtiosopimusten noudattaminen edellyttää vilpitöntä mieltä ja tietysti toisinpäin: vilpillisessä mielessä tahallaan tehdyt väärät tulkinnat merkitsevät sopimuksen rikkomista. Oikeuskirjallisuudessa yleisesti hyväksytty kanta on, että vilpitön mieli viittaa pohjimmiltaan tulkintojen kohtuullisuuteen, joka on pidettävä mielessä koko tulkintaprosessin ajan. Vilpitön mieli edellyttää, että tulkitsija toimii rehellisesti, reilusti ja kohtuullisesti ja on pyrkimättä epärehellisesti tulkitsemaan sopimusta itseään hyödyttävällä tavalla. On todettu, että kyse on ennen kaikkea tulkitsijan mielentilasta ja valinnasta: jos hän päättää ymmärtää sopimusmääräystä Wienin yleissopimuksen mukaisesti ja siten, ettei sen merkitys jää epäselväksi tai johda selvästi mielettömiin tai kohtuuttomiin seurauksiin, toimii hän vilpittömässä mielessä. Näin ymmärrettynä vilpittömän mielen ydinsisältö ei valtiosopimustulkinnassa välttämättä poikkea muiden oikeudenalojen vastaavasta. Käsitteen tarkoituksena on velvoittaa sopimuspuolia kunnioittamaan toistensa perusteltuja odotuksia estämällä yhtä sopimuspuolta loukkaamasta toista toimimalla vilpillisesti koskee vilpillisyys sitten mielentilaa sopimuksen teko- tai tulkitsemishetkellä. 3.2 Sanontojen tavallinen ja erityinen merkitys Wienin yleissopimus painottaa selvästi kielellistä lähestymistapaa valtiosopimuksiin. Tämä käy ilmi yleisen tulkintasäännön toisesta periaatteesta, jonka mukaan valtiosopimuksessa käytetyille sanonnoille tulee antaa niiden tavallinen merkitys. Tavallinen merkitys viittaa siihen, miten sanonnat ymmärretään yleiskielessä; ei siis ole tarpeen tutkia niiden etymologisia juuria. Lähtökohtana valtiosopimusten ymmärtämiselle on sopimuskielen sanaston, kieliopin ja muun systematiikan tuntemus, joiden perusteella sopimustekstiä voidaan analysoida tavallisen merkityksen määrittelemiseksi. Valtiosopimuksen englanninkielisen tekstin tulkitsemisessa tulee hyödyntää englanninkielen sanastoa ja kielioppia; suomenkielisen tekstin kohdalla taas suomen kieli ratkaisee, mikäli vain se on todistusvoimainen. Monenvälisissä valtiosopimuksissa tavanomaisesti todistusvoimaisia ovat vain tietyt valtakielet, joten näiden rooli sopimustulkinnassa on selvästi korostunut. 438

11 Useiden todistusvoimaisten käännösten olemassaolo aiheuttaa luonnollisesti omat ongelmansa, joita käsitellään tarkemmin pääluvussa 4. Sanontojen tavallisen merkityksen määrittelyssä kansainväliset tuomioistuimet ovat melko usein vedonneet yleiskielen tai juridiikan sanakirjoihin, kuten Oxford English Dictionary ja Black s Law Dictionary. Etenkin edellinen on tunnettu laajuudestaan ja auktoriteetistaan. Esimerkiksi öljynporausalustoja koskevassa tapauksessa YK:n kansainvälinen tuomioistuin viittasi siihen argumentoidakseen, että termi kaupankäynti viittaa muuhunkin kuin pelkkään ostamiseen ja myymiseen: se sisältää kaikki tilanteeseen liittyvät liiketoimet, käytännön järjestelyt ja niin edelleen. Sanakirjaan viitattiin muutama vuosi sitten niin ikään Bosnian kansanmurhaa koskevan tapauksen yhteydessä sekä Costa Rican ja Nicaraguan välisessä rajakiistassa, ja sitä ovat hyödyntäneet myös kansainväliset rikostuomioistuimet, mikä viestii teoksen vankasta asemasta kansainvälisen oikeuden lainkäyttä jien keskuudessa. Viittaus sanontojen tavalliseen merkitykseen johtuu Wienin yleissopimuksen sopimusluonnosta koskevan kommentaarin mukaan siitä, että sopimusosapuolten aikomusten oletetaan olleen niitä, jotka ilmenevät heidän käyttämiensä käsitteiden tavallisesta merkityksestä. Lähtökohtana siis selvästi on, että valtiosopimuksen määräysten sisältö ilmenee sen tekstistä eikä tekstin ulkopuolisista seikoista kuten sopimuksenteko-olosuhteista. Ulkopuolisilla seikoilla tosin on oma roolinsa sanontojen tavallisen merkityksen määrittelyssä sekä muutoinkin, kuten jäljempänä kerrotaan. Toinen yleisen tulkintasäännön lähtökohta on, että keskiössä on juuri sanontojen tavallinen merkitys, ei erityinen. Tämä näkemys on vahvistettu yleissopimuksen 31 artiklan 4 kohdassa: 4. Valtiosopimuksessa käytetylle sanonnalle on annettava erityinen merkitys, jos on osoitettavissa, että osapuolet ovat sitä tarkoittaneet. Tämä kohta, kuten oikeuskirjallisuudessa on todettu, on poikkeus koskien tilanteita joissa sopimuspuolet ovat nimenomaisesti tai hiljaisesti sopineet korvaavansa sanonnan tavallisen merkityksen. Siinä viitataan erityiseen merkitykseen, joka ei vastaa tavallista tai joka menee tavallista pidemmälle. Erityinen merkitys saattaa toki olla pelkästään tavallinen merkitys tietynlaisessa kontekstissa, mutta merkitys voi olla erityinen myös, jos sopimusosapuolet käyttävät sanontaa tavalla, joka poikkeaa sen yleisestä käytöstä. Määräys ei totea, miten erityisen merkityksen olemassaolo voidaan näyttää toteen. Käytännössä katsoen erityinen merkitys annetaan usein sanonnalle, jos sen konteksti on tekninen tai historiallinen, tai jos kyseessä oleva valtiosopimus on sekin luonteeltaan erityinen vaikkapa aihealueeltaan 439

12 tai maantieteelliseltä ulottuvuudeltaan. Se, onko osapuolilla ollut tarkoitus antaa sanonnalle erityinen merkitys, voi selvitä muualla valtiosopimuksessa käytetyistä määritelmistä, valtiosopimuksen valmisteluaineistosta sekä myös tapaoikeudesta. Jos kaikki osapuolet ovat käyttäytyneet ennen valtiosopimuksen laatimista tai sen jälkeen siten kuin sanonnalla olisi erityinen merkitys, voi tavallinen merkitys hyvinkin olla virheellinen; asiakirjojen perusteella tämä voi käydä ilmi suoraankin. Wienin yleissopimus ei myöskään sulje pois osapuolten mahdollisuutta sopia, että valtiosopimuksen tulkinnassa tulee painottaa tiettyjen sanontojen erityistä merkitystä. Kansainvälisten tuomioistuinten yleinen kanta sekä ennen Wienin yleissopimusta että sen jälkeen on ollut, että todistustaakka erityisen merkityksen olemassaolosta on siihen vetoavalla osapuolella. Esimerkiksi itäistä Grönlantia koskevassa tapauksessa Pysyvä kansainvälinen tuomioistuin, YK:n kansainvälisen tuomioistuimen edeltäjä totesi, että on sanonnan tavallisen merkityksen kiistävän osapuolen velvollisuus osoittaa, että siihen liitetään jokin epätavallinen tai poikkeuksellinen merkitys. Tapauksessa sanan Grönlanti tavallisen merkityksen todettiin olevan maantieteellinen; todistustaakka oli siis sillä, joka väitti Grönlannin viittaavankin poliittiseen kokonaisuuteen. YK:n kansainvälinen tuomioistuin taas totesi YK:n jäsenyyttä koskevassa neuvoa-antavassa lausunnossaan, että valtiosopimuksissa käytettyjen sanontojen luonnollisen merkityksen syrjäyttämiseksi vaaditaan jokin ratkaiseva syy. On siis selvää, että erityisen merkityksen olemassaolon osoittaminen voi olla vaativa prosessi: ei riitä, että yksi osapuoli käyttää sanontaa tietyllä tavalla, vaan tämän tavan on kuvastettava osapuolten yhteistä tarkoitusta. Aina Wienin yleissopimuksen laatimishetkestä lähtien on ollut kyseenalaista, onko termien erityistä merkitystä koskeva 4 kohta tarpeellinen määräys. Onhan nimittäin niin, että termin erityinen käyttö ilmenee tavanomaisesti jo sen kontekstista; muusta valtiosopimuksen tekstistä sekä syntyolosuhteista. Toisaalta määräystä on pidetty hyödyllisenä vaikka vain painottamaan, että todistustaakka on sillä sopimuspuolella, joka haluaa vedota termin erityiseen merkitykseen. Oikeuskäytännön valossa tämä voikin olla määräyksen päätarkoitus. Selväähän on, ettei kuten alla tarkemmin kerrotaan sanontoja voida missään tapauksessa tulkita ottamatta huomioon niiden kontekstia. 440

13 3.3 Yhteys eli konteksti Valtiosopimusteksti Kuten oikeuskirjallisuudessa todetaan, valtiosopimusten määräysten sanonnoilla saattaa olla useita tavallisia merkityksiä, jotka vielä voivat muuttua ajan kuluessa. Sanontojen tavallinen merkitys on siis jossain määrin relatiivinen käsite, eikä valtiosopimusten tulkinta ole pelkästään kielellinen toimitus. Tämän vuoksi yleiseen tulkintasääntöön on sisällytetty periaate, jonka mukaan sanontojen tavallista merkitystä ei tule määritellä abstraktisti vaan niille kuuluvassa yhteydessä. Yhteyden huomioon ottaminen vaatii, että tulkitsijan on tarkasteltava valtiosopimusta kokonaisuutena pitäen samalla mielessä tietyt valtiosopimuksen ulkoiset tekijät. Yhteyttä on hyödynnettävä, eikä sanontojen tavallinen merkitys usein edes selviä asettamatta niitä johonkin kontekstiin. On jopa todettu, ettei mitään käsitettä voi täysin ymmärtää ottamatta huomioon kontekstia, jossa sitä käytetään. Valtiosopimuksen systemaattista rakennetta voidaan kenties pitää yhtä tärkeänä kuin sanontojen tavallista kielellistä merkitystä, mutta toisaalta yksin kontekstilla ei tee mitään: sen tulee aina toimia olennaisena osana sanontojen tavallisen merkityksen määrittelyä. On usein niin, että tulkittavan määräyksen sanontoja on käytetty tai täsmennetty valtiosopimuksen muissa artikloissa tai liitteissä. Tämän johdosta Wienin yleissopimuksen 31 artiklan 2 kohdan mukaan valtiosopimusta tulkittaessa yhteys käsittää ensinnäkin tekstin, joka kattaa valtiosopimuksen muut määräykset sekä sen johdannon ja liitteet. On selvää, että huomioon voidaan ottaa valtiosopimuksen otsikkokin. Kuten pääluvussa 2 on todettu, valtiosopimus voi sisältää kokonaan tai osittain tekstittömiä elementtejä, kuten karttoja, kaavioita ja taulukkoja. Samoin on mainittu, ettei valtiosopimus välttämättä ole vain yksi asiakirja: sen sisältöä voidaan täydentää, täsmentää ja muuttaa vaikkapa lisäpöytäkirjoin. Wienin yleissopimus ei tähtää minkäänlaiseen hierarkiaan kirjallisen tekstin ja muiden esitysmuotojen välillä, ja valtiosopimusta tulee aina tulkita yhtenä tekstinä. Valtiosopimuksen johdanto ei ole osa sitovaa sopimustekstiä, mutta sen lukeminen osaksi sopimusta perustuu vakiintuneeseen tapaan. Johdannosta voi olla apua etenkin valtiosopimuksen tarkoituksen ja päämäärän selvittämisessä, sillä siihen tyypillisesti kirjataan sopimuksen laatimisen syitä ja taustalla olevia intressejä. Toisaalta siitä saattaa löytyä myös itse sopimustekstissä tarkentamattomien sanontojen täsmennyksiä. Kansainvälisten tuomioistuinten oikeuskäytännöstä löytyy useita viittauksia johdantoon varsinaisen sopimusmääräyksen merkityksen selventämiseksi. Esimerkiksi vuonna 1950 turvapaikkaa koskeneessa Kolum bian ja Perun välisessä ta- 441

14 pauksessa YK:n kansainvälinen tuomioistuin nojasi turvapaikkaa koskevan yleissopimuksen (Havannan sopimus) johdantoon sen tavoitteen määrittelemiseksi; samoin se teki paria vuotta myöhemmin tapauksessa, joka koski Yhdysvaltojen kansalaisten oikeuksia Marokossa. Myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tukeutunut valtiosopimusten johdantoihin joissain ratkaisuissaan. Tyypillisiä valtiosopimusten liitteitä ovat jo edellä mainitut kartat, taulukot ja kuvaajat. Oiva esimerkki liitteistä on kuitenkin myös kansainvälisen siviili-ilmailun yleissopimus (Chicagon yleissopimus), johon on tähän mennessä laadittu 19 liitettä. Liitteitä kutsutaan Chicagon yleissopimuksen määräysten mukaisesti standardeiksi ja suositetuiksi menetelmiksi, ja niiden roolina on täsmentää ja yhtenäistää kansainvälisiä toimintatapoja siviili-ilmailuun liittyvissä käytännön kysymyksissä. Omaksuttu ratkaisu toimii jouhevammin kuin useiden eri valtiosopimusten laatiminen: yleissopimuksella valtiot ovat säätäneet periaatteellisesti merkittävistä seikoista, kun taas tarkempien määräysten antaminen on asetettu samaisella valtiosopimuksella perustetun Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön vastuulle Valtiosopimuksen tekemisen yhteydessä laaditut dokumentit Tekstin ohella yhteys kattaa Wienin yleissopimuksen 31 artiklan 2 kohdan nojalla a) jokaisen sellaisen valtiosopimukseen liittyvän sopimuksen, joka on tehty kaikkien osapuolten välillä valtiosopimuksen tekemisen yhteydessä; b) jokaisen asiakirjan, jonka yksi tai useampi osapuoli on tehnyt valtiosopimuksen tekemisen yhteydessä ja jonka muut osapuolet ovat hyväksyneet valtiosopimusta koskevana asiakirjana. Nämä kontekstiin luettavat elementit eivät varsinaisesti ole osa itse valtiosopimusta vaan erillisiä asiakirjoja, jotka on laadittu valtiosopimuksen tekemisen yhteydessä. Niiden yhteys itse valtiosopimukseen on kuitenkin niin läheinen, että ne luetaan suoraan osaksi kontekstia. Oli kyse sitten mainitun 31 artiklan 2 kohdan mukaisesta sopimuksesta tai asiakirjasta, edellytetään sitovuudelta kaikkien valtiosopimuksen osapuolten hyväksyntää, yleistä konsensusta. Sopimuksen kohdalla konsensus voi ilmetä hyvinkin selvästi, kun taas erinäisten osapuolten laatimien asiakirjojen hyväksytyksi tuleminen voi olla ongelmallisempaa näyttää toteen. Sisällöltään sekä valtiosopimukseen liittyvien sopimusten että kaikkien hyväksymien asiakirjojen tulee liittyä valtiosopimukseen esimerkiksi tarkentamalla tai selventämällä sen käsitteitä tai rajaamalla sen soveltamisalaa. Koska dokumenttien tulee olla tehty tekemisen yhteydessä, edellytetään niiltä 442

15 myös jonkinlaista ajallista läheisyyttä itse valtiosopimuksen solmimiseen. Valtiosopimuksen tekemisen yhteydessä laadittu ja siihen liittyvä sopimus voi sisältyä vaikkapa konferenssin loppuasiakirjaan. On myös mahdollista, että sopimus laaditaan kirjallisten välipuheiden tai viestienvaihdon muodossa. Oikeuskirjallisuudessa tavanomaisesti esitetty esimerkki ensimmäisestä on vuoden 1980 yleissopimus Etelämantereen meren elollisten luonnonvarojen säilyttämisestä. Yleissopimukseen liitettiin neuvottelukonferenssin lopussa muodollinen puhemiehen lausunto, jolla haluttiin estää tiettyjen saarten lukeutuminen yleissopimuksen tavanomaiseen soveltamisalaan. Lausunto laadittiin valtiosopimuksen neuvotteluiden aikana, eikä sitä kukaan riitauttanut, joten se tulee ottaa huomioon mainitun valtiosopimuksen tulkinnassa sen yhteyteen kuuluvana sopimuksena. Ei-sopimukselliset yhden tai useamman osapuolen laatimat asiakirjat voivat olla ennen valtiosopimuksen solmimista annettuja lausuntoja, tai ne voivat liittyä valtion tahdonilmaukseen tulla valtiosopimuksen sitomaksi. Niin ikään valtiot voivat valtiosopimuksen solmimisen jälkeen antaa yksipuolisia lausumia, joilla pyritään vaikuttamaan siihen, miten määräyksiä tulkitaan tai sovelletaan jatkossa. Koska Wienin yleissopimus edellyttää jo mainitulla tavalla, että kaikki muut osapuolet hyväksyvät lausuman valtiosopimusta koskevana asiakirjana, riippuu lausuman vaikutusvaltaisuus tulkinnassa muiden sopimusvaltioiden reaktioista. Mikään ei edellytä, että muiden sopimuspuolten tulee antaa hyväksyntänsä tietyssä muodossa tai edes eksplisiittisesti, mutta joka tapauksessa jää asiakirjaan vetoavan valtion vastuulle osoittaa muiden hyväksynnän tapahtuneen. Esimerkkinä ei-sopimuksellisista asiakirjoista voidaan mainita eräät yksipuoliset julistukset ja kannatuslausumat, jotka liitettiin jo edellisessä pääluvussa mainittuun Daytonin rauhansopimukseen. Lausumat ilmenevät rauhansopimuksen niin sanotuista sivukirjeistä, joissa valtionpäämiehet sitoutuvat tukemaan rauhanprosessia esimerkiksi vapauttamalla kaikki ei-taistelijat ja ryhtymällä toimenpiteisiin taloudellisen ja kulttuurisen yhteistyön aikaansaamiseksi. Tämän ohella EU:ssa on yleinen käytäntö, että perussopimuksia muutettaessa jäsenvaltioiden julistukset liitetään konferenssien loppuasiakirjoihin siinä määrin kuin muut valtiot ovat voineet ottaa ne huomioon neuvotteluiden loppua kohden. Tällaiset julistukset ovat saattaneet koskea esimerkiksi Euroopan parlamentin kokoonpanoa ja unionin kansalaisen määritelmää. Viimeiseksi voidaan mainita vaikkapa Yhdysvaltojen ja Neuvostoliiton välinen vuoden 1991 strategisten aseiden vähentämissopimus. Sopimuksen yhteydessä annettiin lukuisia vakuutuksia ja selityksiä sekä yksipuolisissa että yhteisissä julistuksissa, jotka koskivat esimerkiksi mereltä laukaistavia risteily-ydinohjuksia. 443

16 3.4 Valtiosopimuksen tarkoitus ja päämäärä Yleinen tulkintasääntö määrää, että valtiosopimusta on tulkittava vilpittömän mielen, sanontojen tavanomaisen merkityksen ja yhteyden ohella myös sen tarkoituksen ja päämäärän valossa. Lisäyksen tarkoituksena on tuoda teleologinen metodi päteväksi osaksi sopimustulkintaa: sopimusmääräysten ei tule toimia yksinään, vaan niiden tulee edistää koko valtiosopimuksen päämääriä. Kyse on sanontojen tehokkuuden varmistamisesta, mihin osaltaan myös vilpittömän mielen vaatimus tähtää. Valtiosopimuksen tarkoituksen ja päämäärän selvittäminen ei useinkaan ole yksiselitteinen prosessi, sillä ne eivät välttämättä käy ilmi varsinaisesta sopimustekstistä. Itse asiassa moniin tärkeisiin monenvälisiin valtiosopimuksiin mitään suoranaisia tavoitteita ei edes ole asetettu. Voi olla myös epäselvää, kuinka monta tavoitetta valtiosopimukseen sisältyy, ja missä muodossa ne esiintyvät. Kuten edellä on todettu, johdannosta on usein apua tässä kysymyksessä, sillä siihen on tavanomaisesti kirjattu valtiosopimuksen taustasyitä ja erilaisia intressinäkökohtia. Toisaalta tarkoitus ja päämäärä on syytä selvästi erottaa valtiosopimusta tehtäessä vallinneista olosuhteista. Tarkoituksen ja päämäärän määrittämisessä voidaan vedota varsinaisiin sopimusmääräyksiin tai jopa valtiosopimuksen otsikkoon, mikä saattaa helposti monimutkaistaa asiaa. Kiistaa herätti aikanaan muun muassa kysymys siitä, voiko kansainvälisen järjestön tai toimielimen perustamissopimus myöntää tarkoituksensa ja päämääränsä perusteella järjestölle tai toimielimelle sellaisia valtuuksia, joita ei ole kirjattu itse sopimusmääräyksiin. Tämänkaltaisen monitulkintaisuuden välttämiseksi uudemmissa valtiosopimuksissa on pyritty kirjaamaan tavoitteet selvästi ylös: esimerkiksi YK:n tuoreen asekauppasopimuksen tavoite ja tarkoitus on sisällytetty sen 1 artiklaan. Wienin yleissopimuksen sanamuodon perusteella tarkoitusta ja päämäärää tulisi käyttää valtiosopimusten tulkinnassa melko samalla tavalla kuin yhteyttä. Vähintäänkin niiden asema on keskenään yhdenvertainen: yleinen tulkintasääntö edellyttää molempien huomioon ottamista. Toisaalta olisi erikoista väittää, ettei sopimusmääräyksiä voisi millään ymmärtää tarkastelematta valtiosopimuksen tarkoitusta ja päämäärää; ne harvoin ovat conditio sine qua non määräysten ymmärtämiselle. Tarkoituksen ja päämäärän käytössä korostuukin niiden tavallista merkitystä täsmentävä ja selventävä rooli. Tavallista merkitystä ei voida ohittaa teleologisin argumentein, sillä edellä kuvatulla tavalla Wienin yleissopimus olettaa valtiosopimuksen tavoitteen ilmenevän sanonnoista itsestään. Tästä syystä käytännön tulkintatyössä tarkoituksen ja päämäärän merkitys voi jäädä pienemmäksi kuin sanontojen tavallisen merkityksen määrittely yhteydessään. 444

17 3.5 Yhteyden ohella huomioon otettavat tulkintakeinot Myöhemmät sopimukset Wienin yleissopimuksen 31 artiklan 3 kohta luettelee kolme tulkintalähdettä, jotka eivät varsinaisesti kuulu kontekstiin mutta jotka kuitenkin on yhteyden lisäksi otettava huomioon valtiosopimusten tulkinnassa. Ensimmäisenä kysymykseen tulee a) jokainen myöhempi osapuolten välillä tehty sopimus, joka koskee valtiosopimuksen tulkintaa tai sen määräysten soveltamista. Tällaiset sopimukset ovat käsitteellisesti melko lähellä edellä käsiteltyjä valtiosopimukseen liittyviä sopimuksia, jotka on tehty kaikkien osapuolten välillä valtiosopimuksen tekemisen yhteydessä. Erona on se, että myöhemmin laadittujen sopimusten tulee koskea valtiosopimuksen tulkintaa tai sen määräysten soveltamista, mitä ei edellytetä tekemisen yhteydessä laadituilta sopimuksilta. Sopimus luonnollisesti koskee valtiosopimuksen tulkintaa tai sen määräysten soveltamista, jos sen nimenomaisena tarkoituksena on ohjata valtiosopimuksen merkityksen selventämistä tai niitä toimenpiteitä, jotka valtiosopimuksen perusteella tehdään. Ei kuitenkaan ole aina varmaa, koskeeko sopimus tietyn valtiosopimuksen tulkintaa tai soveltamista, jos se pelkästään sisältää määräyksen, jota voidaan hyödyntää näissä toimenpiteissä. Samoin ongelmia voi aiheutua, jos sopimuksen määräykset toteavat seuraavansa varsinaisen valtiosopimuksen määräyksiä tai mukautuvansa niihin sen sijaan että suoraan täsmentäisivät niitä. Jos myöhemmän sopimuksen määräykset on tällä tavalla alistettu valtiosopimuksen määräyksille, ei niitä voida yhtä tehokkaasti hyödyntää tulkinnassa. Oikeuskirjallisuudessa esitetty lähtökohta on, että sopimuksen tulee olla valtiosopimuksen kanssa samalla tasolla, jotta sitä voidaan hyödyntää tulkinnassa. Tulkintaa ja soveltamista koskevia sopimuksia voidaan laatia monessa muodossa. Sellainen saattaa syntyä vaikkapa valtiosopimuksen osapuolten kokouksessa hyväksytystä päätöksestä, jos vain päätöksen päämäärä on selvä. Esimerkiksi sopimuksen tavanomaisista aseista Euroopassa osapuolet laativat vuonna 1993 asiakirjan, johon sisältyi välipuhe siitä, miten tiettyjä sopimuksen määräyksiä tulisi tulkita ja soveltaa. Etelämannerta koskevan sopimuksen nojalla annettavien suositusten perusteita taas muutettiin 1995 sopimusvaltioiden päätöksellä: pelkästään oikeudellisesti sitovien suositusten osalta tulisi noudattaa valtiosopimuksessa määrättyä menettelyä, ja sitomattomia suosituksia sopimusvaltiot voisivat antaa vapaammin. 445

18 Esimerkkejä siis löytyy, mutta erityisen tavanomaista tulkinta- ja soveltamissopimusten laatiminen ei kaiken kaikkiaan ole Soveltamiskäytäntö Koska valtiosopimukset syntyvät valtioiden kanssakäymisessä, on valtioilla myös oikeus yksimielisesti kehittää niiden soveltamista haluamaansa suuntaan. Vaikka tuoreeseen valtiosopimukseen ei mitään soveltamiskäytäntöä voida liittää, on myöhemmin soveltamiskäytännöllä usein olennainen merkitys valtiosopimuksen tulkintaprosessissa. Oikeuskirjallisuudessa on todettu, että valtioiden toiminta sopimustensa perusteella on käytännön kannalta tärkein sopimustulkinnan yksittäinen elementti; oikeuskäytännön perusteella soveltamiskäytäntö on niin ikään vakiintunut tulkintakeino. Voidaan sanoa, että useimmiten valtiosopimus saa täsmällisyydestään riippumatta juuri sen sisällön, jonka valtiot sille antavat. Tämän seikan vahvistamiseksi Wienin yleissopimuksen 31 artiklan 3 kohdassa määrätään tulkinnan osatekijäksi b) jokainen myöhempi valtiosopimusta sovellettaessa noudatettu käytäntö, joka osoittaa osapuolten välisen yhteisymmärryksen valtiosopimuksen tulkinnasta. Soveltamiskäytännön yhteydessä puhutaan usein aidosta tai autenttisesta tulkinnasta; tulkitsija ikään kuin vahvistaa valtioiden johtopäätökset sopimusmääräyksen sisällöstä. Asia kuitenkaan ei ole näin yksiselitteinen. Aidon tulkinnan aikaansaaminen edellyttää, että valtioiden soveltamiskäytäntö on tulkittavan määräyksen suhteen yhtenäistä ja kattaa kaikki tai ainakin selvän enemmistön sopimusvaltioista: muutamien valtioiden keskenään ristiriitaisista käytännöistä mitään johtopäätöksiä ei voida tehdä, ja toisaalta käytännöltä edellytetään jatkuvuutta tai toistuvuutta. Wienin yleissopimuksen mukaisesti käytännön tulee osoittaa yhteisymmärryksen vallitsevan, ja yhteisymmärryksen tulee vallita nimenomaan valtiosopimuksen osapuolten välillä. Luonnollisestikaan kaikkien sopimusvaltioiden ei välttämättä ole tullut aktiivisesti ottaa osaa kaikkien määräysten soveltamiseen: hyväksyntä riittää. Mitkä soveltamiskäytännön eri osat otetaan huomioon, riippuu tietysti siitä, mitä tulkittavana oleva valtiosopimus koskee. Periaatteessa kaikki sopimusvaltioiden toimet täytyy ottaa huomioon sen selvittämiseksi, mikä on kunkin valtion kanta tietyn määräyksen soveltamisesta. Mitään erityistä muotoa ei edellytetä, joten kansallisen lainsäädännön ja tuomioistuinkäytännön ohella kyseeseen voivat tulla ainakin viralliset lausunnot, ohjeet, diplomaattiset asiakirjat, lehdistötiedotteet ja äänestyskäyttäytyminen kansainvälisissä elimissä ja järjestöissä. 446

19 Kyse ei tarvitse olla edes valtion keskushallinnon toimista, vaan minkä tahansa julkista valtaa käyttävän elimen toiminta voi olla osa soveltamiskäytäntöä, kunhan elin soveltaa juuri tulkinnan kohteena olevaa valtiosopimusta. Kansainvälisten elinten toiminta voi itsessäänkin edustaa soveltamiskäytäntöä sikäli kun valtiot ovat luovuttaneet elimelle jonkin valtiosopimuksen täytäntöönpanotehtävän. Tämä on ollut myös YK:n kansainvälisen tuomioistuimen kanta, sillä se on miltei aina viitannut YK:n elinten toimintaan tulkitessaan järjestön perussopimuksia. Mainitun tuomioistuimen ratkaisut ja neuvoa-antavat lausunnot koskien juuri tulkittavaa valtiosopimusta voivat niin ikään edustaa soveltamiskäytäntöä. Esimerkkinä soveltamiskäytännön roolista voidaan mainita vuoden 1961 diplomaattisia suhteita koskeva Wienin yleissopimus (Wienin diplomaattisopimus), jonka 37 artiklan 1 kohta tarjoaa suojaa diplomaattisen edustajan talouteen kuuluville perheenjäsenille. Koska sopimus ei itse määrittele, ketkä sukulaiset tai muut läheiset henkilöt lukeutuvat perheenjäsenen käsitteeseen, oli asia jo sopimuksen laatimishetkellä epäselvä: kattaako suoja vaikkapa samassa taloudessa elävät mutta täysin itsenäisesti elävät, täysi-ikäiset lapset? Jos vielä otetaan huomioon viimeisen 50 vuoden aikana tapahtuneet muutokset perhe-elämässä, ei ole välttämättä muuta vaihtoehtoa kuin tukeutua soveltamiskäytäntöön ratkaisevana tekijänä perheenjäsenen käsitteen määrittelyssä. Varsin klassinen esimerkki soveltamiskäytännöstä löytyy myös YK:n peruskirjan 27 artiklan 3 kohdasta, joka määrää, että turvallisuusneuvoston on tehtävä päätökset kaikissa muissa kuin menettelyllisissä asioissa vähintään seitsemän jäsenen myöntävällä äänellä, jolloin pysyvien jäsenten äänien on sisällyttävä näihin. Käytännössä määräystä on kuitenkin miltei alusta pitäen tulkittu sanamuodosta poiketen: pysyvien jäsenten ei tule ainoastaan jättää antamatta myöntävä äänensä estääkseen päätöslauselman, vaan niiden tulee äänestää kieltävästi eli käyttää veto-oikeuttaan. YK:n kansainvälinen tuomioistuin on myöhemmin vahvistanut valtioiden tulkinnan siitä huolimatta, että peruskirjan valmisteluaineiston perusteella määräystä ei ollut tarkoitettu tulkittavan kuvatulla tavalla. On huomattava, että myös valtiosopimuksen soveltamatta jättäminen voi tarjota johtopäätöksiä sen tulkintaan. Erityisesti tämä koskee valtiosopimusten soveltamisalaa, kuten YK:n kansainvälinen tuomioistuin totesi neuvoaantavassa mielipiteessään ydinaseiden uhan tai käytön laillisuudesta. Tapauksessa selvitettiin, etteivät valtiot missään vaiheessa olleet tulkinneet myrkylliset aseet kieltäviä humanitaarisia valtiosopimuksia niin, että ne koskisivat myös ydinaseita; siispä ainakaan näiden sopimusten perusteella ydinaseiden käyttö sinänsä ei ollut kiellettyä. 447