Suurelle valiokunnalle

Transkriptio

1 TALOUSVALIOKUNNAN LAUSUNTO 19/2010 vp Valtioneuvoston selvitys komission tiedonannosta neuvostolle, Euroopan parlamentille, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle "Analyysi vaihtoehdoista lisätä EU:n kasvihuonekaasujen vähennystavoitetta yli 20 %:n ja hiilivuotoriskin arviointi" Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Suuri valiokunta on 9 päivänä kesäkuuta 2010 lähettänyt valtioneuvoston selvityksen komission tiedonannosta neuvostolle, Euroopan parlamentille, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle "Analyysi vaihtoehdoista lisätä EU:n kasvihuonekaasujen vähennystavoitetta yli 20 %:n ja hiilivuotoriskin arviointi" (E 44/2010 vp) talousvaliokunnalle mahdollisia toimenpiteitä varten. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - ympäristöministeri Paula Lehtomäki - neuvotteleva virkamies Magnus Cederlöf, ympäristöministeriö - erityisasiantuntija Markku Stenborg, valtiovarainministeriö - neuvotteleva virkamies Juhani Tirkkonen, työ- ja elinkeinoministeriö - yksikönjohtaja Juha Honkatukia, Valtion taloudellinen tutkimuskeskus VATT - johtaja Tellervo Kylä-Harakka-Ruonala, Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry - johtaja Jukka Leskelä, Energiateollisuus ry - energia- ja ympäristöjohtaja Stefan Sundman, Metsäteollisuus ry - elinkeinoasioiden päällikkö Janne Metsämäki, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry - ilmastovastaava Venla Virkamäki, Suomen luonnonsuojeluliitto ry. Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet Finavia Finnair Oyj Akava ry Suomen Kuljetus ja Logistiikka SKAL ry. VALTIONEUVOSTON SELVITYS Ehdotus Komission tiedonannon keskeinen aihe on EU:n päästövähennyssitoumuksen mahdollinen nostaminen nykyisestä 20 %:sta 30 %:iin vuoteen E 44/2010 vp 2020 mennessä. Tiedonanto käsittelee sitoumuksen nostamisen vaikutuksia useasta näkökulmasta ottaen huomioon erityisesti Kööpenhaminan joulukuussa 2009 järjestetyn ilmastokokouksen Versio 2.0

2 tulokset, EU:n Eurooppa strategian, nopeasti muuttuvan energiantuotannon ja -kulutuksen rakenteen, maailmanlaajuisen kilpailun vihreistä työpaikoista sekä EU:n pyrkimykset selvitä talouden taantumasta. Tiedonanto koostuu seuraavista osioista: 20 %:n tavoite nykytilanteessa ottaen huomioon talouden taantuman, vihreän teknologian "vallankumouksen" sekä päästötavoitteet vuodelle 2050 analyysi 30 %:n päästötavoitteesta (vaihtoehdot toimista ja vaikutukset) arviointi hiilivuodon riskeistä Kööpenhaminan tulosten valossa. Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto pitää tervetulleena, että EU käynnistää komission analyysiin perustuvan keskustelun mahdollisesta siirtymisestä yli 20 %:n päästövähennystavoitteeseen. Siirtymisen tarkastelu on tärkeää niin EU:n kilpailukyvyn kuin kansainvälisten ilmastoneuvottelujen edistämisenkin kannalta. Tiedonanto on hyvä ensimmäinen analyysi siirtymisen vaikutuksista ja kustannuksista, mutta valtioneuvosto katsoo, että varsinaisen päätöksen tueksi tarvitaan lisäanalyysejä. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että komissiolle annetaan mahdollisuus syventää analyysejään. Valtioneuvosto muistuttaa, että hallitustenvälisen ilmastopaneelin (IPCC) mukaan 2 C -tavoite vaatii kehittyneiltä mailta % päästövähennyksiä vuoden 1990 tasolta. Tähän kahden asteen tavoitteeseen myös EU on Kööpenhaminassa sitoutunut. Tehdyt sitoumukset eivät siihen vielä riitä. Samanaikaisesti kehitysmaiden on merkittävästi vähennettävä päästöjään nykyiseltä kasvu-uralta. Vuoteen 2050 mennessä kehittyneiden maiden ryhmän tulisi vähentää päästöjään % vuoden 1990 tasolta. Valtioneuvosto katsoo, että EU:n siirtymisen vaikutukset muihin neuvottelujen osapuoliin ovat epävarmoja. Siksi jatkotarkastelun painopiste tulee olla vaikutuksissa Eurooppaan ja jäsenmaihin. Valtioneuvosto katsoo, että selkeä ja kunnianhimoinen ilmastotavoite ja -politiikka osaltaan edistävät elinkeinoelämän ja Euroopan talouden uudistumista kestävälle pohjalle ja edesauttavat talouden rakennemuutosta ja innovaatioita EU strategian tavoitteiden mukaisesti. Valtioneuvosto yhtyy komission näkemykseen siitä, että tiukempaa päästövähennystavoitetta harkittaessa tulee tiedostaa sen vaikutukset. Valtioneuvosto toteaa kuitenkin, että komission vaikutusarvioon liittyy useita epävarmuustekijöitä. Talouden kriisit pienentävät yritysten ja julkisen talouden liikkumavaraa. Selkeä lisätiedon tarve tiedonannossa liittyy maakohtaisiin vaikutusanalyyseihin. On selvää, että vaikutukset eroavat tuntuvasti maittain johtuen talouden rakenne-eroista sekä päästökauppasektorin ja eipäästökauppasektorin merkityksen eroista eri jäsenmaissa. Valtioneuvosto yhtyy komission arvioon siitä, että Kööpenhaminan sitoumus ja maiden siihen tähän mennessä antamat päästövähennysilmoitukset eivät täytä neuvoston asettamia vertailtavuuskriteerejä -30 % -tavoitteeseen siirtymiseksi. Valtioneuvosto kannustaa komissiota jatkamaan mahdollisen siirtymisen edellyttämää vaikutusanalyysiä ja muuta valmistelua ottaen huomioon myös muiden ilmastoneuvottelujen osapuolten toimet. Jatkotyössä on syytä tarkastella 30 %:n ohella myös vähennystavoitetta väliltä -20 % ja -30 %. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että komissio ottaa aloitteissaan huomioon myös päästövähennyspolun/-polut vuosien 2020 ja 2050 välillä. Valtioneuvosto yhtyy komission arvioon siitä, että korkeampi päästöoikeuden hinta lisäisi kannustimia päästöjen vähentämiseksi ja vihreän teknologian kilpailukykyä. Valtioneuvosto katsoo, että tiedonanto tuo hyvin esiin mahdollisen siirtymisen oheishyödyt mm. ilmanlaadun parantamisen ja uusien vihreän teknologian työpaikkojen lisäämisen osalta. Innovaatiotoiminnan kannustaminen on kustannustehokas tapa saavuttaa tuloksia ympäristönsuojelussa. Myös näiden tarkastelua tulee jatkaa osana jatkotyötä. Valtioneuvosto korostaa kansantaloudellisten kokonaisvaikutusten arvioinnin merkitystä, jotta ilmastopolitiikan kustannuksista ja hyödyistä saadaan selkeä käsitys. Valtioneuvosto yhtyy komission arvioon siitä, että myös teknologioihin liittyvää sääntelyä 2

3 tulee tarkastella keinona päästä tiukempiin päästötavoitteisiin, erityisesti energia- ja materiaalitehokkuuden osalta. Valtioneuvosto toteaa, että sääntelyn lisäksi teknologian kehitykseen voidaan jäsenmaissa vaikuttaa myös muilla keinoilla, esimerkiksi innovaatiotoiminnan kannustimilla (vrt. yllä). Valtioneuvosto pitää hyvänä, että tiedonanto tunnustaa maankäyttö, maankäytön muutos ja metsä -sektorin (LULUCF) luonteen päästövähennystoimien toteutumisessa ja tähän liittyvät epävarmuudet. Valtioneuvosto katsoo, että kansainvälisen lentoliikenteen ja merenkulun luonteesta johtuen päästövähennystoimista tulisi sopia lentoliikenteen osalta Kansainvälisessä siviili-ilmailujärjestössä (ICAO) ja meriliikenteen osalta Kansainvälisessä Merenkulkujärjestössä IMO:ssa. Valtioneuvosto suhtautuu alustavan myönteisesti siihen, että mahdollinen vähennystavoitteen kiristäminen toteutetaan päästökaupan osalta vähentämällä huutokaupattavien päästöoikeuksien määrää. Näin voidaan paremmin ottaa huomioon globaalissa kilpailussa olevan teollisuuden kustannusrasitus. Komission hiilivuotoanalyysin keskeinen oletus on, että Kööpenhaminan sitoumuksen yhteydessä tehdyt päästövähennysilmoitukset myös toteutuvat. Tähän liittyy kuitenkin paljon epävarmuustekijöitä, mikä tulee ottaa huomioon, kun hiilivuodon osalta tehdään johtopäätöksiä. Valtioneuvosto yhtyy komission analyysiin siitä, että hiilivuodon torjunnan kannalta ensisijainen toimenpide on ilmaisjaon jatkaminen energiaintensiiviselle teollisuudelle. Valtioneuvosto suhtautuu varauksellisesti toiseen päävaihtoehtoon eli tuonnin sisällyttämiseen päästökauppaan, sillä järjestelmä ei edistä EU:n ulkopuolelle suuntautuvaa vientiä, järjestelmä voisi aiheuttaa kauppapoliittisia ongelmia ja olla teknisesti vaikeasti toteutettavissa. Hiilimarkkinoihin liittyen valtioneuvosto tukee tiedonannon uusien lähestymistapojen tarkempaa selvittämistä jatkotyötä varten. Lähtökohtina jatkotyölle pitäisi olla, että kehitettävät järjestelmät todella vähentävät hiilivuodon riskiä ja siten edistävät tasapuolisia kilpailuedellytyksiä ja että päästöyksiköiden ympäristöintegriteetti ja toisaalta riittävä saatavuus suhteessa EU:n kokonaistarpeisiin turvataan. Päästökauppadirektiivin mukaan komission tulee liittää hiilivuotoanalyysiin asianmukaiset ehdotukset hiilivuotoriskin torjumiseksi. Valtioneuvosto toteaa, että tiedonanto ei sisällä varsinaisia ehdotuksia hiilivuotoriskin torjunnasta. Valtioneuvosto odottaa tässä suhteessa uusia aloitteita komissiolta. Valtioneuvosto suhtautuu varauksellisesti uuden innovaatioita palkitsevan mekanismin sisällyttämiseen päästökauppaan, sillä ehdotettu, tiettyihin sektoreihin rajattu innovaatiomekanismi heikentää päästökaupan kustannustehokkuutta. Valtioneuvosto suhtautuu myös varauksellisesti innovaatiomekanismin vaatiman uuden päästöoikeusvarannon luomiseen. Valtioneuvosto pitää perusteltuna, että komissio mainitsee hiilidioksidiveron yhtenä keskeisenä keinona saavuttaa ei-päästökauppasektorin vähennystavoite. Komissio ei kuitenkaan esitä johtopäätöksiä siitä, että nykytilanteessa vain osalla jäsenmaista on käytössä hiilidioksidivero. Ilmastopolitiikan harmonisoinnin kannalta olisi perusteltua siirtyä kohti yhteisötasolla määriteltyä hiilidioksidiverotusta osana energiaverodirektiivin uudistusta. Valtioneuvosto odottaa tässä suhteessa komissiolta aloitteita. Valtioneuvosto kuitenkin korostaa tarvetta pitää kansallisessa päätöksenteossa sekä vero- että huutokauppatulojen käyttö. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Tiedonannon lähtökohdat Komission tiedonannon keskeisenä viestinä on, että EU:n tulee olla valmis nostamaan päästövähennystavoitettaan jossain vaiheessa 30 prosent- 3

4 tiin ja että tähän tavoitteeseen siirtymisen edellyttämiä toimia on jatkettava. Talousvaliokunta toteaa, että ilmastonmuutoksen hillinnän edellyttämiin lisäpäästövähennyksiin tulee varautua. Nykyselvitysten perusteella ei kuitenkaan ole varmuutta, miten ne on tarkoituksenmukaisinta toteuttaa. Selvää sen sijaan on, ettei EU:n yksipuolisin toimin päästä ilmaston kannalta merkittäviin kokonaispäästövähennyksiin, vaan edellytyksenä on, että kaikki merkittävät päästöjä tuottavat maat osallistuvat taakanjakoon. Siten voidaan myös osaltaan edistää teollisuuden yhtäläisiä toimintaedellytyksiä globaaleilla markkinoilla ja pienentää hiilivuoto-ongelmaa. Tämän tavoitteen saavuttamista Suomen on edelleen ajettava. Nykyisistä päästövähennyksistä sovittaessa EU:n päätöksenä oli, että se sitoutuu nostamaan päästövähennyksensä 30 prosenttiin, mikäli saadaan aikaan kattava kansainvälinen ilmastosopimus ja muut päästöiltään merkittävät maat sitoutuvat vastaavansuuruisiin päästövähennystavoitteisiin ja -toimenpiteisiin. Näin ei ole tapahtunut. Neuvotteluista saadut tiedot viittaavat myös siihen, ettei EU:n yksipuolinen, osin hyväksi esimerkiksi tarkoitettu 20 prosentin vähennystavoite ole edistänyt neuvottelujen etenemistä riittävällä tavalla. Vaikuttaa siltä, että laajemman sovun löytyminen ja erityisesti kehittyvien talouksien saaminen mukaan päästövähennysjärjestelmään edellyttää erityisesti erilaisten tukiinstrumenttien luomista. Talousvaliokunta katsookin, että EU:n yksipuolisen päästövähennysvelvoitteen tiukentamisen sijasta tulisi harkita muita neuvottelujen edistämiskeinoja, kuten alueellisen yhteistyön vahvistamista ja etenemistä sektorikohtaisten sopimusten kautta. Samoin valiokunta pitää tärkeänä, että EU sitoutuu pitkäjänteisesti tavoitteenasetantaansa. Vain näin voidaan luoda EU:n teollisuudelle vakaa ja ennakoitavissa oleva investointiympäristö. Komission tiedonantoa on pidettävä alustavana selvityksenä. Siinä on arvioitu mahdollisesti kiristyvän päästövähennysvelvoitteen vaikutuksia koko EU:n tasolla eri näkökulmista. Koska unionin ilmastotoimet koostuvat useasta instrumentista, tulisi myös vaikutusarvioinnissa tarkastella yksittäisten instrumenttien vaikutusta toisiinsa ja näin muodostuvaa kokonaisvaikutusta. Jatkotyössä tulee kiinnittää myös tähän huomiota. Komissio on arvioinut, että taantuman vaikutuksesta päästöjen vähentäminen nykyisen velvoitteen mukaisesti 20 prosentilla on huomattavasti halvempaa kuin vuonna 2008 oletettiin. Alkuperäisen arvion mukaisilla kustannuksilla saavutettaisiin nykyhinnoin yli 25 prosentin päästövähennys vuoteen 2020 mennessä. Talousvaliokunta katsoo, että päästökauppa on toiminut talouden taantumassa oikealla tavalla. Tuotannon vähentyminen on lisännyt käyttämättömien päästöoikeuksien määrää ja laskenut päästöoikeuden hintaa. Tämä on laskusuhdanteessa hieman pienentänyt unionin teollisuuden lisätaakkaa ja vähentänyt näin globaalien kilpailuolosuhteiden vääristymää tilanteessa, jossa yritysten tulokset ovat pienentyneet ja investointimahdollisuudet vähentyneet. Tuotannon vähentyminen on laskenut automaattisesti myös päästöjä, joten kokonaisuutena arvioiden päästövähentymä on ollut taantuman johdosta ennakoitua suurempi. Yritysten mahdollisuus siirtää käyttämättä jääneitä päästöoikeuksia tulevalle päästöoikeuskaudelle tasapuolistaa lyhyemmällä aikavälillä jossain määrin kilpailutilannetta kiristyneillä maailmanmarkkinoilla. Tilanne on kuitenkin väliaikainen ja normalisoituu talouden kasvun myötä. Päästökauppaan liittyvien komission arvioiden osalta asiantuntijat ovat todenneet, että laskelmissa käytetyt oletukset päästöoikeuden hinnasta (16 euroa/-20 % ja 30 euroa/-30 %) on arvioitu markkina-analyytikoiden arvioita alemmiksi. Tältä osin on tarvetta myös korkeammalla hinta-arviolla tehdylle analyysille. Suurin heikkous taustalaskelmissa on kuitenkin maakohtaisten analyysien puute. Talousvaliokunta painottaa tarvetta perustaa tulevat laskelmat maakohtaisiin analyyseihin, joissa otetaan eri jäsenmaiden talouksien rakenteet huomioon. Nämä vaikuttavat merkittävästi taakan jakautumiseen maiden välillä. Myös päästökauppasektorin ja ei-päästökauppasektorin vaikutus kokonaistalouteen eroaa eri jäsenmaissa. Tarkem- 4

5 pien laskelmien ja kokonaisarvioinnin puuttuessa on tässä vaiheessa mahdotonta ottaa kantaa päästövelvoitteen mahdolliseen kiristämiseen, sen realistiseen aikatauluun ja reunaehtoihin. Päästövähennysvelvoitteen tiukentamista on perusteltu myös kilpailukyvyn parantamisen kautta. On katsottu, että korkeampi vähennysvelvoite kiihdyttää energiatehokkaamman teknologian ja vähäpäästöisempien energialähteiden kehittämistyötä ja antaa näin unionin yrityksille hyvän kilpailuaseman laajenevilla uusiutuvan energian ja ilmastoystävällisen teknologian markkinoilla. Talousvaliokunta katsoo, että ilmastoteknologia ja uusiutuva energia omaavat laajan vientipotentiaalin. On kuitenkin syytä analysoida, ovatko sitovat vähennysvelvoitteet paras insentiivi teknologian kehittämiselle. On nähtävissä, että uuden ilmastoystävällisen teknologian kehittäminen etenee markkinatilanteen ja politiikkatoimien ansiosta varsin ripeästi myös maissa (kuten Kiina ja USA), jotka eivät ole asettaneet sitovia päästövähennysvelvoitteita. EU:ssa puolestaan esimerkiksi tiukat liikenteen polttoaineita koskevat päästövähennysvelvoitteet ovat johtamassa tilanteeseen, jossa velvoitteet tulevat voimaan, mutta teknologian ja polttoaineiden kehitys ei vielä kykene vastaamaan tavoitteenasetantaan. Tähän ongelmaan valiokunta on kiinnittänyt huomiota myös aiemmissa lausunnoissaan (esim. TaVL 11/2008 vp). Suomi Energiaintensiivinen teollisuus muodostaa merkittävän osan Suomen kansantaloudesta. Pääosin tästä syystä päästövähennystoimista kohdistuu Suomeen EU:n keskiarvoa suurempi taloudellinen rasitus. Nykytilanteessa onkin kansainvälisen kilpailukykymme kannalta ensisijaista jatkaa päästöoikeuksien ilmaisjakoa energiaintensiiviselle teollisuudelle. EU:n yksipuolisten, nykyistä tiukempien päästövähennysten on VATTin ja VTT:n arvioissa todettu leikkaavan suomalaisen energiaintensiivisen ja ympäristötehokkaan teollisuudenosan kilpailukykyä. Vastaavan teollisuuden on toisaalta arvioitu hyötyvän kansainvälisestä ilmastosopimuksesta. Rasitus on merkittävä myös ei-päästökauppasektorilla. Komission tiedonannon lähtökohtana on, että taakanjako päästökauppasektorin ja eipäästökauppasektorin välillä pysyisi lähes nykyisellään. Työ- ja elinkeinoministeriön arviona on, että jo nykyisten ei-päästökauppasektorin tavoitteiden saavuttaminen on Suomen osalta haasteellista. Olettaen, että -30 prosentin tavoitteessa em. sektoreiden suhteelliset osuudet samoin kuin Suomen velvoiteosuus suhteessa EU:n kokonaisvähennykseen pysyvät nykyisinä, arviona on, että päästövähennys ei-päästökauppasektorille kiristyisi merkittävästi eli nykyisestä 16 prosentista noin prosenttiin vuoden 2005 tasoon verrattuna. Edellä olevaan viitaten talousvaliokunta toteaa, että yhdistettynä muihin Suomen ilmastovelvoitteisiin, kuten uusiutuvan energian lisäämisestä koituviin kustannuksiin, uhkaisi kiristyviin EU:n yksipuolisiin velvoitteisiin pohjautuva kokonaisrasitus muodostua kansantaloudellemme kohtuuttoman raskaaksi kantaa. Valtioneuvoston tapaan talousvaliokunta haluaa nostaa Suomen kannalta keskeisenä kysymyksenä esille metsien hiilinieluihin liittyvät laskentasäännöt. Hiilinielut tulee ottaa päästövähennystavoitteita arvioitaessa huomioon siten, ettei maan tai metsien kestävästä käytöstä rangaista. Puulla, puutuotteilla ja puuenergialla voidaan korvata muita ilmaston kannalta haitallisia materiaaleja sekä fossiilisia energianlähteitä. Jatkotoimet Talousvaliokunta katsoo, ettei EU:n tule nykytilanteessa asettaa uusia yksipuolisia päästöjen lisäleikkausvelvoitteita. Sen sijaan on aiheellista jatkaa selvitystyötä. Tässä yhteydessä tulee selvittää kiristyvän päästövähennysvelvoitteen tehokkuus insentiivinä. Samoin tulee harkita, miten lisärasite olisi tarkoituksenmukaista jakaa päästökauppa- ja eipäästökauppasektorin kesken sekä miten eipäästökauppasektorille tuleva velvoite jaetaan jäsenmaiden kesken. Laskelmissa on aiheellista käyttää myös päästövähennystavoitteita, jotka ovat 20 ja 30 prosentin välillä. Samoin tulee analysoida joustomekanismien ja hiilinielujen vai- 5

6 kutus. Näiden selvitysten ja taustaoletusten perusteella tulee laatia jäsenmaakohtaiset vaikutusanalyysit, joissa otetaan huomioon myös unionin muiden ilmastovelvoitteiden, kuten uusiutuvan energian käytön lisäämisen, vaikutukset. Lausunto Lausuntonaan talousvaliokunta ilmoittaa, että se yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan korostaen edellä esitettyjä näkökohtia. Helsingissä 29 päivänä lokakuuta 2010 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. vpj. jäs. Jouko Skinnari /sd Mauri Salo /kesk Hannu Hoskonen /kesk Anne Kalmari /kesk Matti Kangas /vas Toimi Kankaanniemi /kd Miapetra Kumpula-Natri /sd Jouko Laxell /kok Eero Lehti /kok (osittain) Päivi Lipponen /sd Marjo Matikainen-Kallström /kok Petteri Orpo /kok Sirpa Paatero /sd (osittain) Oras Tynkkynen /vihr Markku Uusipaavalniemi /kesk (osittain) Ulla-Maj Wideroos /r. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Tuula Kulovesi. 6